（宪法学与行政法学专业论文）自然保护区长效补偿机制研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者： 弘明 1 7 1 辫i ：7 , , 4 7 - 年 月多1 7 1 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位敝懈易l 划 吼砂年，月南日 摘要 4 i ii ii iii lll lll li1iii y 2 10 2 9 6 2 摘要 伴随着我国社会经济的跨越式发展，人类活动对自然生态环境和资源的影 响越来越大，造成了环境污染、生态功能退化、物种减少等一系列严重问题。 而这些问题反过来又影响到国家经济的可持续发展。建立自然保护区的目的， 在于保护自然生态环境和物种多样性、维持生态功能。为了实现这些目的，就 必须限制或禁止保护区内及周边居民开发利用当地的自然资源，迫使他们不得 不放弃世代遵循的生活、生产方式，甚至要迁出生长于斯的家园。由于他们对 保护自然环境做出的巨大牺牲，其他社会成员才能享受到自然保护区所提供的 生态利益。由生态环境利益的受益者向为提供该利益而受有损害者提供补偿， 不仅符合公平理念，也是保证自然保护区有效发挥作用的需要。但是，目前我 国自然保护区生态补偿机制尚未形成系统，实践中也存在很多问题。给自然保 护区的建设管理，和保护区居民生产生活都造成了严重的不良影响。因此，构 建更为完善的自然保护区生态补偿机制意义重大。 本文共分为四个部分。 第一部分为引言。 第二部分阐述生态补偿内涵和概念。该部分首先对生态补偿概念的理论依 据进行说明，包括属于经济学范畴的公共物品理论、外部经济性理论，以及属 于行政法范畴的公平正义理念和行政补偿理论；其次通过对我国不同时期对环 境保护不同认识的记述，得出生态补偿的定义，并分析生态补偿的行政补偿属 性：最后，在之前论述的基础上，分析自然保护区生态补偿具有特别内涵，并 界定定义，归纳特点。 第三部分对我国现有自然保护区生态补偿的相关实践进行了梳理，得出我 国尚未建立完整系统的自然保护区生态补偿机制的结论。通过对外国相关补偿 实践成功经验的借鉴，寻找如何完善我国补偿机制的启示。指出目前补偿实践 存在的主要问题包括：立法缺失v 补偿标准不合理、补偿方式单一、补偿资 金来源不足、自然保护区土地权属不清、受偿主体缺乏参与。 第四部分针对上述存在的问题，提出自然保护区生态补偿机制的基本原则， 从完善立法，确定补偿标准、扩展资金来源、保障公民参与、实现长效作用几 摘要 个方面，对如何完善自然保护区生态补偿机制提出建议。 关键词：自然保护区生态补偿机制利益协调 i i a b s t r a c t a b s t r a c t w i t hc h i n a ss o c i a la n de c o n o m i cg r e a t l e a p f o r w a r d d e v e l o p m e n t ，h u m a n a c t i v i t i e sh a sm o r ea n dm o r ei n f l u e n c eo nt h ee n v i r o n m e n t ，w h i c hi st h ec a u s eo f p o l l u t i o n ，e c o l o g i c a lf u n c t i o nd e g r a d a t i o n ，s p e c i e sd e c l i n ea n das e r i e so fs e r i o u s p r o b l e m s a n dt h e s ep r o b l e m sa l s oa f f e c ts u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y t h ep u r p o s eo ft h ee s t a b l i s h m e n to fn a t u r ep r o t e c t i o na r e a , i st op r o t e c tn a t u r a l e c o l o g i c a le n v i r o n m e n ta n ds p e c i e sd i v e r s i t y , a n dm a i n t a i n i n ge c o l o g i c a lf u n c t i o n i n o r d e rt oa c h i e v et h e s eg o a l s ，t h er e s i d e n t sl i v ei nt h ep r o t e c t i o na r e aa n ds u r r o u n d i n g m u s tb er e s t r i c t e do rb a n n e dt ou s et h el o c a ln a t u r a lr e s o u r c e s ，t h c yh a v et og i v eu p t h el i f e s t y l ew h i c hi sg e n e r a t i o nf o l l o w e d ，a n de v e nh a v et om o v eo u to ft h e i rh o m e s b e c a u s eo ft h eh u g es a c r i f i c e dm a d eb yt h er e s i d e n t s ，t h eo t h e rs o c i a lm e m b e r sc a l l e n j o yt h ee c o l o g i c a lb e n e f i t s a c c o r dw i t hf a i ri d e a ，a n di no r d e rt og u a r a n t e et h e e f f e c t i v e n e s so fn a t u r ep r o t e c t i o na r e a , t h ec o m p e n s a t i o ns h o u l db ep r o v i d et ot h e p e o p l e w i t hi m p a i r e di n t e r e s t s b u ta t p r e s e n t ，t h ee c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n m e c h a n i s mi no u rc o u n t r yi su n d e r d e v e l o p m e n t , w h i c hh a sc a u s e dn e g a t i v ei n f l u e n c e t h e r e f o r e , t h e r e i s g r e a ts i g n i f i c a n c e t oc o n s t r u c tt h e c o m p l e t ee c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti si n t r o d u c t i o n t h es e c o n dp a r ti st h ec o n c e p ta n dc o n n o t a t i o no fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n i n t h i sp a r t ，t h ea u t h o rf i r s t l ye x p l a i n e dt h eb a s i ct h e o r ya b o u tc o n c e p to ft h ee c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n ，w h i c hi si n c l u d i n gp u b l i cg o o d st h e o r y , e x t e r n a le c o n o m i ct h e o r y , a n d a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o nt h e o r y s e c o n d l 竟a c c o r d i n g t ot h ed i f f e r e n t u n d e r s t a n d i n go fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n i nd i f f e r e n t p e r i o d s ， c o n c l u d et h e d e f i n i t i o no ft h ee c o l o g j 【c a lc o m p e n s a t i o n a tl a s t ，t h ea u t h o ra n a l y z e dt h es p e c i a l c o n n o t a t i o nw i t ht h es y s t e mo fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ni nn a t u r ep r o t e c t i o na r e a , d e f t n e dt h ed e f i n i t i o n ，a n dc o n c l u d e dt h ec h a r a c t e r i s t i c s i nt h e “r dp a r t t h ea u t h o rg a v ea l la c c o u n to fp r a c t i c e sa b o u tt h es y s t e mo f i l l a b s t r a c t e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ni n t h en a t u r ep r o t e c t i o na r e a ，a n dp o i n t e do u tt h em a i n p r o b l e m sa r e ：l e g i s l a t i v ed e f e c t , i r r a t i o n a l c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d ，s i n g l e c o m p e n s a t i o nf o r m ，s h o r t a g eo fc o m p e n s a t i o nf u n d s ，v a g u e n e s so fl a n do w n e r s h i p ， l a c ko fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n t h e n ，r e f e rt ot h ef o r e i g ne x p e r i e n c ea b o u te c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n ，l o o k i n gf o rt h ea p o c a l y p s et oi m p r o v ea n dp e r f e c to u rc o u n t r y s c o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m t h ef o u r t hp a r ti nv i e wo ft h ea b o v ep r o b l e m s ，p o i n t so u tt h eb a s i cp r i n c i p l e so f t h em e c h a n i s mf o re c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o ni n n a t u r a lr e s e r v e t h e nt h ea u t h o r d i s c u s s e dt h ei d e ai nc h i n af o ri m p r o v ea n dp e r f e c tt h em e c h a n i s mo fe c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o ni n t h en a t u r ep r o t e c t i o na r e a , f o re x a m p l e , i m p r o v el e g i s l a t i o n , d e t e r m i n ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r d ，e x p a n s i o nc a p i t a ls o u r c e ，s a f e g u a r dr e s i d e n t st o p a r t i c i p a t ei n ，e n s u r el o n g - t e r ma f f e c t k e y w o r d ：n a t u r ep r o t e c t i o na r e a ；e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m ；m t e r e s t c o o r d i n a t i o n 摘要 a b s t r a c t 目录 1 引言4 2 自然保护区生态补偿机制的内涵6 2 1 生态补偿的基本理论6 2 1 1 生态补偿的的理论依据6 2 1 2 生态补偿的概念9 2 2 自然保护区生态补偿机制的特别内涵1 0 2 2 1 自然保护区的基本界定1 0 2 2 2 自然保护区生态补偿机制的理论依据1 1 2 2 3 自然保护区生态补偿机制的概念1 2 2 2 4 自然保护区生态补偿的性质1 3 2 2 5 自然保护区生态补偿机制的特征1 5 3 我国自然保护区生态补偿机制的存在的问题1 7 3 1 我国自然保护区的发展及其生态补偿的实践1 7 3 1 1 我国自然保护区的发展及存在的问题1 7 3 1 2 自然保护区生态补偿实践1 8 3 2 现行自然保护区生态补偿机制存在的问题2 0 3 2 1 立法缺失2 0 3 2 2 补偿标准不合理2 l 1 引言 3 2 3 补偿方式单一2 】 3 2 4 补偿资金来源不足2 2 3 2 5 自然保护区土体权属不清2 3 3 2 6 受偿主体被动受偿，缺乏参与2 3 3 3 外国生态补偿实践以及对我国的启示2 4 3 3 1 外国生态补偿实践2 4 3 3 2 对我国的启示2 5 4 构建自然保护区长效补偿机制的建议2 6 4 1 确立自然保护区生态补偿机制的基本原则2 6 4 1 1 公平原则2 6 4 1 2 透明原则2 6 4 1 2 协商原则2 6 4 2 促进自然保护区生态补偿机制相关立法的完善2 7 4 2 1 强化宪法保护2 7 4 2 2 修改环境保护法，增加生态补偿的相关内容2 7 4 2 3 制定自然保护区法，明确规定自然保护区生态补偿机制的内容2 8 4 2 4 配套制定相应地方法规2 8 4 3 确定自然保护区土地的权益归属2 9 4 3 1 通过适当方法取得自然保护区核心区和缓冲区土地所有权2 9 4 3 2 明确自然保护区实验区土地的权益归属2 9 4 4 自然保护区生态补偿机制补偿标准的确立3 0 4 4 1 自然保护区生态移民的补偿标准制定3 1 。4 4 2 自然保护区资源征收的补偿标准制定3 1 4 5 自然保护区生态补偿机制补偿金来源的扩展3 2 4 5 1 完善政府提供自然保护区生态补偿金的渠道3 2 4 5 2 重视社会筹集自然保护区生态补偿金的渠道3 3 4 5 3 发展生态旅游3 3 4 6 建立自然保护区生社区共管模式3 4 2 1 引忑 4 7 强调自然保护区生态补偿长效性的重要意义3 5 5 、结语3 7 参考文献3 8 致谢4 0 个人简历、在学期间发表的学术论文与研究成果4 1 1 引言 引言 第二次世界大战之后，全球经济呈现爆发十增长，随之而来的是人口压力 渐增大，自然资源同益减少，不同利益群体不得不对有限的自然资源展丌激 竞争，由此不可避免的会产生各方利益主体的相互冲突。而这些冲突归根结 ，都可以归纳为经济利益和生态利益的冲突。地球是人类宝贵的家园，阳光、 气、水和丰富的物种资源，不仅为人类提供了生存空间，也为人类的发展提 供了基础。如果对生态利益没有足够重视，肆意破坏生态环境和物种资源，那 么最终的结果只有可能是生存家园毁灭，经济秩序破坏，人类在生态利益和自 然利益的恶性循环中走向灭亡。但是对利益的追求是人类的本性，因此，单纯 以生态利益目标，扼制其对经济利益的追求的措施也很难奏效。既要保护生态 利益，又不能损害经济利益。那么通过法律对自然保护区的生态利益和区域内 居民的经济利益作出安排就是一个很好的协调利益的方法。为了保护自然生态 环境和物种多样性，建立自然保护区是非常必要的。但是自然保护区居民的生 活方式却因此发生变化，发展权利被抑制。出于公平正义的应有之义，享受自 然保护区生态利益的主体向受损失者提供资金补偿，以弥补其受到的不公正待 遇，实现负担和收益的协调平衡。 维护生态环境，是建立自然保护区生态补偿机制最根本的目的。改革开放 以来，我国经济发展与环境保护之间的矛盾日益尖锐。社会经济的飞速发展给 自然环境和资源带来沉重压力，而环境的恶化和资源的减少反过来也对社会经 济的可持续发展带来不可忽视的消极影响，最终成为阻碍经济发展的桎梏。特 别是依赖自然环境和自然资源，是一种非常低效的经济发展模式，粗放式的生 产方式很容易造成然环境的破坏和资源的浪费，而生态环境的恶化会使生产效 率更为低下，进一步制约经济发展，致使当地居民更加贫困。但是是对生活在 自然保护区的居民来说，保护区内的自然资源是他们生存、发展的依赖条件， 要求他们“饿着肚子搞环保 是非常不现实的。因此我们迫切需要探索一种能 够提高人们保护自然环境可以获得的收益，发挥预防生态环境被破坏的作用的 机制。对自然保护区的居民提供支持必须采取多样化手段，通过提供资金和实 物支持、政策支持、技术支持、智力支持等方式改变当地居民对自然环境和自 然资源的过度依赖，寻找到可以充分高效可持续利用本地资源的路径，能够转 变当地经济增长模式，提高居民的就业能力，进而帮助他们摆脱贫困现状，减 4 1 引言 轻、解除他们对自然环境和资源的依赖。在此基础上，出于对家园的眷恋心情 和保护意识，保护区内的居民将可以成为保护区内自然环境和丰富物种的最好 保护者。 2 自然保护区生态补偿机制的内涵 2 1 生态补偿的基本理论 2 1 1 生态补偿的的理论依据 第一、公共物品理论。美国经济学家萨缪尔森在公共支出的纯理论中 谈到，纯粹的公共物品，在消费者之间是不可分割的。也就是 兑任何一个消费 者为了实现消费目的而占有的公共物品的数量，均为该公共物品的总量。与私 人物品相比，公共物品具有三个显著特征，即不可分割性、消费的非竞争性和 收益的非排他性。由于公共物品具有上述特性，消费者出于逐利性考虑，可能 因为没有竞争者而过多开发公共物品，或因利益不具有排他性而不愿付出成本 致使供给不足。以自然保护区为例，自然保护区内的一位居民呼吸到新鲜空气 时，并不会影响别的居民呼吸这种新鲜的空气，如果该居民自己出资对空气质 量进行改善，他也不能阻止保护区内其他居民对这种改善的空气的享用。此时 即会出现“搭便车”的现象，对经济主体而言，“排除他人消费这类产品而不付 钱的费用太高，以至于追求利润最大化的私人主体都不愿意供应这类产品。【l h 每个主体在利益最大化的驱使下，会无节制的开发、利用自然资源，最终导致 保护区的破坏甚至毁灭，这即是“公有地的悲剧 。 美国公共选择理论创始人坎布南在其著作俱乐部的经济理论一书中指 出，根据萨缪尔森的定义所到处的公共物品是“纯公共物品，而完全由市场来 决定的产品是“纯私有产品 ，现实生活中大量存在的介于二者之间的产品，称 作“准公共物品或混合商品艿嘲。以该理论作为基础，后来的学者根据是否存在 竞争性和排他性的特点，将具有公共物品属性的产品详细分为：完全不具有竞 争性和排他性的纯公共物品、具有竞争性但不具有排他性公共资源和具有排他 性但局部内不具有竞争性俱乐部产品。除此之外，则是完全具有竞争性和排他 性特性的产品则为私人产品。 生态环境和自然资源为所有人民共同所有，具有公共物品属性。依照上述 理论，可依生态补偿对象不同作进一步细分： 自然保护区具有纯公共物品属性。根据辞海对自然保护区的解释，其 为国家通过法定形式确定的长期保护和恢复自然生态系统的地域口1 ，是保护生物 代同样能够享有自然权利的场所。自然保护区所提供的产品，包括良好的自然 环境、多样的生物资源、自然科学知识，这些产品能够为整个社会共享，任何 人都不可能被排除在外，而且增加一个消费者也不会对也不会影响其他人对这 些生态利益的消费。流域性资源一般难以排除他人的消费使用，如果被过度消 费最终将对全体消费者产生影响，因此可以划归有公共资源；某一相对独立范 围内的生态资源，因地域独立可以比较容易的实现排他性，但因为在地域内不 具有竞争性，可以划归为俱乐部产品；另外如矿产资源的开采，尽管其产权属 于国家，但由于本身同时具有竞争性和排他性两种属性，可认为是具有准私人 产品性质的产品。 依公共物品理论对生态补偿的对象进行划分，有利于政府在构建生态补偿 机制时明确生态补偿的主体、范围和标准。 第二、外部性理论。1 9 世纪9 0 年代，新古典经济学代表人物马歇尔在其所 著的经济学原理一书中，首次明确提出外部经济性和内部经济性的概念， 认为任何一种货物的生产规模扩大而发生的经济分为两类：第一种是基于该物 品生产行业的总体发展发生经济，这一类成为外部经济；第二类是有基于从事 该类物品生产的个别企业的资源组合、组织架构和经营效率产生的经济，称为 内部经济。h 1 从这句话中，我们可以得知，内部经济指的是企业内部基于资源配 置、组织结构和经营活动所产生的效率。相比较而言，外部性的概念则显得难 以捉摸。许多经济学家对外部经济的概念做了进一步的解释和界定。例如，斯 蒂格利茨认为：“只要一个人或一家厂商实施某种直接影响其他人的行为，既不 用赔偿也不用得到赔偿的的时候，就表现出了外在性。陆h 外部性带来的成本和 收益不以市场交易为基础，会影响企业和社会的交易和效率平衡，甚至带来市 场失灵的严重后果。产生外部性的一方给承受方带来利益时，则称为外部经济 性；带来损害或造成成本压力时，则称为外部不经济性。 这一学说为我国学者研究生态补偿问题提供了理论基础，自然生态环境和 资源维护和改善人们的生存环境，维持生物多样性、促进人类的持续发展，利 益能够惠及全体消费者，具有外部经济性。但就仅对保护区居民，特别是核心 保护区的居民而言，则明显具有外部不经济性，严格保护生态环境限制了当地 居民对自然资源的依赖和经济发展的空间，使得他们无法获得和其他地区相同 的发展机会。 7 2 生态补偿机制的一般内涵 为了矫正这种外部不经济性的存在，英国新古典学派经济学家庇古的和同 为英国经济学家科斯，分别提出了著名的“庇古税方案”和“产权理论”，用以 实现资源的优化配置。 庇古提出，“社会边际成本或收益与私人边际成本或收益背离时，不能靠合 约中规定补偿办法予以解决，即出现市场失灵，这必须依靠政府的干预才能解 决。政府干预，是指政府可以通过税收或补贴等干预手段使边际税率等于外部 边际成本，从而使外部性内部化。删“庇古税方案 是解决环境污染问题的 经典方案，也是环境税的基础，根据污染行为造成危害作为征税的基础，对于 生产者依靠污染进行生产获得收益，和该污染未含社会所产生的成本之间的差 异，由政府依靠税收弥补。但这一方案的实施难点在于，对于污染的损失缺乏 明显、确定的标准进行衡量，而且具有滞后性。 科斯的“产权理论 则打破了“庇古税”理论的传统思路。他指出人们一 般将该问题是为甲给乙照成损害，因此将解决问题的关键看做如何制止甲，但 是这是错误的。我们在分析问题的时候没有注意到甲的损害和乙的损害具有相 互性，即避免对乙的损害将会使甲遭受损害，因此我们真正要面对的问题是： 是允许甲损害乙，还是允许乙损害甲? 解决问题的关键不在于制止甲还是制止 乙，而在于避免较严重的损害。h 1 科斯在诺贝尔奖的获奖演说词中曾说到：“在 交易费用为零的世界里，当事人各方之间的谈判将会导致带来财富最大化的制 度安排，而这种安排与权力的初始配置无关。当然，真实的世界中不可能存在 交易费用为零的情况，如何界定产权并由此确定交易成本对市场的运行则具有 至关重要的作用。只要产权明晰，进行交易的各方就可以基于市场的自我修正 作用，自觉降低成本、提高产出，实现资源的最优化配置。 以上两种理论在解决环境问题时各有有效领域，因此在设计生态补偿机制 时需要将二者有机结合。 第三、生态行政理论。二战后全球社会经济文化迅猛发展，伴随而来的是 全球化的环境危机。在此背景下，生态行政的理念应运而生。其核心价值在于 “政府部门通过制定有利于生态环境保护的政策、法律体系，采取切实可行的 管理措施和办法，确保生态环境不被破坏，最终达到人与自然和谐共处i 实现 可持续发展的目标。哺协 国内公认最早阐释生态行政理念的学者高小平，于2 0 0 4 年发表了名为落 实科学发展观加强生态行政管理的文章，指出“所谓生态行政是指政府按照 2 生态补偿机制的一般内涵 统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求，遵循生态规律与经济社会规律， 依法行使生态环境的管理权力，全面确立政府加强生态建设、维持生态平衡、 保护生态安全的职能，并实施综合管理的行政行为。扫h 提出这一理念的意义在 于，敦促政府转变行政职能，为社会的可持续发展提供良好的生态环境。综合 采用各种行政措施保护、恢复自然生态环境和资源，实现人与自然的和谐相处。 2 1 2 生态补偿的概念 从前文的经济学理论角度来看，我们可以认为生态补偿是指“通过对损害 ( 或保护) 资源环境的行为进行收费( 或补偿) ，提高该行为的成本( 或收益) ， 从而激励损害( 或保护) 行为的主体减少( 或增加) 其行为带来的外部不经济 性( 或外部经济性) ，达到保护资源的目的。n 们 然而作为法律概念的“生态补偿”至今尚未有同一概念。在不同的时代， 人们对生态补偿的内涵和外延有着不同的理解。 二十世纪九十年代之前，学者对生态补偿的认识更多是着重于要求环境破 坏者对其所造成的环境损失进行弥补性及惩罚性赔偿。这一时期界定生态补偿 的定义被表述为“通过对损害环境行为进行收费，提高环境损害行为的成本，、 促使环境破坏者减少其行为，或者是对保护环境的行为进行补偿，提高环境保 护行为的收益，激励环境保护者增加其行为，从而达到保护环境的目的。m 这一定义与破坏环境支付赔偿的含义基本混同，尽管意识到环境保护的重要性， 但生态补偿的真正作用仍处于迷雾之中。 二十世纪之后，学界更多的将生态补偿的定义界定为“是对生态环境建设、 保护的一种利益调节机制。n 妇 生态补偿机制的本来面目也逐渐展现。但是， 由于生态补偿概念的外延不断随着社会经济发展而变化，学者们对这一概念的 认识也愈发多元化。因此对生态补偿概念外延的界定就显得尤为重要。外延过 小，可能会导致实现生态补偿目的的手段受到拘束，面对的问题稍有变化，就 无法有效予以解决；外延过大，就会与现有相关环境法律、政策产生交叉或者 冲突，无法在现有法律、政策体系有机结合，引起不必要的混乱。n 2 切 目前法学研究中关于生态补偿的代表性观点主要有以下三种： 第一种观点以吕忠梅教授为代表，认为生态补偿概念可以分为广义概念和 狭义概念，广义的生态补偿概念，不仅包括人类社会经济活动破坏、污染自然 环境和生态系统带来的补偿、恢复和治理费用，还应该包括自然保护区内居民 9 2 生态补偿机制的一般内涵 因保护自然生态环境环境和物种多样性而牺牲的发展机会给予经济补偿、实物 补偿、智力补偿和政策补偿，以及提高公民环境保护意识的教育费用支出和在 自然保护区进行科学观察研究的指出。而狭义的生态补偿，则仅指破坏、污染 自然环境造成的补偿、恢复和治理费用。n 羽 第二种观点一韩德培教授为代表，他提出“资源有偿使用原则 ，提出在传 统环境法征收自然资源与环境的污染、破坏补的偿治理费用的基础上，基于行 政权力的强化，应当对补偿费的征收范围相应作进一步扩大。n 町 第三种观点与前两者相比，或可称为“最狭义的生态补偿概念。该观点 认为生态补偿仅仅是包括国家对因生态保护政策或活动而使合法利益遭受损失 者所进行的经济性补偿和合法行政行为对自然保护区自然环境及物种造成的必 要损害的补偿。 西方国家与我国生态补偿概念比较类似的是“环境服务付费和“生态服 务付费 这两个概念。尽管翻译为“付费 ，但其含义与我们通常以为的赔偿有 本质上的区别。“环境或生态服务付费 的核心和目标是实现生态服务功能，通 过支付费用的方式，调整的生态服务供给和消费中的不同利益主体之间的生态 保护成本分担和经济利益关系乜1 。 相比较而言，上述第一、二种观点的主要问题仍然是将生态补偿概念和污 染环境赔偿概念混淆，不仅会使生态补偿机制与现有的法律内容重叠，模糊相 互间的作用领域，造成因外延过大而产生的混乱。更重要的是，前两种对因环 境保护而遭受损失者的利益没有足够重视，会使生态补偿机制难以发挥作用。 如何界定生态补偿的概念，首先要考虑提出这一概念的目的。可以说生态补偿 概念的提出有其特殊的现实意义，即如何协调平衡作为公共利益的生态利益和 作为私益的个人生存发展权利，以及行政机关出于保护公益的目的合法行使行 政权力时，怎样有效的弥补为公益作出牺牲的个人利益。因此第三种观点的外 延界定是比较合适的，但是该观点同样也存在一定问题，一是仅强调经济性补 偿而忽视了其他补偿形式的重要性；二是对根据不同类型的生态系统服务功能， 分类制定生态补偿方式的重要意义缺乏重视。 2 2 自然保护区生态补偿机制的特别内涵 2 2 1 自然保护区的基本界定 1 0 2 生态补偿机制的一般内涵 1 8 7 2 年，美国建立了世界上第一个自然保护区黄石国家公园。自此之 后，设立自然保护区，成为全世界各国保护自然生态环境和物种多样性的重要 手段。英国、日本的自然保护区面积甚至占到国土面积的l o 以上n5 i 。世界自然 保护联盟于1 9 9 4 年保护区管理类型指南中为自然保护区设定了概念，即主 要致力于生物多样性和有关自然和文化资源的保护，并通过法律和其他有效手 段进行管理的陆地或海域。自然保护区严格可划分为自然保护区、国家公园、 自然遗迹、栖息地或者物种管理区、保护景观或海域景观、资源管理区六大类。 中华人民共和国自然保护区条例第二条规定，自然保护区是指“对有 代表性、具有科学、经济、文化、娱乐等价值的自然景观地域、重要生态系统、 珍稀频危动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所 在的陆地、陆地水体或海域，依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域。 我国对保护区的分类与国际惯例不同，是采取对象标准，按所保护的对象，将 自然保护区分为九类，分别是森林生态系统类型自然保护区，草原与草甸生态 系统类型自然保护区，内陆湿地和水与生态系统类型自然保护区，海洋和和海 岸生态系统类型自然保护区，野生动物类型自然保护区，野生植物类型自然保 护区，地址遗迹类型自然保护区和古生物遗迹类型自然保护区n 制。这一分类标 准与国际自然保护联盟的分类标准相比，范围缩小很多，因此我国的自然保护 区定义也被称为“狭义的自然保护区定义。 2 2 2 自然保护区生态补偿机制的理论依据 本文第二章对生态补偿的经济学理论依据已有论述，结合自然保护区生态 补偿的的具体情况，我们还需对上述理论做进一步认识。 自然保护区具有纯公共物品属性。建立自然保护区的主要目的在与改善自 然生态环境、维护生物多样性。而自然环境和生物多样性均具有纯公共物品属 性，“搭便车 的情况会更为明显。换言之，任何一位居民都有机会无偿的享受 到该公共产品带来的益处，因此往往不会自愿支付足够的对价进行购买，而是 更愿意在别人购买后，自己顺便享受。这样一种情况对于保护区居民，也即公 共物品的提供者而言是非常不利的。保护区内居民出于逐利避害的考虑，可能? 更愿意开发利用保护区资源发展经济，造成公共物品供给不足的问题。在这种 情况下，由政府使用财政资金，替全体社会成员购买维护自然环境和生物多样 性的公共物品，弥补保护区居民为生产公共物品而造成的损失，就成为一个非 2 生态补偿机制的一般内涵 常可行的选择。 自然保护区生态服务的外部性理论。在自然保护区生态补偿的理论依托方 面，外部性理论有着非常典型的表现，即对不同对象人权所产生的外部经济性 和外部不经济性。对于保护区以外的居民，自然保护区的外部经济性非常明显， 因为这些居民不需要额外从事自然生态环境和生物多样性的保护、研究工作， 便可享受其所带来的利益，可以说收益远高于成本。但对于保护区内居民来说， 则会因为对该区域的严格保护而丧失和其他地区平等的发展机会，这种发展机 会的限制可以说是一种高昂的成本，那么保护区内居民成本收益的巨大落差是 不言而喻。为了保持公共物品的有效供给，使各方主体的成本收益保持合理平 衡，才能是自然保护区的建设和发展顺利进行。 生态公平理论。公平正义是人类永恒的价值追求，在漫长的历史里，无数学 者对其进行追求和探索，获得了丰富的研究成果。亚里士多德认为“政治学上 的善就是正义，正义以公共利益为依归，按照一般人是，正义是某些事物平 等观念。n 7 伽休谟则强调“公共福利是正义的唯一源泉。n 的一而罗尔斯的观 点则是“在某些制度中，当对基本权利和义务的分配没有在个人之间做出任何 任意的区分时，当规范使各种社会利益的冲突要求有一恰当平衡是，这些制度 就是正义。n 胡 他否认以公共利益的名义牺牲少数人利益的正当性。生态公正 理论根植于公平正义理论，二十世纪五十年代之后随着全球日益紧张的环境问 题而发展起来。生态公正的核心内容是指各主方体之间生态利益和经济利益的 合理分配与协调。根据国家主体功能区划，自然保护区为保护自然生态环境和 生物多样性，是严格禁止开发的区域。保护区内居民为了国家和人民的发展需 要，牺牲了自身的经济的利益，而保护区外的居民如果不承担任何义务就享有 这种生态利益，那对前者来说是极不公平的。而且这种不公平的现象可能诱使、 甚至是迫使保护区居民做出破坏保护区自然环境和生物多样性的行为。由享受 利益的主体向利益遭受损失的主体，通过各种手段给予公平合理的补偿，也是 公平正义理论的应有之义。 2 2 3 自然保护区生态补偿机制的概念f 自然保护区设立的目的，从国家战略发展的角度来讲，在于寻求生态利益 和经济利益的协调分配。但是这种利益分配模式对保护区居民而言却显失公平， 也不利于保护区资源的长久保护。基于相关经济学原理和公平正义理念，对当 1 2 2 生态补偿机制的一般内涵 地居民的损失进行合理补偿，以实现权利义务的平衡和资源的优化配置。 虽然目前国内还没形成普遍认可的自然保护区生态补偿的概念，但是已有 学者对该概念作了比较全面的界定。有学者提出自然保护区生态补偿是“出于 对自然保护区生态环境功能价值的认识和公平的理念，在该生态环境的维持与 修建中，由生态环境利益的收益者对利益受害者予以一种补偿。n 们”也有学者 将自然保护区生态补偿机制定义为“要求以保护和可持续利用自然保护地生态 系统服务为目的，由生态服务受益人在合法享受生态服务时向自然资源所有者 或者生态服务者提供支付相应费用。啪抑 2 2 4 自然保护区生态补偿的性质 当今学界普遍认为，国家行政机关肩负维护国家安全、保护公共利益、追 求公平正义、实现公民生活幸福的重任，在社会经济快速发展的中天，行政机 关仅仅扮演“守夜人的角色已经无法有效维护社会稳定和帮助公民实现发展。 在向福利国家转型的过程中，国家职能与日俱增，国家公法活动渗透到公民生 活的方方面面，合法公法活动侵害公民权利的现象更时有发生。有时出于国家 安全和公共利益的考量，不能终止行政机关侵犯个别公民权益的合法活动，所 以要求人民在一定范围内容忍这种的牺牲。但要求人民容忍牺牲并不意味着可 以为所欲为。这种牺牲必须得到公平补偿，如果片面要求个别人民承担的负担， 则造成这些人民的特别牺牲，必须由国库给予补偿。乜对自然生态坏境和资源 的保护，不可避免的会涉及对当地居民发展权的制约，这种制约除了表现在土 地权属的变化，也表现在对居民资源利用权力的限制。尽管我国目前对于自然 保护区自然资源产权划分尚无明晰规定，但是可以借鉴美国的管制性征用概念， 管制性征用是指当对土地使用权的限制超过一定程度后，产生类似征收的效果 的一种征用，这种情况下需要对被征用人给予补偿口2 1 管制性征用的标的可以包 括除法律特别规定排除外的一切财产权利，也就是说，“除非为宪法或指定法条 所排除，任何一种财产权利，无论动产还是不动产，有形还是无形，以及任何 一种或任何一种程度上的财产，政府的限制都构成管制性征收。2 伽 车 自然保护区生态补偿究竟是一种是什么性质的补偿，我国现有的法律法规 有一些相关规定。中华人民共和国森林法第8 条第6 款规定：“国家设立森 林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、 2 生态补偿机制的一般内涵 林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得 挪作他用。 此外，2 0 0 1 年我国丌始在浙江等1 1 个省( 市、区) 试点实施森林 生态效益补偿，2 0 0 5 年j 下式设立森林生态效益补偿基金，目前，国家级自然保 护区范围内的林地全部纳入了中央财政补偿范围。省级以下自然保护区范围内 的林地，根据相关政府制定的相关政策予以补偿，标准不一。1 9 8 8 年出台的中 华人民共和国野生动物保护法第十四条规定“因保护国家和地方重点保护野 生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、 自治区、直辖市政府制定。 由上述法条可以看出，目前我国的相关补偿，主体 为国家，补偿对象是因保护自然生态环境而做出特别牺牲的特定公民、法人或 其他组织，国家划定公益林区，野生动物保护区为合法行政行为，因此目前的 自然保护区生态补偿是符合行政补偿的基本构成要件的。 西方国家“环境或生态服务付费”与我国生态补偿概念相比，在补偿主体 上存在很大差别。目前国际上的付费方式可分为两类，一类是政府购买，顾名 思义是由政府利用公共财政购买社会所需要的自然生态环境服务。例如美国的 土地耕休计划，即由政府出资获得农民土地的租用权，用以恢复自然植被或保 护野生动物。这一类与我国现行的补偿机制比较相似。另一类付费方式则以市 场为主导，呈现出更具灵活性和多元化的特征，主要包括私人交易和开放的市 场贸易两类。私人交易是指基于明确的产权，环境服务的受益方与提供方见的 直接通过谈判确定交易条件并达成合同，常见于产权比较明确的森林生态系统 与其周边受益地区，小流域的上下游之间，有时也可能是某些保护组织和商业 机构达成为保护生态系统功能而支付报酬等乜1 。市场主导付费方式的另第二个大 类，开放的市场贸易是指当生态服务市场中的买方和卖方为不确定的多数人， 而市场上提供的可供交易的生态环境服务能够通过统一、确定的标准进行标注 和分割，如地下水盐分信贷、温室气体抵消量等，在此基础上，这些指标可以 进入市场实现交易口1 。典型的案例是哥斯达黎加的“森林环境服务支付项目， 该项目要求外国投资者只有通过植树造林的方式而购买相应额度温室气体排放 量，才能实现投资，达到了当地政府保护森里资源的目的。以市场为导向的补 偿方式已经跳出了国家行政手段的范围，以更具弹性