（国际法学专业论文）论商业银行破产视角下的我国存款保险制度的构建.pdf

摘要 基于保护存款人利益的初衷，存款保险制度自1 9 3 3 年在美国建立，历经近 八十年的发展变革，该制度已改变了最初的“单一付款箱”角色，功能呈现多样 化，除了提供存款保险之外，还具有了提供紧急援助和金融监管等职能。存款保 险制度在构筑存款人对商业银行信心的同时，积极采取法律所赋予的监管和救济 职能，对商业银行危机进行有效预防，并对发生危机的商业银行进行及时有效的 救助、处置和清算，对维护商业银行业的稳定发挥了重要作用。 但作为一种制度的设计，存款保险制度也有其自身的局限性，其所引发的负 面效应如道德风险，也同样不容忽视。在利与弊的权衡中，方可凸现该制度的优 越性，而通过相关具体制度的设计和执行，也可合理规避该制度本身的局限性。 我国尚未建立存款保险制度，但迄今为止，尚无一例商业银行破产案件，针 对我国商业银行破产现状，本文立足于商业银行破产的特殊性，着眼于存款保险 制度在我国的构建。全文分为四个部分： 第一部分从存款保险制度的一般性问题入手，介绍了存款保险制度的源流、 作用，针对商业银行破产的特殊性，指明存款保险制度构建在商业银行破产时的 必要性； 第二部分通过对西方发达国家存款保险制度的研究，探讨其在商业银行破产 中的价值及负面作用，对其功能再评价； 第三部分文章采取实证分析法，通过具体统计数据的展示，对我国商业银行 破产的立法与实践现状进行了深入的分析总结，点明构建显性存款保险制度的必 要性； 第四部分，在比较西方发达国家存款保险制度的基础上，结合我国银行业的 具体现状，在商业银行破产的视角下，从宏观和微观两个方面探讨存款保险制度 在我国的构建。 文章通过对存款保险制度利弊的博弈分析，就如何有效规避制度设计所带来 的负面效应和最大程度发挥其在商业银行破产中的作用进行了深入的探讨；其次 采用了实证分析法，结合我国商业银行的立法和实践现状，剖析我国现行的隐性 存款保险制度所面临的困境；最后在我国存款保险制度构建的具体制度设计中， 结合外国经验和我国现有制度，意图使存款保险制度的构建符合我国现状，并最 大程度的对商业银行破产发挥作用。 关键词：存款保险，商业银行破产，存款人利益保护 a b s t r a c t w i t ht h ep u r p o s eo ft h ep r o t e c t i o no fd e p o s i t o r s i n t e r e s t s ，t h ed e p o s i ti n s u r a n c e s y s t e mw a sf i r s ts e tu pi na m e r i c ai n1 9 3 3 w i t hn e a r l y8 0y e a r s c h a n g ea n d d e v e l o p m e n t ，i th a sp l a y e dd i v e r s i f i e dr o l e si nt h em a i n t e n a n c eo ft h es t a b i l i t yo ft h e b u s i n e s sb a n k i n gs y s t e m e x c e p tt h ei n s u r a n c eo ft h ed e p o s i t o r s i n t e r e s t s ，t h ed e p o s i t i n s u r a n c es y s t e mh a sa l s ob e e ne n t i t l e dt h er i g h t st op r o v i d eu r g e n ta s s i s t a n c ea n dt o i m p l e m e n tf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，w h i c hc o u l ds t r e n g t ht h ed e p o s i t o r s c o n f i d e n c e s t r o n g l y ，a n da v o i da n dr e l i e v et h ec r i s i so ft h eb a n k i n gs y s t e me f f e c t i v e l ya n dt i m e l y i nt h em e a n t i m e ，t h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mh a si t ss e l f - l i m i t a t i o n t h e n e g a t i v ee f f e c t si tb r i n g sa b o u t ，s u c ha sm o r a lh a z a r d ，c a nn o tb ei g n o r e d h o w e v e r , w i t ht h eb a l a n c eo fi t sa d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s ，i tw i l lb ef o u n dt h a tt h e f u n c t i o n sa n dv a l u ed i s p l a y e db yt h i ss y s t e ma r eb e y o n dc h a l l e n g e u n t i ln o w , t h e r ei sn o o n eb u s i n e s sb a n kb a n k r u p t e dw i t h o u tt h ee s t a b l i s h m e n to f t h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mi nc h i n a c o n s i d e r i n gt h ep a r t i c u l a r i t ya n dc o n d i t i o no f o u rb u s i n e s sb a n k i n gs y s t e m ，t h ep a p e rd i s c u s s e dt h ec o n s t r u c t i o no ft h ed e p o s i t i n s u r a n c es y s t e mi nc h i n a t h ep a p e ri n c l u d e sf o u rs e c t i o n s ： i nc h a p t e r1 ，ip r o b e di n t os o m eb a s i ci s s u e so fd e p o s i ti n s u r a n c ea n db u s i n e s s b a n k i n gs y s t e m 。f i r s t ，id i s p l a y e dt h er e a l i t yb a c k g r o u n do ft h ed e p o s i ti n s u r a n c e s y s t e ms ot h a tic a ng i v ea b r i e fv i e wo fi t sh i s t o r y , d e v e l o p m e n ta n df u n c t i o n so ft h e d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m s e c o n d ，ii n t r o d u c e dt h ep e c u l i a r i t yo fb u s i n e s sb a n k i n g s y s t e ma n di t sb a n k r u p tp r o c e d u r e a n dt h e nf o c u s e do nt h ee f f e c to ft h ed e p o s i t i n s u r a n c es y s t e mi nt h eb a n k r u p t c yo fb u s i n e s sb a n k ，ic o n c l u d e dt h ed e p o s i t i n s u r a n c es y s t e mp l a y ss i g n i f i c a n tr o l e si nt h eb a n k r u p tp r o c e d u r eo fb u s i n e s s b a n k r u p t i nc h a p t e r2 ，w i t ht h em e t h o do fc o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，ic o n s t r u e dt h ep r a c t i c eo f d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mi nt h ew e s tc o u n t r i e s ，e s p e c i a l l yi na m e r i c a w i t ht h e e v a l u a t i o no fi t sp o s i t i v ea n dn e g a t i v ee f f e c t sr e l a t e dt ot h eb a n k r u p tp r o c e d u r eo f b u s i n e s sb a n k i n gs y s t e m ，t h ep a p e rm a d ea no v e r a l la s s e s s m e n to fd e p o s i ti n s u r a n c e s y s t e m i nc h a p t e r3 ，w i t ht h ee m p i r i c a ls t u d yo fe f f i c i e n c yo fc h i n e s eb u s i n e s sb a n k ， e n o r m o u sf i n a n c i a lr i s kh a sa c c u m u l a t e ds e r i o u s l yi nc h i n e s eb u s i n e s sb a n k i n g s y s t e m w i t h o u tt h es y s t e m a t i ca n dp r a c t i c a b l el e g a lr e g u l a t i o n s ，t h ef i n a n c i a lr i s k e x i s t e di nt h eb u s i n e s sb a n k i n gs y s t e mw i l ln o tb er e v e r s e d i nc h a p t e r4 ，w i t ht h ei n s p i r a t i o no ft h eo p e r a t i o no fd e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mi n l i t h ew e s tc o u n t r i e s ，b a s i n go nt h eu n r e a s o n a b l ec o n d i t i o no f b u s i n e s sb a n k i n gs y s t e m ， i ti sr a t i o n a lf o ru st os e tu pt h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e ma tp r e s e n t t h i ss e c t i o n d i s c u s s e dt h ed e s i g no fd e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m i nc h i n aa tm a c r o s c o p i ca n d m i c r o s c o p i cv i e w s t oa v o i da n dr e s c u et h eb a n k r u p t c yo fb u s i n e s sb a n k i n gs y s t e m k e yw o r d s ：d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m ，t h eb a n k r u p t c yo f t h eb u s i n e s sb a n k ，t h e i n t e r e s t so ft h ed e p o s i t o r s i i i 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名：、叉债哆年月刀日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定 学位论文作者签名：史倩 导师签名：蚤岛 2 0 0 9 年参月- 护e l 2 0 0 9 年弘月即日 第一章引言 存款保险制度从建立之初，即直接针对银行挤兑和破产倒闭而设计的，经过 多年的发展和完善，该制度在保护存款人利益的同时，也被赋予了多样化的功能， 从商业银行破产的事前预防，到事后的救济，存款保险制度所发挥的作用无处不 在，在肯定该制度对维护商业银行系统安全和稳定所发挥的积极作用的同时，它 所引发的负面效应如道德风险也引起了人们极大的关注和讨论。存款保险制度利 与弊的较量，恰恰凸现出其在商业银行破产时所发挥的不可替代的作用。 我国尚未建立存款保险制度，却无一例商业银行破产案件，是我国商业银行 经营状况良好，不存在破产危机? 抑或是制度的安排，掩盖了人们对商业银行的 盲目信赖，将商业银行的信誉等同于国家的信誉，商业银行的风险在人们的盲目 信任中不断积累? 商业银行的特殊性决定了其破产的特殊性，而存款保险制度在 解决商业银行破产，维护整个商业银行系统稳定运作方面发挥着必不可少的作 用，面对我国商业银行的高风险运作，和人们对商业银行的盲目信赖心理，在我 国构建存款保险制度，有着现实的需要和必要性。本文正是要从商业银行破产的 视角下，对存款保险制度进行分析，并结合我国具体情况，进行存款保险制度的 构建设计。 第二章存款保险制度与商业银行破产 2 1 存款保险制度 2 1 1 存款保险制度的产生与发展 存款保险是指银行按所吸收存款的一定比例向存款保险机构交纳存款保险 费，当投保银行陷入经营危机，无法向存款人返还存款时，存款保险机构将向投 保银行提供财务援助，或直接代替投保银行向存款人做出赔付，属于保险中的一 种特殊形式。所谓存款保险法律制度，是指一个国家或地区为了保护客户存款人 的合法权益，维护金融体系的安全与稳定，依法设立一个或多个专门的存款保险 机构，为吸收公众存款的银行提供存款保险的一种法律制度。存款保险制度的核 心在于为金融体系提供一张安全网，防止存款者因个别金融机构的倒闭而对其它 金融机构失去信心，由此导致挤兑，引发银行恐慌和金融危机。 存款保险法律制度真正发展于2 0 世纪3 0 年代的美国。1 9 2 9 年至1 9 3 3 年爆 发的世界性经济危机使大批金融机构破产倒闭，据统计，仅美国银行破产倒闭数 目就达9 1 0 8 家。1 在1 9 3 3 年，公众对银行完全失去信心，频繁发生挤兑，银行 倒闭风潮达到顶点，不仅存款者蒙受了巨大的损失，而且，货币制度和金融体系 也几乎崩溃。在此背景下，美国国会于1 9 3 3 年通过了格拉斯一斯蒂格尔法 和国家住宅法，随后设立了联邦存款保险公司( f d i c ) 和联邦储蓄贷款保险公 司( f s l i c ) ，开创了现代银行存款保险制度的先河。 美国联邦存款保险制度的建立及其效果在国际上产生了示范效应，从美国 1 9 3 3 年银行法确立存款保险制度开始，德国、日本、加拿大以及英国等西方国 家也相继建立了自己的存款保险制度，近年来，发达国家存款保险制度的构建已 趋于成熟，发展中国家也正在逐步建立这一制度，存款保险制度作为一种有效防 范金融风险的法律制度在世界范围内迅速发展起来，其突出表现在两个方面，第 一，存款保险制度的发展趋势已经统一到国家层面上，几乎所有的国家都是从一 开始就建立起了国家层面上的存款保险制度，而且无论是发达国家还是发展中国 家，强制要求加入存款保险制度的国家越来越多，并已成为主流形式；第二，在 注重国家层面上存款保险制度构建的同时，存款保险的国际合作也取得了一定的 成效，国际货币基金组织、欧盟和美国联邦存款保险公司先后多次举办存款保险 国际论坛和研讨会，目前世界上已有的存款保险规则包括：国际货币基金组织制 1 玛肇伯、贾渠平：西方金融制度，西南财经大学出版社，1 9 9 1 年版，第l l 页 2 订的存款保险制度的最佳实践准则和欧盟制订的存款保险制度指引。前 一个规则是指导性的，不具有强制约束力，而后一个规则对欧盟成员来说是必须 要遵守的。这些国际性合作极大地促进了存款保险制度的发展，尤其是两个规则 的制订，对各国的存款保险制度起到了规范化的作用。 2 1 2 存款保险制度的作用 存款保险制度建立的最初目的在于保护存款人的利益和维护金融业的安全 和稳定，在长期的发展过程中，为顺应全球经济、金融不断融合的趋势，存款保 险机构的职能呈现出复合化发展特征，除了提供存款保险之外，还具有了提供紧 急援助和金融监管等职能，使存款保险法律制度发挥了多样化的功能。 ( 1 ) 保护存款人利益 保护存款人利益，这是存款保险制度最直接和最重要的功能。相对于商业银 行来说，存款人处于一种弱势地位，在市场机制的自发作用下难以实现自我保护。 特别是众多小额存款人囿于信息、知识和经验的缺乏，不可能对其存款的风险程 度做出客观的判断。在这种情况下，存款保险制度可以为存款人提供一定程度的 保护。即使银行破产倒闭，存款人的利益也能得到一定程度的补偿。 ( 2 ) 救助和处理破产银行 存款保险制度的功能不仅在于对存款人利益的保护，即进行事后补救，还在 于采取救助措施，防患于未然，因此，对有问题的银行进行救助是存款保险机构 的重要职能。当某个投保银行出现经营危机时，存款保险公司可根据不同的问题 采取不同的处置措施( 如给予流动性支持、促进兼并或清算赔付等) ，以化解金融 风险或防止风险的蔓延。 ( 3 ) 监管职能 作为保险人的存款保险机构，为其自身利益之目的，一般都要采取有效措施 加强对投保银行的监督管理。许多国家的存款保险法赋予了存款保险机构一定的 金融监管权力，有的国家还将存款保险制度纳入了金融监管体系，通过资产清查、 稽核检查、统计报表和信息报告等方式，监管投保银行的经营活动，了解存款保 险的风险，披露投保银行的信息，采取不同的措施促使银行安全稳健的经营。 ( 4 ) 稳定金融体系 存款保险法律制度通过为存款人的存款提供安全保障，使存款人对银行体系 的信心大大增强，减少了挤兑发生的可能性，有效的避免了一家金融机构倒闭对 整个金融体系带来的恐慌，银行连锁破产的可能性就会小得多，从而有效的稳定 了金融体系，减少金融体系秩序混乱而付出的巨大的社会成本。 2 2 商业银行破产的特殊性 2 2 1 商业银行的特殊性 众所周知，有市场准入就必然会有市场退出，市场经济必然意味着竞争的存 在，竞争有助于经营效率的提高，同时也带来了破产的现实危机。商业银行作为 市场经济体系中的组成部分，自然无法逾越市场经济“优胜劣汰”的基本规律， 商业银行体制的良性运行，同样需要竞争的存在，1 9 9 6 年6 月1 3 日，美联储主 席格林斯潘在瑞典的斯德哥尔摩有关银行监管的国际会议上就曾指出，“这些被 监管对象( 银行) 的最基本功能就是承担风险，如果我们试图使其破产率为零，就 失去了建立银行体制的意义”。2 允许资不抵债或者不能清偿到期债务的商业银 行退出市场是市场经济的基本规律，是维护金融体系良性循环、确保整个银行业 健康发展的基本要求，故应当允许商业银行破产的存在。 但不可否认的是商业银行相较于其他企业，有其自身的特殊性，商业银行是 经营货币的企业，具有较强的“公共性”和“社会性 ，它通过将储户的存款贷 给借款人，从而实现盈利，其维持经营的基础是具有较强流动性的公众存款，即 商业银行的绝大多数资产是用负债形成的，自有资本金很少，这样一种特殊的资 产结构和运作方式决定了其自身的特殊性。 首先，存款人构成了商业银行的基础，商业银行的运作是建立在存款人对银 行信任的基础上。一旦存款人对银行的信心发生动摇，产生强烈的提款冲动，银 行的流动性就不可避免地要出现危机，并直接危及其生存，所以，存款入的行为 被看作是引起银行不稳定的关键因素。 其次，商业银行存在挤兑的可能性。挤兑现象主要是由两方面的因素造成的， 一方面，存款人与商业银行间存在信息不对称问题。银行财务信息的非公开性， 以及准确评价银行财务状况和资产质量必须付出的高成本和所需的专业知识，均 阻碍了存款人对银行财务状况和资产质量的正确评价，无法对商业银行的经营状 况有清晰的了解，因而存款人也就无法对银行做出准确的判断和理智的选择。另 一方面，存款人是分散的、无组织的、自目的。每个存款人只按照自身利益最大 化的原则行事，一旦有存款人认为银行经营状况不良并可能影响到未来对其债务 的偿还，他就会在并没有流动性需求的情况下提前提款，这种行为或者心理在“羊 群效应”的作用下可能迅速蔓延形成所谓的挤兑，从而对银行的流动性带来真实 而激烈的冲击，并很容易发展成大面积的货币危机。 再次，商业银行机构的内在不稳定性，以及行业内部的高度关联性，构成了 2 e v ah gh u p k e s “t h el e g a la s p e c t so fb a n ki n s o l v e n c y ：ac o m p a r a t i v ea n a l y s i so f w e s t e r ne u r o p e , t h e u n i t e ds t a t e sa n dc a n a d a ”，k l u w e rl a wi n t e r n a t i o n a l ，2 0 0 0 ，p l1 4 商业银行的系统性缺陷。一家银行的破产可以通过支付系统和同业拆借市场很快 传播到其他银行，无论其他银行自身是否存在挤提问题，都将受到牵连，从而引 起“多米诺骨牌效应，由此产生巨大的社会成本，对国家整个金融体系的稳定 和社会经济的发展都可能造成严重的威胁。 商业银行的运作依赖于存款人的信任，而信息的不对称及其专业化特征反而 造成了存款人盲目从众的心理，从而容易引发挤兑行为的发生，并进而导致整个 商业银行的系统性危机。如何在保证商业银行专业化高效运作的同时，给予存款 人足够的信心，从而减少或避免挤兑行为的发生，是商业银行在运作过程中需要 不断调和平衡的问题，也是商业银行区别于其他企业最为显著和根本的地方。 2 2 2 商业银行破产的特殊性 商业银行自身运作的特殊性决定了商业银行破产的特殊性，商业银行作为经 营货币的企业，与社会各阶层、国民经济各部门有着千丝万缕的联系，是整个国 民经济的神经中枢。银行危机往往是由社会的、经济的多种原因造成的，但银行 危机的表现形式就是存款挤兑，并最终导致银行破产。然而也正是因为这千丝万 缕的联系，商业银行的破产会对整个社会经济秩序造成大面积的打击，影响到整 个社会经济金融秩序的正常运作，甚至会对整个社会秩序产生极大影响，故相较 于一般企业的破产，商业银行破产也呈现出其特殊性： 首先，商业银行破产的基本目标是保护银行存款人的利益，防止产生系统风 险，维持金融部门的整体稳定。由于商业银行所涉及的广泛的公共利益，及其对 金融系统稳定所发挥的重要作用，商业银行更倡导的是破产预防，对于商业银行 来说，破产不仅仅是概括执行、优胜劣汰和破产免责的工具，而且还成为化解财 务危机、帮助银行重建、拯救银行命运的法律手段。它总是千方百计以积极的方 式( 避免破产) 来从根本上保护债权人( 存款人) 的利益。目标在于防范系统性风险， 维护金融秩序的稳定； 其次，商业银行破产救济程序中，强调对存款人利益的保护，为了维护整个 社会的稳定，增加人们对商业银行的信心，各国均规定了个人储蓄存款的优先偿 付； 再次，银行监管部门在商业银行破产中发挥着不可替代的作用。商业银行运 作的专业性和不完全竞争，使法院很难胜任银行的破产工作，所以不少国家的破 产法明确规定，银行破产不适用破产法，法院不受理银行破产案件，银行的破产 由银行监管部门负责。 2 3 商业银行破产时存款保险制度构建的必要性 如上所述，商业银行集高度流动性负债与低流动性资产于身，从而决定了 商业银行从其诞生之r 起就存在制度性的内在缺陷，即构造性、基础性和系统性 缺陷，而正是因为这些缺陷的存在才使得银行很容易遭受挤兑风险。3 挤兑的传 染性是诱发多家银行破产及引发系统性危机的关键原因。银行挤兑和它可能引发 的系统性危机会产生巨大的社会经济成本，当银行陷入困境时，若不采取有效措 施予以及时拯救，不仅会给存款人和其他债权人带来损失，而且由于银行危机高 度的传染性，单个银行危机具有演变为银行业危机的可能，会使整个金融体系的 安全与稳定受到冲击，进而危及国民经济的发展。 当个别银行出现问题时，为避免挤兑行为的发生，可采取多种救济措施，如 同业拆借，最后贷款人制度，然而这些救助措施无一例外的存在自身难以突破的 缺陷性。通过同业或银行借款为危机银行提供流动性援助，但这种援助是有限的； 央行作为最后贷款人的制度，可以对存款人的存款提供担保，但暂停兑现从根本 上讲并没有为银行提供任何流动性的援助，它只是单纯地将银行的支付义务推后 了，为危机银行留下喘息之机。在某种程度上，这种延迟可能还会加重公众的恐 慌，因为公众会将其看作是缺乏流动性的真实凭证。而且，银行凭借其有利地位 宣布暂停兑现，严格来讲是单方面撕毁了现代存款合约。相较而言，存款保险制 度对商业银行破产发挥着必要而显著的作用。 首先，存款保险制度为存款人设置了一道风险屏障。如前文所述，存款保险 制度最重要的功能是对存款人利益的保护，即存款保险机构会对存款人的存款利 益做出赔付保证，当参加存款保险的银行出现资金周转困难或破产倒闭时，一方 面存款人不会过分担心自己的利益因此受到影响，从而有利于加强对银行的信 心，另一方面，可有效地抑制存款人在“羊群效应下的盲目从众心理，只要其 存款被保险，存款人就不用担心其他人是否取款。存款保险制度对存款人利益的 保护，有效地切断了各个账户之问的关联性，使得每个存款人的所得不再彼此相 关，从而可以有效地遏制挤兑现象的出现。 其次，存款保险制度的监管职能，及其对破产银行的救助、处置和清算权利， 有效地解决了商业银行信息不对称和运作专业化的问题。如前文所述，如果存款 人能够对商业银行的运作进行全面的了解和监督，将有利于形成自己的判断，并 树立对银行的信心，即使个别存款人的提前取款行为，也不易引发挤兑行为的出 现。存款保险制度的介入在很大程度上缓解了这一问题，存款保险机构作为一个 独立的专业化机构，可以对商业银行的经营状况进行及时准确地分析，并通过监 3 胡炳志：中国金融制度重构研究，人民出版社，2 0 0 3 年版，第2 1 6 页 6 管、救助职能的行使，对存在问题的商业银行进行干涉，从而达到及时纠正错误， 避免破产危机的作用，存款保险制度所确立的监管、救助职能及时有效的保护了 存款人的利益，加强了存款人的信心。 综上所述，存款保险制度凭借其自身功能，在消除银行与存款人之间的信息 不对称，防范银行挤兑和恐慌以及事后的救助处理方面有特殊作用。相较而言， 银行业间的拆借行为，央行的最后贷款人制度主要针对的是商业银行的资金流动 性问题所作的补救，而对真正造成银行挤兑的深层原因并未起到补救和防范的作 用，存款保险制度自建立之始，即是专门针对造成商业银行挤兑现象的本质原因， 通过加强存款人信心、克服信息不对称、消除专业化壁垒来遏制挤兑行为的发生， 故存款保险制度对有效防范商业银行破产危机起到了不可替代的作用。 7 第三章商业银行视角下的存款保险制度之评价 3 1 存款保险制度的效率性分析 存款保险制度的成立与银行危机、银行破产有着天然的联系。存款保险制度 的设立，原本的作用就是让存款保险机构在银行破产中充分发挥救济的功能，以 防止挤兑风潮，避免银行倒闭给金融业带来的不稳定影响。美国、日本的存款保 险制度的最初设立无不在这样的指导思想下。但是，随着存款保险机构在银行破 产中发挥的作用越来越大，存款保险制度单一“付款箱”功能在国际上已经逐步 淘汰，越来越多的国家都不约而同赋予存款保险制度在银行破产的预防、启动和 救济中的使命，赋予其事先预防和事后救济的双重功效，这是存款保险发展的历 史，也是存款保险制度的发展走势。 3 1 1 在预防商业银行破产中的作用 存款保险制度从根本目的上讲，是为了预防银行破产，避免银行走向倒闭。 相比较而言，防火胜于救火，如能通过对投保银行的有效监管，避免保险事故的 发生，则对于存款人、银行和存款保险机构来说无疑都是一件幸事。世界上拥有 成熟的银行破产法律制度的国家和地区都力图通过存款保险机构在银行破产中 尽早发挥预防和监管职能，以达到危机银行止损、避免银行业系统危机、实现存 款保险自身成本最小化的法律机制。纵观各国存款保险制度的规定，其在商业银 行破产预防中的作用主要体现在检查权和处罚权。 l 存款保险制度中的检查权 存款保险机构对投保银行的检查，主要是为了查明投保银行的业务和财务状 况，以及贷款是否安全、有无不当行为、有无违反法律的行为，并提出纠正意见。 检查可以采取现场检查和非现场检查两种方式进行： ( 1 ) 非现场检查。非现场检查注重统一性、综合性、比较性和预测性的系 统监管，保险机构运用银行统一的经营报表予以检查监督，综合每家银行业务的 全面情况，比较同类银行的状况，以此判断和预测银行运作情况，并作为现场检 查时的依据。在美国，金融监管当局要求所有的银行每季度报送一次报表，各金 融监管当局使用一套银行统一经营报表( ( u n i f o r mb a n kp e r f o r m a n c er e p o r t ，简称 “u b p r ”) 来从事非现场监督，并将各自负责的报表输送到华盛顿的联邦存款保 险总部，汇编在一起，这套报表通过计算机传送给各监管机构，供各监管机构统 一使用，以保证信息的及时、全面、准确，并有助于及时进行早期预警，实施现 场检查。 ( 2 ) 现场检查。联邦存款保险机构随时有权对投保银行进行现场检查。为 了能保证检查结果的客观公正，检查之前不得给予预先通知，也不得给予任何暗 示。商业银行经营的所有阶段和过程都要受到检查，在检查完之后，检查人员还 要对内部关系进行分析并对银行总的状况进行评估。一般说来，联邦存款保险公 司的现场检查主要包括以下几个方面的内容4 ：a ) 、对银行资本的检查与评级。其 目的是就银行资本的充足率向公众、股东和银行监管部门提供一种保证；b ) 、银 行资产质量的检查与评级。对资产质量的检查，主要是检查贷款发放和回收的情 况，其中贷款业务是检查的重点；c ) 、对银行管理的检查与评级。对银行管理的 检查包括对银行经营方针的检查、对银行内控制度的检查、对银行内部审计和外 部审计的检查、对管理层素质的考察等方面；d ) 、对银行利润的检查和评级。利 润水平是商业银行经营和管理的最终体现，是资产质量和运行状况重要的考核监 督指标。在对银行的利润状况进行评级时，首先要考虑该行在过去一两年的利润 情况，还要考虑该行的资产收益质量和收益的来源是否有非正常的因素；e ) 、对 银行流动性的检查与评级。流动性是商业银行经营管理的三大原则之一，也是商 业银行资产负债管理的重要内容。因此，对银行流动性的监督同样成为联邦存款 保险公司检查的一个重要内容；f ) 、现场检查的综合评级与处理。在检查小组完 成上述全部检查项目后，要将各项业务检查的结果汇总，对被检查银行的总体情 况做出全面评估，并向被检查银行高层管理人员通报检查情况和对该银行的资产 质量、资本充足状况、收益率、流动性等方面的基本评价，指出该银行有无违反 银行法规的行为，以及业务经营或其他方面存在的不足之处，也可以提出一些初 步的改造意见或建议。 综上所述，对投保银行的检查与评估是存款保险中的重要一环。要想对银行 得出一个客观的检查结果，并给予银行一个客观的评价，进而给予有效的纠正与 建议，就必须要求检查人员能以客观、超然的立场进行检查和评估，同时应当有 一套完整的、有效的检查和评估标准。 2 存款保险制度中的处罚权 存款保险机构经过对投保银行的检查，如发现银行在资金上或经营上存在问 题，可以采取必要的措施予以纠正，甚至可以取消银行的投保资格。仍以美国存 款保险制度为例，其可采取的处罚措施主要有以下几项： ( 1 ) 拒绝承保( d e n i a lo f i n s u r a n c e ) 。在美国，银行提出投保申请后，联邦存 款保险公司要对银行的财务、业务和经营计划进行检查，并在确信银行有清偿能 4 李豪明：英美银行监管制度比较与借鉴，中国金融出版社1 9 9 8 年版，第1 1 0 1 2 9 页。 9 力时，批准该银行的投保申请。若在检查过程中，发现银行的情况不符合承保条 件，可以提出相关改正措施，在银行拒绝改正时，对银行的投保申请拒绝承保。 ( 2 ) 发出禁止令( c e a s ea n dd e s i s tp r o c e e d i n g ) 。禁止令是指在银行违反法律 或保险合同，或从事不当经营行为时，金融主管机构为了让银行停止上述行为， 而发出的命令5 。1 9 6 6 年1 0 月，美国国会授权金融行政主管机构发出禁止令的权 力，除财政部金融司和美联储之外，联邦存款保险公司也有权对投保银行的不当 行为发出禁止令。美联邦存款保险公司在发出禁令前，应先对银行发出书面通知， 写明违规和不当经营的具体情节，并要求银行予以改正。当银行未能在期限内改 正，才正式发出禁止令，或联邦存款保险公司如认为投保银行的违规行为或不当 之营业行为将造成严重后果时，可以立即发出临时禁止令。联邦存款保险公司在 1 9 6 6 年的年报中指出，禁止令有其他各项管理方法所不具备的优点，其较能针 对银行所滋生的弊端，作重点纠正与治理，而非如终止被保险资格那样，给予银 行扫地出门式的惩处，实有矫枉过正之憾6 。 ( 3 ) 撤换或停止董事、经理职权( s u s p e n s i o na n dr e m o v a lo fd i r e c t o r so r o f f i c e r s ) 。联邦存款保险公司除有权对投保银行的经营进行监管之外，还可以介 入对高级管理人员的人事管理。银行如怠于执行禁止令，存款保险机构有权撤换 或停止董事、经理职权。除此之外，当高管人员出现以下情况时，联邦存款保险 公司也可以行使撤换或者停止其职务的职权：第一，高管人员拒绝执行禁止令； 第二，存在不当的经营行为；第二，涉嫌刑事犯罪；第四，不能胜任银行的工作 需要。 ( 4 ) 终止保险( t e r m i n a t i o no f i n s u r a n c e ) 。美国自1 9 3 5 年颁布银行法起， 就赋予联邦存款保险公司终止银行投保资格的权利，这项权利是一种效力极强的 处罚措施，一家银行被联邦存款保险公司踢出大门，其所受之伤害，远比那些未 曾进入大门之银行所受之伤害惨重。面对联邦存款保险公司手中此项具有严重杀 伤力的处罚措施，银行无不畏惧。根据联邦存款保险公司提供的资料，在1 9 3 6 年至1 9 3 7 年之间，联邦存款保险公司对2 0 7 家银行发出终止被保险资格的命令， 其中9 3 家迅速进行整改，后恢复正常营业；7 3 家不幸被接管合并；3 7 家因此停 业；仅有4 家未因被终止被保险资格而受影响，并能继续营业。7 存款保险制度广泛全面的检查权，及时有效的处罚权，对遏制商业银行危机 的出现发挥着不可忽视的作用，存款保险机构凭借其专业化的团队人员构成，充 分全面地信息获取渠道，快速法定的处罚监管权能，能够有效地规范商业银行的 运作，及时发现银行经营过程中的瑕疵，并予以及时纠正，真正做到防患于未然。 5 潘修平：存款保险法律制度的理论与实践，法律i f 版社2 0 0 5 年版，第7 2 页。 6 同卜，第7 5 页。 7 潘修平：存款保险法律制度之功效研究，中国政法大学博士学位论文，2 0 0 5 年版，第6 2 页。 1 0 3 1 2 在救济商业银行破产中的作用 存款保险法律制度的另一项重要功效是救助、处置和清算有问题的投保银 行。美国的联邦存款保险法实质上就是美国的银行破产法，在这部法律中， 联邦存款保险公司被授予广泛的权力，以保证其能顺利完成银行的破产清算工 作。联邦存款保险公司在处置问题银行的过程中，采用了各种各样的行之有效的 办法，积累了丰富的经验，培养出一大批银行清算专家。世界上其它国家和地区 的存款保险法虽然也规定了存款保险机构有处置问题投保银行的权力，但并没在 实务中大批量地处理过倒闭银行。鉴于此，本节仍将以美国存款保险制度为例， 阐述该制度在商业银行破产救济中的作用。 首先，存款保险机构是破产银行的接管人和清算人。为了解决银行破产清算 中的问题，在联邦存款保险公司成立后，国会赋予联邦存款保险公司特殊的权力 处置倒闭银行，要求银行注册机关在所有国民银行破产时，任命联邦存款保险公 司为接管人和清算人。国会认为，任命联邦存款保险公司为接管人和清算人能够 简化程序、避免重复登记，赋予最大债权人以接管和清算责任，会激励其为了自 身利益去获得最大的回收额。对于州注册银行，国会也希望联邦存款保险公司能 成为接管人和清算人，但是国会也允许每个州根据州立法的规定来任命接管人和 清算人。目前，美国的绝大多数州都要求任命联邦存款保险公司为破产银行的接 管人和清算人。 其次，商业银行破产，采取救助优先的原则。存款保险机构可以采取多种方 式对倒闭的或濒临倒闭的银行进行救助、处置和清算，但在所有方式中，存款保 险机构必须优先考虑对银行进行救助。美国1 9 3 3 年银行法授权联邦存款保 险公司采取任何合法形式，公正而有条不紊的处理各种形式的银行破产事件。当 银行濒临破产时，公司要帮助银行调整经营方向，组织资金运用，甚至给予资金 援助。1 9 8 2 年甘恩圣杰曼存款机构法规定，公司可以对陷入困境的银行 进行救助，不必等到其破产。救助的方式有：提供贷款、存入资金、购买其资产 或有价证券等。并赋予公司以最低成本的方式保持银行运营之职权，可以接收并 临时管理有问题的银行，以重组并在将来加以出售。联邦存款保险公司救助银 行最成功的案例是对第一宾夕法尼亚银行的救助。1 9 8 0 年4 月，费城最大的银 行第一宾夕法尼亚银行濒临破产，联邦存款保险公司决定对其实施救助。救助的 方法是借给第一宾夕法尼亚银行5 亿美元的资金，并以每股3 美元的价格购买了 该银行发行的2 0 0 0 万认股权证。第一宾夕法尼亚银行接受这些救助后很快就恢 复了正常，并在1 9 8 3 年1 1 月通过发行股票、重组银行债务的方式筹集到资金， 偿还了联邦存款保险公司的借款。在1 9 8 5 年5 月，回购了联邦存款保险公司持 有的认股权证。至此，联邦存款保险公司运用银行救助的方式，成功地解决了当 时全国最大的一家濒临破产的银行所面临的问题，基本上没有给保险基金造成损 失。8 银行援助的方式可以将濒临倒闭的银行完整地保留下来，避免了对银行资 产、负债、股权的分拆处理，可以达到银行资产效用的最大化，同时还可能吸引 新的投资者加入，带来新的资本，并承担一部分风险。在某些情况下，这种方式 是成本最小的处置方式，并且银行持续经营援助可以将对当地社区的不利影响减 到最小。 再次，存款保险机构处置、清算商业银行破产的措施呈现多样化。联邦存 款保险公司只有在确信濒临破产的银行无可救药的情况下，或者救助成本要高于 其它处置成本的情况下，才可以考虑采取其它措施。联邦存款保险公司作为唯一 有权处理银行破产事件的联邦机构，其一般通过以下方式处理破产的银行： ( 1 ) 购买和承受交易( p u r c h a s ea n da s s u m p t i o nt r a n s a c t i o n ) 。即当破产银行 倒闭之后，由另一家经营良好的银行购买其部分或全部资产并承担其全部债务。 购买和承受的方法是联邦存款保险公司比较喜欢的一种方法，在1 9 8 0 年至1 9 9 4 年联邦存款保险公司处置的1 6 1 7 家银行中，有1 1 8 8 家采用了这种处置方式，占 总数的7 3 5 。9 f d i c 通常在秘密和紧急的情况下，通过招标方式寻找对破产公 司感兴趣的银行。投标银行的报价必须通过成本测试，即采用该方式必须符合最 低成本处置原则，各银行投标竞购倒闭银行，承接后者全部债权与债务，如果被 购买银行的债务超过债权，f d i c 将补足超出部分，f d i c 还常对收购方提供贷款 以顺利实现交易。这种处理方式使存款人得到全额保护，f d i c 的保险基金损失 也较小，常用于处理大银行倒闭。如欧美银行和信托公司用1 2 5 亿美元收购价接 管了弗兰克林国民银行。 ( 2 ) 整体银行转让( w h o l eb a n kt r a n s a c t i o n ) 。所谓整体银行转让，是将濒临 倒闭的银行作为一个整体转让给收购方，联邦存款保险公司补偿