（宪法学与行政法学专业论文）受教育权行政法保障研究.pdf

论文独创性声观 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果论文中 除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写 过的研究成果其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确 的声明并表示了谢意 作者签名 粤攀嘲埠生。 |t 论文使用授权声明 本入完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的觌定即：学校有权保 留送交论文的复印件允许论文被查阅和借阅：学校可以公布论文的全部或部 分内容可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文保密的论文在解密后 遵守此规定 作者签名 日觌翌立：兰1 1 中文摘要 受教育权作为公民的一项基本权利，是指公民有权要求国家提供受教育的机 会和条件，并在受到侵害时有权获得救济以保障其实现的权利。受教育权属于人 权的基本内容之一，同时具有自由权和社会权的性质，无论国际法还是国内法都 将受教育权作为公民的重要权利加以规定。受教育权的内容主要包括：受教育机 会权、受教育条件权、受教育评价权。受教育法律关系体现了公民与国家、政府 的基本关系，国家有义务积极采取各项必要措旌保障公民受教育权的实现。公权 力对于受教育权的保障是最具有能动性的，在我国目前尚未建立宪法诉讼的情况 下，通过行政法对于受教育权进行保护成为了最为可行、有效的途径。 本文通过分析权利时代受教育权保障的重要意义和宪法、国际法保障的局 限，得出和谐社会行政法保障受教育权实现的独特之处、主要方面与主要功能。 最后，通过比较世界各国以及中国在教育行政立法、教育行政执法、教育行政救 济三个维度的对受教育权行政法保障的实践，总结出中国现有制度的不足，并最 终提出构筑适合我国的受教育权行政法保护制度，以期将我国公民的受教育权落 到实处。 在具体制度构建上，本文建议我国在“以人为本”的思想指导下，建立多元 化的、多样性的、整体上协调一致的受教育权行政法保障体系，即完善教育行政 立法制度，为保障公民受教育权提供事前保障；坚持“以人为本”，程序公正、 公平、公开的教育行政执法制度，为保障公民受教育权提供事中保障；建立化解 特定纠纷的教育行政仲裁制度、完善作为教育行政诉讼前置程序的学生申诉和教 育行政复议制度、完善为受教育权提供最终司法保障的教育行政诉讼制度，为保 障公民受教育权提供事后保障。 【关键词】受教育权行政法行政立法行政执法行政救济 中图分类号：d 9 1 2 1 e d u c a t i o nr i g h ti sab a s i cr i g h to fh u m a nb e i n g s i tm e a n st h a tc i t i z e n sh a v et h er i g h t t oa s kt h es t a t et op r o v i d et h e mw i t hc h a n c e s ，c o n d i t i o n sa n dr e m e d i e so fe d u c a t i o n a sah u m a nr i g h t e d u c a t i o nf i g h th a st h ee s s e n c eo fl i b e r t yr i g h ta n ds o c i a lr i g h t 砒 t h es a m et i m e a n di ti si m p o r t a n tb o mi ni n t e r n a t i o n a ll a wa n dd o m e s t i cl a w n 地 c o n t e n to fe d u c a t i o nr i g h tc o n s i s t so fr i g h t so fo p p o r t u n i t y , c o n d i t i o na n dj u d g m e n t t h el e g a lr e l a t i o n s h i po fe d u c a t i o nr i g h tp r e s e n t st h eb a s i cr e l a t i o n sb e t w e e nc i t i z e n s t h es t a t ea n dt h eg o v e r n m e n t n 圮s t a t eh a st h eo b l i g a t i o nt or e a l i z ep e o p l e s e d u c a t i o nr i g h tt h o u g hs o m en e c e s s a r ym c t h o d s p u b l i cp o w e rp l a y sam a i nr o l ei nt h e p r o t e c t i o no fe d u c a t i o nr i g h t s i n c et h e r ei sn oc o n s t i t u t i o n a ll i t i g a t i o ni no u rc o u n t r y n o w ：p r o t e c t i o nt h r o u g ha d m i n i s t r a t i v el a wi st b em o s te f f i c i e n tw a y t h i st h e s i sa n a l y z et h ei m p o r t a n tm e a n i n go fe d u c a t i o nr i g h tp r o t e c t i o ni nt h ea g eo f r i g l l t s ，t h el i m i t a t i o no ft h ec o n s t i t u t i o n a ll a wa n di n t e r n a t i o n a ll a wp r o t e c t i o n , a n d t h e nc o m e st ot h eu n i q u ef e a t u r e s ，m a i na s p e c t sa n df u n c t i o n so ft h ee d u c a t i o nr i g h t p r o t e c t i o nt h r o u g ha d m i n i s t r a t i v el a w c o m p a r i n gw i t ho t h e rc o u n t r i e s ，w ec a ns e e o u rs h o r t a g e si ne d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n , e x e c u t i o na n dr e m e d i e s ；w e c a nc o n s t r u c to u ra d m i n i s t r a t i v el a wp r o t e c t i o ns y s t e mo ne d u c a t i o nr i g h ti no r d e rt o r e a l i z es u c hr i g h t t l l i st h e s i ss u g g e s t st h a tw es e tu paa d m i n i s t r a t i v el a wp r o t e c t i o ns 3 ，s t e mo n e d u c a t i o nr i g h tu n d e rt h ei d e o l o g yo f p e o p l eo r i e n t e d ”t h es y s t e ms h o u l dh a v e m u l t i b o d i e s v a r i o u s w a y s a n db eh a r m o n i o u so nt h ew h o l e i m p r o v i n g a d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o nt op r o t e c te d u c a t i o n a lr i g h tb e f o r eh a n d ；p u t t i n gi nf o r c e e x o t e r i c ，e q u i t a b l ea n di u s te d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ee x e c u t i o nt op r o t e c ts u c hr i g h t s i nh a n d ；e s t a b l i s h i n ge d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ea r b i t r a t i o n , s u l d e n ta p p e a ls y s t e m , e d u c a t i o n a la d r i f t n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o na n di m p r o v i n ge d u c a t i o n a ll i t i g a t i o nt o p r o t e c ts u c hr i g h ta f t e rh a n da r et h et h i n g sw e s h o u l dd on o w k e yw o r d s ： e d u c a t i o nr i g h t ；a d m i n i s t r a t i v el a w ；a d m i n i s t r a t i v e l e g i s l a t i o n ； a d m i n i s t r a t i v ee x e c u t i o n ；a d m i n i s t r a t i v er e m e d i e s c h i n e s el i b e r a r yc l a s s i f i c a t i o nn u m b e r ：d 9 1 2 1 2 引言 教育与人类相随相伴。h g 威尔斯在其历史纲要中说：“人类历史越 来越成为教育与灾难之间的竞争。”梁启超先生曾说：“故言自强于今日，以开民 智为第一。”莱恩大学校长m 格尔思也说：“今天，国家的贫富比人类历史上 任何一个时期都更要取决于高等教育质量。掌握了专业技能和巨大学习能力的人 在生命周期中能获得前所未有的经济成功。但在未来一段时期，那些没有受到过 良好教育的人将会发现他们面临几近绝望的状况。”可见，教育已被公认为是事 关公民素质、民族兴旺的“百年大计”，对教育的重视成为了现代各国乃至整个 国际社会的日常事务之一。 受教育权的重要源于教育对人的生存和发展的重要。受教育权从少数人的特 权到多数人的权利再到一种普遍的人权，经历了一个复杂的历史演迸过程。1 9 1 9 年德国魏玛宪法首次提出公民受教育权以来，各国成文宪法中有5 1 4 规定 了受教育权，另有5 1 4 的国家在宪法中规定了义务教育，2 3 9 的宪法规定了 教育自由和学术自由的权利。尤其以二次世界大战以后颁布的宪法居多。1 自1 9 4 8 年世界人权宣言宣示“人人都有受教育的权利”开始，受教育权得到了一系 列国际公约和国际组织决议的承认和保护，并逐渐发展成为国际习惯法和一般法 律原则。 在国外，对国际人权法中的受教育权进行系统研究始于1 9 6 6 年经济、社 会、文化权利国际公约的缔结。对国际法上的受教育权进行的专门研究，其主 要研究成果包括：系统介绍受教育权的国际法渊源、对受教育权进行分类；系统 介绍受教育权的历史发展、对有关受教育权的国际公约条款进行一般性评论。 国内对受教育权的研究兴起于2 0 世纪8 0 年代中期。按研究的视角可分为两 大研究群体：一是作为教育分支的教育法学群：二是作为法学分支的宪法学和法 理学群。国内专家学者对受教育权研究的成果主要有：探讨受教育权的概念和性 质；探讨受教育权的可诉性问题以及公立院校的法律地位等。笔者认为，目前我 国对受教育权的关注存在以下不足：( 1 ) 针对受教育权的讨论多局限于个案分析 研究，相关讨论也多集中于学校的地位，或受教育权的可诉性问题，缺乏从受教 育权的价值和性质出发对其从“法定权利”到“实有权利”具体转化过程的研究； ( 2 ) 近年来，由齐玉苓案、田永案等一系列相关诉讼案件引发的对受教育权的 讨论中，学界更多关注的是宪法司法化问题，而很少从可操作性的层面出发，探 讨如何在现有体制下完善公权力对受教育权本身的保护。 我国正处于经济发展、社会转型时期，国际竞争力逐步增强，社会主义法治 也在不断完善的过程中，公民的法制观念增强以及权利意识兴起，受教育权问题 不仅在教育界、法学界、司法界引起热烈讨论，更成为全社会广泛关注的重要问 题。近年来涌现的多起与教育问题有关的诉讼案件更加表明法律对于受教育权保 障的重要意义。“权利时代”受教育权尤其需要受到公法保障，由于宪法对于受 教育权的保护只做了原则性规定，在实践中的可操作性不强。因此，本文期望通 过理论上的梳理和比较研究的方法，探讨行政法保障受教育权的必要性和优势作 用，为解决现实中的问题提供帮助。 本文在国内外专家学者对受教育权进行系统研究所取得和达到的现有成果 和水平上，立足于受教育权的人权属性和宪法特性，结合我国在目前己批准加入 的与受教育权有关的国际公约的实质性规范要求以及中国所作出的承诺，并通过 域外考察，借鉴国外先进经验，结合国情构建我国对受教育权的行政法保障体系。 “人是目的”是构建现代法律体系的理论基石和理念精髓，本文试图将这一 抽象理念落实为我国受教育权行政法保障的指导思想。在具体行政立法和行政执 法中把“个人”作为观念、行为和制度的主体，构建全方位的受教育权行政法救 济。从而保障公民受教育权的真正实现。 本文共分四个都分： 第一部分是对受教育权行政法保障的相关概念介绍和理论界说。首先，从语 义和内容两个方面简要阐述了什么是受教育权。并着重从权利性质的复合性和在 公法体系内的复合性两方面进行分析：其次，对“行政法上的受教育权”、“受教 育权的行政法保障”加以界定。 第二部分是对受教育权的行政法保障问题一般理论研究。首先，明确在走向 权利时代受教育权保障具有对个人和国家的双重意义；其次，分析了和谐社会中 对受教育权进行公法保障的必要性和主要实现方式；再次，经过分析比较阐述受 教育权行政法保障的优势和构成要素。 第三部分是对受教育权行政法保障的制度考察。首先，从教育行政立法、执 法和救济三个维度阐述受教育权行政法保障的一般制度构建；其次，选取大陆法 系和英美法系主要国家进行具体制度考察，并进行比较分析；再次，通过对比中 国受教育权行政法保障的现状，分析域外法治观照下的中国困境。 第四部分着力从行政立法、行政执法和行政救济三个方面，对完善我国受教 育权行政法保障制度提出若干建议。 4 第一章受教育权2 行政法保障理论界说 要研究受教育权的行政法保障问题，首先要明确什么是受教育权? 受教育权 的本质是什么? 以及什么是行政法保障? 因此，有必要在第一章简要地对相关概 念进行界定，以清晰本文的研究所指。 第一节作为复合型权利的受教育权 “受教育权”一词作为法律术语由来已久。但“受教育权”到底是一种什么 样的权利? 应当怎样看待受教育权? 它有哪些基本属性? 等等问题，则促使我们 首先必须弄清受教育权的概念问题。 康德在谈及权利的定义时写道：“问一位法学家什么是权利? 就像问一 位逻辑学家一个众所周知的问题什么是真理? 同样使其感到为难。”3 受教育 权，简言之，就是受教育的权利。随着公民权利意识的增强，“受教育权”这个 词对公众来说早已不陌生，但是从学术研究的规范和科学的角度，对受教育权下 一个“正规的、准确的、公认的定义”是很难的，也是不可能的。然而这并不意 味着受教育权是一个不可理解的概念。目前为止，很多中外法学家从不同侧面描 述了受教育权，从而为我们提供了认识受教育权的一些最基本的、必不可少的要 素。笔者认为可以从以下几个方面对受教育权加以把握： 一、受教育权的语义阐释 ( 一) 受教育权的定义 我国学者关于受教育权的概念和涵义尚缺乏统一的认识，比较有代表性的观 点包括：劳凯声教授认为，受教育权是“公民作为权利主体依照法律、法规的规 定，具有的接受教育的能力和资格。”1 李步云教授则认为：。受教育权是指公民 享有在各类学校、各种教育机构或通过其他途径学得文化科学知识，提高自己的 科学文化业务水平的权利。”5 秦惠民认为：“从本质上说，现代社会的所谓受教 育权，是指公民作为权利主体，依照法律规定，为接受教育而要求国家依法作出 一定行为或履行一定义务的权利。”全国人大常委会办公厅研究室政治组对受教 育权的解释是：受教育的权利是指公民有从国家获得接受教育的机会以及获得接 受教育的物质帮助的权利。7 s 我们可以将以上关于受教育权的定义大体总结为“学习权说”、“积极请求权 说”、“消极权利说”、“综合说”，综观各说可以归纳出两个方面的共识：1 、作为 “人之为人应得”的基本人权，受教育权的主体是所有人。而具体到某国家中， 受教育权的主体便是所有公民。“任何公民都平等的享有受教育权利”的基本原 则，不仅为国际社会所普遍公认，而且也是国家法准则和各国内立法所确立的基 本原则。2 、受教育权的相对方主要是指国家( 包括各级政府) 、社会、学校及其 他教育机构、家庭。受教育权的实现除了公民自身的努力外，还需要受教育权相 关方( 特别是公权力) 提供条件。 ( 二) 受教育权与教育权的区别 与受教育权密切相关的一个概念是教育权，“受教育权”是不是可以等同于 “教育权”? 两者有什么联系和区别? 关于这个问题，学界有不同看法。第一种观点认为，所有有关教育方面的权 利或权力都称为教育权。教育权不仅包括教育者对受教育者进行领导、管理和实 施教育的权利或权力，而且包括受教育者接受教育的权利。8 第二种观点认为， 教育权即受教育权，二者没有区别。9 第三种观点认为，教育权与受教育权是两 个不同概念，教育权是对受教育者进行领导、管理和实旌教育的权利和权力，权 利主体包括国家，社会、学校、家长、教师等。”这种观点被越来越多的学者所 接受，本文也持这一观点。 笔者认为，教育权是为确保公民行使学习权利、履行受教育义务而由各教育 关系主体享有的权利或职权的总称，其本质是对国家、社会和家庭而言的义务属 性；而受教育权突出的是对公民而言的权利属性。诚然，在教育发展的初始阶段， “教育权”一词包含了掌握教育的权力和接受教育的权利的双重含义，但随着国 民教育制度的兴起，教育立法的发展，受教育权作为基本人权的确立和学习权理 论、教育权理论研究的不断深化，受教育权己从教育权中分化出来，获得独特的 意义，成为教育法学研究的主要领域。随着权利体系的不断发展和完善，二者成 为并列关系，在权力或权利主体和内容方面已经很少有任何重叠，受教育权完全 独立于教育权。 ( 三) 受教育权的复合性质 受教育权本身并不是法律创制的，而是以法律规范形式所规定的直接的社会 权利，是对事实上权利的国家认可和保护，是“永远不能超出社会的经济结构以 及由经济结构所制约的社会的文化发展。”受教育权作为一项复合型权利，其复 合性首先表现为在公法结构体系中的三个层次：受教育权是为各国宪法所确认的 一项重要的公民基本权利；各国行政法通过具有可操作性的条款，将作为公民宪 法权利的受教育权转化为实然获得的行政法权益；受教育权进入国际法领域后， 其价值还通过一系列的国际性公约或区域性公约得到了迸一步的承认。 其次，受教育权作为一项基本人权和宪法、法律确认的公民基本权利，还兼 具自由权和社会权的性质。“日本学者大须贺明提出，受教育权是一种具有特殊 构造的基本人权，它包含自由权和社会权的内涵。”笔者认为受教育权最大的特 质也就在于其几乎同时展现了三代人权的不同特点和价值取向。“ i 、受教育权是具有自由权性质的公民权利 一般认为，第一代人权以公民权利和政治权利为其主要内容，是一种排除国 家干涉的权利与自由。公民受教育权的核心内容之一就是人人均应得到国家平等 的对待，既包括公民的受教育权不能被国家无理剥夺，也包括不得受到国家歧视。 显然，从平等权的角度来对待受教育权，受教育权便属于第一代人权。作为公民 权利性质的受教育权要求国家承担消极作为义务，即国家的责任在于“尊重”和 “不干涉”，而不是积极采取措施予以“保护”和“实现”。欧洲国家源子自然法 的思想，强调了受教育权的自由权性质，侧重于从受教育自由、教育自由等方面 理解和把握受教育权的概念，突出受教育权的防御功能，国家不得任意干预，受 教育权主体享有按个人意志行使受教育权利的自由。“这种传统的自由主义教育 理念在二战后的国际人权条约和欧洲人权保障机制中得到了体现。”当然，对受 教育权的平等保护并不绝对禁止区别对待，国家公权力在教育领域的义务在于确 保“合理的”、“有正当理由的”向受教育者提供机会平等或形式平等，这也是对 受教育权最起码的、最低限度的平等保护。 2 、受教育权是具有社会权性质的公民权利” 1 9 世纪末2 0 世纪初，受教育权又被视为为了争取更好的生存能力而要求国 家从经济角度提供必要的文化教育条件和均等的教育计划的权利，即社会权或生 存权。”经济、社会、文化权利国际公约中较为完整的规定了受教育权。”在 福利国家和法治国家的理念下，国家已经不能再仅仅充当“守夜人”的角色，作 为第二代人权范畴的受教育权，要求国家不再单一地被看作人权防范的对象，国 家还是人权实现的手段，应为公民受教育权的实现积极承担积极的作为义务，国 家应当建立和组织符合现代教育基本特征的各种形式与层次的教育，提供足够的 教育设施和师资力量，投入充足的教育经费。与多数欧洲国家不同，美洲和非洲 等国家将受教育权视为一项社会权，要求国家为保证受教育者受教育权的实现而 积极作为。虽然教育资源的有限性不可能彻底消除人们在实现受教育权方面所存 在的事实上的差异，但是这毕竟与简单的机会平等相比更容易达致一种实质意义 上的平等，特别是对弱势群体的物质帮助更是在制度上弥补了形式平等的不足。 3 、受教育权是具有发展权性质的公民权利 2 0 世纪6 0 - - 7 0 年代，第三代人权即发展权的理论逐渐形成。联合国大会1 9 8 6 7 年1 2 月4 日通过的发展权利宣言提出：“发展权利是一项不可剥夺的人权， 由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文 化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”从发 展权的角度诠释受教育权，受教育权的价值又得到了新的体现。受教育权是发展 的重要途径，尤其是现代人要适应和参与社会的发展，不受教育人们将不能发展 个人心智从而实现自身价值，不受教育人们将无法获得必要的生存技能，不受教 育人们不可能通过自己的劳动来追求更美好的生存状态，总之人类一生都离不开 教育。处于知识和信息爆炸的现代社会，受教育权与公民的政治权利、经济权利、 文化权利密切相关，是实现其他各项权利的前提和保证，在整个权利体系中居于 基础性地位。 从权利的性质方面来看，有学者将公民基本权利分为消极基本权利和积极基 本权利( 受益权) 两部分。从上文的分析中我们不难看出，受教育权无疑是消极 基本权利和积极基本权利相复合的权利。作为一项复合型权利的受教育权，主要 是为确保人作为人的尊严、维持必要的社会生活和促进更高层次的人个性、才智 和身心能力。在综合了以上学者观点的基础上，我们可以给其下一个相对的定义， 即：受教育权是指公民( 或自然人) 依法享有的要求国家积极提供均等的受教育 的机会和条件，通过学习来发展其个性才智和身心能力以获得生存和发展机会的 权利。它属于宪法中的公民基本权利之一。” 二、受教育权的主要内容 通说认为，根据受教育权产生、发展的逻辑顺序，可以将受教育权划分为三 个阶段的权利：起点阶段的受教育机会权；过程阶段的受教育条件权；结束阶段 的受教育评价权。三个阶段构成的有机整体是整体与部分的关系，其中任何一个 阶段的不完善都有可能引起权利本质的变化，将在实质上影响公民权利的实现。 ( 一) 受教育机会权 受教育机会权，是指个人依法获得的不受任何歧视地接受一定形式、一定阶 段教育的权利，是受教育者接受任何教育的起点。没有这个起点，受教育权也就 缺乏了存在的前提和基础。受教育机会权主要包括：入学机会权、升学机会权、 受教育权的选择权、获得学生身份权。 在现代教育体制中，受教育权作为人的基本权利，各国受教育者在义务教育 阶段公民不论社会阶层、经济条件、宗教信仰和性别等差异，享受的入学升学机 会权不仅是法律上的平等，而且基本达n t 事实上的平等。但是接受高层次的教 育的非义务教育阶段，由于教育资源的有限性，受教育者所享受的入学升学机会 8 权只是法律上的平等，国家或社会只是向受教育者提供平等的竞争机会，受教育 者只能通过考试来获得相应的受教育机会。美国学者乔萨托利曾说：“平等对 待并不能排除差别，即并不产生平等的结果，这一事实如今已得到公认。”但是， 我们在承认以上现象的合理性方面的同时，必须明确国家有义务通过各种途径给 予那些处境不利的获利较少者以补偿。正如罗尔斯所言，“社会和经济的不平等， 只要其结果能给每个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就 是正义的。”“ ( 二) 受教育条件权 受教育条件权，是指受教育者有权请求国家提供受教育条件并保证其平等利 用这些条件，在其利用这些条件确有困难时，有权请求政府给予资助和帮助。我 们可以将受教育条件权分为以下几类：受教育条件建设请求权、受教育条件利用 权、获得教育资助权。 对受教育者来说，利用学校的教育教学设施、设备、图书资料等是保障其参 加正常教学活动的物质条件。受教育权是人人平等享有的，不能因为经济地位上 的不平等而阻碍或者变相剥夺了公民受教育权利的享有，因此受教育者有权要求 国家提供教育资助，帮助他们完成学业，实现他们享有的受教育权。目前世界上 许多国家都基本建立了由政府、学校或其他社会组织设立奖学金的制度，那些达 到入学标准的优秀学生可以通过各种途径获得经济上的鼓励与资助。 ( 三) 受教育评价权 受教育者经过在教育机构的学习，在结束时需要得到教育权力主体的在学业 成绩和品行两方面公正的认可和肯定，这就我们所说的受教育权中的评价权。公 正评价的核心是评价标准合法、评价过程的公正无论是采取考试还是考核的方 式，客观公正是衡量的尺度和评价的标准公正的评价结果对于受教育者今后步 入社会工作或者继续学业都是很重要的，对于受教育权者来说，得到这种客观公 正的评价和衡量是理所当然的权利，也是其受教育权最终的实现。 笔者认为，除了以上通常认为的受教育权的内容，与受教育权相关的诉权， 例如受教育者在受到不公正待遇时，享有的提出申诉和提起诉讼的权利，也应当 被认为是受教育权的内容之一本文将在以后章节中进行详细论述。 第二节作为行政法权利的受教育权 一、行政法论域的受教育权 郑贤君认为：“我国受教育权不仅是宪法意义上的权利，还表现为其他意义 的权利，如行政法和民法意义的权利。不同意义的受教育权其内涵是不一样的， 9 受教育权的权利主体和义务主体也可能不一样，当然其保护的方式就应当不一 样。”2 笔者认为，从受教育权的保障方式和途径的角度来看，宪法意义上受教育 权的着眼点是公民与国家之间的关系，实质是基本权利义务关系；而行政法意义 上受教育权的着眼点是公民与国家教育行政机关和教育机构之间的关系。也就是 说，我们可以将受教育权根据其不同的法律依据分为两个方面：一个是由宪法保 障的核心部分；另一个是被行政法具体化的部分。受教育权的实现离不开国家这 一义务主体的有力支撑，从实践来看，由于教育资源的有限性和受教育权实现对 于公共权力的天然依赖性，为落实宪法中的受教育权，各国政府制定了一系列教 育行政法来保障公民受教育权的实现。 立法机关根据宪法规定，通过立法的形式将公民受教育权具体规定在法律 中，并赋予各级政府和各类公立学校保障公民受教育权的责任，这时，相对于各 级政府和公立学校而言，公民具有了行政法层面的受教育权。公民行政法层面的 受教育权是公民在行政法律关系中所享有的权利，这种法律关系包括公民与行政 机关、公民与公立学校之间的关系。在这些关系中公民享有受教育的权利：有权 要求行政机关和学校制定必要的行政性规范保障其受教育权得到实现；有权要求 行政机关和公立学校提供必要的教育服务；有权在认为其受教育权遭到侵害时获 得充分救济。也就是说，通过行政法的相关规定，受教育权已经不再单纯是一种 方针、政策意义上的基本权利，而已经体现为具体的法律制度，被作为了具体的 权利、义务加以落实。因此，公民所享有的受教育权应当是一种具有法律效力的 直接请求权。 作为自由权，公民有权要求不受国家公权力的恣意侵害；作为社会权，在社 会经济生活中公民有权要求国家积极介入来保障其受教育权的实现。实际上，作 为社会权的受教育权与作为自由权的受教育权是相辅相成的，是消极权利与积极 权利的复合体。随着社会的发展，一些传统上被标以“消极”的权利现在也要求 公共资金或政府的干涉，反之，社会权在要求国家积极干涉的同时要求政府放弃 部分干涉。因此，笔者认为我们无需严格地区分行政法上的受教育权的权利特性， 其复合性质要求政府教育行政机关和教育机构同时担负起消极的不干涉义务和 积极的保障义务。 二、受教育权行政法保障概述 上文从本体论的角度分析了“受教育权”是什么。而对受教育权概念的研究， 是为了探求受教育权实现的途径，最终是为了保障人人享有受教育权的理想在现 实生活中的实现。 对“权利保障”一词的理解，学界基本形成了狭义和广义两种看法。狭义的 权利保障是指在权利未受到侵犯或破坏之前就存有的各项措施或制度的保障。广 1 0 义的权利保障是指除上述含义外，还包括权利受到侵犯、破坏之后而存在的权利 救济。“ 本文所研究的受教育权的行政法保障问题，采用广义的权利保障理解，包括 在行政法框架内的对受教育权的事前保障和事后权利救济。具体来说，事前保障 是指行政法规定的受教育权在受到侵害或破坏之前就应有的各种措施或制度保 障，是受教育权无阻碍的转变为公民实际享有的现实权利的实现过程和状态。或 者说，是指受教育权实现时的“无阻却性保障”，包括行政机关的行政立法保障 和行政主体的行政执法保障。事后权利救济是指在公民受教育权遭受侵害后，通 过运用行政法的相关规定采取的补救措施，主要包括行政内部救济和司法救济。 法治社会中，权利实现最有力的保障途径无疑是法律保障，通过以国家强制 力为后盾的法律保障，公民权利得以明确并最终实现。公法保障又因其独特的对 于国家公权力行使的规制，担当起公民权利法律保障中的重要角色。而对于权利 的行政法保障一方面是行政相对人主体公法权利的必要要求，更是社会法治发展 到权利时代的要求。笔者认为，受教育权的行政法保障存在的现实基础是相对 人的受教育权，目的是通过对教育行政权力的规范，促使教育行政主体合法、合 理、积极地履行其教育行政管理职责，最大程度地实现教育目的和对受教育权的 保障。其主要解决以下问题：教育行政权的授予和行使必须严格依照法律进行； 教育行政权在行使过程中必须严格依照实体要求和程序规则进行；确立权力的边 界，依照权利保障机制的要求和权利保护的范围，解决受教育权的行政救济问题。 第二章行政法视域中的受教育权保障 第一节权利时代受教育权保障的双重意义 这是一个“权利的时代”，受教育权的保障对个人、对国家、对社会都是不 可或缺的，教育担负着立身与立国的双重功能，具有直接的个人和社会意义，体 现着人的个体性与社会性的统一。那么，受教育权保障的意义何在呢? 从不同视 角、不同层面我们可以获得不同认识。 一、受教育权保障的微观意义 从微观的个人层面来说，受教育权是人类进步的源泉，是人寻求发展的最低 限度的权利，是人为了提高自己生存质量所要求的最基本的权利之一。众所周知， 人类与动物的最大区别之一就是有认识世界和改造世界的能力，而贯穿于个人整 个一生的社会化过程便是这一能力的培养过程。正是通过各个阶段的教育，个人 不仅获得和发展了思维、情感、语言和行为方式，而且学会了在社会规范的制约 下，提高自己适应社会变化的生存能力和发挥自身的创造力。可以说，将受教育 权给予每一个人且保证它的实现，实际上是挖掘了人类进步的源泉。正是这样， 在现代社会中，各国都将接受最低限度的教育确定为公民的一项基本权利。蔡元 培先生也曾说：“教育是帮助被教育的人，给他能发展自己的能力，完成他的人 格，于人类文化上能尽一分子的责任”。4 从受教育权的概念我们可以看出，受教育权所追求的价值目标是人的全面发 展，即通过学习来促进人的个性、才智和身心能力等诸多方面的发展。不仅如此， 在人类追求的法的价值中，人的全面发展还是最高价值目标。人的全面发展具有 终极的价值意义：一是人的全面发展对于其他一切价值都具有绝对超越的性质， 其他一切价值在价值层次上都低于它；二是从某种意义上说，其他一切价值目标 都应当而且可以归之于人的全面发展的某一方面，人的全面发展涵盖法的价值的 全部追求。”受教育权的设定和保障，除了它本身具有并促进平等、公平、民主、 效率等法的价值之外，最重要的是受教育权对人的全面发展需要的满足和迸一步 促进。 世界人权宣言指出：人权产生于“人自身的固有尊严”“人人生而自由， 在尊严和权利上一律平等”。可见，对于人权的侵犯就是对于人性的否定。受教 育权作为人权的一项重要内容，保障其实现不仅对促进人向更高层次发展具有重 要意义，更重要的是通过对受教育权的设定，体现了对“人”这一个体尊严和价 值的认识和认同，而受教育权的实现便是人类个体尊严和价值得到承认和实现的 1 2 最直观体现。 二、受教育权保障的宏观意义 从国家层面上来说，教育是衡量一个国家综合国力和文明程度的重要标尺， 受到现代各国的普遍重视。没有高素质的社会成员，国家无法进步。我们可以看 到国际上许多国家，无论是发展中国家，还是发达国家，无不把通过实现个人受 教育权来提高劳动者素质作为本国经济协调持续发展的基本战略。各国一方面从 宏观上对教育事业加以必要的投入和扶持，兴办各类教育机构，加强对教育机构 的监管；另一方面从微观上赋予公民以受教育的权利，鼓励公民“认真对待自己 的权利”，通过公民自身行使权利来促进国家整体水平的提高。在这方面我们的 临国日本就是很好的例子。二战后的日本，即使处在战后的困境中，仍优先恢复 和发展教育。几十年后日本经济发展的巨大成就证明了日本“教育立国”国策的 战略价值。 自2 0 实际7 0 年代以来，科技进步日渐成为经济发展的决定性因素，“科学 技术是第一生产力”早已成为现实，今天世界的竞争已成为以经济为基础，以科 技特别是高科技为先导的综合国力的竞争。而国家综合国力和国际竞争能力将越 来越取决与教育发展、科学技术和知识创新水平。中国是一个发展中国家，在中 国实行改革开放，建设社会主义市场经济体制的今天，充分保障和实现个人的受 教育权更具有重大的现实意义。“社会主义市场经济体制的建立和现代化的实现 最终取决于国民素质的提高和人才的培养。”而国民素质的提高和人才的培养又 取决于教育，取决于个人受教育权的实现程度。 从社会层面来说，教育不仅是一个简单的“传道、授业、解惑”传播知识的 过程，更重要的是一个重塑价值观念和推广起码的社会共同准则的途径，没有这 些基本的共同价值标准，社会将缺失最起码的稳定性和一致性，人们也将很难和 谐相处。正如布仁南大法官所说：“教育对维系我们的社会结构具有基本作用。” ”通过实现每个社会成员的受教育权，人类文明得以传承并发扬，人类社会从野 蛮走向文明，从混乱无序走向和谐发展。 综上所述，受教育权是关涉到个人到群体乃至国家、社会的多维权利。由于 教育资源的稀缺，受教育权的这些不同的侧面从表面看来，也许在资源配置时可 能会出现暂时的冲突，但是从权利的深层次意义上的关联性看来，它们实际上一 种“唇寒齿亡”的关系，其最终指向是一致的。 第二节和谐社会受教育权应当得到公法保障 构建和谐社会，历来就是人类孜孜以求的社会理想。它符合人的本性中追求 安乐祥和的属性，也符合生命和睦共存的普遍要求。从一定意义上讲当前整个人 类面临的任务就是：“构建以公民为主体的社会和谐，以国家为主体的世界和谐， 以人类为主体的宇宙和谐。”上文已经分析了受教育权保障对于促进国家昌盛、 社会和谐具有重要意义，由于受教育权自身对公权力的天然依赖性，从近百年的 历史来看，各国纷纷通过国内宪法和彼此间国际条约确立了对受教育权保障制 度。 一、受教育权保障的宪法确认 受教育权是公民的基本权利，是人的与生俱来的权利，而不仅仅是由成文法 律规定的法定权利，更不是公民与国家的约定权利。作为一项基本人权，受教育 权被认为是现代宪法所确认的一项最重要的公民基本权利，也是最能体现国家权 力与公民权利关系的一种实体性宪法权利，大多数国家的宪法文本中都有受教育 权的条款。 关于这一点，我们可以通过考察各国宪法的相关内容获得确认。首次从宪法 层面上把受教育权作为一项宪法相关权利加以规范的是德国1 9 1 9 年魏玛宪法， 魏玛宪法第二编为“德国人民之基本权利与基本义务”，其中第四章“教育 及学校”对受教育权进行了详细规定，成为此后许多国家保障公民受教育权的模 本。1 9 3 6 年制定的苏联宪法不仅明确规定了受教育权作为公民的一项基本 权利，而且把提供教育的首要责任转移给了国家。与工作权和社会保障权一起， 受教育权也成为社会主义国家宪法中最突出的人权之一。此后，大多数国都相继 在宪法文本中将受教育权作为一种基本权利加以保护。中华人民共和国宪法 第4 6 条规定：“中华人民共和国公民有接受教育的权利和义务。” 通过比较各国宪法关于受教育权的规定，我们可以将之分为以下几类：l 、 印度、斯里兰卡、巴基斯坦等国的宪法中，将受教育权作为“国家的政策指导原 则”加以规定；2 、意大利宪法学习魏玛，将公民的受教育权与有关教育机构的 设立规定在第二章“伦理及社会关系”中；3 、摩洛哥和索马里宪法将受教育权 规定在“公民的经济权利和社会权利”一章中；4 、多数社会主义国家的宪法将 受教育权规定在“公民的基本权利与义务”一章中。 英美法系国家虽然没有将受教育权写入宪法，但1 9 世纪末2 0 世纪初受福利 思想的影响，它们也采取各种措施与办法，积极干预教育，虽然没有修改宪法， 但是通过法院判例或立法机关的制定法等各种法律途径认可和保障公民的受教 育权。例如：美国伊利诺斯州宪法修正案第一草案宣布，接受在他们能力许可范 1 4 围内的最高教育是州居民享有的第一权利。我们可以这么说，普通法国家在其各 自奉行的宪政原则下，已经将受教育权确认为实际上虽未真正写在宪法里的宪法 权利。”如果我们将除了宪法明确规定的权利外，凡是从宪法性规范推定出来的 权利都视为公民宪法权利。的话，在英美法系国家中，受教育权同样是公民的宪 法权利。 可以看出，由于制宪时间的不同，制宪理念的差异，各国对受教育权规定的 角度是有区别的：有些国家从国家权力角度出发，确立了国家教育权和国家对教 育的责任；有些国家的规定受教育权利，突出了公民对国家的要求权；有些国家 则确定为受教育自由，突出公民的选择权和自主权，避免国家的过多干涉。 二、受教育权保障的国际法标准 按照国际人权宪章的分类，人权分为两种，一种是公民权利和政治权利， 一种是经济、社会和文化权利。目前学界通说认为，受教育权属于人权中的经济、 社会和文化权利。我国政府在中国人权白皮书中也宣布，中国所主张的人权， 不只是生存权和公民政治权利，而且包括经济、社会和文化方面的权利。而经济、 社会和文化方面的权利是一种发展权，发展权是一项基本人权，每个人均享有平 等的发展机会。 第二次世界大战以后，受教育权开始进入国际法领域，受教育权的价值也在 此时通过系列的国际性公约或区域性公约得到了进一步的承认。1 9 4 8 年联合 国大会通过的世界人权宣言第2 6 条明确规定：“人人都有受教育的权利，教 育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。教育的目的在于充分发展人的个性 并加强人权和基本自由的尊重。”1 9 6 0 年联合国教育科学及文化组织大会通过的 取缔教育歧视国际公约规定，禁止任何形式的教育歧视，促进人人在教育上 的机会平等和待遇平等。1 9 6 6 年联合国大会通过的经济、社会和文化权利国 际公约对受教育权作了更详细的规定“本缔约各国承认，人人有受教育的权 利，教育应鼓励人的个性和尊严的充分发展，加强对人权和自由的尊重，并 能使所有的人都能有效地自由参加社会。” 我们可以看到，以上国际人权公约明确地把受教育权确定为人权内容的不可 分割的组成部分，为各缔约国设定了“尽最大能力”逐渐达到公约中所承认的权 利的“充分实现”的义务。此外，欧洲保护人权与基本自由公约第一议定书、 欧洲社会宪章、美洲人权公约、非洲人权和民族权宪章、 圣萨尔瓦多议 定书、儿童权利公约、消除一切形式种族歧视国际公约、消除对妇女一切 形式歧视公约、关于难民地位的公约等一系列国际人权文件和区域性国际人 权约法也都对受教育权作出了规定，它们虽然各有侧重，或详略不一，但其内容 都一脉相承。 1 5 在国际人权法以及美洲人权法、非洲人权法中，受教育权是作为一项社会权 利被确认下来的，而在欧洲人权法中，受教育权则属于公民权利和政治权利范畴， 倡导教育自由，不主张国家对教育的积极介入。可以说，受教育权保障的国际标 准已经确立，这些国际人权法同时也反过来促进了各国国内法律在保障受教育权 方面的发展。 三、宪法、国际法对于受教育权保障的局限 ( 一) 宪法条文过于原则性，不利于实际操作 在成文宪法国家，宪法是国家的根本大法，受教育权通过宪法被确认为公民 基本权利后，就意味着其成为了公民首要的、根本的、具有决定性意义的权利， 在公民的权利体系中居于了核心的地位，任何组织或个人都不得非法剥夺、限制 或侵害。宪法所确定的公民基本权利反映了国家权力与公民之间的关系，在民主 和法治国家，公民权利是国家权力的本源。受教育权被宪法确认为公民所享有的 权利，就意味着国家机关应当履行相应的义务。 虽然宪法是各成文法国家法律体系的最高规范，但在其神圣的光环下不可避 免的充斥着较多的意识形态与