（宪法学与行政法学专业论文）“较大的市”地方性法规的立法空间及趋势研究.pdf

“较大的市 地方性法规的立法空间及趋势研究 学位论文完成日期： 指导教师签字： 答辩委员会成员签字： 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得一 或 其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的 任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：瓶签字日期：b 扣年6 月夕日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 弓锘以 签字日期：p 辟伊7 日 导师签字： 签字日期：纠d 年e 月 9 日 | “较大的市地方性法规的立法空间及趋势研究 捅要 “较大的市地方立法制度设立的初衷是通过赋予特色经济城市立法权而保 障其新的发展空间，独立解决现实发展中的诸多矛盾与冲突。“较大的市”的地方 立法在促进市场经济的发展，回应城市发展多元化利益诉求方面发挥了不可替代 的作用，2 0 多年来卓有成效的实践奠定了其在制度层面得以维系并进一步发展的 现实基础。 从宪政制度的设计上来看，“较大的市 作为一个宪法意义上的概念，在宪 法文本和立法制度层面有着不同的涵义，宪法主要是从行政区划的角度来界定 的，而在立法法中则是从地方立法权的主体角度加以表述的。“较大的市”的 立法权是伴随着我国经济体制改革，遵循简政放权的思路应运而生，地方各级人 民代表大会和地方各级人民政府组织法和立法法的出台是“较大的市”立 法权变迁的标志性事件，大致经历了三个发展阶段。“较大的市”地方立法权产生 的理论基础主要有：其一是中央与地方立法的分权，我国经济市场化和政治民主 化进程的深入反应在立法领域就是立法决策的多中心化以及立法主体的多元化， 中央与地方立法的关系逐渐走向一种新型的中央与地方之间的相互合作与依赖关 系。其二是城市立法的理论，这一概念的提出着眼于城市立法的特殊价值，即城 市立法的重心直接指向城市，直接面向公民的社会生活，把城市立法概念从传统 的地方立法概念中剥离出来，有利于发掘其理论潜力和实践功能。其社会功能主 要体现在：完善中央立法，促进社会主义法律体系的形成；依法治市，促进城市 发展；保障公民权利，实现立法民主化。从立法理论上看，“较大的市 立法权 在制度设计上缺乏宪法规范的支撑，其运行过程中也存在着一些急需规范的问题， 这也反应了宪政制度的规范性和滞后性与社会现实的变动性和改革性之间常常发 生矛盾和冲突。“较大的市”地方立法所面临的困境主要有：合宪性的质疑；法 律名称、立法权限的模糊性；审批制度的失范；省级人大常委会批准权性质及其 审查标准的争议性；以及如何在控权与赋权的博弈中寻求平衡。此外，本文还选 取了联邦制国家美国和单一制国家同本的城市立法作为比较研究的对象，对两国 的城市自治、立法权限的划分作了深入研究和探讨。 在地方立法中，“较大的市”处于我国立法体制的底层，在细微之处推动 着我国的法治建设。从立法位阶上来看“较大的市 的地方性法规受制于中央、 省级立法权限的制约，立法空间较为狭小。但是作为城市立法，“较大的市”立 法又有着更强的针对性和可操作性，有着调整上级立法无力触及的城市事务管理 的权力，要实现城市的依法治理，将涉及公民切身利益的城市公共事务都纳入法 律的调整范围，这就意味着较大市的地方立法还存在着广阔的发展空间。影响其 立法空间的因素主要有：中央与地方立法权限的划分；法律、行政法规逐渐完备， 条文规定日趋细化；省市立法权限的划分及省级人大常委会的批准权；中央的立 法导向和城市发展特色。本文从两方面对“较大的市地方性法规的立法空间进 行了探讨，一方面是从立法形态上，分别分析了实施性立法、自主性立法、先行 性立法的立法空间；另一方面是结合青岛市城市发展战略对青岛市地方性法规的 实证研究，通过考察青岛市现行有效的地方性法规在不同领域的动态变化过程， 考察地方性法规与城市发展的互动作用，以期有助于直观地把握“较大的市地 方性法规的变化特点和发展空间，从而为提高其立法质量提供科学的预测和建 议。 “较大的市”地方性法规的发展趋势主要有：完善“较大的市”的赋权制度； 明晰立法权限，协调与省级立法的关系；省管县制度对“较大的市 地方性法规 的影响；立法领域逐渐从加强行政管理和促进经济发展向社会领域立法推进；立 法理念的人性化、立法程序的民主化、公开化趋势；立法清理、立法后评估将成 为较大市立法的重要工作。 关键词：“较大的市”地方性法规地方立法立法空间立法趋势 t h es p a c ea n dt e n d e n c yo f c o m p a r a t iv eiy io c aiie gisia tio nint h e ia r g ecitie s a b s t r a c t o r i g i n a li n t e n t i o no ft h el o c a ll e g i s l a t i v es y s t e mi nt h ec o m p a r a t i v e l yl a r g ec i t i e s i ss e tu pt h ec i t yb yg i v i n gl e g i s l a t i v ep o w e ra n dt op r o t e c tt h ee c o n o m i cc h a r a c t e r i s t i c so fi t sn e ws p a c ef o rd e v e l o p m e n t ，i n d e p e n d e n t l ys o l v ep r a c t i c a ld e v e l o p m e n to fm a n yc o n t r a d i c t i o n sa n dc o n f l i c t s t h i ss y s t e mi nf a c i l i t a t i n gt h ed e v e l o p m e n to fam a r k e te c o n o m y , t or e s p o n dt o d i v e r s ei n t e r e s t so ft h ed e m a n d so fu r b a nd e v e l o p m e n th a sp l a y e dar o l ei r r e p l a c e a b l e f r o mt h ec o n s t i t u t i o n a lp o i n to fv i e wt h ed e s i g no ft h es y s t e m ，”t h ec o m p a r a t i v e l y l a r g ec i t i e s i s ”a st h ec o n c e p to fac o n s t i t u t i o n a ls e n s e ，i nt h ec o n s t i t u t i o n a lt e x ta n d l e g i s l a t i v es y s t e m sh a v ed i f f e r e n tl e v e l so fm e a n i n g r a n kf r o mt h el e g i s l a t i v ep o i n to f v i e w ，”l a r g ec i t y ”o fl o c a ll a w sa n dr e g u l a t i o n ss u b j e c tt ot h ec e n t r a l ，p r o v i n c i a l l e g i s l a t i v ec o m p e t e n c eo ft h ec o n s t r a i n t s ，l e g i s l a t i o ni sm o r en a r r o ws p a c e b u ta st h e c i t yl e g i s l a t u r e ，t h el e g i s l a t i o nh a sh a dm o r ep e r t i n e n ta n df e a s i b l e ，a d j u s t e dt h e l e g i s l a t i o ni su n a b l et ot o u c ht h ec i t yo ft h ep o w e ro ft h et r a n s a c t i o nm a n a g e m e n t t o a c h i e v eac i t ya c c o r d i n gt ol a w ，g o v e m s ，a n dw a n tt ot a k ei m m e d i a t ei n t e r e s t so f c i t i z e n so ft h ec i t yp u b l i ca f f a i r si n t ot h es c o p eo fl e g a l ，t h i sm e a n st h a tm o r eo ft h e c i t yo fl o c a ll e ：g i s l a t i o nt h e r ea r ee x t e n s i v ed e v e l o p m e n ts p a c e t h ef a c t o ro fi n f l u c i n g t h el e g a ls p a c ei s ：c e n t r a la n dl o c a ll e g i s l a t i o np u r v i e w ，l a w so ra d m i n i s t r a t i v e r e g u l a t i o n sa n dr u l e si sg r a d u a l l yp e r f e c tr e f i n e m e n t ，p r o v i n c ea n dc i t ya n dp r o v i n c i a l l e g i s l a t i o np u r v i e w o ft h ep o w e ro fa p p r o v a l ，t h el e g i s l a t i v eg u i d ea n du r b a n d e v e l o p m e n tc h a r a c t e r i s t i c s f r o mt h et w os i d e st ol a r g ec i t yl o c a ll e g i s l a t i o na n d r e g u l a t i o n so ft h es p a c et oe x p l o r e ：o n ei st h ef o r mi nl e g i s l a t i o n ，t h eo t h e rs i d ei s i n t e g r a t i n gw i t hd e v e l o p m e n ts t r a t e g yo fq i n g d a oc i t y t h et e n d e n c yo ft h el e g i s l a t i o ni s ：i m p r o v i n gt h ee n a b l i n gs y s t e m ，c l e a r i n g l e g i s l a t i v em a n d a t et o c o o r d i n a t e t h er e l a t i o n s h i pw i t ht h ep r o v i n c i a ll e g i s l a t i o n ， g r a d u a l l yf r o mt h e a r e ao fl e g i s l a t i o nt o s t r e n g t h e nt h ea d m i n i s t r a t i o n a n dt h e p r o m o t i o no fe c o n o m i cd e v e l o p m e n tl e g i s l a t i o ni nt h ef i e l dt oa d v a n c es o c i a l ，c o n c e p t o fh u m a n el e g i s l a t i o n ，t h el e g i s l a t i v ep r o c e s so fd e m o c r a t i z a t i o n ，t h ep u b l i ct r e n d l e g i s l a t i v ec l e a nu pa f t e rt h ea s s e s s m e n tw i l lb ea ni m p o r t a n tl e g i s l a t i v ew o r k k e yw o r d s ：l o c a ll e g i s l a t i o ni n t h ec o m p a r a t i v e l yl a r g ec i t i e s ，l o c a ll e g i s l a t i o n ，t h e s p a c eo ft h el e g i s l a t i o n ，t h et e n d e n c yo ft h el e g i s l a t i o n 目录 - 序言1 第一章“较大的市”及其立法权2 第一节“较大的市”的含义溯源及其发展历程。2 一、“较大的市”的法律语境辨析2 二、“较大的市”地方立法的发展历程4 第二节“较大的市”地方立法权存在的基础及其功能6 一、“较大的市”地方立法权存在的基础。6 二、“较大的市”地方立法权的功能1 0 三、“较大的市”赋权与控权的博弈1 2 第三节“较大的市”地方立法面临的困境。1 2 一、合宪性的质疑1 3 二、法律名称、立法权限的模糊性1 4 三、“较大的市”审批制度的失范1 5 四、省级人大常委会批准权性质及其审查标准的争议性1 7 第二章国外城市立法的实践1 9 第一节日本的城市立法1 9 一、日本的行政区划19 二、日本城市立法权限2 0 第二节美国的城市立法2 2 一、美国的地方自治。2 2 二、美国城市的立法权2 3 第三章“较大的市”地方性法规立法空间的界定2 5 第一节地方立法权的扩张与地方立法空间2 5 第二节影响“较大的市”地方性法规立法空间的相关因素2 6 一、中央与地方立法权限的划分2 6 二、法律、行政法规逐渐完备，条文规定日趋细化3 0 三、省市立法权限的划分及省级人大常委会的批准权3 l 四、中央的立法导向和城市发展特色3 3 第三节“较大的市”地方性法规的立法空间3 4 一、从立法形态层面界定“较大的市”地方性法规的立法空间3 4 二、从实证研究层面界定较大市地方性法规的立法空间以青岛市地方性法规为例4 0 第四章“较大的市”地方性法规的发展趋势4 4 第一节完善“较大的市”的赋权制度4 4 第二节“较大的市”立法与省级立法的协调4 5 第三节省管县制度对“较大的市”地方性法规的影响4 8 第四节立法领域的变迁4 9 第五节立法理念的转变5 0 第六节重视立法清理与立法后评估5 2 参考文献5 4 j 致谢5 7 个人简历5 8 在校期间发表的学术论文5 9 “较人的市”地方性法规的电法守问及趋势研究 序言 经过改革开放三十多年的努力，地方立法的重建与不断进步对中国特色社会 主义法律体系的形成和完善作出了巨大贡献，其中“较大的市”的立法是地方立 法链条中发展迅速、成就较为突出的一个重要环节。本文以“较大的市”立法为 研究对象，试图对其立法空间加以界定，对其发展趋势予以探讨。 一、选题意义 以“较大的市”立法为研究的切入点可以将城市立法从传统的地方立法中剥 离出来，进一步发掘其理论潜力和实践功能。城市在推动我国市场经济发展、完 善公共服务的供给方面发挥着重要作用，而赋予其立法权又为城市的发展提供了 法制保障。对“较大的市地方立法进行研究着眼于城市立法的特殊价值，即城 市立法与省级立法相比，在管辖区域上有着更强的针对性和地方特色，探讨“较 大的市 如何以适当的自主性来实现良好的地方治理是本文选题的立意所在。 以立法空间为研究对象可以为提高“较大的市”地方立法质量提供理论基础。 “较大的市”的地方性法规受制于中央、省级立法权限的制约，立法空问较为狭 小，但是作为城市立法，“较大的市”立法又有着更强的针对性和可操作性，有 着调整上级立法无力触及的有关城市事务管理的权力，要实现城市的依法治理， 将涉及公民切身利益的城市公共事务都纳入法律的调整范围，这就意味着较大市 的地方立法还存在着广阔的发展空间。因此，在重重限制下为较大市的地方性法 规找准发展的空间，理清发展趋势是论文的选题意义所在。 以立法趋势作为较大的市地方立法的研究切入点，可以更好的探讨其立法发 展路径。在社会主义法律体系基本形成并不断完善的前提下，“较大的市”地方 立法将沿着怎样的趋势发展，将如何更好地为城市发展提供法制保障，是值得我 们探讨的。此外，本文在论述过程中对“较大的市”地方立法权所面临的困境也 进行了分析，并且指出划定较大的市立法权，实质就是在保障地方性事务自治立 法需求与防止地方立法权滥用之间进行权衡选择，在本文的最后对该制度的发展 提出了相关建议。 二、研究现状 国内学界从地方立法的空间和趋势切入研究地方立法的文献较少，对于地方 立法空问的研究主要是通过对立法法、行政许可法、行政处罚法的分析， “较大的市”地方性法规的屯法空间及趋势研究 从中央和地方立法权限划分的角度，指出地方立法空间在缩小，应拓展其在突出 地方特色方面的立法空间。也有文章从地方立法形态的角度进行分析，指出自主 性立法是地方立法的发展空间所在。此外，还有文章针对较大市地方性法规的审 查制度如何完善以及如何协调省级法规和较大市法规之间的关系进行了阐述。对 于地方立法趋势的研究主要是从应然法的角度来论述，以良法的角度来审视地方 立法，从地方立法的立法形态、立法模式、立法理念等角度来预测发展前景。 已有的研究涉及地方立法理论的多个层面，地方立法具有极强的实践性，这 些研究对地方立法工作具有指导意义，也为进一步地方立法的研究提供了基础。 但是目前的研究也存在以下问题：( 1 ) 关于“较大的市”地方立法的研究主要涵 盖在对地方立法的探讨中，缺乏针对“较大的市 地方立法特点的阐述；( 2 ) 缺 乏通过实证分析的方法，对“较大的市 地方性法规进行统计、比较，进而探讨 立法空间的所在；( 3 ) 过多的以应然法的视角对地方立法进行研究，缺乏应然法 与实然法之间的平衡。( 4 ) 研究局限于指出地方立法空l 日j 的缩小，没有进一步论 证如何拓展立法空间，使地方利益在不抵触原则下合理发展。 三、主要构思 首先，明晰“较大的市”及其立法权的发展过程、存在基础及其功能定位， 其中对“较大的市”赋权制度以及合宪性进行探讨。其次，选取单一制国家日本， 联邦制国家美国的城市立法模式进行介绍，对两国的地方自治加以阐述，然后， 对“较大的市”地方立法空间进行界定，指出在地方立法扩张的趋势中如何科学 定位，找准立法空间，本部分对影响“较大的市”地方立法空间的相关因素进行 梳理，进而从理论和实践层面指出“较大的市”地方立法如何在发挥地方特色的 自主性立法上有所突破。最后，对立法趋势进行探讨，主要从赋权制度层面、与 省级立法的协调方面、省管县制度的影响方面，立法领域转变、立法理念更新以 及立法清理等方面进行阐述。 四、本文研究对象的界定 根据立法法的规定，“较大的市”的地方立法既包括市人大及其常委会 制定、修改、废止地方性法规的行为，也包括市政府制定、修改、废止地方政府 规章的行为。二者的不同体现在：其一，制定机关不同；其二，法律位阶不同， 地方性法规效力高于同级地方政府规章；其三，批准机关、审查标准不同，“较 “较人的市”地方性法规的立法窄问及趋势研究 大的市 地方性法规须经省级人大常委会批准，地方政府规章须报经市人大常委 会备案；第四，立法权限不同，如根据行政处罚法的规定，“较大的市”地 方性法规有权设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚，而政府 规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，罚款的限额由省、自治区、直 辖市人民代表大会常务委员会规定。此外，虽然立法法对各自的立法事项的 权限范围做了原则性规定，即规定地方性法规针对“地方性事务”立法，而地方 政府规章则针对“具体行政管理事项”立法，但是实践中二者在立法范围上还是 难以明确区分。 鉴于“较大的市”地方政府规章效力层级较低，且规章数量庞杂，涉及内 容琐碎，相较而言，地方性法规立法程序严格，立法事项规范，便于进行实证研 究。而且地方性法规所调整的事项、制定的程序更具有代表性。因此，本文的研 究对象仅限于“较大的市”的地方性法规，本文所指的“较大的市”的地方立法 也仅指狭义的由市人大及其常委会制定的地方性法规。 第一章“较大的市 及其立法权 “较大的市”作为一个宪法概念，在行政区划制度和地方立法制度中得到了 具体的应用，然而此概念在不同领域的运用却存在着多义性和模糊性，理清概念 本身的意义脉络对于规范宪政秩序的运行有着重要的作用。从立法学角度来看， “较大的市”立法权是地方立法的重要组成部分，处于我国立法体制的底层，在 细微之处推动着我国的法治建设，但是由于“较大的市”立法权是随着经济体制 改革应运而生，并且是以行政行为的方式加以确认，因而在理论和实践中还存在 着诸多问题，理清“较大的市”立法权的发展历程，明确其存在的基础和功能定 位，探讨其发展所面临的困境，对于中国特色社会主义法律体系的形成和完善有 着积极的意义，同时也是寻求平衡宪政秩序的稳定性与社会现实的变动性之问的 一种途径。 第一节“较大的市的含义溯源及其发展历程 一、“较大的市的法律语境辨析 ( 一) 宪法文本意义上的“较大的市” 2 “较大的市”地方性法规的立法空间及趋势研究 “较大的市 是以行政区划的意义出现在宪法文本上的，其中，宪法第三 十条规定了我国行政区划的结构，该条前两款为： 中华人民共和国的行政区域划分如下： ( 一) 全国分为省、自治区、直辖市； ( 二) 省、自治区分为自治州、县、自治县、市； ( 三) 县、自治县分为乡、民族乡、镇。 直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。 因此，宪法意义上的“较大的市”是从行政区划的角度来界定，所指的是 除直辖市和县级市以外的设区的市，不涉及对地方立法权的规定。我国目前宪法 意义上的“较大的市 ，主要包括：一是副省级市，全部为设区的市，其行政级 别比地级市高半个层级，比直辖市低半个层级，目前1 5 个副省级市都是具有立 法权的“较大的市 。二是地级市，1 9 8 3 年5 月1 8 日，国家人事部、民政部关 于地市机构改革中的几个问题的请示报告，按城市的行政地位将市分为地区级 市和县级市，同年在国务院有关行政区划的批复中f 式使用了地级市这一名称。 ( 二) 地方立法权意义上的“较大的市” 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法( 以下简称地方组 织法) 和立法法是从立法权意义上来使用“较大的市”这一概念的，最先 引入“较大的市”概念的法律是地方组织法。在法律术语的运用上，地方组 织法中凡出现“较大的市”之处，均是采用此种表述：“省、自治区的人民政 府所在地的市和经国务院批准的较大的市”，由此具体化了“较大的市”的外延， 主要是指“经国务院批准的较大的市”。 2 0 0 0 年出台的立法法中的“较大的市”也是用以指称一类地方立法权 主体。不同的是，该法拓展了“较大的市”的外延。两部法律都是全国人大制定 的基本法律，基于“新法优于旧法”的效力层次规则，立法法对“较大的市” 的界定更新了地方组织法的规定，该法第六十三条第四款对“较大的市作 如下界定：本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区 所在地的市和经国务院批准的较大的市。在这三个部分中，省、自治区的人民政 府所在地的市乃自然获得“较大的市的地位，无需经过专门的审批程序：“经 济特区所在地的市 包括深圳、珠海、厦门、汕头4 个；第三类“较大的市”地 “较大的市”地方性法规的立法窄问及趋势研究 位的获得，需经国务院专门审批，1 9 8 4 年至1 9 9 3 年，国务院先后4 次批准1 9 个城市为“较大的市”，此后就没有再审批新的名额。 二、“较大的市”地方立法的发展历程 “较大的市 的立法权是伴随着我国经济体制改革，遵循简政放权、充分发 挥中央和地方两个积极性的改革思路应运而生，改革实行中央向地方放权，上级 地方向下级地方放权，地方立法权的主体逐渐由省级人大及其常委会与政府扩大 到部分省辖市，“较大的市”的立法权就是在此基础上逐步发展起来的，地方组 织法的修订和立法法的出台是“较大的市立法权变迁的标志性事件，具 体来说，大致经历了三个阶段。 ( 一) 起步探索阶段 这一阶段大致从1 9 8 2 年地方组织法第一次修改至1 9 8 6 年第二次修改 前。1 9 8 2 年五届全国人大第五次会议对地方组织法作了修改，在第二十七 条增加第二款规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大 的市的人民代表大会常务委员会，可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、 自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会 和国务院备案。”此规定的不同之处在于：一方面赋予了较大市人大常委会地方 性法规的有限制定权，而较大市的人大并未赋权，另一方面此项立法权是有限的， 仅为“法规草案的拟定权”且需提请上级人大审议制定。由此可见，较大的市的 地方性法规制定权来源于省级人大立法权的分流，其本身尚不构成完整的立法权 主体。尽管如此，这一阶段较大市开始登上地方立法的舞台。此后，国务院于 1 9 8 4 年1 2 月1 5 日发布了国务院关于批准唐山等市为“较大的市”的通知 批准了十三个市为“较大的市”( 参见表一) 。 ( 二) 初步发展阶段 这一阶段大致从1 9 8 6 年地方组织法修改后至2 0 0 0 年立法法出台前。 1 9 8 6 年第六届全国人大常委会第十八次会议对地方组织法进行了第二次修 改，此次修改基本上奠定了“较大的市”地方立法权的主体，一方面，增加“较 大的市的人民代表大会 为地方性法规制定主体，另一方面，较大的市的人大常 委会的关于地方性法规草案拟定权升格为制定权，省级人大常委会对前两者制定 的草案的权限是“批准 而不再是“审议制定 。1 9 9 5 年第八次全国人大常委 4 “较人的市”地方性法规的立法窄问及趋势研究 会第十二次会议对地方组织法进行了第三次修改，针对1 9 8 2 年修正案所规 定的较大的市的人民政府规章制定权进一步补充了备案程序。在两次修正案之 间，国务院分别于1 9 8 8 年、1 9 9 2 年、1 9 9 3 年先后三次批准6 个市“较大的市 的地位( 参见表一) 。由此，“较大的市在数量和立法主体类别上均得到增加。 表1 - 1 国务院批准“较大的市”情况表 批次批准时间批准城市及数量批准形式 l1 9 8 4 年1 2 月1 5 日 唐山、大同、包头、大连、鞍山、国发 1 9 8 4 1 7 6 抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、号文件 无锡、淮南、重庆、洛阳( 1 3 个) 21 9 8 8 年3 月5 日宁波( 1 个) 31 9 9 2 年7 月2 5 日淄博、邯郸、本溪( 3 个) 国函( 1 9 9 2 ) 8 9 、 9 0 、9 1 号文件 41 9 9 3 年4 月2 2 同苏州、徐州( 2 个)国函( 1 9 9 3 ) 5 2 号文件 注：总计4 批1 9 个( 1 9 9 7 年重庆市升格为直辖市) ( 三) 全面确立阶段 这一阶段大致从2 0 0 0 年立法法出台后至今。立法法系统的总结了 “较大的市”地方立法权自建立以来的尝试和经验积累。一方面，拓展了“较大 的市”概念的外延( 参见表二) ，赋予经济特区所在地的市以“较大的市”的地 位，解决了经济特区“一区两制”的局面；另一方面，该法对“较大的市”的地 方性法规和政府规章的立法主体、立法权限、立法事项、批准、备案、。公布、效 力等作出了系统的规定。 根据立法法的规定，“较大的市”的地方性法规制度主要包含以下几层 内容：其一，较大的市包括三类立法主体：省会市、经济特区所在地的市、国务 院批准的较大的市，前两者是固定的，后者需得到国务院的审批方可取得立法权； 其二，立法原则是不得同宪法、法律、行政法规，本省、自治区地方性法规相抵 触；其三，立法形态包括：实施性立法、自主性立法、先行性立法；其四，需报 “较大的市”地方性法规的讧法宅间及趋势研究 请省级人大常委会批准后方可实施，审查标准为合法性原则，审批期限为四个月。 表卜2 “较大的市”统计分析表 分类城市名称数量 省、自治区太原、沈阳、长春、南京、杭州、合肥、福州、南昌、济 2 7 人民政府南、郑州、武汉、长沙、广州、南宁、海口、成都、昆明、 所在地市贵阳、拉萨、西安、兰州、西宁、银川、石家庄、哈尔滨、 呼和浩特、乌鲁木齐 国务院批唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、 1 9 准的“较大青岛、无锡、淮南、重庆( 1 9 9 7 年改为直辖市) 、洛阳、 的市”宁波、淄博、邯郸、本溪、苏州、徐州 经济特区深圳、珠海、汕头、厦门 4 所在地的 市 注：总计5 0 个 至此，“较大的市”的立法权逐渐规范化，同益成为我国立法体系中立法数 量较多、立法事项最为具体的立法层级，规范和完善“较大的市”的立法权也r 益成为理论界和实务界所关注的问题。 “较大的市”的地方立法有广义和狭义之分，广义的立法既包括较大市人大 及其常委会和市政府制定、修改、废止规范性法文件的行为；狭义的立法则专指 “较大的市”的人民代表大会及其常委会制定、修改、废止地方性法规的行为。 本文的研究对象仅指狭义的“较大的市”制定地方性法规的立法行为。 第二节“较大的市”地方立法权存在的基础及其功能定位 一、“较大的市”地方立法权存在的基础 ( 一) 理论基础 l 、中央与地方立法分权理论 随着社会经济生活的发展和r 趋复杂，国家所担负的政治职能、经济职能和 社会职能也相应扩大，几乎在任何一个广土众民、内部差异性大、情况复杂的国 家，政治治理都不可能只依靠中央一级政府来完成，其中必然存在着中央和地方 6 “较人的市”地方性法规的移法空间及趋势研究 不同层级之间的权力划分和配置。立法作为创制社会普遍行为规则的政治行为， 是国家权力运行的起点，是进行制度安排和政治治理的前提，这也就决定了在任 何一个现代法治国家中，中央和地方权力的界定首先应当通过立法的形式表现出 来并加以定型化和规范化。地方立法分权的核心在于地方自治以及中央和地方立 法权的均衡配置，地方立法分权有着深厚的理论渊源和价值内涵。1 ( 1 ) 地方权力固有说，即完全地方分权主义，该观点认为地方自治立法所 依据的权力是地方固有的，而并非来源于中央的让与或授予。这种理论为联邦主 义之下中央和地方立法关系的构建提供了理论依据，如在美国联邦宪法制定时， 制宪者认为，联邦的中央权力是不存在的，只是由于各州出于政治需要而让渡一 部分权力才得以形成全国性的权力。 ( 2 ) 地方权力让与说，即有限的地方分权主义，一些单一制国家采用此观 点。其内容是：各地方自治立法权并非地方自然所固有，而是中央为实现其统治 和管理目的，主动让与一部分权力给地方。该观点为传统中央集权传统的国家实 行地方分权提供了理论支持。 ( 3 ) 立法民主主义，在现代国家，人们普遍认为地方立法分权是最低限度 的立法民主。地方立法分权为公民直接参与立法程序，表达利益诉求提供了基础， 拓展了公民参与政治生活的空间，是公民参与地方事务的重要途径。 ( 4 ) 权力制衡学说和权力多元主义学说，这两种学说都是从权力配置抗衡 的角度为地方立法分权提供基础。权力制衡学说认为地方立法分权的实质在于实 现中央与地方立法之间纵向分割、均衡并相互制约的结构形式。权力多元主义学 说认为，中央立法权不再是唯一的立法权主体，其他享有国家权力的各个地方、 利益集团和社会组织都应该通过各种途径参与和影响各项决策的制定，从而实现 多元社会的政治认同。2 ( 5 ) 立法辅助理论，该观点认为凡是有一定规模的国家的立法体制都是实 行中央和地方两级立法体系，中央立法不一定能够涵盖不同地域的地方需求，而 地方分权立法可以起到积极的弥补、改善和辅助中央立法的作用，从而保证整个 国家立法的现实性和有效性。 我国随着改革开放的深入以及经济生活的不断的地方化、复杂化，中央高 1 以下观点转引自：封丽霞中央与地方市法关系法治化研究北京：北京大学j l ：版社2 0 0 8 ，第8 页 2 【美】迈克尔麦金尼斯主编多中心治道j 发展，毛寿龙等译，上海：上海二联书店2 0 0 0 年，第3 1 0 页 7 “较大的市”地方性法规的立法卒问及趋势研究 度集权的单一立法模式的立法格局被打破，地方逐步获得宪法和法律赋予的立法 权。从近三十年的地方立法实践来看，向地方分权一直是中国立法体制发展的趋 势，而且立法主体呈分散和多元化趋势。“我国经济市场化和政治民主化进程的 深入反应在立法领域就是立法决策的多中心化以及立法主体的多元化。中央与地 方立法的关系逐渐走向一种新型的中央与地方之间的相互合作与依赖关系。”1 较 大的市作为地方立法权的“二次分权”，更有针对性的反映了城市发展中的各种 诉求和需要，地方立法分权是较大的市获得立法权的重要理论基础。 2 、城市立法理论 尽管我国“较大的市 的立法在推动市场经济的发展，管理地方事务方面发 挥着重要的作用，但是这一实践还缺乏相应的理论研究，近年来也有学者提出“城 市立法 的概念，试图把城市立法的概念纳入法学研究范畴，认为城市立法代表 了一种事实，它是指享有立法权的城市按照法定权限和程序，制定、修改、废除 法规和规章的活动。2 这一概念的提出着眼于城市立法的特殊价值，即城市立法 的重心直接指向城市，直接面向公民的社会生活。需要指出的是，此处所指的“城 市”是一个区域概念，非城乡区别概念。把城市立法概念从传统的地方立法概念 中剥离出来，有利于发掘其理论潜力和实践功能，因为城市与省、自治区涵盖领 域不同，立法的指向也不同，省级立法针对的是辖区内的城乡集合体，在于解决 全省的共性问题，而城市立法在管辖区域上有着更强的针对性和地方特色，直接 调整公民生活的各个方面，如城市规划、市容环境、城市供热、供水等公共服务。 以山东省为例，山东作为农业大省，先后出台了十多部促进农业发展的省级地方 性法规，而青岛市作为山东经济发展的龙头城市，其发展优势在于港口、旅游等 特色产业，省级立法显然难以有效针对城市发展，这就需要城市立法为城市发展 战略和城市特色提供法制保障。在我国现行立法体制中，城市立法包括：直辖市 立法，省、自治区所在地城市的立法，经济特区所在地的市，国务院批准的较大 市的立法。尽管上述城市立法在立法级别上有所不同，但是从其立法理念来看， 都是指向城市。城市立法概念的提出说明学界逐步开始重视处于我国立法体制最 底层的城市立法在完善城市公共事务的管理、公共服务的供给、城市发展战略的 保障等方面所发挥的积极作用。 1 封丽霞中央j 地方立法关系法治化研究北京：北京人学版社2 0 0 8 ( 8 ) 2 喻中论城i f r 谚法的概念和理念载p q 川人学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 1 ( 1 ) 8 “较大的市”地方性法规的屯法卒问及趋势研究 施蒂格勒的最优分权理论也解释了为什么需要城市立法以及城市立法存在 的合理性问题。他认为：第一，与中央政府相比，地方政府更接近自己的民众， 即地方政府比中央政府更加了解其辖区居民的效用与需求：第二，不同地区的人 们有权对不同种类与不同数量的公共服务进行投票表决，即不同地区的居民应有 权选择自己需要的公共服务的种类和数量。根据这两项原则，可以得出的结论是： 为了实现资源配置的有效性和分配的公平性，立法决策应在最低层次的政府进 行。1 因此，我国的城市特别是经济发展较快的城市，既有着汇集民智的资源优 势，又有着提供公共服务的权力职责，理应拥有立法权。 从法经济学的角度来看，市场经济的发展需要城市立法。城市作为市场经济 发展中的“经济行动者”，运用立法保护稀缺资源分配和运用上的理性，建立激 励制度创新和制度竞争的机制，这也是城市自治发展的必要途径。市场经济是一 种理性经济行为，经济行动者在自利的动机下会追求利益最大化，并且学会在可 控资源的分配和运用上实行理性决策，法律规则是其保护既有利益、规范可得利 益获取手段的最好方法。市场经济下的多元利益关系需要法律规范的有效调整， 不同地域、不同发展阶段的市场对制度规范有着不同的需求，统一的市场规则难 以回应多元利益的诉求，地方立法弥补了这一不足。市场经济条件下鼓励一部分 人先富起来，最终带动共同富裕的发展思路，使得我国东南沿海地区率先发展起 来，给予这些城市以更多的优惠政策和自主权，实质上是通过城市立法保护改革 的成果和促进市场经济的发展。 从法社会学的角度来看，城市自治对于重塑市民社会，实现民主政治有着重 要的作用，城市立法也是回应社会变革、公民意愿，实现城市依法治理的必然选 择。社会在不断变革中前进，法律作为调整复杂社会关系的手段必然要相应的改 变，构建一个与社会变革相适应的规范化模式，回应型法的出现有了某种必然性， 回应型法主要是指：立法应当积极主动地回应公众的立法期待和市场的立法需 求，将公众的立法期待和市场的立法需求通过制度化的机制置换为源源不断的立 法“增长点”。2 回应型立法模式的理念在于公民参与立法，能够自主的通过立 法的形式规范和处置自身事务，实现自我管理。在一个比全国小得多的立法主体 1 张t 帆等宪政、法治与经济发展北京：北京大学出版社2 0 0 4 ，第2 1 9 页 2 崔卓兰，赵静波中央j 地方立法权力的变迁，h t t p ：w w w c i ；i l l a w c o m c r d a r t i c l e d e f a u l t a s p ? i d = 4 0 2 2 1 最 后访问时间：2 0 1 0 年3 月1 7u 9 “较大的市”地方性法规的立法空间及趋势研究 单元内，治理民主化的趋势必然要求赋予城市立法权，以实现公民的公共意志， 城市立法是实现“回应型立法”的一种重要途径。 ( 二) 现实基础 我国“较大的市”地方立法权制度设立的初衷是就是为了使经济特色城市在 经济活动中的法律方面能够有所突破。因为没有立法权，就意味着城市只能对国 家法律予以贯彻、执行和具体化，而“较大的市的立法权可以保障一种自主性的 改革”。由此可见，设立较大的市，其实质就是通过立法授权给特色经济城市提 供了新的发展空间，独立解决现实发展中的诸多矛盾与冲突。改革开放以后特别 是实行市场经济以来，中央对不同地方实行不同的政策待遇和发展模式，不同地 方的经济发展速度、对外开放程度表现出明显的差异，地方与地方之间的“同质 性”在很大程度上被打破，而各地发展的“异质性”却大为加强，这突出表现在 所有制结构、经济结构、经济运行机制、经济发展程度等多个方面，尤其是改革 开放中率先发展起来的沿海城市以及经济水平较所在省域发展突出的城市。我国 东、西部，沿海地区和内陆地区的经济发展水平以及资源利用和分布状况极不平 衡，其结果就是中央统一立法在某