（宪法学与行政法学专业论文）我国行政救助法律制度研究.pdf

我国行政救助法律制度研究 ( 法学硕士论文摘要) 专 业： 研究方向： 作者姓名： 指导导师： 宪法学与行政法学 行政法学 吴尚 赵华强副教授 近几年来对我国行政救助法律制度的完善的呼声非常高，如建立农村最底 生活保障制度、对城市流浪乞讨人员的安置等，在实践方面中央和各级政府也采 取了一定了措施。与之不相协调的是我国行政法学界对行政救助的研究的贫乏， 笔者试图对此作出一些研究，政府对公民的救助属于政府的义务，更是公民受救 助权利的体现，这对于构建社会主义和谐社会，促进社会全面发展方面尤显得重 要，因此，对行政救助进行研究很有现实意义和必要。本文的选题是笔者在研二 上学期就已经确立，但由于种种原因，无法进行调研，缺乏实证资料，只能从理 论上做一些探讨。本文结构分为三章。 第一章主要介绍我国行政救助法律制度的研究现状我国行政法学界对行 政救助概念的界定极为混乱，对行政救助缺乏深入的系统的理论研究，可以说我 国行政法学界行政救助的研究是极其匮乏的。笔者也对这种现象出现的原因进行 了些许分析。 第二章是本文的主体部分。在第一节里，笔者对一些易与行政救助混淆的 概念进行分析区分。第二节对现阶段构建我国行政救助法律制度的社会背景和制 度背景进行分析，说明我国现存的行政救助法律制度不能充分满足社会发展的需 要了，因此有必要进行重构。第三节论述构建行政救助法律制度的四个影响要素。 即行政救助起源与发展趋势、人权理论的发展、“正义”理论以及“服务行政” 的扩张。笔者认为这四个要素是构建我国行政救助法律制度的支撑点。第四节笔 者首先对重构后的行政救助法律制度的性质进行分析，然后介绍行政救助的主 体、对象、内容和形式，可以说是对我国现有的行政救助的内涵与外延的扩展。 第三章笔者对行政救助法律行为进行些分析，行政救助法律行为是赋权 性行为、主要表现为依相对人申请的行为，但必要时候也需要政府积极的作为。 文章最后笔者对行政救助行为是否具有强制力进行分析，笔者的观点是行政救助 作为赋权性行为是不具有强制力的。 【关键词】行政救助生存权 t h er e s e a r c ho ns y s t e mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n ti no u r c o u n t r y m a j o r ： s p e c i f i c a t i o n ： a u t h o r ： t u t o r ： ( a b s t r a c t ) c o n s t i t u t i o n a ll a wa n da d m i n i s t r a t i v el a w a d m i n i s t r a t i v el a w s h a n g w u p r o f e s s o rh u a q i a n gz h a o t h ec a l lo fc o n s u m m a t eo u ra d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n tl a ws y s t e mi se x t r e m e l y h i 曲i nr e c e n ty e a r , s u c ha st h es a f e g u a r ds u r v i v a ls y s t e mo fc o u n t r y , t h ep o s i to f o u t c a s ti ne i t y t h ec e n t r a la n da l ll e v e l so fg o v e r n m e n t sh a v et a k e nc e r t a i nm e a s u r ei n p r a c t i c e b u tt h em s e a r c ho ft h i ss y s t e mi sd e s t i t u t ei no u rc o u n t r y 1t r yt od oa l i t t l e r e s e a r c ho nt 1 1 i s a s s i s tp e o p l ew h oi nd i f f i c u l t yi st h eg o v e r n m e n t sd t a y , i ti sa l s oo n e l 【i n do fh u m a nr i g h tf o rp e o p l e i ti si m p o r t a n tt oe s t a b l i s hh a r m o n i o u ss o c i a la n di t c a l la c c e l e r a t et h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t y it h i n kt h em s e a r c ho ft h ea d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n th a v et h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ea n di ti sn e c e s s a r y t h ed i r e c t i o no ft h i s a r t i c l eh a sb e e ne s t a b l i s h e dw h e niw a si ng r a d et w o b u tic a n n o tc a r r yo nt h e i n v e s t i g a t i o na n ds t u d yo f a l ls o r t so f r e a s o n s t h i sa r t i c l ei n c l u d e st h r e ec h a p t e r s ： t h ef i r s tc h a p t e ri n t r o d u c e st h em s e a r c ho ft h ea d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n tl a w s y s t e mi no u rc o t m t r y t h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a t i y ea s s i s t a n ti sn o te n s u r e di no u r c o u n t r y , t h e r ea l s ol a c k st h ef u n d a m e n t a lr e s e a r c ho fa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n ti no u r c o u n t r y ic a r r yo nt h et r i f l ea n a l y s i so nt h er e a s o nw h yt h i sk i n do fp h e n o m e n o ni s a p p e a r da tl a s ti nt h i sc h a p t e r t h es e c o n dc h a p t e ri st h em o s ti m p o r t a n tp a r to f t h i sa r t i c l e i nt h ef i r s ts e c t i o n i a n a l y s et h ed i s c r i m i n a t i o no fs o m ec o n c e p t sa n dt h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a v e a s s i s t a n t im a k es o m ea n a l y s i so nt h et h es o c i a lb a c k g r o u n da n dt h e s y s t e m b a c k g r o u n do ft h ea d m i n i s t r a t i o nr e s c u el a ws y s t e mi no u rc o u n t r y f r o mt h i sw e 3 m a k et h ec o n c l u s i o nt h a tt h ea d m i n i s 打a f i v ea s s i s t a n tl a ws y s t e mc a n n o tf i to ns o c i a l d e v e l o p m e n ta n d w es h o u l di m p r o v eo nt h e s y s t e mi no r d e rt of i ts o c i a l d e v e l o p m e n t t h et h i r ds e c t i o nt a l k i n ga b o u tf o u re s s e n t i a lf a c t o r so fe s t a b l i s ht h e a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n tl a ws y s t e m n a m e l ya d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n t o r i g i n a n d d e v e l o p m e n tt e n d e n c y , t h ed e v e l o p m e n to fh u m a nr i g h t st h e o r y , t h e o r yo f “j u s t i c e ” a n dt h ee x p a n s i o no f ”s e r v i c ea d m i n i s t r a t i o n it h i n kt h ef o u rf a c t o r sa r et h e i m p o r t a n t s u s t e n t a t i o no fe s t a b l i s ht h ea d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n t s y s t e m i n t h e b e g i n n i n go ft h ef o u r t hs e c t i o nia n a l y s et h ec h a r a c t e ro ft h ea d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n t s y s t e m ，t h e n i n t r o d u c et h em a i nb o d ya n do b j e c ta n dc o n t e n ta n df o r mo f a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n t i te x p a n d so u rc o u n t r y e x i s t i n g a d m i n i s t r a t i o na s s i s t a n t c o n n o t a t i o na n de x t e n s i o n t h et h i r dc h a p t e rim a k es o m ea n a l y s i s0 na d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n tl e g a la c t a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n tl e g a la c tm e a n sg i v ep e o p l ec e r t a i nr i g h t s ，a n dt h em a i n p e r f o r m a n c ef o rd e p e n d so nt h eb e h a v i o rw h i c ht h er e l a t i v ep e r s o na p p l i e s ，b u ti n n e c e s s a r yi tn e e d sg o v e r n m e n tp o s i t i v ea c t i o n i nt h el a s tw ed i s c u s sw h e t h e rt h e a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n th a st h ec o m p e l l i n gf o r c e m yo p i n i o ni st h ea d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n td o e sn o th a st h ec o m p e l l i n gf o r c e ，b e c a u s ei tg i v ep e o p l er i g h t sn o td u t y , 【k e y w o r d ：a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n tr i g h to fs u b s i s t e n c e 4 我国行政救助法律制度研究 导言 贫困问题是与人类社会相伴而生并始终困扰着人类社会发展的一大社会问 题，贫困风险是社会成员最基本的社会风险，社会保障是政府解决贫困风险最正 规、最主要的计划。就个国家而言，贫困的研究和量度是有关国计民生的基本 国情，由此决定了反贫困战略终是国际社会为之瞩目的重心所在，最基本的方法 是国家或社会对贫困人员进行扶助，行政救助应运而生。而在不同的历史时期， 社会贫困常常表现出不同的形式，带来不同的社会问题，由此主要以反贫困为目 的的行政救助法律制度便以不同的形式贯穿于社会的发展过程。 行政救助法律制度是国家保障法律体系的一个重要内容，是国家和社会为 不能以其它来源获得足够收入支持的居民或公民提供最低收入的保障，以维护其 继续生存的权利，即救助不能自救者：其在整个保障网络中处于最初级、最基本 的层次，为社会民众撑起最后一道安全网同时行政救助在不同历史时期与社会 发展阶段，行政救助也在国家保障体系中作用也随之变化，并以各类形式表现出 来。我国历史上的赈灾、荒政等社会救济制度基本上是历代封建王朝时期国家保 障制度安排的全部内容，而西方各国在垄断资本主义以前，整个保障体系还处于 萌芽状态，济贫立法几乎是国家保障制度的全部内容，直至近现代行政救助才发 展成为一种制度安排并将接受救助视为公民的权利。后随着十九世纪末社会保险 法律制度的发展，行政救助制度主体地位逐渐被取代，但对于以劳动和缴费义务 为获得保障利益的一般条件的社会保险而言，社会总存在没有任何收入来源的民 众，由此决定了行政救助法律制度存在的必要性。同时，行政救助法律制度在为 社会民众撑起最后一道安全网之时，亦在维护社会稳定、救助贫困民众方面并进 而促进经济发展方面起着不可替代的作用。 社会问题的解决，需要依靠于国家、社会的力量，但重要的是有一套运作 良好、行之有效的制度。1 9 9 7 年国务院下发关于在全国建立城市居民最低生 活保障制度的通知，由此开始了中华民族有史以来规模最为宏大、制度建设最 为根本的行政救助法律制度改革：而1 9 9 9 年颁布的城市居民最低生活保障条 咧则为新型行政救助法律制度的实施奠定了法律保护的基石。然而国内行政法 学界对行政救助法律制度的研究甚为薄弱，且内容大多雷同，而对各类保障制度 、 的研究国内目前主要是从社会学、经济法学等角度进行探讨，很少有学者从行政 法学的角度对其作为一项制度安排以及制度变迁的原因进行研究，而这在提倡依 法行政的今天尤显重要。因此笔者不惴浅陋，在比较分析和实证研究的基础上对 行政救助法律制度的起源、理论支撑与制度选择作一简要阐释，对现代社会救助 法律制度所应体现的基本理念，行政救助的理论框架结构进行分析，并以其为中 心重构我国行政救助法律制度，以求对我国行政救助法律制度建设起到些许作 用，并以此求教于各位专家、学者。 第一章我国行政救助法律制度的研究现状 第一节传统行政救助概念的界定 由于当前我国行政法学界对行政救助制度研究不够，对于行政救助有着明 确描述的教材或专著也是凤毛麟角。而且，我国行政法学界论述行政救助时大多 以行政物质帮助或行政给付等概念来代替。从现有我国有代表性的教材对行政救 助或行政物质帮助和行政给付的概念的论述上看，主要有如下几方面的观点： 明确对行政救助这一概念进行定义的。 1 、行政救助是行政机关以国家的名义对社会成员提供的抚恤和救助。1 2 、行政救助是指负有法定职责的行政机关在特定情况下，依职权对需要 救助的公民、组织所实施的救援和帮助的行为。2 3 、行政救助行为，是指行政主体为了发挥其管理、指引、帮助和服务的 职能，在其职责、任务和管辖的事务范围内，以直接给付物质利益或者提供资讯 和信息等方式所作出的，旨在帮助相对方解决具体困难或者诱导相对方作出正确 决策的行政行为。简言之，行政救助行为是行政主体作出的对相对方具有援救、 1 马怀德主编：中国行政法( 全国司法学校法学教材) ，中国政法大学出版社1 9 9 7 年1 月版，本部分由 张吕好撰写，第1 2 3 页。 2 方世荣主编：行政法与行政诉讼法( 高等政法院校法学主干课程教材) ，中国政法大学出版社1 9 9 9 年9 月版，本部分由惠生武撰写，第1 7 8 页。 2 帮助和指导作用的行政行为。3 对行政物质帮助或行政给付进行定义的。 1 、行政物质帮助是指行政机关对公民因年老、疾病或丧失劳动能力等情 况下，或者其他特殊情况下，依照有关法律规范的规定，赋予其一定的物质权益 或与物质有关的权益的具体行政行为。4 2 、行政物质帮助在广义上是指国家建立社会保障体系，以及由政府直接 承担的社会救助义务的行为。包括供给行政、社会保障行政、财政资助行政等。 狭义行政物质帮助行为，是指行政主体在公民失业、年老、疾病或丧失劳动能力 等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规、规章或政策的规定，赋予其一 定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。5 3 、行政给付又称行政物质帮助，它是指行政机关对公民在年老、疾病或 丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规规定，赋予其一定 的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。6 综合以上对行政救助、行政物质帮助、行政给付这三个概念的代表性定义 可以看出在行政法学界，行政物质帮助与行政给付的概念在内涵上与传统的行政 救助概念大同小异。我们有理由相信大多学者是以行政物质帮助或行政给付的概 念来代替行政救助。如果说这三个概念有差异的话，那么仅仅是因为有学者认为 行政给付包括行政物质帮助、行政供给和行政补贴三种形式。从而使行政物质帮 助包含在行政给付之中。7 所以会出现这种概念基本等同，名称却不一致的情况， 正是我国行政法学界对行政救助制度研究不够深入的结果。8 除此之外，在社会保障法领域，还通常以“社会救助”的概念来代替行政 救助。经济法学者认为：尽管我国的社会救济法传统上是属于行政法的范畴，但 3 关保英主编：行政法与行政诉讼法( 高等政法院校规划教材) ，中国政法大学出版社2 0 0 4 年2 月版， 本部分由陈彤撰写，第3 4 3 页。 4 王连昌主编：行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 4 年3 月版，本章由章新生撰写，第2 4 9 页。 5 王连昌马怀德主编：行政法学( 高等政法院校规划教材) ，中国政法太学出版社2 0 0 2 年修订版，本部 分由谭宗择撰写，第1 5 7 页。 6 罗豪才主编：行政法学( 新编本) ，北京大学出版社1 9 9 6 年1 2 月版，第2 4 2 页。 7 杨解君主编：行政法学( 全国高等院校法学专业核心课程教材) ，中国方正出版社2 0 0 2 年l o 月版，第 3 8 3 页 8 杨海坤教授曾对此进行说明：“由于我国尚处于社会主义初级阶段，行政给付的内容主要还是在社会保障 行政领域，即行政物质帮助或行政救助方面，与之相应的是行政法学主要也是研究狭义的行政给付。但随 着生产力的发展和社会的全面进步，行政给付的内容将不断扩大和充实。相应地，行政法学的研究也将逐 步向广义行政给付扩展。”( 杨海坤主编中国行政法基础理论，中国人事出版社2 0 0 0 年5 月版，第2 4 8 页。) 3 在新的经济体制背景下，法律资源整合和重新分配的结果表明，社会救助法律关 系已不仅仅是行政机关与行政相对方的行政管理关系，更主要的意义上是表现为 一种权利诉求和权利满足的关系，国家这时是以社会救助法律制度来干预社会再 分配经济关系，以维护贫困者的生存权利，更深层次上是补救市场缺陷和维护市 场运行。因此，以市场为中心对有限法律资源的整合要求给社会救助法找到一个 新的归属，社会救助法在新的时代背景下被赋予了新的特征，已经不适合继续呆 在行政法的阵营里了。9 4 但是我国行政法领域的发展是与我国政府执政理念的发展相辅相成的，现 阶段我国政府执政理念逐步由管理行政向服务行政过渡，行政救助法律制度的研 究必然要随之发展，尽管社会救助法律关系更主要的是表现为一种权利诉求和权 利满足的关系，但服务行政理念的提出正是行政法领域为了满足这种法律关系的 发展而对行政法理论的完善。而且由于行政法和经济法研究角度的不同，加上我 国的社会救助工作主要是由政府部门实施，将社会救助中涉及的行政法律关系纳 入行政法领域研究更有利于完善我国的行政救助法律制度。 第二节行政救助法律制度研究的现状 目前行政法学已经存在着行政救助行为这一分类是不争的事实。然而我国 行政法学发展数十年来，学界对于行政救助的研究却始终没有重视，没有在理论 上进行系统研究，甚至可以说基本上是空自状态。主要表现为以下几点： 一、概念不清 对于行政救助的概念，始终界定不清，存在行政救助、行政物质帮助、行 政给付等概念混淆使用的情况，这点可以从以上的分析得出结论。令人感到棘手 的是，行政救助的概念不仅是在行政法学科内部，而且在相关交叉学科都存在着 混用的现象。这就导致对行政救助无法进行专门性、深入性的研究，无法界定行 政救助的内涵、外延，无法对行政救助行为进行具体的分析；导致理论滞后于现 实。这也是我国十多年来对行政救助的研究停滞不前的一个原因。1 0 因此，有必 9 曹明睿著：社会救助法律肯4 度研究，厦门大学出版社2 0 0 5 年8 月版，第8 8 页。 从笔者收集的资料看，最早的提出行政物质帮助这一概念的教材是王连昌主编的行政法学( 中国政 法大学出版社1 9 9 4 年3 月版) ，而后数十年，行政法学界出版的教材或著作对行政救助相关概念的定义与 其大同小异，甚至对于行政救助的内容和形式的论述都基本与之雷同。而我国行政救助制度，数十年的发 展，在行政救助的实施主体、资金来源、以及内容和形式上都与十年前有天壤之别。 4 要对行政救助作出一个科学明确的定义。 二、理论研究贫乏 近十年来我国行政法学快速发展，在行政程序、行政许可、公共利益等方 面的研究都取得了不斐的成果。然而行政救助却始终像行政法学中的一个禁区， 极少有学者去涉猎，理论研究极其匮乏，主要表现在以下几个方面： ( 一) 理论研究深度不够 人类数千年的发展史始终伴随着贫穷与灾难，由于灾荒和贫穷引起社会动 荡不安，对统治政权造成严重威胁，因此历朝都十分重视灾民救济工作，将之作 为治国安邦的重要措施，但历史上的救助都脱离不了政府对国民进行“恩惠”的 阴影，这种救助对于政府来说只是一种道德上的义务；新中国成立后，行政救助 立法工作取得进展，但也只是完成了行政救助是政府的道德义务到法律义务的过 渡。学者对行政救助的研究多以行政权为本，只有极少数学者从人权的角度出发 来探讨行政救助行为，认为公民的物质帮助权是实现公民基本人权的重要形式之 一。1 1 然而现代意义上的人权理论已经呈扩大化趋势，生存的需要已经不是公民 的物质帮助权的全部，发展权作为国际人权公约中的一项重要人权也应纳入公民 的物质帮助权的内容。这就需要对传统的行政救助理论进行更深入的研究，令作 者遗憾的是，行政法学界尚无此方面的研究出现。 ( - - 理论研究系统性不够 现行的相关资料中，对于行政救助法律制度在现实生活中的实施情况描述 的比较多，流于一般的对已存法律制度的阐释和讲解，对行政救助的研究限于某 种救助行为的研究，而没有把行政救助作为一个系统来进行综合研究，同时也忽 略了对行政救助的相关生成环境的研究，这样导致行政救助的一些理论问题，如 行政救助法律制度的价值、理论依据都无法深入地探讨，这自然也抑制了行政救 助整个理论体系的形成。 三、从行政法角度对行政救助法律制度研究的缺乏 当前法学界对行政救助法律制度的研究多从经济法的角度出发，将其纳入 社会保障法体系。虽然经济法学与行政法学同为部门法学，但两者研究的角度和 “孔繁华：论公民的物质帮助权，转自人大复印资料( 宪法学、行政法学) ，2 0 0 4 年第3 期。文中作 者认为物质帮助权是按照道德意义上的权利、宪法上的权利和具体法律规定的实有权利三种彤式发展的， 从人权的角度米分析物质帮助权，这在国内学者研究中很少见的。 5 侧重点是不同的。行政法学有其特定的行政法理论基础，其核心是围绕行政权力 的来源、本质和行使来展开。行政救助作为一种具体行政行为，从行政法的角度 对其进行研究，有着独特的意义。而行政法学界对行政救助的研究恰恰几乎是一 片空白，行政救助行为的性质、行政救助的程序、行政救助的公民参与以及对违 法行政救助的救济这些基本问题都缺乏研究。 第三节行政救助法律制度研究滞后的原因分析 。 我国行政救助法律制度研究滞后是不容质疑的事实，那么行政法学发展数 十年来，为何行政救助成为一个“遗忘的角落”呢? 归结起来，有以下几个原因： 一、行政救助制度本身的缺陷 建国以来，我国社会主义事业获得了蓬勃发展，综合国力也大幅度增强， 但我国仍属于发展中国家，经济依然相对落后，而且区域经济发展极不平衡，再 加上我国人口众多，农村人口和贫困人口比重大，这就是我国的具体国情。因此， 贫困线标准的制定以及各种优惠配套政策的出台，都受制于这个最根本的“瓶颈” 的约束，例如我国目前的最低生活保障制度只在城市实施，对于农村的最低生活 保障没有落实。同时由于我国的各类行政救助措施较分散，没有建立系统的行政 救助制度，这也增加了行政救助法律制度研究的困难性和不确定性。 二、立法的落后 尽管建国以来，我国行政救助方面的立法工作取得了很大进展，我国现行 宪法第4 5 条第1 款为我国行政救助制度确立提供了宪法依据，“但整体来 说，立法状况仍不能同社会发展相适应。1 3 首先，立法理念的落后。我国现有许 多行政救助立法理念是基于迫切的现实需求被动立法以回应现实生活需要的，许 多文本表现为政策或临时性规定，这样就不能通观全局，系统调查以科学地制定 具体的法律法规，而且诸多制度的设计都是从政府管理的模式出发，不能从行政 ”中华人民共和国宪法第4 5 条第1 款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的 情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救 济和医疗卫生事业。” 6 笔者统计在我国现有的法律体系中，还没有系统规范行政救助的由全国人大或其常委会制定通过的法 律在某些法律中有若干条款对行政救助做了抽象性规范，如防震减灾法第3 3 条第1 款规定：“破坏 性地震发生后，地震灾区的各级地方人民政府应当组织各方面力量，抢救人员，并组织基层单位和人员开 展自救和互救；非地震灾区的各级地方人民政府应当根据震情和灾情，组织和动员社会力量，对地震灾区 提供救助。” 6 服务的视角进行制度安排和具体落实，相对人的权利很难得到救济。其次，立法 层次低。在一个国家的法律体系中，法规和规章处于较低的层次，而我国目前还 没有一部由全国人大或其常委会审议通过的以“法”来命名的规范行政救助的法 律，现有的涉及行政救助的法律规范大多是法规和规章，这导致宪法和行政法规 之间缺少一个中间层次，出现了“断层”。最后，立法缺乏系统性。我国现行有 关的法律规范除层次较低外，明显缺乏整体规划，体系残缺不全，我国尚无一部 法律法规对行政救助的实施机关、资金来源、实施程序等作出系统性的规定，行 政救助行为实旖的程序无法可依，五花八门。 第二章行政救助法律制度的重构 第一节行政救助与相关概念的比较 一、行政救助与社会救助 社会救助是否就是行政救助呢? 对此学界存在不同观点，我国大陆地区有 的学者将社会救助定义为：“社会救助，是指国家对于遭受灾害、失去劳动能力 的公民以及低收入的公民给予物质帮助，以维持其最低生活水平的一项社会保障 制度。”“将此定义与第一章列举的行政救助的概念相比较，可以看出两者概念 几乎一模一样，救助实施的主体都是国家，救助的对象都是特定的群体。同样， 也有学者认为社会救助认为社会救助比行政救助范围大，既包括国家对特定群体 的救助，还包括社会力量对特定群体的帮助，1 5 因此，其将社会救助界定为：国 家和社会对长期或者临时陷入贫困的公民、通过动员国民收入的再分配，给予其 最低生活保障并适当考虑其发展的一种对策和行动。 笔者认为，社会救助作为一个系统性的工程，既可以由政府的力量来实施， 也可以由社会的力量实施。显然，由政府力量实旌的救助行为，是行政救助，而 将社会力量实施的救助行为纳入行政救助的范畴是不科学的。尽管我国的非营利 组织发展缓慢，由非营利组织实旌的救助比较少，然而不能因此否认在我国非营 利组织的救助的存在，有些学者忽视对这些由社会力量组织的救助行为的研究， “林嘉著：社会保障法的理念、实践与创新，中国人民大学出版社2 0 0 2 年4 月版，第2 5 2 页。 “菖明睿，前引书，第2 8 2 9 页。 7 这种态度，在社会科学研究领域是不可取的。 二、行政给付、行政物质帮助和行政救助 第一次世界大战以后，国家任务趋向积极，范围更加扩大，这影响到了行 政式样的改变。于是出现了一种新的以提供公民福利为目的的“服务行政” ( l e i s t u n g s v e r w a l t u n g ) ，通称为“给付行政”。给付行政是由德国行政法学 者福尔斯托霍夫( e r n s tf o r s t h o f f ) 在1 9 3 8 年发表的作为给付主体的行政 中首先提出的。在译名的问题方面，台湾地区法学界与日本法学界同，将福斯多 夫所提出之“服务行政”译为“给付行政”。”大陆学者在引入该词汇时，将其改 头换面为“行政给付”，多用来指行政主体单方面，且无偿地提供物质利益或其 相关利益给公民的行为。这种界定面比较窄，它仅包括国家单方面旋以救助的行 为，而不包括需公民交付对价才能享受的服务，如提供水、电、气、公共图书馆 等。而后者实际上也执行着公共服务职能，如果不纳入行政给付之中，就不利于 规制，不利于公民权益的保障。 行政物质帮助一般指行政主体对相对人提供的物质或物质相关权益的帮 助，定义面比较窄。在“服务行政”理念扩张的现代社会，政府对于公民的救助 行为，不能仅仅体现在物质上的帮助，而且也应该能体现在促进公民更好地融入 现代社会，能平等地参与和公平地分享现代社会发展成果等方面。因此，用行政 物质帮助来界定现代政府对公民的救助行为，会将政府帮助公民发展权的行使排 除在外的，是不适合现代行政法发展趋势的。从以上分析我们可以看出行政给付、 行政救助和行政物质帮助三个概念之间既有联系又有差别，它们之间的关系可以 表示为： 行政给付 行政救助 行政物质帮助 三、社会福利、社会保障和行政救助 社会福利一词在不同的国家有不同的涵义。各国对社会福利的理解可以分 为广义的社会福利和狭义的社会福利。广义的社会福利，涵盖了社会保障，是泛 指政府和社会为保障人们基本生活，提高人民生活质量的所有保障和服务措施， 广义上的社会福利不仅要满足人民的物质生活需要，而且要满足人民较高层次的 “关于“l e i s t u n g s v e r w a l t u n g ”应该翻译成“给付行政”还是“服务行政”的讨论，请参见陈新民著：公 法学札记( 中国政法大学出版社2 0 0 1 年9 月版，第4 7 4 8 页) 。 8 精神生活需求。“欧美国家大多流行广义的社会福利概念，我国台湾、香港地区 也持广义的社会福利概念。狭义的社会福利，是将社会福利作为社会保障制度的 一个组成部分，是指国家和社会通过举办各种福利事业和采取各种福利措施，为 社会成员提供基本生活保障并不断改善生活状况的一种社会保障制度。”我国持 狭义的社会福利概念。在我国，社会福利与社会保险、社会救助、优抚安置等共 同构成社会保障体系。 社会保障一词，译自英文“s o c i a ls e c u r i t y ”，首次在立法上使用见于 1 9 3 5 年美国的社会保障法( s o c i a ls e c u r i t ya c t ) 。1 9 4 1 年，著名的战时文 献大西洋宪章采用了这一概念。1 9 4 4 年第2 6 届国际劳工大会通过的费城 宣言正式使用社会保障概念。如今，社会保障己成为国际社会普遍采用的一个 概念。1 9 8 9 年国际劳工组织将社会保障解释为：一定的组织为社会通过一系列 的公共措旌向其成员提供的用以抵御因疾病、生育、工伤、伤残、年老和死亡而 丧失收入或收入锐减引起的经济和社会灾难的保护，医疗保险的提供，以及有子 女家庭补贴的提供。而我国学界将社会保障定义为“国家和社会依据一定的法律 和规定对国民收入实行再分配，以保证那些丧失劳动能力、无生活来源以及失去 生活资料的社会成员的基本生活而举办的社会安全措旌的总称。社会保障的内容 主要包括社会保险、社会救济、社会福利等，在我国还包括优抚工作。” 如上所述，社会保险、社会救助和社会福利是构成我国社会保障制度的三 大支柱，而社会救助体系又由最低生活保障、住房社会保障、灾害救助、法律援 助、扶贫和慈善六个部分组成。我国传统行政救助也包括安置、补助、抚恤、优 待、最低生活保障、救灾扶贫、法律援助等形式，传统意义上行政救助的覆盖范 围已经被社会救助所包纳，只是实施主体的不同，因此，在此基础上区分行政救 助与社会保障、社会福利的区别并不困难。 第二节重构行政救助制度的背景 一、社会背景 随着我国市场经济的进一步发展和社会结构的急剧转型，社会弱势群体及 盯陈信勇著：社会保障法原理，浙江大学出版社2 0 0 3 年8 月版，第3 3 3 页。 ”引注同上，第3 4 3 页。 ”障信勇著：社会保障法原理，浙江大学出版社2 0 0 3 年8 月版，第8 7 页。 其问题日益凸显，构成了影响社会稳定与社会发展的重要风险因素之一，上届政 府朱总理提到“弱势群体”时，他指出包括四类人：首先是下岗职工，或已经出 了就业服务中心，但仍然没有找到工作的人；其次是“体制外”的人，即那些从来 没有在国有单位工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的人，以及残疾人和孤寡老 人；第三是进城的农民工。他们没有享受城市劳动者的同等待遇，劳动权益得不 到保护，单位并没有按照劳动法为他们交纳各种社会保险，他们有活干，但 受歧视：还有一部分是较早退休的“体制内”人员。除此之外，我国还存在大量 的贫困人口。根据中国社科院社会学所社会政策研究中心研究员唐钧和朱庆芳 估计中国城市中贫困群体人数为3 0 0 0 万左右，2 0 而农村贫困人1 ：3 数量则更多， 国家统计局2 0 0 5 年发布的 2 0 0 4 年中国农村贫困状况监测公报发布的数据为： 2 0 0 4 年末全国农村绝对贫困人口为2 6 1 0 万人，初步解决温饱但还不稳定的农村 低收入人口为4 9 7 7 万人。根据农村居民生活消费价格指数，2 0 0 4 年农村绝对贫 困人口的标准为6 6 8 元，低收入人口的标准为9 2 4 元。若按联合国每人每天收入 或消费不低于1 个购买力平价美元( 约折合2 5 元人民币，即人均年收入约9 0 0 元) 的国际贫困标准测算，则中国农村贫困人口约为6 5 0 0 万人。与我国庞大的 贫困人口基数相伴随的是我国贫富差距现象日益严重，据中国社科院2 0 0 5 年社 会蓝皮书报告，中国收入分配的基尼系数持续上升，2 0 0 4 年中国基尼系数超过 0 4 6 5 ，2 0 0 5 年逼近0 4 7 ，而这通常被认为是表现一国潜在社会动乱的门槛性指 标。2 1 由于收入差距不断扩大，容易引起部分社会成员心理失衡甚至利益冲突， 给社会带来诸多不稳定因素，联合国开发计划署( u n i t e dn a t i o n sd e v e l o p m e n t p r o g r a m m e ，简称u n d p ) 警告称，中国不断扩大的贫富差距可能会威胁其社会稳 定。我国政府己将“和谐发展”确定为项核心政策目标，而构建和谐社会的一 项重要任务就是缩小贫富差距，促进共同发展。这就需要政府对弱势群体和贫困 人群给予更多的帮助，使他们能随着社会的发展而前进。这对我国的行政救助制 2 0 引自中国网( w w w c h i a a c o m ) 。我国城市贫困人1 ：3 官方并未公布资料，2 0 0 0 - 2 0 0 1 年，在亚洲开发银行的 资助下，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部就“中国城市贫困问题”进行了深入调研。他们发 现，如果采用人均收入作为贫困指标，则全国城市贫困人口为1 4 7 0 万人；但如换成人均支出指标，则贫困 人口总数立即增至3 7 1 0 万人。国务院发展研究中心在调研后指出，目前最低生活保障制度覆盖面非常有限， 符合条件的城市贫困人员中只有不到t 4 的人员领取了救助费。另外，长期流动人口( 在某一地方居住6 个 月以上) 还被排除在外。同时，由于市级政府出于财政压力的考虑，往往低估具有接受救助资格的城镇贫困 人口数量。 2 1 基尼系数是反映一国社会分配状况的指标，0 为“完全平等”，1 为“完全不平等”。目前公认的标准是， 基尼系数在0 3 咀下为“好”，0 3 川4 之间为“正常”，超过0 4 为“警戒”。一旦基尼系数超过0 6 ，表 明该国社会可能处于“危险”状态。 度提出了新的挑战和要求，重新构建行政救助制度己势在必行。 二、制度背景 改革开放以来，我国社会主义现代化建设事业进入了一个崭新的历史发展 时期，城乡社会救济工作迅速发展，特别是近年来，由于各级政府对于社会救济 工作的重视，行政救助制度获得了较大的发展和完善。上海市于1 9 9 3 年率先进 行了救助制度创新，对城市救助对象逐步实行按最低生活保障标准进行救助，取 得了较好的社会效果。1 9 9 7 年国务院发出关于在全国建立城市居民最低生活 保障制度的通知，决定在全国建立城市居民最低生活保障制度。1 9 9 9 年国务院 正式颁布实施了城市居民最低生活保障条例，对保障对象，保障标准，资金 来源和申请程序作了明确的规定。2 0 0 1 年1 1 月国务院办公厅下发关于加强城 市居民最低生活保障工作的通知，要求贯彻属地管理原则，加大财政投入力度， 认真抓好城市居民最低生活保障工作。截至2 0 0 5 年底，共有2 2 3 2 8 万城镇居民、 9 9 7 万户家庭得到了最低生活保障。其中：在职人员1 1 2 5 万人，下岗人员4 3 2 1 万人，退休人员6 0 2 万人，失业人员4 0 1 1 万人；“三无”人员9 5 7 万人， 其它人员1 1 3 1 1 万人，。城市居民最低生活保障家庭9 9 7 万户，城市居民最低生 活保障家庭覆盖面进一步扩大，家庭人口规模进一步降低，使重病、重残和“三 无”人员等特困人群进一步得到了重点救助。2 2 在逐步建立健全城市居民最低生 活保障制度的同时，农村最低生活保障制度也在发展，1 9 9 6 年民政部印发了关 于加快农村社会保障体系建设的意见，并制定了农村社会保障制度建设指导方 案，把建立农村最低生活保障制度作为农村社会保障制度建设的重点。农村最低 生活保障制度扩大了保障覆盖面，除“五保户”、特困户全部纳入保障范围外， 一些生活困难、家庭人均收入低于当地保障标准的群众的基本生活也得到保障。 截至2 0 0 5 年底，全国共有1 5 3 4 个县( 市、区) 建立了农村低保制度，有7 7 6 5 万村民、3 8 4 5 万户家庭得到了最低生活保障，。在享受最低生活保障的农村家 庭中，五保户4 6 5 万户，占1 2 1 ，比去年增加2 5 3 ，五保供养制度日趋规 范；困难户2 3 7 1 万户，占享受低保户的6 1 7 ；其它1 0 0 9 万户，占享受低 保户的2 6 2 。对没有开展农村居民最低生活保障工作的地区，实施农村特困 2 2 参见民政部：( 2 0 0 5 年民政事业发展统计公报， 班生：岂型丝盟盟：9 1 2 1 ：型4 韭! l ! 生q b ! 型盟鱼：旦鱼圣2 q q 曼2 81 1 8 q ! ：b ! 融! 。 l l 户求助制度，2 0 0 5 年农村共定期救济困难群众1 0 2 4 3 万人、6 1 2 2 万户，其中 五保户2 6 0 7 万户，占定期救济户的4 2 6 ；其他人员1 3 4 9 万户，占定期救 济户的2 2 。2 3 尽管近2 0 年来我国行政救助制度获得了迅速发展，然而和发达国家相比 我国的行政救助制度缺陷是明显的。首先，行政救助制度呈城乡二元分制格局。 对城镇居民救助多，对农民救助少，对农村社会救助权的重视远没有对城镇居民 生存权保障那样感到重要和迫切，我国只有少数有条件的地区建立了农村最低生 活保障制度，这些能享受低保的农民只是我国9 亿农民中的极少数。其次，制度 激励不够充分。当然，目前我国的行政救助的相关法规中除安排了消极的生活救 济外，还是规定了一些激励性安排的。如城市居民最低生活保障条例第1 0 条第3 款规定：“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市 居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服 务活动。”但在实际操作中，这些激励机制并未得到有效实施，没有充分调动