（宪法学与行政法学专业论文）我国环境行政公益诉讼原告资格探析.pdf

摘要 随着社会的发展进步，环境保护越来越受到各国的重视。而一直以国家利益 和公共利益维护者身份出现的行政机关，有时为了追求片面利益，会对环境公共 利益造成损害。然而，传统的行政诉讼制度由于原告资格的局限性，不利于对环 境公共利益的保护。于是各国在司法实践中，逐步放宽原告资格，建立保护环境 公益，制约行政权的相关诉讼制度。虽然名称各有不同，但都属于环境行政公益 诉讼制度范畴。由于我国现行行政诉讼法对原告资格的限制较严，使得现实中出 现的环境行政公益诉讼案件得不到司法机关的受理，环境公共利益得不到应有的 保护。所以，我国建立环境行政公益诉讼制度首先要对原告资格理论进行发展。 本文共分为四个部分。第一部分介绍了环境公益诉讼的起源及环境行政公益 诉讼的含义及特点。阐明原告资格在环境行政公益诉讼中的核心地位，及与传统 行政诉讼的冲突解决在于原告资格的放宽。第二部分介绍了国外一些国家的行政 诉讼原告资格不断放宽的发展趋势，和保护环境公益的相关制度发展，总结了其 环境公益诉讼的模式，及其对我国的启示。第三部分论述了我国环境行政公益诉 讼原告资格的现实困境，结合我国现实状况和相关理论阐述我国放宽环境行政公 益诉讼原告资格的必要性和可能性，以及滥诉问题及其解决。第四部分提出对我 国环境行政公益诉讼原告资格的具体构想及相关制度的保障。 本文在结合国外相关制度的原告资格发展状况，借鉴其相关理论，比较我国 行政诉讼法律发展的不足及社会现状的基础上，对我国环境行政公益诉讼制度进 行探讨，希望对环境行政公益诉讼原告资格的放宽及具体制度构建有一定参考价 值。 关键词：公益诉讼；环境行政公益诉讼；环境权；原告资格 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n ta n dp r o g r e s so fs o c i e t y , s t a t e se n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n h a sb e e nm o r ea n dm o r ea t t a c h e di m p o r t a n c et o a n dt h ee x e c u t i v ea st h ed e f e n d e r s o fn a t i o n a la n dp u b l i ci n t e r e s t si nh i sc a p a c i t y , s o m e t i m e sd a m a g et h ee n v i r o n m e n t a l p u b l i ci n t e r e s ti no r d e rt op u r s u et h eo n e - s i d e di n t e r e s t s h o w e v e r ，b e c a u s eo ft h e l i m i t a t i o n so ft h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n si nt h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n s y s t e m ，t h ee n v i r o n m e n tp u b l i ci n t e r e s tc a n n o tb ep r o t e c t e d s os t a t e s r e l a xt h e q u a l i f i c a t i o n s o ft h ep l a i n t i i f , s e tu pr e l a t e dl i t i g a t i o ns y s t e mt op r o t e c tt h e e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta n dc o n s t r a i nt h ee x e c u t i v ep o w e rg r a d u a l l ya tt h e j u d i c i a lp r a c t i c e a l t h o u g ht h e i rn a m e sa r ed i f f e r e n t ，t h e ya l lb e l o n gt ot h ec a t e g o r yo f e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n b e c a u s eo ft h es t r i c tr e s t r i c t i o n o fp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n si nc h i n a sa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w , t h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nc a s e si nr e a l i t yc a n n o tb ea c c e p t e da n dh e a rb y t h ej u d i c i a r ya n dt h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tc a n n o tb ep r o t e c t e d s ow em u s t d e v e l o pt h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni nt h ef i r s ti fw ew a n tt oe s t a b l i s he n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni nc h i n a t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h eo r i g i n so f e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o na n dt h em e a n i n ga n dc h a r a c t e r i s t i c so f e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o n d i s c u s s e sp l a i n t if f q u a l i f i c a t i o n sc o r es t a t u si ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n a n dt h e r e s o l u t i o no fc o n f l i c t i o nb e t w e e ne n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o na n dc h i n a sa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a wi s t oe n l a r g et h ep l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o n t h e s e c o n d p a r t i n t r o d u c e st h ed e v e l o p m e n tt r e n d so fe n l a r g i n g a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o np l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o na n dr e l a t e ds y s t e m so fp r o t e c t i n g e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ti ns o m ef o r e i g nc o u n t r i e s , a n ds u mu pt h em o d eo f e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o na n dt h ee n l i g h t e n m e n tt oo u r c o u n t r y t h et 1 1 i r dp a r td i s c u s s e st h er e a l i t ya n dp l i g h to fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o np l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o ni nc h i n a 1w i l lc o m b i n ew i t hc h i n a s a c t u a ls i t u a t i o na n dt h er e l a t e dt h e o r yt od i s c u s st h en e c e s s i t ya n dt h ep o s s i b i l i t yo f e n l a r g i n gt h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s 仃a t i v e p u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o np l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o na n dt h ee x c e s s i v el i t i g a t i o np r o b l e m sa n di t s s o l u t i o n s t h ef o m lp a r t b r i n gf o r w a r dt h ec o n c r e t ei d e a so fo u rc o u n t r y se n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i c n i n t e r e s tl i t i g a t i o np l a i n t i f fq u a l i 6 c a t i o na n dt h es a f e g u a r d o ft h e1 n s t l t u t l o n s i n t h i sp a p e r , b a s e do nc o m b i n i n gw i t ht h ed e v e l o p m e n t s t a t u so ff o r e i g n 一陀l a t e d d l a f rq u a l i 五c a t i o n s ，l e a r n i n g f r o mt h e i rt h e o r y , c o m p a r i n gw i t ht h es h o n a g eo f c h i na sa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nl a w a n do u rs o c i e t ys t a t u s ，1w i l lp r o b e i n t oc h i n a s e n v i r o 砌e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m ih o p e t h a ti th a ss o m e v a l u eo ne n l a r g i n gt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t l o np j a i n t m q u a l i f i c a t i o na n dt h eb u i l do fc o n c r e t es y s t e m k e yw o r d s ：p u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o n ；e n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ep u b l j c i n t e r e s tl i t i g a t i o n ；e n v i r o n m e n t a lr i g h t s ；p l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n i l i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表 示谢意。 学位论文作者签名：取矾红 签字日期：z 哆年s 月2 护日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解江西师范大学研究生院有关保留、使用 学位论文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和电子稿，允许论文被查阅和借阅。本人授权江西师范大学研究生 院可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以 采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文o ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：瞰姑导师签名：伊处 签字日期：叩年堂月训 签字日期：妒即一月1 日 l 1 我蚪境行政公益诉讼原告资 各探析 引言 随着人类社会的不断发展，工业和科技的不断进步，生产力水平的不断提高， 人口持续膨胀，导致了人类赖以生存的生态环境同益遭到破坏。伞球气候变暖， 物种加速灭绝，沙漠化严重，臭氧层空洞等等，都使得人类不得不采取措施保护 生态环境，挽救我们的生存家园。环境保护逐渐成为世界各国的共识。于是，环 境保护运动在世界范围内兴起，各国也丌始在法律实践中探索新的制度以保护自 然资源与生态环境。环境的污染和破坏，往往危及到不特定多数人的利益，以往 由政府承担保护环境主要职责的运作方式已经不能适应保护环境公共利益的需 要。面对行政机关的行政行为或不作为损害环境公共利益的情况，扩大原告资格 的范围己成为立法的趋势，世界各困逐渐在立法中放宽行政诉讼的原告资格，赋 予更广泛的公民、社会团体乃至特定国家机关以提起行政诉讼的权利，以维护环 境公共利益。如美国的公民诉讼、英图的检举人诉讼等，均对原告资格做了较宽 泛的规定，使坏境公共利益得到更好的保护。 从我国目前的状况来：看，我国对环境公共利益的保护仍然未突破将国家作为 环境保护唯一主体的传统模式。这种单轨制的环境保护模式不但落后于国外法律 发展水平，也与我国环境公益保护实际情况不相适应。实践中，政府为了眼前的 经济利益，往往与污染企业相互勾结或实行地方保护主义使污染得不到及时查 处。政府制定的不正确的政策也有可能对环境公共利益造成损害。面对政府的环 境违法行政行为或不作为，我国行政诉讼法由于对原告资格郁于“与具体行政行 为有直接利害关系”的规定而显得无能为力。从而导致现实中一些公民为保护环 境公益而提起的行政诉讼得不到司法上的有效解决。 因此，面对同益严峻的环境问题，我国建立环境行政公益诉讼制度己迫在眉 睫，而该制度的核心所在即是放宽传统行政诉讼的原告资格。传统行政诉讼只注 重对私益的保护，而环境的污染和破坏范围广泛、持续时i 日j 长久，不仅对直接利 害关系人的利益造成损害，而且会i 日j 接影响到不特定多数人甚至后代人的环境利 益。为保护环境公共利益，监督行政机关的环境行政行为，拓宽我国行政诉讼的 原告资格己成为现实需要。 虽然我国法律体系中还没有环境行政公益诉讼制度的规定，仇困内的学者已 经开始重视并对其进行了广泛的讨论和研究。在学者们的研究中，都会涉及到环 境行政公益诉讼的原告资格问题，但只是与其它相关制度一起做，j f ：列的讨论。专 门将原告资格作为环境行政公益诉讼制度的核心，对国外相关原告资格对比研 形! l ：学位论义 究，对环境行政公益诉讼原告资格的认定标准、具体认定及相关制度保障等等一 系列宏观、微观层次i u 题进行详细阐述的并不多。而且在j j 有环境行政公益诉讼 原告资格的主体，提起环境行政公益诉讼的顺序等问题上，也有着不同的看法。 所以，有必要对环境行政公益诉讼原告资格问题进行进一步的探讨。笔者将结合 学者们已有的研究成果，加上自己对环境诉讼、行政诉讼、公益诉讼等相关理沦 的学习，埘我幽环境行政公益诉讼原告资格问题作进一步的研究并提出一些自己 的观点，以期对我崮环境行政公益诉讼制度的建立和司法实践有所帮助。 本文主要采用了比较分析法、逻辑分析法、案例分析法、综合分析法、实证 分析法等研究方法。 我旧川：境行政公益诉讼肌告资恪探析 第1 章环境行政公益诉讼及其原告资格综述 1 1 环境行政公益诉讼的概述 1 1 1 公益诉讼与环境公益诉讼 1 1 1 1 公益诉讼的缘起 公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。公益是公共利益的简称，办称社会公共 利益，泛指全社会不特定多数人的共同利益，其主体为全体人民。所谓公益诉讼， 简言之，就是为了保护社会公共利益的诉讼。公益诉讼这一说法可以追溯到古罗 马时代。当时的公益诉讼是指对于危害社会公共利益的行为，除法律有特别规定 外，所有市民均有权提起诉讼；而私益诉讼则是指对于危害个体利益的行为，仅 特定的人才可提起诉讼：也就是说，古罗马的市民以维护公共利益，维护法律及 社会秩序为目的，可以提起公益诉讼，而且提起公益诉讼之原告与所诉之利益不 必有利害关系，可以是无利害关系。当时的公益诉讼又分为市民法公诉和大法官 法公诉，前者由市民法规定，被告所付的罚金归国库，但如果胜诉，对起诉者给 予一定奖励；后者为大法官等谕令所规定，被告所付的罚金，归起诉者所有。如 果对同一案件有多人起诉，则由法官选择其中一人为原告。罗马法的公益诉讼主 要包含两点：一是公益诉讼的原告是不特定的人，既可以是有利害关系的人，也 可以是无利害关系的人。凡市民均可提起公益诉讼，无论其自身利益是否受损。 二是原告起诉的目的是为了维护社会公共利益、法律的尊严以及社会公正。 应当指出，“罗马时代，由于其政府机构远不及近代这样健全周密，仅靠官 吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以弥补 不足”，当时的公益诉讼是立法者在制度设计上的权宜之举，其性质相当于公 诉。但在近代的法律制度中，公诉仅指由国家授权的检察机关和政府机关代表国 家提起的诉讼，而公益诉讼不仅包括公诉，还包括由利害关系人以国家授权机关 的名义或以个人的名义提起诉讼。尽管古罗马时期并不存在现代意义的行政公益 诉讼，但它还是对萨确界定、理解行政公益诉讼的概念仍有积极作用。 二十世纪以来，随着自由资本主义走向肇断资本主义及社会主义的兴起，生 产力迅速发展，人们的生产和生活同益社会化，公共利益不断遭受损害问题也就 凸现出来。而以保护社会公共利益为目的的公益诉讼，尤其是民事与行政公益诉 讼逐步被人们所重视并纳入司法裁判的领域。目前，西方许多国家己经建立起公 周榍罗马法原理【m 】北京：商务印书馆，1 9 9 6 8 8 6 8 8 7 3 倾l ：学位论文 益诉讼制度，任【在我旧当日订的法律体系中，除了刑事诉讼法针对危害崮家利益、 社会公共利益的犯罪行为，授权检察机关向人民法院提起诉讼外，其它法律都没 有对于公共利益的保护与救济作专门规定。加之国内不同学者对公益诉讼的概念 也有不同的观点，区l 此“公益诉讼”的涵义及分类缺乏权威与统一的界定。笔者 认为，公益诉讼是指特定的困家机关和相关的组织、个人，根捌法律的授权，对 违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定的多数人利益的行为，向法 院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。 1 1 1 2 环境公益诉讼的含义 公益诉讼所针对的一般是“公害”，如垄断、不正当竞争、国有资产的流失、 资源破坏、环境污染等。这些公害不仅威胁到某一个人，更是对社会公共利益的 损害。随着生产力的发展，人类社会的进步，工业和科技水平的不断提高，人类 也面临着越来越严峻的环境问题。比较突出的就是环境污染和破坏，河流的污染、 酸雨的泛滥、水土的流失等现象带来了多人的健康受损、财产破坏，因此引发了 环境公益诉讼。从世界各囤的实践情况来看，环境利益是整个社会公共利益的重 要组成部分，有关公益诉讼的实践多集中在环境法领域，也可以说公益诉讼蕾要 是由环境公益诉讼来构成的。 环境公益诉讼着眼于环境公共利益的维护与保全，它不仅在于环境侵害后的 赔偿性补救，更是对损害环境公益行为的抑制和预防。凶此，以传统的民事权利 保护为依据的传统民事诉讼在解决环境纠纷上逐渐丧失其绝对支配的作用。在传 统法律手段不能解决r 益严重的环境污染和环境破坏时，各国立法转而大量制定 环境法及其相关法律。与之相应，环境公益诉讼制度也随之建构起来并逐步发展 完善。 尽管对环境公益诉讼的称谓不同，如美国的“公民诉讼”、同本的“民众诉 讼 等，但都指明了这种诉讼是不特定人的诉讼，是以保护环境为目的的。根据 我国学界普遍的观点，环境公益诉讼是指任何个人、组织或国家机关，根据法律 的规定，对违反环境法律法规、侵犯环境公益的行为，向法院提起诉讼，由法院 依法追究违法者法律责任的活动。依其被诉对象的不同，可以分为环境民事公益 诉讼、环境行政公益诉讼和环境刑事公益诉讼。其中，针对因环境民事违法行为 侵害环境公益而提起的诉讼，就是环境民事公益诉讼。针对因环境行政违法行为 侵害环境公益而提起的诉讼，称为环境行政公益诉讼。因为我国刑事诉讼法明确 规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼，所以针对因 环境刑事违法行为侵害环境公益而提起的诉讼，我们可以称之为环境刑事公益诉 讼。环境公益诉讼并不是独立于民事、刑事、行政诉讼之外的一种独立的诉讼类 型，它只是一种与诉讼日的及原告资格有关的诉讼方式和手段。 1 1 2 环境行政公益诉讼的含义 4 找n - q 、境行政公益u i 讫：原，上资格探析 所谓环境侵权是因产业活动或其它人为原因，致使自然环境的污染或破坏， 并因此对他人人身权、财产权、环境权益或公共财产造成损害或有造成损害之虞 的事实。o j 由上述论述我们町知，环境侵权、进行环境违法行为的主体，除了个 人、企业外还包括国家行政机关。由于行政机关具有环境保护的职能，因此环境 社会公益与政府利益在多数情况下是统一的。然而现实中环境行政权力由于受到 多重限制而往往不能真正代表环境，政府权力的运作有时甚至会损害社会利益， 对我们依存的环境造成侵害。由于政府管理活动覆盖面广而且具有很强的指导示 范意义，从而使得环境行政违法行为影响深远而备受关注。 环境行政违法行为是一类特殊的环境侵权行为，由于其大多是宏观性、多次 性、广谱性行为，因而较行政相对人的环境行为对环境资源产生更多更大的影响， 即往往引起或导致人与自然关系的重大变化、长远变化。建构环境行政公益诉 讼制度，一方面可以唤醒民众积极有效地参与环境保护，进而加强对环境行政机 关的监督促进行政法治；另一方面，由于环境一旦遭到污染和破坏就无法恢复原 样，所以围绕着环境保全的纠纷应该尽可能早期解决。而环境行政公益诉讼所 具有的预防功能恰好可以将环境污染和生态破坏遏制在萌芽状态。因而很多困家 都纷纷加强此方面的立法，建立环境行政公益诉讼及其相关制度，赋予公民、社 会团体等环境行政诉权。如美国环境法中规定，任何公民都有权对违法排放污染 者或未履行义务的政府机关提起诉讼，要求按照国家规定的排放标准排污，赔偿 污染造成的损失或者履行法定义务。又如同本，虽然没有“环境行政公益诉讼” 的概念，但在行政机关违法地放任有公害发生危险的事业活动时，受害的居民可 以依法提起不服行政机关措施的诉讼，这里的诉讼实际就是本文所指的“环境行 政公益诉讼 。 从我国目前状况来看，我国现在的法律体系尚未建立环境行政公益诉讼及其 相关制度，根据国外各国相关立法实践及我国现有环境行政公益诉讼的理论成 果，笔者认为，环境行政公益诉讼是指法律授权的公民、社会团体或特定国家机 关，根据法律规定，针对行政机关及其工作人员在环境管理过程中的违法行为或 不作为，致使环境公共利益遭受侵害或有被侵害之可能性时，为维护环境公共利 益，要求特定行政机关停止其不当行政行为或履行其行政职责，而向法院提起诉 讼的制度。 1 1 3 环境行政公益诉讼的特点 环境行政公益诉讼并非一种独立的诉讼制度，它是随着现代社会的发展，环 境问题日益严峻而产生的行政诉讼的特殊形式。与一般行政诉讼与环境诉讼相 1 王明远环境侵权救济法律制度 m 】北京：中国法制出版社，2 0 0 1 13 。蔡守秋调整论一对主流法理学的反思与补充( m 1 北京：高等教育出版社，2 0 0 3 5 8 3 。【日】原田尚彦于敏译环境法 m 】北京：法律出版社，19 9 9 18 2 5 坝卜学位论文 比，它具有以下特点： ： 首先，提起环境行政公益诉讼主体的广泛性 传统的民事、行政诉讼中均对原告的起诉资格做出了严格的限制，需由与案 件具有直接利害关系的人或组织作为适格原告提起诉讼，即起诉主体是特定合法 权益受到侵害的公民、法人或其它社会组织。而在环境行政公益诉讼中，违法行 为侵犯的对象是公共环境利益，直接关系到人们的生命、健康和社会经济的可持 续发展，每一个公众都有权参与到保护坏境公益中。由于环境损害的后果具有广 泛性、不特定性和时间上的延续性，它与当代的每个人甚至其子孙后代都是密切 相关的。因此住私益没有受到直接侵害时，我们不应再固守传统的诉讼模式，把 启动诉讼程序的原告资格局限于“有法律上利害关系”的人，而是任何人为了维 护公共环境利益均可把侵害公共环境利益之人推上被告席。 所以环境行政公益诉讼对原告的起诉资格不再局限于人身权或财产权受到 非法侵害的人，提起环境诉讼的主体既可以是直接的受害人，也可以是与环境侵 害后果无直接利害的社会成员，包括公民、社会团体和检察机关等。也就是说， 只要环境违法者的环境侵权行为侵害了环境公共利益，提起环境行政公益诉讼的 社会成员，并不以与损害事实有直接利害关系为诉讼前提。他们既可以是具体侵 权行为的受害人，也可以是无直接利害关系的任何公民或组织。环境行政公益诉 讼主张将原告的资格扩大到与损害无直接利害关系的人身上，承认环境权益的公 民个人和环保组织及其它社会团体有原告的起诉资格，是对原告资格与损害有直 接利害关系的突破。这也是笔者在后文将要主要论述的问题之一。 其次，环境行政公益诉讼功能的预防性 传统行政诉讼的功能主要是以救济公民、法人或者其它组织的合法权益为 主，同时维护和监督行政机关依法行使行政职权。然而，在环境公共利益日益遭 到破坏的今天，针对环境生态系统十分脆弱，环境破坏具有不可逆性，一旦遭受 破坏就难以恢复的特点，法律有必要容许公民、社会团体或监察机关等请求司法 机关在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时加以排除或干涉，从而防止环境公益 遭受无法弥补的损失。因此，环境行政公益诉讼具有监督性和预防性的功能。它 的提起，不以环境公共利益遭到实际损害为要件，只要根据有关的情况合理地判 断环境公共利益有被行政机关的行政行为或不作为侵害的可能性即可，换句话 说，这种侵害包括现实的侵害也包括将来可能发生的侵害。只要这种可能性存在， 就可以提起诉讼要求行政机关及其工作人员承担相应的法律责任。另外，在范围 广泛的民众、礼会团体及检察机关的监督下，对于已经发生的环境公共利益的损 害，及时提起诉讼，又对受损的环境公共利益有补救的作用，可以避免环境公益 损害的进一步恶化。这就改变了传统行政诉讼事后的被动性局面，有利于将危害 环境公共利益的行为扼制于初始状念。其积极性在于可以用较小的司法投入保护 6 我j t 4 境，j 政i 益诉讼原告资恪探析 更大范【一目的环境公共利益。因而对于防止环境公益可能遭受无法弥补的损失具有 重要的：卷义。 再次，环境行政公益诉讼目的的公益性 环境行政公益诉讼是基一j 二行政主体违法侵害环境公共利益的行为而提起的， 它并f i 在于个案的救济，其诉讼指向的主要是环境公共利益而非单纯是某个人或 某些人的环境利益。环境侵权行为对受害人所造成的损害不仅是传统诉讼保护的 人身和财产权益，还表现为非经济利益可衡量的处于此环境中的公民的环境审美 权、清洁空气权、生存权等权利。这些权利在现代社会中确实存在，且有为法律 保护的必要。所以，环境公益诉讼允许与案件无利害关系人为原告向法院提起诉 讼，其立足点不在于维护原告的权益，判决的效力也不仪局限于诉讼的当事人， 而是以及时、有效地保护环境公共利益为目的。 环境行政公益诉讼的被诉行为是损害环境公共利益的行政行为，也是基于行 政行为所具有的公益性，所要处理的是环境公益和行政行为所指向的公益间的冲 突问题。环境行政公益诉讼足环境公益诉讼的一种，与传统的环境侵权私益救济 案件存在根本的不同。其诉讼的主张指向环境公共利益而非私人的环境利益，着 眼于保护环境公共利益，所追求的目标是整个社会的公平与公币，其设立有利于 民众监督行政机关做出的不利于环境公益的行为，督促政府采取积极措施保护环 境公益。 第四，环境行政公益诉讼性质的特殊性 环境行政公益诉讼是一种较特殊的诉讼形式，它兼有环境公益诉讼和行政诉 讼的性质和特点。它主要针对的是国家行政机关及其工作人员对生态环境造成或 可能造成侵害的行政行为或不作为而提出的。环境行政公益诉讼制度并非一种独 立的诉讼类型，而是在原告资格认定问题基础上逐步建立的诉讼方式和手段。 环境行政公益诉讼不仅仅针对侵犯环境公共利益的具体行政行为，如行政机 关滥用权力，违法审批、规划项目，造成一定区域内生念环境损害。如果行政机 关的抽象行政行为也侵犯了环境公共利益，如行业管理规定、部门性规章、行政 性条例等在涉及到生念环境利益保护时的不当规定，造成或可能造成生态环境损 害时，普通民众、社会团体也可提起诉讼。因此，行政机关侵犯环境公共利益的 行政行为即环境行政侵权行为包括两种形式，即侵犯环境公益的具体行政行为和 侵犯环境公益的抽象行政行为。 国家及其行政机关的行政行为具有宏观性、长远性的特点，如果其一旦有悖 于环境保护的要求，对环境公共利益造成的损害将远远大于一般的民事主体造成 的损i 垮，其影响范围更大、更持久也更严重。如果被诉的行政机关及其工作人员 对环境公益造成侵害或有侵害可能性的，也应适用环境行政公益诉讼。因此，作 出1 iq j 行政行为而危害环境公共利益的国家机关应该成为环境行政公益诉讼的 硕i j 学位论文 对象。 1 2 环境行政公益诉讼原告资格界说 原告资格在环境行政公益诉讼中有着非常重要的地位，可以说它在很大程度 上影响并决定了环境行政公益诉讼其它相关制度的设置和建立，这体现出对原告 资格研究的必要性。本文将重点围绕它进行论述。 1 2 1 原告资格的含义 我困行政诉讼法第4 l 条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权 益的公民、法人或者其它组织。”即行政诉讼中的原告是指认为行政主体及其工 作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，并以自己的名义，依法向人民法院提起 诉讼，从而引起行政诉讼程序发生的公民、法人和其它组织。原告向人民法院提 起诉讼是行政程序发生的前提，只有原告行使了起诉权，人民法院4 能对起诉予 以审查并决定是否立案。但原告与原告资格足不同的概念。行政诉讼的原告是行 政诉讼的当事人之一，指具有原告资格的人依法提起诉讼被人民法院受理后所确 认的一方当事人的称谓，是一种法律地位。具备原告资格的起诉人提起行政诉讼 时，还必须同时具备其它受理条件，人民法院经审查认为符合法定受理条件启动 行政诉讼程序后才能成为行政诉讼的原告。 英汉辞海对“s t a n d i n g ”( 原告资格) 一词的解释是：因个人的利益或与 案件的结果利害攸关而享有的法定起诉权利或资格。也依布莱克法律大辞典 的解释，“原告资格，是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的 足够的利益，其中，t s , 课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉 人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有为司法 争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的 实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，即法院是否享 有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直 接关系。 而在我国行政法中，有关原告资格的不同观点比较多，大致有“能力说”、 “条件说”、“利益说”、“限制说”等等，由于其不是本文重点，在此不再赘述。 结合各家观点，笔者认为，原告资格即是指公民、法人或其它组织向法院提起诉 讼，要求法院依法保护其合法权益的当事人所应具备的条件。原告资格是能够成 为原告的条件之一，取得原告资格是获得了成为原告的一种权利能力和可能性。 只有具备原告资格的人在其起诉同时符合其它法定条件( 如法院受案范围、诉讼 王忆同英汉辞海 m 】北京：国防工业出版社，19 8 7 5 12 2 。b l a c kl a wd i c t i o n a r y 。19 7 9t h ef i f t he d iti o f l ，w e s tp u b li cc o 我旧环境行政公益诉讼原告资格探析 期限等) 时，才能够启动行政诉讼程序，而不具备原告资格的人则不存在启动诉 讼平旱序的可能性。原告资格的u 月确是行政诉讼程序得以继续的自，j 提，从更深层次 来讲，则体现出一因行政诉讼法的价值取向。“原告资格是一种程序性的权利， 享有原告资格的人，只要认为其合法权益受到具体行政行为的侵害即可提起行政 诉讼，并不要求真j f 发生侵害其合法权益的事实，是否发生实质损害并不影响公 民、法人或者其它组织原告资格的确认，只影响原告的主张是否会得到法院的支 持，原告是否会胜诉。”j 它所解决的是法院受理条件中的主体问题和能否启动行 政诉讼程序的程序性问题，不涉及争议双方实体权利义务的判断，更不涉及享有 原告资格的人提起行政诉讼后能否胜诉的实体处理问题。 1 2 2 原告资格在环境行政公益诉讼制度中的地位 哈丁在公地的悲剧中设置了这样一个场景：一群牧民一同在一块公共草 场放牧。一个牧民想多养一只羊增加个人收益，虽然他明知草场上羊的数量已经 太多了，再增加羊的数目，将使草场的质量下降。牧民将如何取舍? 如果每人都 从自己私利出发，肯定会选择多养羊获取收益，因为草场退化的代价由大家负担。 每一位牧民都如此思考时，“公地悲剧”就上演了草场持续退化，直至无法 养羊，最终导致所有牧民破产。从而反观环境行政公益诉讼我们可以看出，环境 行政公益诉讼的目的在于维护环境公益，而环境公益具有共享性，它表现为广泛 范围内的成员都是其利益享用主体。每个人为了防止权利受到侵害都极力维护自 己的利益，与此同时他们尽量依仪其权利而攫取更多的利益。只要每个个体自身 权利和利益还未受到限制，其便可能对已经开始侵害整体环境公共利益的行为漠 不关心。由于利益的共享性从而导致的这种权利和义务严重的不对称，致使个体 忽视对生态环境这个利益提供源的整体性保护。而那些已关注此动向的主体，如 果不赋予其为整体公益而提起诉讼的权利，那么“公地悲剧”将会重演。 传统的行政诉讼中原告资格也是对起诉人的一种限制，其本质要求就是起诉 人与被诉行政行为或争议的行政法律关系之间存在利害关系，即行政诉诉讼的原 告应限于与行政机关的具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其它组织，原 告所要求法院维护的合法权益必须是被行政机关的作为或者不作为的具体行政 行为所侵害的。只有明确了原告的资格条件，法院彳可以j 下式启动行政诉讼程序。 由于环境行政公益诉讼制度的特殊性，即原告与被诉行政行为没有传统行政诉讼 中所认可的法律上的“直接利害关系”，他所代表的可以是社会环境公共利益， 在这种情况下，起诉主体具有广泛性和不确定性的特点。这与传统的原告资格理 论中起诉方必须与纠纷有足够的利益关系是不致的。为了有效及时地维护环境 公共利益，保护公共生念环境及自然资源，避免“公地悲剧”的发生，我们有必 。姜明安主编行政法与行政诉讼法 m 】北京：法律出版社，2 0 0 3 3 7 7 9 坝i j 学他论史 要对传统行政诉讼原告资格理沦进行发展和更新。所以建立环境行政公益诉讼制 度首先要解决原告资格问题，并且它与法院司法审畲权对行政权力制约的力度有 直接关系。因此在建立和完善我国的行政公益诉讼的过程中原告资格的确定是其 核一心问题。 1 2 3 环境行政公益诉讼原告资格的认定 在环境行政公益诉讼制度当中，原告可谓举足轻蓬，是整个诉讼活动的发动 者。按照“不告不理”的原则，若没有原告的起诉，整个诉讼活动就无法进行。 因此，在建立环境行政公益诉讼制度的时候，要允分考虑到有关原告资格的问题。 随着社会发展对行政权力监督要求的不断提高，行政诉讼原告资格也处于不断发 展变化当中，成为行政法制实践中最活跃的因素。公益诉讼的兴起，对行政诉讼 原告资格出了新的要求。行政公益诉讼与一般行政诉讼不同，原告往往不是为一 己私益而是为了公共利益提起诉讼，原告和被诉行政行为之问没有法律上的利害 关系。因此，如果以现行行政诉讼原告资格标准来要求，行政公益诉讼就会缺乏 适格原告。反之，如果一味为满足行政公益诉讼的要求，放宽对行政诉讼的原告 资格限制，也会为滥诉打开方便之门。 环境行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊形式，其原告资格是包含在行政 诉讼原告资格的含义中的，其提起诉讼的目的是为了保护环境公共利益不受违法 行政行为的侵害，同时对行政机关的环境行政行为起到监督作用。我们可以将环 境行政公益诉讼原告资格表述为：在行政机关及其工作人员的行政行为或不作为 对环境公共利益造成损害或有损害之虞时，可以合法启动环境行政公益司法救济 程序的资格。其表述的是面对被诉的行政机关及其工作人员所做出的损害环境公 益的行政行为，起诉人提起环境行政公益诉讼所应具备的条件，从而使起诉人成 为本案诉讼的正当原告。环境行政公益诉讼原告资格的构成要件是：首先，环境 公共利益遭到侵害或有侵害可能性是环境行政公益诉讼原告资格存在的前提。其 次，受侵害的环境公共利益是行政机关及其工作人员的行政行为或行政不作为引 起的。再次，被告的行政机关的损害环境公共利益的行政行为可以是具体行政行 为也可以是抽象行政行为。第四，行政行为原告不必以与被损害或有被损害可能 性的环境公共利有直接利害关系为要件，其与受损的环境公共利益有间接关系也 可成立。 1 3 环境行政公益诉讼与传统行政诉讼的冲突与解决 1 3 1 冲突的表现 传统法学理论认为，侵权是加。# 人对受害人的财产和人格的侵害，即侵权行 为的构成必须以受害人享有物权法上：和人格权上的权益为要件。受这种观念的影 1 0 找州蚪境行政公益诉讼原告资格探析 响，：在程序法上对原告的规定也，琅格限制在财产和人身受到侵害的人之上，是 种以。当事人一对一一的本人诉讼结构。我圈诉讼法确立的原告资格条件i f 是以传统 理论为基础的。“7 而与传统行政诉讼柏比，环境行政公益诉讼最大的特色在于其 多属于由作为行政管理川接什 对人和环境受害人的公民以及作为环境公益组织 的环境保护社会团体提起的“环境权诉讼”。这样的诉讼大多超出了传统的行政 诉讼制度的框架，与传统行政诉讼存在着冲突。故而欲保护环境公共利益，传统 的行政诉讼理论和制度就需要做出修征。环境行政公益诉讼与传统行政诉讼的冲 突主要体现在对原告资格范围的要求不同。 首先，在前文中我们已经论述过，环境行政公益诉讼具有预防性的特点，它 不以实际发生环境侵害的结果为提起诉讼的自订提，而是如果当事人认为该环境侵 权行为具有发生环境污染、破坏等任何环境损害结果的可能性时，即可以提起诉 讼。这是因为环境侵权具有l 日j 接性的特点。环境侵权行为首先是作用于自然环境， 表现为对环境的破坏，而不是直接针对具体的个人。其对人的侵害需通过被破坏 的环境这载体，才能作用于受害者。由于环境侵权的间接性，使得它对环境的 破坏有时不能马上显现出来，而是需要一段很长的时间，从而具有潜在性。环境 侵害发生时，侵害效果不明显，而经过一定的时问之后，其后果j 渐渐凸显出来。 环境侵害除了给生态系统造成直接的破坏和影响外，污染物的积累和迁移转化还 会引起多种衍生的环境效应，如，温室效应、酸雨、和臭氧层破坏等，给生态系 统和人类社会造成间接的危害，有时这种间接的环境效应的危害比当时造成的直 接危害更大，更难消除。环境侵权造成的损害往往波及广大空间、延续很长时l 日j ， 在很短时间不易被察觉或预料到，因此被污染者不能明显觉察到损害的发生，以 至于受害者常常不知何时受害、施害者为谁，等感觉到损害发生时往往经历了很 长时间，发展到相当严重的地步。甚至需要经过更长的时间，发生更严重的后果， 使