（宪法学与行政法学专业论文）我国行政补偿制度研究(1).pdf

山东大学硬士学位论文 内容提要 在我国，对于行政违法侵害的损害赔偿制度，行政法学界己进行了比较广泛、深入 的研究，并且国家己制定了专门性的法律国家赔偿法加以调整：而对于行政合法致 损的损失补偿制度，时至今日，尚未引起行政法学界的普遍、充分重视，国家亦未制定 统一的法律加以调整在这种情况下，对我国的行政补偿制度进行研究，完善行政补偿 制度，己成为我国行政法制建设的一个重要课题本文以我国现有的行政补偿立法为基 础，参照法国、德国、日本等国的行政补偿制度，对我国的行政补偿制度进行了研究 本文共分三个部分对我国的行政补偿制度进行了论述： 第一部分是行政补偿概述一是行政补偿的概念与特征本文认为，行政补偿是指 行政主体为实现公共利益合法行使职权的行为给特定的公民、组织的合法权益造成特别 损失时。或者特定的公民、组织为维护公共利益而使自己的合法权益受到特别损失时， 基于保障财产权和公共负担平等原则，国家用公共财产对该损失予以弥补的制度二是 行政补偿制度的发展历史三是行政补偿的性质行政补偿是一种特殊的行政责任四 是行政补偿的理论基础我国行政补偿的理论基础应是公共平等负担说五是行政补偿 的构成要件行政补偿的构成要件为：损失的存在、产生损害的事实、因果关系六是 建立和完善我国行政补偿制度的意义：建立和完善我国行政补偿制度是完善国家责任制 度，保护公民合法权益的需要：是更大限度地增进公共利益的需要；有助于实现公平， 推进法治 第二部分是行政补偿的基本问题一是行政补偿的法律依据我国宪法己为行政补 偿提供了依据，其它法律也作了具体规定，但不够全面对于法律未作规定的，公民、 组织可以政策为补充依据或准用民法的规定请求救济二是行政补偿范围在我国， 行政补偿范围包括征收和征用补偿、准征收和征用补偿，授益行政行为的废止补偿、国 家危险责任补偿、因维护公益受到损失的补偿、公法上不当得利的损失补偿以及其他应 当补偿的情形三是行政补偿请求人、行政补偿义务机关和行政补偿第三人四是行政 补偿程序事先补偿程序包括发出补偿通知、听取被补偿人的意见、协商补偿方案、签 订补偿协议或作出补偿决定、提起补偿诉讼、给付补偿事后补偿程序与行政赔偿程序 大体相同五是行政补偿方式在我国，行政补偿方式主要有支付补偿金，返还财产， 恢复原状、现物补偿，移民安置、给予医疗或者抚恤，办理农转非，提供优惠和照顾等 高己协“心 1 2 六是行政补偿标准关于行政补偿标准，学说上主要有两种观点，即“完全补偿说一和 “相当补偿说”我国的立法整体上倾向于后者在适用行政补偿标准时，对法律未规 定的，可以采用利益权衡方法或参照国家赔偿法、相似情况下的其它法律的规定加以确 定 第三部分是完善我国行政补偿立法的思考本部分先从介绍我国行政补偿立法的现 状入手，进而针对我国行政补偿立法中存在的问题，提出了完善我国行政补偿立法的主 要途径最后，对制定我国的行政补偿法作了初步构想 【关键词l 行政补偿行政合法致损 坐奎查兰璧主兰丝堡苎 i i io u l t c o u n t r y , t h ea d m i n i s t r a t i v el a wc i r c l eh a sb e e ne x t e n s i v ea n dd e e pt 艘a r e ho l l t s y s t e mo fd 锄a 萨f o ra d m i n i s l z a l j v cl a w b r c a i d a g , a n do 噬s t a t e h a se n a c t e ds t a t e c o m p e n s a t i o ul l w h o w e v e r , t h es y s t e mo fl o s sa n de o m p c m a t i o n 妇tb e e nr c g a r d e db y t h ea d m i n i s t 嘶v cl a wc i r c i c 锄du n i t el a wh a m tb e e ne n a c t e d o nt h i sc o n d i t i o n , r e s e a r c ho n o u rs y s t e mo fa d 】吡细【i s 砸i l i v ee o m p e m a t i o na n dc o m m m a l i n gs y s t e mo fa d i 咀i r l i ：删v e m l 肌s 撕姐h a sb e e n 姐i m p o r t a n tt a s ki nc o n s l r u e t i o no f o u l a d m i n i s l z a l i v el e g a l i t y o nt h e b a s i so fo u rt o d a y sa d m i n i s t r a t i v ec o i t l p s a t i o nl e g i s l a t i o na n do t l l c t * c o t m t r i c s s y s t e mo f a d n l i n i s n a d v ec o m p e n s a t i o ns u e l aa sf r a n c e g e r m a n ya n dj a p a n , t h ea r t i c l er e s e a z e h c so n o u r s y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ec o n l p e n s a t i o n t h ea r t i c l ci sd i v i d e di n t ot h r e ep a r et od i s c u s so u rs y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e t h ef i r s tp a r ti n t r o d u e e bm l n l m s l j z a t i o no fa d m i n i s u a t i v ec o m p e n s a t i o n f i r s t l y , t h ep a r t n a r r a t e st h ec 0 1 1 c 铆a n dc h a l a c t 日o fa d m i n i s t r a t i v e m 弘n s a 虹。几a d m i n i s t r a t i v e e o m p e m a t i o ni n l ：, a n st h a tw h e na d m i n i s t r a t i v es u b j e c t sb e h a v i o r so f e x e r c i s i n go t t i e i n lp o w e r i n f r i n g e s0 1 1s p e c i a lc i t i z e n sa n do r g a n i z a t i o n sl e g a lr i g h t sf o rp u b l i ci n t e r e s t so rs p e c i a l c i t i z e n sa n do r g a n i z a t i o n sl e g a lr i g h t sa 豫i n f r i n g e do n , f o rp u b l i ci n t e r e s t s , t h es t a t ei l l a k c s u pt h e s el o s s e sw i t hp u b l i cp r o p e r t yf o rt h ep r i n c i p l eo fe n s u r i n gp r o p e r t yr i g h t sa n de q u a l p u b l i cb u r d e n s e c o n d l y , t h ep a r tn a r r a t e st h ed e v e l o p m e n th i s t o r yo f s y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n 蛆t i o n t h i r d l y , t h ep a r ti n t r o d u c e st h e ( ：h a r a c t e ro fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n a d m i n i s t r a t i v ec o m p t m s a l i i si ts p e c i a la d m i n i s l 枷v l i ：d u t y f o u r t h l y , i td i s c u s s e st h e t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec 0 哪p m s a l i o u rt h e o l t i e a lf o u n d a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns h o u l db ed o c t r i n eo fe q u a lp u b l i cb u r d e n f i t t h l y , t h ep a r t d i s c u s s e st h ee l e m e n t so fa d m i n i s t r a t i v ee o m p e m a t i o n8 u e ha se x i s t e n c eo fl o s s f a c to f d a m a g q ea n dc a u s a lr e l a t i o n s i x t h l y , t h ea r t i e l ed i s c u s s e st b cr n c a n i l l go fe s t a b l i s h i n ga n d c o l l s u m m a t i 玛s y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ec o n l p c l l s a l i o n e s t a b l i s l a i n ga n dc o n 锄l m a t i n go i l t s y s t e mo f8 d m i n i s t 觚 v c ：c o n l p e n , s a t i o ni st h en e e dt oc o n s l t m m a t es y s t e mo fs t a t ed u t ya n d a 啮雠c i t i z e n s l e g a lr i g h t sa n dt h en e e dt op r o m o t ep u b l i ci n t e r e s t s a sf a r 罄p o s s i b l c a n di t 山东大学硕士学位论文 r e b o u n d s t or e a l i z e e q u a l i t y a n d b o o s t r u l e o f l a w t h cs e c o n dp a r td i s c u s s e st h eb a s i cq u e s t i o no f a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i b n f i r s t l y , t h e p a r ti n t r o d u c e st h el e g a lf o u n d a t i o no fa d m i n i s 姐t i v ec o m p e n s a t i o n o u rc o n s t i t u t i o nh a s p r o v i d e db a s i sf o ra d m i n i s l a a t i v ee o m p e m a t i o n , a n do t h e rl a wh a so f f e r e ds t i p u l a t e st 0 0 , db u t t h o s emn o tc o m p r e h e n s i v e f o rt h a tl a wh a s n to f f e r e d , c i t i z e aa n do r g a n i z a t i o nc a n n e e o r d i n gt op o l i c yo ti nt h el i g h to fc i v i ls t i p u l a t e s e c o n d l y , i td i 娜s 鹤t h es c o p eo f a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n i no u tc o u n l r y , t h es c o l 抬o fa d m i n i s l r a t i v ec o m l 瑚娅i o ni s i n c l u d i n gc o l l e c ta n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n , q u a s i - c o l l e c ta n de x p r o p r i a t i o n e o m p c m a t i o n , e o m p e n s a t i o l af o rt h ea b o l i s h m e a to fa d m i n i s l r a t i v cb e h a v i o r st h a tc 越b e n e t 鼠 c i t i z e na n do r g a n i z a t i o n , e o m p e m a t i o nf o rs t a t ed f l n g e l - d u t y , m 肼删；蜘f o rl o s s e sb e c a u s e o fe n s u r i n gp u b l i c i n t e r e s t s , e o m p e m a t i o nf o ru 画u s te n r i d a m e n ti np u b l i cl a wa n d c o m p e n s a t i o nf o ro t h e rl e a s o n s t h i r d l y , i ti n t r o d u c e sp e o p l ew h o 啪c l a i r aa d m i n i s l z a t i v e c o m p e n s a t i o n , a d l i n i s ：昀t i v eo r g a nt h a ti l n d c r t a k t ：sd u t yo fa d m i n i s t r a t i v ee o m l 鹭 m a t i o na n d t h i r dp a t t yo f a d m i n i s t r a t i v ec o l l l p e n , 蛳i o l l lf o u r t h l y , i td i s c u s s e sp r o c e d u r eo f a d m i n i s t r a t i v c c o n l p c 剃o n t h eb e f o r e h a n dc o n l p e n s a l j o l lp r o c e d u r ei n c l u d e sd e l i v e r i n gc o n l p e l l , , 组l i o n n o t i c e ，h e a r i n gp r o p o s a lo fp e o p l ew h om a yb ec o m p e n s a t e d , p r o j e c to fn e g o t i a t i n ga b o u t e o m p e m a t i o n , s i g n i n gc o m l 枷t s l l l j o nc o l m - a c to rm a k i n ge o m p e m a d o nd e c i s i o n , b r i n g i n gt m 辟m 鲥v es u i ta n dp a y i n gc o m p e n s a t i o n i ti sa p p r o x i m a t e l yi d e n t i c a lb e t w e e nt h e b e f o r e h a n dc o m p e n s a t i o np r o c e d u r ea n dt h ea d m i n i s t r a t i v ec o l t l p e n s a l i o l t lp r o c e d u r e f i t t h l y , i td i s c u s s e sm a l l n c fo f a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n i no u l s t a t e ，t h em a i l e ro f a d m i n i s t r a t i v e c o m p c l l s a t i o ni sm a i n l yi n c l u d i n gp a y i n gc o m p e n s a t i o n , r e t u r n i n gp r o p e r t y , r e c o v e r i n g o r i g i n a ls t a t e ，c o m p e n s a t i n gf o rt h ep r e s e n tt h i n 舀a r r a n g i n gf o ri m m i g r a t e ，o f f e r i n gm e d i c a l t r e a t m e n ta n dc o m f o r ta n dc o m p e n s a t eab e r e a v e df a m i l y , d e a l i n gw i t l i c h a n g ef r o m “a g r i c u l t u r a lt ol i o n - a g r i e u | t u r a l s l a t u sa n dp r o v i d i n gp r e f e r e n t i a la n dg i v i n gc o n s i d e r a t i o n s i x t h l y , i td i s c u s s e ss t a n d a r do fa d m i n i s w a t i v cc o m p e m a t i o n t h e r ea 托m a i n l yt w o v i e w p o i n t so ns t a n d a r do fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n ： d o c t r i n eo f c o m p l e t ec o m p e n s a t i o n a n d d o c t r i n eo f p r o p e rc o m p e n 姐t i o n o u rl e g i s l a t i o ni si n c l i n e dt ot h el a t t e ra sa w h o l e w h e na p p l y i n gt ot h es t a n d a r do fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n , w e 啪a d o p tm a n n e l - o f j l | d g i l l ga r i dw e i g h i n gi n t e r e s t s0 fr e f e rt os t a t ec o m p e n s a t i o nl a wo rj u d g i n gb yo t h e rl a w w h e nt h es i t u a t i o ni ss i m i l a r 山东大擎硕士擘位论文 t h et h i r d p a r td i s c u s s e st h ed e l i b e r a t i o no fo o l l s u m m 珧o u ra d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o nl e g i s l a t i o n f i r s t l yt h ep a ai n t r o d u c e so u rc u r r e n ts i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o nl e g i s l a t i o n1 1 埒也i nv i e wo ft h ep r o b l e mi no u ra d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n l e g i s l a t i o n , t h ea u t h o rs u g g e s t st h em a i nw a yo fc o n s u m m a t i n go u ta d m i m s t r a t i v e c o m p e n s a t i o nl e g i s l a t i o n f i n a l l y , t h ea u t h o ri n i t i a l l yc o n c e i v e st h ef o r m u l a t i o no fo t i s a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nl a w 【k e yw o r d s 】a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n t h es y s t e mo f l o s sa n dc o m p e n s a t i o n 右气。 戈匕沙c f 。t r 。 5 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担 论文作者签名：壶堡 日期：礁：旦! 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向固家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：蔓堡导师签名：日 期： 气 山东大学硕士学位论文 序言 行政机关及其工作人员行使行政职权，无论合法或者违法，都可能使个别公民、组 织的权利受有不利益在法治国家，对公民、组织因此所受的不利益都产生应如何以财 产给付予以弥补的问题因行政机关及其工作人员违法行使行政职权致个别公民，组织 受有不利益，而由国家以财产给付予以弥补的措施，通常称为。行政损害赔偿”o ；因 行政机关及其工作人员合法行使行政职权致个别公民、组织受有不利益，而由国家以财 产给付予以弥补的措施，通常称为。行政损失补偿。在我国，不论是行政的。损害赔 偿”，还是行政的“损失补偿”，都可成立国家责任这一点并无疑问只是，我国行政 法制的理论与实践对于行政违法侵害的损害赔偿责任给予的关注较多而对于行政合法 致损的损失补偿责任给予的关注甚少具体言之，在我国。对于行政违法侵害的损害赔 偿制度，行政法学界己进行了比较广泛、深入的研究，并且国家己制定了专门性的法律 国家赔偿法 加以调整；而对于行政合法致损的损失补偿制度，时至今日，尚未引起 行政法学界普遍、充分的重视，国家亦未制定统一的法律加以调整从整体上说，我国 的行政补偿制度还是相当落后的，已经远远不能适应我国行政管理活动的实际需要在 这种情况下，对行政补偿制度进行广泛、深入的研究。建立和完善行政补偿制度，己成 为我国行政法制建设的一个重要课题 我国的行政法学者已经对我国的行政补偿制度进行过一些有益的探讨，并介绍了法 国、德国、日本、英国等国的行政补偿制度发展状况本文将在我国已有的研究成果的 基础上，作迸一步探讨 本文拟先从分析行政补偿的概念与特征，发展历史、性质、理论基础、构成要件等 入手，继而对行政补偿的法律依据，范围、主体，程序、方式、标准等基本问题，结合 我国的实际情况作一番考察；最后，针对我国的行政补偿立法状况，提出完善我国行政 补偿立法的若干思考 。陈t 著。行政法簋论 三民书局1 9 粥年版第9 2 0 页 山东大学硕士学位论文 第一部分行政补偿概述 一，行政补偿的概念与特征 研究行政补偿制度，自应首先对行政补偿的概念与特征予以明确 ( 一) 行政补偿的概念 行政补偿，是指行政主体为实现公共利益合法行使职权的行为给特定的公民、组织 的合法权益造成特别损失时，或者特定的公民组织为维护公共利益而使自己的合法权 益受到特别损失时，基于保障财产权和公共负担平等原则，国家用公共财产对该损失予 以弥补的制度 ( 二) 行政补偿的特征 l 行政补偿，是国家对合法行为造成的损失予以弥补的责任，是国家责任的重要组成 部分其具有以下几个特征： 1 行政补偿的前提是行政主体为实现公共利益合法行使职权的行为给特定的公民、 组织的合法权益造成特别损失，或者特定的公民、组织为维护公共利益而使自己的合法 权益受到特别损失我国的一些行政法学者把行政补偿的原因行为限定为“合法行政行 为”这是不够准确的事实上，行政补偿的原因行为不服于行政行为，只要是为了公 共利益而实施的一切合法行为，都有可能引起行政补偿责任的发生o 2 行政补偿的对象是特定的公民、组织社会成员对国家和社会负有平等的责任。 如果所有社会成员的合法权益都因国家和社会公共利益平等地受到损失。就不存在补偿 的问题：只有当特定的公民、组织的合法权益因公共利益受到了特别损失，才有补偿的 必要。例如，依法服兵役、依法纳税等是所有公民都应平等承受的负担，对此损失， 国家无需补偿 3 行政补偿的内容是公民、组织因公共利益而受到的特别损失行政补偿是对特 定的公民、组织因公共利益而受到的损失的补偿，但并非所有的损失都可以请求补偿 因为一切享受公共生活利益的人，必须承受某种合理的负担，这种正常的损失，不能认 。参见罗豪才主编：行政法学中国政法大学出版社1 9 9 6 年版第3 2 5 页l 张正制主编；行政法与行政诉讼法 中国人民大学出版社1 9 9 9 年第1 版第3 3 0 - 3 3 1 页# 胡建蠢著：中田行政法学论纲 ，杌州大学出版社1 9 9 8 年版 第4 3 3 页 。参见杨建腰薯，日奉行政法逼论 中田法制出版杜1 9 9 8 年版，第5 9 2 页 。参见薹明安主辅；行政法与行政诉讼法，北京大学出版杜1 9 9 9 年版第4 7 5 页 2 山来大学硕士学位论文 为是必须补偿的损失o 对于什么是特别损失。并无统一认识本文认为，比较合理的 解释是t 如果该损失未超过社会生活当然应该忍受的限度，则被认为是财产权内在制约。 或者社会公共目的制约范围内的损失是全体公民都应该负有的义务就不属于特别损 失，无需补偿；只有当该损失超过应该忍受的限度，成为超出财产权内在制约或杜会公 共目的制约范围的损失，才构成特别损失，从而需要给予补偿o 例如，行政机关依法 进行食品卫生检查时，因提取少量样品而给食品经营者造成的损失，一般就不属于特别 损失，无需补偿 4 行政补偿有的在实际损失发生之前进行，例如，在法国，公用征收必须事先支 付补偿才可进行；有的在实际损失发生之后进行，例如，公民、组织协助人民警察执行 职务受到损失的，只能在事后请求给予补偿 5 行政补偿的标准，我国法律有的规定给予全额补偿，有的规定给予相当补偿， 具体由行政机关和法院依据不同的事实情况及园家社会情况，在对公共利益与行政相对 人的利益进行公正权衡后决定 6 行政补偿的方式具有多样性，除支付补偿金、返还财产、恢复原状等三种主要 方式外，还有现物补偿、移民安置、给予医疗或者抚恤、办理农转非、提供优惠和照顾 等方式 7 行政补偿是一种国家责任，其费用应由国库支付，具体可以通过行政补偿义务 机关给付补偿但在我国，法律亦有作为行政机关合法行政行为受益者的单位或者个人 给付补偿的规定例如房屋拆迁补偿即是由取得房屋拆迁许可证的单位或者个人直接 给付 ( 三) 行政补偿与行政赔偿的区别 行政赔偿，是指行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、组织的合法权益造 成损害时，由国家对该损害予以弥补的制度行政补偿与行政赔偿都属于国家责任，都 体现了行政机关对行政相对人的救济，但两者也存着较大的区别具体表现在以下几个 方面： j 1 两者发生的原因不同 7 行政补偿发生的原因是行政主体为实现公共利益合法行使职权的行为给特定的公 民、组织造成特别损失，或者特定的公民、组织为维护公共利益而使自己的合法权益受 。参见王名扬着t 法田行政法 中田政法大学出版社1 9 鲳年麓第7 1 7 更 。参见扬建展薯t 日奉行政法丑论 中田法制出版社1 9 9 8 年版第6 0 0 页 f t i ，f， 山东大学硕士学位论文 到特别损失行政赔偿发生的原因根据国家赔偿法 的规定，只限于行政机关及其 工作人员违法行使职权侵犯公民、组织的合法权益造成损害的情形 。 2 两者救济的方式不同 行政赔偿，根据国家赔偿法 第2 5 条的规定，其以支付赔偿金为主要方式，辅 。之以返还财产或恢复原状行政补偿的方式则具有多样性，除了支付补偿金、返还财产， 恢复原状之方式外，还有移民安置、给予医疗或抚恤，现物补偿、办理农转非、提供优 惠和照顾等 3 两者的时间要求不同 行政补偿，有的应在实际损失发生之前进行。例如征收土地的补偿；有的在实际损 失发生之后进行，例如，因扑教森林火灾受到损失的补偿行政赔偿必须以行政侵权损 害事实的发生为前提，故只能在实际损失发生之后进行 4 两者适用的法律不同 行政赔偿适用的是国家赔偿法 而行政补偿不存在像国家赔偿法) 那样的一 般性法律，其法律依据散见于各种单行法律、法规，规章及有关国际条约之中 5 两者的法律性质和功能不同 行政赔偿属于一般行政法律责任，其既具有弥补行政相对人所受损害的功能，又具 有惩罚违法的行政机关及其工作人员的功能行政补偿则属于特殊行政法律责任，其具 有弥补行政相对人所受损失的功能，但没有惩罚行政机关及其工作人员的功能 6 两者的费用来源不同 行政赔偿费用列入各级财政预算，由各级财政按照财政管理体制分级负担，并由各 级财政机关负责管理；此外根据国家赔偿法 第1 4 条的规定。在赔偿义务机关赔 偿损失后，要向有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人追偿部分或 全部赔偿费用行政补偿费用，根据法律的规定，既有由园库支付的，如对外资征收的 补偿，协助行政机关执行职务受到损失的补偿，又有由行政机关以外的组织或个人给付 的，如房屋拆迁补偿 7 两者的补救范围不同 在我国，行政赔偿采用的是。抚慰性标准”o ，即支付的赔偿金不以补足受害人的 实际损失为目标，只是在一定范围内对受害人给予赔偿。一般只赔偿直接的物质损失 但仍比行政补偿的补救范围要宽行政补偿，一般以直接损失、物质损失为限；而且在 西参见萎明安主编tl 行政法与行政诉讼法北京大学出版杜1 9 年版。纂格l 页 山东大学硬士学位论文 许多情况下。法律规定的补偿额往往小于直接损失额o b 两者的救济途径不同 在我国，对行政赔偿争议，可以通过行政诉讼途径解决对于行政补偿争议，是否 可以通过行政诉讼途径解决，法律规定得则不甚统一、明确 二、行政补偿制度的发展历史 ( ) 资本主义国家行政补偿制度的发展历史 行政补偿制度，从其历史来看，在许多国家都比国家赔偿制度更早地发展起来这 是因为，曾经成为国家赔偿制度发展障碍的主权免责的法理和违法行为不能归属于国家 这两个重要理由，在该领域不曾存在o 最早建立行政补偿制度的是法国法国大革命 时期。自由主义思想盛行，“私有财产神圣不可侵犯”的观念深入人心。其在1 7 8 9 年发 布的人权宣言 第1 7 条就明文规定：“财产是神圣不可侵犯的权利除非由于合法 认定的公共需要的明显的要求。并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥 夺。o 这就确立了公用征收的补偿制度其后，1 7 9 1 年通过的美国宪法第5 条修正案也 规定，没有公正的补偿，私有财产不得充作公用这就在美国确立了行政补偿制度由 于深受法国1 7 8 9 年大革命的影响，当时实行君主帝制的德国各邦国，也弥漫着一种自 由主义风气，这种。自由法治国家理念”也反映在对财产征收的。补偿原则”之上德 国普鲁士邦国于1 7 9 4 年颁布的普鲁士一般邦法 在引论第七十五条即规定，“对于人 民的特别权利及利益在必须为公共利益而牺牲时，应予以补偿”o 在此之后，许多国 家纷纷仿效法国、德国、美国，在2 0 世纪初或稍后的时间里相继建立了行政损失补偿 制度例如，日本在1 9 0 1 年的土地收用法第4 7 条即规定了收用补偿条款，其在1 9 4 6 年的日本国宪法 第2 9 条第3 款更是明确规定。为了公共利益，在正当补偿之下， 可使用私有财产”o ( 二) 新中国行政补偿制度的发展历史 1 9 5 0 年由政务院通过的城市郊区土地改革条例 第1 3 、1 4 条规定征用农民耕 种的国有土地或者征收私人所有的土地时，应给予公平合理的补偿1 9 5 3 年1 1 月政务 院通过的国家建设征用土地办法对土地征收，征用补偿的条件、标准、方式、程序 作了比较详细的规定这就在我国建立了比较完善的土地征收、征用补偿制度此后二 。参见姜明安主编：行政法与行政诉i 套法北京大学出版社1 9 盼年版第4 0 3 页 。参见盐野宏著：行政法扬建焉译法律出版社1 9 姻年版，第4 9 7 页 参见王名扬著t 法盈行政法 中国政法大学出版社，1 9 镐年第l 版，第3 6 6 页 。参见陈新民著：宪法基本权利之基本理论，三民书局1 9 9 6 年版第3 8 9 页 参见盐野宏着，行政法扬建焉译法律出版杜1 9 驰年版第4 9 8 页 ， 山东大学硕士学位论文 十多年，由于众所周知的原因，我国行政法制建设基本上中断，行政补偿制度当然也没 有什么发展党的十一届三中全会以来。我国的行政法制建设又得以恢复发展。行政补 偿立法也开始逐步加快1 9 8 2 年，我国制定了国家建设征用土地条例) ，1 9 8 6 年又制 定了土地管理法对土地征收补偿作了更具体的规定，同时期颁布的草原法) 、渔 业法) 、森林法、矿产资源法) 、水法) 也都对补偿问题作出了规定，在资源管理领 域建立了比较完善的补偿制度此外。1 9 8 6 年制定的民法通则) 也有一些规定涉及到 行政补偿责任，例如，民法通则 第1 0 6 条第3 款、第1 2 3 条，第1 3 2 条m 其后，随 着社会主义市场经济、民主政治的发展，我国的行政补偿立法步伐加快，仅经过十多年 的时间我国就在大部分行政管理领域都建立了行政补偿制度，但从整体上而言。这些 制度尚不完善 三、行政补偿的性质 。 ( ) 关于行政补偿性质的主要现点及评述 关于行政补偿的性质，目前，我国行政法学界主要有以下几种观点： l 、行政责任说该观点认为“行政补偿是因行政机关的合法行政行为造成行政相 对人合法权益的损失，依法由行政机关对行政相对人所受损失予以弥补的责任” 2 、特殊行政责任说该观点认为。行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性表 现在以下四个方面；该责任不以违法为构成要件；该责任不以过错为构成要件； 该责任不以因果关系为构成要件( 并非无因果关系，只是补偿时不深究因果关系) ；该 责任不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件 3 、补救性行政行为说该观点认为行政补偿是基于行政机关的一种“积极义务” 而实施的补救性行政行为 以上观点都在一定程度上揭示了行政补偿的性质，但均不够准确、全面第一种观 点将行政补偿定性为行政责任，这无疑是正确的；但是将引起行政补偿的原因限定于 “合法行政行为”，显然无法正确反映现代国家行政补偿的范围如前所述，行政补偿 ”当时尚未建点行政诉讼制度对于行政机关及其工作人员违法行使职权造成损害的受害人可以根据民法通则 第1 2 l 采的规定挺起民诉讼要求违法的行政机关及其工作人员承担民事责任，相应地对于行政机关无过错 绘公民组织合法权益造成损失的受掼人可以根据民法通则l 第1 0 6 、1 0 9 1 2 3 蠡等规定提起民诉 矗，曼 束行政机关承担民事责任1 9 8 9 年行敢诉讼j 去的硬布在一定程度加深了这样一种观念即认为行政活动与 私人活动具有不同的性质应适用不同的法律规财前者应适用行政法规则后者应适用民法规则这种观念反 映到行政赔偿领域，就要求受害人因为行政机关及其工作人员违法行使职权行为造成损害的。只能以行政法规范为 依据请求行政赔偿蔚不能以民法规范为依据翼求行政机关承担民事责任t 反映到行政朴偿镊域麓要求受撮 人因为行政机关及其工作人员台法行使职权行为造成损失的只能以行政法规范为依据请柬行政补偿葡不能以民 法规范为依据提起民事诉讼要求行政机关承担民摹责任这就给公民以民法虚劓 有关规定请柬朴偿设t 了 障碍 。参见胡铺光扬建焉，事元起著t 行政法专曩研究 中圈人民大掌出版社1 9 9 8 年版，第3 8 5 - 3 8 6 页 6 山东大学硕士掌位论文 的原因行为并不限于行政行为，只要是为了公共利益而实施的一切合法行为，包括行政 事实行为、行政法律行为，以及行政相对人为维护公共利益而实施的行为。都有可能引 起行政补偿责任的发生此外。将行政补偿定性为。行政责任”，也不能使其与行政赔 偿的性质区别开来第二种观点将行政补偿定性为“特殊行政责任”无疑比。行政责任 说”更为准确；但是，其所主张的行政补偿的四个特殊性，实质上是国家危险责任补偿 的特征，根本未能全面、正确反映出行政补偿作为行政责任的“特殊性”这不能不说 是一种遗憾第三种观点将行政补偿定性为。补救性行政行为”。该观点认识到行政补 偿是行政机关对行政相对人的救济，这无疑是正确的；但认为行政补偿在本质上属于行 政行为，则颇为令人费解固然，行政补偿一般要通过行政机关的给付( 救济) 行为方能 实现，但该给付( 救济) 行为只是行政机关承担国家责任的方式而己，我们不能因此说行 政补偿在本质上属于行政行为当今世界各国莫不承认行政补偿是一种国家责任 ( 二) 本文对行政补偿的性质的认识 本文认为，行政补偿是一种特殊的行政责任 1 、行政补偿是一种行政责任这是行政补偿与行政赔偿的共性有的学者认为。 行政责任是违法、不当行为所引起的法律后果，而行政补偿却以合法行为为前提，因而 行政补偿不属于行政责任o 其实，这是对行政责任的误解事实上。行政机关为公共 利益合法行使职权而给公民，组织造成损失的，同样也要承担法律责任许多国家的国 家赔( 补) 偿理论和实践都已充分地表明了这一点 2 ，行政补偿作为行政责任具有自身的特殊性( 与行政赔偿相比较) ，其特殊性表现 在以下两个方面：( 1 ) 行政补偿是为实现公共利益而采取的合法行为引起的责任( 2 ) 行政补偿不具有惩罚行政机关及其工作人员的功能，只具有弥补行政相对人所受损失的 功能，其旨在体现公平负担精神 四、行政补偿的理论基础 ( 一) 关于行政补偿理论基础的几种现点 行政补偿的理论基础，即国家为什么对特定的公民，组织的合法权益因公共利益 而受到的特别损失给予补偿对这一问题，主要有以下几种观点： 1 特别牺牲说 该学说源于德国1 7 9 4 年德国法就确立了国家承担补偿责任的原则，即国家对于为 了社会公共利益强加于一个人的任何特殊义务都必须承担补偿责任；公民因公共利益而 。参见李傲夏军一试沦我嗣行政补偿麓度) 。t 法学评论l 鹎7 年第1 期 山东大学硕士肇位论文 作出特别牺牲，有权获得国家补偿0 1 9 世纪末德国学者奥托梅耶提出了特别牺牲 理论他认为，任何财产权的行使都要受到一定内在的、社会的限制，只有当财产的征 用或限制超出这些内在限制时，才产生补偿问题也就是说，对行使所有权的内