（宪法学与行政法学专业论文）行政法视野中个人信息保护制度研究.pdf

j i s s e r t a t i o ni nl a w f f i i i i ij i i i i i p i i f i i j i i i i j j i i i p i j i i i j f l p i i j l l f l u f y i8 4 4 0 8 6 s t u d i e so np e r s o n a li n f o r m a t i o np r o t e c t i o n j s y s t e m i na d m i n i s t r a t i v el a w b yg e s h u l i n s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rz h o u s h i n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y j u l y 2 0 0 8 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 靴做储獬：加伙 j 日 却： 伽昭一、譬 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定i 即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口两年匈 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字日期： 阁泉 仂p & - 7 ，0。，、_一 一。，一i 东北大学硕士学位论文摘要 行政法视野中个人信息保护制度研究 摘要 随着行政疆域的扩大，公共行政增多，行政权力趋于扩张。行政机关收集、 处理和利用的个人信息不断增多，对个人信息构成了极大的威胁。通过对个人信 息领域内行政权的规制，充分保护公民作为信息主体的权利，在行政法领域内创 造一个行政权与公民权的和谐发展状态。 本文综合运用了比较分析的方法、实证分析的方法、概念分析的方法、文献 调查与逻辑分析的方法展开研究。本文的主体内容大致分为五个部分。第一部分 概述了个人信息的基本含义、特征、分类以及行政法保护的必要性；第二部分从 宪政中的人权基础、界定公私领域的逻辑基础、中国社会结构的变迁与行政的新 转向等方面对个人信息的行政法保护的理论基础进行了阐述；第三部分分析了中 国当前行政法中个人信息保护的现状与存在的问题；第四部分对国际公约、美国、 欧盟、德国、日本等国际的个人信息保护的特色制度进行考察，从中得到有益的 启示可资借鉴；第五部分着重从个人信息控制权的引入、行政主体涉及个人信息 行为的程序控制、与政府信息公开制度的有效衔接、有效的监督与救济制度的建 立等四个方面提出了在行政法中构建我国个人信息保护制度的一些建议。归根结 底，行政法中个人信息保护制度实现的关键是对行政权的控制和公民权的保护及 其利益博弈所追求的平衡。 关键词：个人信息；行政法；个人信息控制权；利益衡量 1 1 ，瞻 一 东北大学硕士学位论文a b s t r a c i s t u d i e so np e r s o n a li n f o r m a t i o np r o t e c t i o n s y s t e m i na d m i n i s t r a t i v el a w a b s t r a c t a s a d m i n i s t r a t i v es p h e r ee x t e n d s ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni n c r e a s e sa n da d m i n i s t r a t i v e p o w e rt e n d st oe x p a n d a d m i n i s t r a t i v eo r g a n sc o l l e c t ，d i s p o s ea n du t i l i z em o r ea n dm o r e p e r s o n a li n f o r m a t i o n ，w h i c hw i l lt h r e a t e nt h ep e r s o n a li n f o r m a t i o n 1 n h ep a p e rt r i e st or e g u l a t e t h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n dp r o t e c tc i v i lf i g h t sa st h em a i nb o d yo fi n f o r m a t i o ni nt h e p e r s o n a li n f o r m a t i o nf i e l d ，i no r d e rt oc r e a t eah a r m o n i o u sd e v e l o p m e n tm o d eb e t w e e n a d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n dc i v i lr i g h t si na d m i n i s t r a t i v el a w n e p a p e ru s e sc o m p a r a t i v ea n a l y s i sm e t h o d ，p o s i t i v ea n a l y s i sm e t h o d ，c o n c e p t i o n a l a n a l y s i sm e t h o d ，l i t e r a t u r es e a r c hm e t h o da n dl o g i ca n a l y s i sm e t h o dc o m p r e h e n s i v e l y n e p a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s i np a r t1 ，t h ea u t h o rg i v e st h eo u t l i n eo fp e r s o n a li n f o r m a t i o n , i n c l u d i n gt h eb a s i cc o n c e p t i o n ，f e a t u r e s ，c l a s s i f i c a t i o na n dn e c e s s i t i e so fa d m i n i s t r a t i v el a w p r o t e c t i o n i np a r t2 ，t h ea u t h o re x p o u n d st h et h e o r yb a s i so fp e r s o n a li n f o r m a t i o np r o t e c t i o n i na d m i n i s t r a t i v el a wf r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：h u m a nr i g h t sb a s i so fc o n s t i t u t i o n a l i s m ， l o g i cb a s i sd i s t i n g u i s h i n gp u b l i ca n dp r i v a t es p h e r e ，t h ec h a n g eo fc h i n e s es o c i a ls t r u c t u r e a n dn e wd i v e r s i o no fa d m i n i s t r a t i o n i np a r t3 ，t h ea u t h o ra n a l y s e sc u r r e n ts t a t u sa n d p r o b l e m so fp e r s o n a li n f o r m a t i o np r o t e c t i o ni nc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v el a w i np a r t4 ，t h e a u t h o re x p l o r e st h ef o r e i g nc h a r a c t e r i s t i cp e r s o n a li n f o r m a t i o n p r o t e c t i o ns y s t e mi n c l u d i n g s o m ei n t e r n a t i o n a lc o n v e n t i o n sa n dt h er e l a t i v el a w so fa m e r i c a n ，e u r o u n i o n ，g e r m a na n d j a p a n ，a n dg i v e sc h i n aal o to fe n l i g h t e n m e n t s i np a r t5 ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r ds o m eu s e f u l s u g g e s t i o n s t h e s ea r e ：i n t r o d u c t i o no ft h er i g h tt op e r s o n a li n f o r m a t i o nc o n t r o l ，p r o c e d u r e c o n t r o lo fa d m i n i s t m t i v ea c tr e l a t e dt op e r s o n a li n f o r m a t i o n ，e f f e c t i v el i n kb e t w e e np e r s o n a l i n f o r m a t i o np r o t e c t i o ns y s t e ma n dg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t ys y s t e m ，a n dc o n s t r u c t i o n o fs u p e r v i s i o na n dr e l i e fs y s t e m o nt h ew h o l e ，t h ek e yt oe s t a b l i s hp e r s o n a li n f o r m a t i o n p r o t e c t i o ni na d m i n i s t r a t i v el a wi st oc o n t r o la d m i n i s t r a t i v ep o w e r ，p r o t e c tc i v i lr i g h t sa n d p u r s u et h eb a l a n c eb yt h ei n t e r e s tg a m eo ft h e m k e y w o r d s ：p e r s o n a li n f o r m a t i o n ；a d m i n i s t r a t i v el a w ；r i g h tt op e r s o n a li n f o r m a t i o nc o n t r o l ； i n t e r e s th a l a n c e i i i 一 矿3 东北大学硕士学位论文 目 录 5 6 3 明确规定了个人信息主体的权利与行政机关的义务3 3 5 6 4 建立个人信息保护的监督机制。3 4 第6 章行政法视野中构建我国个人信息保护制度的建议。3 5 6 1 个人信息控制权在行政法中的引入。3 5 6 2 对行政主体涉及个人信息行为的程序控制 。3 7 6 3 与政府信息公开制度的有效衔接。3 9 6 4 建立有效的监督与救济制度 4 1 第7 章结论4 3 参考文献。4 5 致谢i 4 9 作者简介：5 1 - v 东北大学硕士学位论文 目录 目录 声1 9 目i 中文摘要 a b s t r a c t ：i 】口【 第1 章绪论矗1 1 1 ：选题背景和研究：薏 义1 1 1 1 选题背景- ：1 1 1 2 研究意义1 1 2 文献综述 1 3 研究方法 2 1 4 创新点 6 第2 章行政法语境中个人信息的概述。8 2 1 个人1 言息的含义。o 8 2 2 个人f 言息的特征：9 2 3 个人信息的分类 2 a 个人信息保护进入行政法的视野一l l 第3 章行政法视野中个人信息保护的理论基础1 3 3 1 罗e 霹i 【的人权基础。1 3 3 2 界定公私领域的逻辑基础1 4 3 3 市民社会的廓清和行政的新转向1 7 第4 章国内行政法视野中个人信息保护的现状与实践分析。2 0 4 1 政府与个人信息的实践。一2 0 4 2 个人信息保护的失范一2 l 4 3 个人信息保护的立法现状2 3 第5 章国外个人信息保护立法的实证考察2 6 5 1 国际法律文件对个人信息保护的规定。一2 6 5 1 1 o e c d 关于隐私保护与个人资料跨国流通的指针 中的规定2 6 5 0 2 联合国1 9 9 0 年关于自动资料档案中个人资料的指南中的规定2 6 5 2 美国个人信息保护制度的特色。2 7 5 3 欧盟个人信息保护制度的特色2 9 5 4 德国个人信息保护制度的特色。3 0 5 5 日本个人信息保护制度的特色3 1 56国外个人信息保护制度对我国的启示一-一32 5 6 1 个人信息保护的宪法化3 2 5 6 2 确立个人信息保护的立法模式和立法原则。一3 3 i 、，- ，” ， 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 第1 章- 绪论 1 1 选题背景和研究意义 1 1 1 选题背景 在现代社会，随着行政疆域的不断扩大，公共行政时代已经到来，行政活动日益复 杂，行政权力趋于扩张，它几乎已触及了人们“从摇篮到坟墓 的广泛的社会生活领域。 基于公共行政决策的复杂性，行政活动必然依赖于包括个人信息在内的信息的充分供 给，而事实上，行政机关也收集、处理和利用着大量的个人信息，这便对个人信息构成 了极大的威胁，公民在个人信息领域的权利保护尤为必要。 特别是在当前信息处理和传输技术迅猛发展的情况下，公民个人信息保护的问题更 是日益突出。然而，目前我国关于个人信息保护的法律制度整体上尚不健全，尤其在行 政法领域内，个人信息保护制度更是付诸阙如，这使得行政机关对个人信息的侵犯处于 失范状态。然而，当前行政法学界对这个问题的系统性的研究不足，亟需予以解决。 正是基于此，本文尝试从行政法学的视野来关注个人信息的保护，通过对个人信息 领域内行政权的规制，来充分保护公民作为信息主体的权利，最终试图建构起个人信息 的行政法保护制度。在行政法框架内，以个人信息保护作为切入口，以此来控制行政权 力的行使，保障公民权利的实现，在行政法领域内创造一个行政权与公民权的和谐发展 状态。从深层次的意义上说，通过该文的理论探讨，希望能积极促进依法行政，依法治 国，构建和谐社会的长远目标的实现。 1 1 2 研究意义 其一，推进宪政理论的发展，充实行政法理论内容，探求行政法学研究的新方法。 本文试图将个人信息保护的问题提升到宪政理论研究的层面作一些有益的探索，为个人 信息寻求一个宪政理论框架内的保护机制。以公民个人信息保护作为切入口，建立起从 行政权力和公民权利双向互动的研究模式，着眼于论述公民作为个人信息主体的权利和 与之相对应的处理个人信息的行政机关的权力之间相互消长的关系，有效控制行政权力 的滥用，积极保护公民权利，力求创造两者之间和谐的均衡状态，以此弥补传统行政法 学研究方法的单一，丰富行政法学的理论。 其二，促进政府信息公开制度的完善，健全个人信息保护的法制体系。在政府信息 公开制度的理论和立法实践中确立了“公开为原则，不公开为例外 的原则。明确不公 开信息的范围是政府信息公开制度一项重要内容，其中包括对个人信息的保护问题，诸 如个人信息的范围，个人信息公开与否的取舍等。否则，就可能出现以保护个人信息之 名，拒绝公开政府信息，或以公开政府信息之名，公开他人个人信息，滥用公民个人信 息，造成对个人信息的侵犯。个人信息保护制度与政府信息公开制度相辅相成，不可分 i。 r|ii二-l 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 割。从政府与公民之间的力量对比看，也决定了公民的个人信息在公共行政领域内暴露 的更多，面临的风险更大，规制也更为困难，因此，在公法领域内个人信息保护制度的 建构成为健全个人信息保护制度的重中之重。 其三，建设服务行政理念下的电子政务，与公民个人信息权利保护的国际规定相接 轨。公共行政时代已经到来，服务行政逐渐增多，电子政务成为建设高效、透明政府的 重要举措，政府与公民关系日益密切，政府机构之间对个人信息共享正在走向深入，而 公共行政领域的个人信息保护的规制程度及落实的好坏往往直接决定着社会公众的权 利与福利的大小，进而影响着电子政务建设的发展。同时随着一些重要的国际组织积极 开展制定个人信息保护公约的工作，公民权利与政治权利国际公约和欧洲人权公 约已经明确把个人信息保护纳入其隐私权条款的范畴，并且要求缔约国在国内法中实 行个人信息保护的基本原则。因此，我们探讨个人信息行政法保护制度，也是为积极与 国际人权公约接轨奠定一个国内法基础。 1 2 文献综述 一、关于个人信息概念的界定的综述 关于个人信息概念的界定，在国内外立法实践中有三种立法例，称谓上呈现三种主要的 类别，分别被冠以“个人信息 、“个人资料 、“个人隐私弦，因此，国内外学者观点上 存在一定的分歧，对于其含义的理解略有不同。 个人资料型的定义： 经济合作与发展组织关于隐私保护与个人资料跨国流通的指针的建议的法律文 本中称“个人资料 是指任何关于一个可识别或可得识别自然人( 本人) 的信息。 个人信息型定义： 日本学者多贺谷一照指出“个人信息 是关于生存着的个人的信息，包括姓名、出 生年月及其他一些能够用以识别特定个体的信息( 包括与已知信息综合分析便能简单得 出某个特定个体的信息) 。( 多贺谷一照：要说个人信息保护法，弘文堂2 0 0 5 年版， 第2 页) 个人隐私型定义： 美国学者f r e dh c a t e 中援引了l o u i sb r a n d e i s 和s a m u e lw a r r e n 在1 8 9 0 年“t h e r i g h tt op r i v a c y 借用隐私利益来间接表达了对个人信息的理解，隐私利益是指关 于控制与自己生活密切相关的事项的权力。即个人在家里的私语不受公开宣扬的自由和 生活不受干扰的权利。( f r e dh c a t e ：美国隐私保护，转载于载于周汉华著个 人信息保护前沿问题研究，法律出版社2 0 0 6 年版，第7 5 页) 笔者的评述和观点： 笔者认为，承认这三个概念是有区别的，并倾向于使用“个人信息的表达。文中 将个人信息与个人资料、个人隐私进行了比较，详细阐述了它们之间的区别。 而本文使用了“个人信息”的表述，与政府信息的概念相呼应，使我国的信息化立 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 法呈现一致性。所谓个人信息就是表达个人特征的所有信息，无论是否有物化的形式。 个人就是通过这些信息与人相区别。从相对方的角度看，个人信息是能把该个人从其他 人中识别出来的、与该个人相关的信息。而实际中学者使用的措辞不一，但很多都是将 其作统一的泛泛理解，并不强调其差异性。 二、个人信息保护的法理基础的综述 一 寻找个人信息保护的法理基础是展开本文论述之必要前提。从查阅资料显示，目前 学者立论的基础不一致，主要分歧体现在： 财产权模式保护的理论基础： 美国p a m e l as a m u l e l s o n 指出，a l a nw e s t i n 在3 0 多年前就提出要把个人对自身信 息享有的利益纳入财产权保护模式进行保护，通过赋予个人信息财产权，信息主体就可 以与那些企图利用自身信息的机构进行协商和谈判，并从中获得补偿。( p a m e l a s a m u l e l s o n ：c y b e r s p a c e a n d p r i v a c y ：a n e wl e g a l p a r a d i g m a si n t e l l e c t u a l p r o p e r t y , s t a r t l r e v 1 1 3 2 ，p 5 2 ) 国内学者汤擎指出“对于资料采集者来说，获得个人资料不是目的，而是一种手段， 是建立和扩展财源的一种途径。 并由此得出结论：“根据所有权原理，只要不与法律和 公共利益相抵触，所有权人均享有对个人资料的占有、使用、收益、处分权 。( 汤擎在 试论个人资料与相关法律关系( 华东政法学院学报，2 0 0 0 年第5 期) 一般人格权模式保护的理论基础： 持这一派观点的学者，其中还有分歧。 一类认为是民法上隐私权保护模式。 美国学者s a m u e ld w a r r e na n dl o u i sd b r a n d e i s 将隐私权解释为“个人在通常情况 下决定他的思想，观点情感在多大程度上与别人交流的权利一。将美国早期隐私法的两 大分支作出了贡献：保护公民隐私免受政府侵犯和保护个人信息免受有害利用。( s a m u e l d w a r r e na n dl o u i sd b r a n d e i s 在“t h er i g h tt o p r i v a c y ( h a r v a r dl a wr e v i e w 1 9 3 ：1 8 9 0 ) 国内学者王利明、杨立新在人格权与新闻侵权( 中国方正出版社1 9 9 5 年版第 4 1 5 4 1 6 页) 认为隐私权包括三个方面的内容：个人信息的保密、个人生活不受干扰的 权利、个人私事决定的自由。( 王利明、杨立新： 人格权与新闻侵权，中国方正出版 社，1 9 9 5 年版，第4 1 5 - 4 1 6 页) 一类认为是创设一种新的权利类型。 国内学者齐爱民认为个人资料所体现的利益是公民的人格尊严的一部分，本人对其 个人资料所享有的全部利益。因此，应赋予一种新的权利个人资料自决权，即指在 个人资料收集、处理和利用过程中本人对其个人资料所享有的排他性的支配权或控制 权。( 齐爱民：论个人资料，法学，2 0 0 3 年第8 期) 笔者的评价和观点： 尽管财产权模式在理论上赋予了信息主体对自身信息的控制权，但是个人资料具有 文第1 章绪论 示个人资料就是财产权的客体。人格权的客体同样具有财产价值。个 取向主要在于保护个人资料表现的人格利益，而财产权保护模式不能 达到保护本人人格利益的目的。隐私权的保护模式过于狭隘，没有将不属于隐私的个人 信息纳入保护之列。笔者也倾向于创设一种新类型的权利来保护个人信息，与其他学者 不同的是，尝试在宪政视野内探讨这种可能性，具体来说，更着眼于在行政法内建立这 种个人信息控制权来限制行政权力的过度扩张，更注意在行政法内发掘个人信息保护的 价值，以此为据，跳出传统上民法研究的局限，从更加广阔的视角来构建个人信息保护 体系，增强个人信息保护的力度，从根源处对个人信息被侵犯的问题进行突破性的解决。 三、关于个人信息保护的国内外立法现状的综述 国外的立法现状 联合国1 9 9 0 年关于自动资料档案中个人资料的指南和( o e c d 关于隐私保护与 个人资料跨国流通的指针的建议两个国际公约中规定了个人信息保护的基本准则。 美国1 9 7 4 年隐私权法是行政法领域内个人信息保护的一部主要法案。该法就 政府机构对个人资料的收集、利用、公开、保密问题作出了详细的规定，还规定了作为 行政相对人的资料主体的权利和行政机关的义务。( 国家保密局法规处编著的 美国保 密法，金城出版社2 0 0 1 年版，第1 0 - 1 4 、7 4 8 8 页) 在欧盟数据保护指令，欧盟的个人数据的含义很宽，涵盖了所有类型的与确定 的可辨别的当事人相关的数据，规定处理敏感数据必须经过当事人民明确的同意。并确 立了个人数据保护的六大基本原则。 德国的个人信息保护制度，除了基于民法上的一般人格权的保护外，还确立了个人 资料的宪法权利，奠定了个人资料保护的宪法基础。另外，在保护原则方面立法缜密， 形成较为完整的原则体系。将个人资料的使用分为收集、处理和利用三大阶段或程序。 并赋予个人资料主体四种核心权利。( 国家保密局法规处编著 德国荷兰保密法律制 度，金城出版社2 0 0 1 年版，第3 0 4 3 3 6 页) 日本学者宇贺克指出日本于2 0 0 3 年5 月通过了“个人信息保护相关五法，其中 个 人信息保护法针对公共部门和非公共部门规定了保护个人信息的若干共同事项，l ：关 于保护行政机关所持有之个人信息的法律和关于保护独立行政法人等所持有之个人 信息的法律则侧重于政府部门和行使行政职权的特殊法入。还设置了信息公开与个人 信息保护审查会，该会针对有关行政机关处理的涉及政府信息公开与个人信息保护的复 议案件进行咨询，这是其救济上的一个特色。从总体上讲，日本的立法模式是对美国模 式和欧洲模式的折衷。( 宇贺克也：个人信息保护关联五法的成立， 日】 法学教室， 第2 7 6 号) 笔者的评价与观点： 综观国外有关个人信息的立法情况，笔者认为国际公约为各国提供了一个对个人信 息保护的最低基准。美国的立法采用了对个人隐私的保护来保护个人信息，这得益于美 国完善而发达的隐私权制度。另外，美国隐私法只适用于联邦部会以上的机构，而不及 4 。 。叠1ii_l可j，i】-11_】1 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 于部会级以下的机构或州政府的各级行政机构，因此，其规范的对象限制过多，使对个 人信息保护的力度受限。欧盟的立法虽然没有针对行政机关的个人信息作出专门的规 定，而是从整体上对个人资料的处理进行总体规范。德国的较为完整的个人信息保护体 系是值得借鉴的。日本在规范行政机关处理个人信息方面的规范较为系统，可供参考。、 从整体上来说，我们还是应当积极地借鉴国外先进的立法制度，在个人信息保护的 立法原则、个人信息主体权利内容、个人信息保护的监督机制和救济制度等方面加以完 善。 。 我国台湾地区和香港特区已经有了较为完备的个人信息保护立法。但是在中国大 陆，就我国个人信息保护的立法现状而言，目前在宪法、法律、行政法规、部门规章、 地方性法规、立法草案层面上对个人信息有所规定，但尚未形成有关个人信息保护完整 的法律体系，现行法并未就个人信息作为直接的保护条款，对个人信息的保护范围受限。 对行政领域内的个人信息保护更是少之又少。对个人信息保护的间接性规定居多，范围 相对狭窄，法律保护相对不充分。 四、完善个人信息行政法保护制度的建议综述 其一：关于个人信息保护法法律性质的定位 在这个问题上主要有四种观点。 一种认为个人信息保护法是民事法律规范，将个人信息保护法纳入人格权法中。一 种认为个人信息保护法中关于公务机关的属于行政法规范，关于非公务机关的属于民事 法律规范。一种认为个人信息保护法是有关个人信息的管理法。还有一种提出个人信息 保护是一项宪法权利而非普通的民事权利。 笔者的评价与观点： 笔者认为对个人信息统一立法的规定主要是政府的职责。笔者更倾向于先将个人信 息保护制度定位于行政法中，再随着宪政的发展，逐渐过渡到宪法层面的保护。 其二：关于个人信息主体的权利 一种观点认为个人信息保护权应当成为一项重要的宪法权利。一种认为要建立一种 与行政权力相对应的个人资料权。还有的列举了个人信息主体的具体权利范围。 笔者的评价和观点： 笔者认为在行政法上设立公民个人信息控制权，作为行政法上的一种程序性权利， 一方面是考虑到使之实现个人信息保护法与信息公开法的有效衔接；另一方面是关系到 公民作为个人信息主体的权利保护问题，作为公共记录的个人信息在公共行政机关应第 三方的请求被查询时，如何确保个人信息不被非法使用或非法获得。这种个人信息控制 权是一种概括性的权利，在行政程序的全过程，随着行政程序的阶段不同而表现为一些 具体的权利形式，如决定权、修改权、救济权等。当然，在此基础上，笔者认为同时也 应当把个人信息权作出具体的分类，明确其权利的具体内容。 其三，关于个人信息侵权的救济 石佑启认为构成个人信息侵权的应当承担国家赔偿的责任，具体包括行政机关处 一5 ril， 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 理、利用个人信息中的侵权；抽象行政行为对本人资料权的侵害；共同行政行为对本人 资料权的侵害、行政公务人员职务行为对本人资料权的侵害；行政不作为对本人资料权 的侵害；不当行政行为对本人资料权的侵害。( 石佑启： 几种特殊类型的行政侵权责任 探讨，江海学刊，2 0 0 1 年第1 期) 笔者的评价和观点： 笔者认为，直接适用当前现有的行政复议制度、行政诉讼制度、国家赔偿制度，似 乎都是很顺畅，使之与个人信息保护制度相衔接。另外；有必要设立一个专门的监督机 关，负责对个人信息保护的实施进行监督；接受申诉，为公民提供另外一种救济。 1 3 研究方法 第一，比较分析的方法。有比较才有鉴别。本论文在个人信息的基本理论中，为了 明确界定本文中个人信息的含义，特别地将其与相关概念进行比较，指出了其差异，避 免概念的混淆。此外，在对国外有关个人信息立法情况考察时，也将美国、欧盟、德国、 日本的个人信息保护制度进行了横向的比较，以发掘各国的特色，从中获得一些有益的 启示，以资借鉴。 第二，实证研究的方法。实证研究方法应该是社会科学研究的一个基础性的方法， 本文运用实证研究的方法，在个人信息保护的现状部分，从社会现象中提取了许多典型 的个案进行研究，并且在立法现状部分也对我国的现实情况做了相应的定量分析，实证 分析使立论有了坚实的事实基础。 第三，概念分析的方法。在法学研究中概念分析法是一个重要的方法。基于本文行 文的考虑，需要确立个人信息及其相关概念，因此，概念分析是本文立论的前提和基础， 此外，本文还设想构造“个人信息控制权 ，也必须先从对它的概念界定开始。对于这 些概念以及相关涉的概念都进行了详细论证和分析。 第四，文献调查与逻辑分析的方法。本文调查分析了大量的相关资料，运用逻辑学 原理、方法和规律，检视我国现存的问题，并借鉴国外先进的制度，有针对性地提出若 干建议。 1 4 创新点 第一，从行政法的视角来研究个人信息保护制度。 目前，在我国研究个人信息保护制度的学术成果多数是从民法的角度，少有从行政 法角度展开的，而本文认为，仅仅将个人信息纳入民法的保护范围正是当前该问题始终 没有从根本上得以解决的原因所在。个人信息的民法保护，足见其薄弱与不足。传统的 研究视角恰恰是忽视了在个人信息保护领域内最为重要的部分，政府是掌握个人信息 的最强主体，因此，对个人信息的威胁也最大。本文打开一个全新的视角，从行政法的 角度去规制政府行为，以实现对公民个人信息的有力保护。 第二，在行政法中引入个人信息控制权 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 本文试图建立一种与个人信息领域内行政权力相对应的公民权利个人信息控 制权，在行政法中的形态表现为一种程序性韵权利，以形成与行政权力相抗衡的平衡状 态。同时，为了保证个人信息保护制度与政府信息公开制度有效衔接，需要进行利益衡 量，而个人信息控制权也是保证利益公平衡量的一种程序约束机制，其本质就是实现公 民参与行政过程，以此达到公平。此外，为了使这种权利不被虚置，还特别考虑与行政 复议、行政诉讼制度衔接的内容，增设专门的监督机关，增加申诉途径，以此来确保权 利的有效救济。 第三，个人信息控制权对行政权的控制实行“过程控制” 引入个人信息控制权后，针对其权利的运作方式，本文则着眼于实行对行政权的“过 程控制 。改变了传统研究对行政权控制采用的静态控制或阶段控制，而采用了连续的 动态的过程控制，类似于“实时监控 。过程控制的含义就是个人信息控制权是一种集 成的概括性权利，随着行政过程的变化而分化为一些具体的形态，即在行政程序的不同 阶段呈现不同的形态，与行政权相抗衡，保证两者的双向增长，避免行政权出现单向增 长的情况。例如在政府采集个人信息前，公民有告知权，防止违法收集，是一种预防性 的权利，一旦行政机关违法收集个人信息的行为构成无效行政行为时，公民就有拒绝权， 又转变成一种防御性权利；政府对所合法掌握的个人信息将提供给第三人时，公民有异 议权；政府对公民的个人信息处理利用时对公民造成侵害的，公民就有救济权。 东北大学硕士学位论文 第2 章行政法语境中个人信息的概述 第2 章行政法语境中个人信息的概述 2 1 个人信息的含义 “私人资料的收集同社会本身一样古老。它可能不是最古老的职业，但却是最古老 的习惯之一。1 1 】 可见，关于个人信息保护的问题由来已久，并不是现代社会的产物。 只不过在现代信息社会，随着电子计算机、网络、数据库、信息匹配和搜索引擎等新兴 技术的出现，个人信息保护问题逐渐成为一个被“放大了的法律问题。我们有必要从 界定个人信息的含义开始。 现在，就世界范围内关于个人信息保护的立法例而言，主要有三种相关的表达： 个人数据( 个人资料) 、个人隐私、个人信息。这些不同的表达主要源于不同的法律传 统和语言习惯，但其保护的实质内容是一致的。而本文基于研究上的方便，采用了“个 人信息”的表述。 。 就个人信息与个人资料的差别而言，首先，资料主要是指固定于一定物质载体上的 信息，个人资料是物化的个人信息。而个人信息的存在和表现形式是多种多样的，并不 一定都表现为个人资料，那种没有固定在任何物质载体上的个人信息对信息主体同样具 有价值，同样应当受到保护。尤其是随着技术的不断进步，个人信息的新形式会不断的 出现，如个人q q 号码、个人域名、个人博客等；其次，个人信息转化为个人资料需要 一个从收集、传播到利用的完整过程，个人在这一全过程中都是信息主体，甚至有权决 定个人信息是否要被物化为个人资料。最后，虽然有些国外立法例以个人资料为名，但 所保护的实质内容仍是包括个人资料在内的所有的个人信息。 个人信息与个人隐私也不同。个人隐私是观念上的抽象，因个人的价值观、感受性、 o 1 9 9 5 年1 0 月2 4 日欧盟通过的关于私人数据自动处理的个人保护以及此类数据的自由流动的 9 5 4 6 e c 指令( 以下简称“欧盟9 5 年指令”) 的第2 条作了如下的定义：“个人数据”指相关于已 识别或可识别的自然人( 。数据主体”) 的任何信息；可识别的人是指可直接或间接地，特剔是可通 过识别号码或其特定的生理、心理、经济、文件或社会身份等一个或多个因素而被识别的人；转弓i 自：戴恩罗兰德，伊丽莎白麦克唐那信息技术法( 第二版) 【m 】宋连斌，林一飞，吕国民，译 武汉：武汉大学出版社，2 0 0 4 ：3 4 2 我国台湾地区电脑处理个人资料保护法第3 条第1 款规定：“个人资料指自然人知姓名、出 生年月，身份证统一编号、特征、指纹、婚姻、家庭、教育、职业、健康、病历，财务情况、社会 活动等足资识别该个人之资料”转引自：齐爱民个人资料保护法原理及其跨国流通法律问题研究 【m 】武汉：武汉大学出版社，2 0 0 4 ：5 在美国，个人信息是指社会中多数所不愿向外透露者( 除了对朋友、家人等之外) ；或是个人极 敏感而不愿他人知道者( 如多数人不在意他人知道自己的身高，但有人剐对其身高极为敏感，不予 外人知道) 转引自：陈起行资讯隐私权法理探讨一一以美国法为中心【j 】台海改大法律评 论1 9 9 9 ，( 6 4 ) ：2 1 日本的个人信息保护法第2 条对个人信息作了如下界定，即所谓个人信息就是指有关活着 的个人的信息，根据该信息所含有姓名、出生年月以及其他一些描述，能把该个人从他人中识别出 来的与该个人相关的信息( 包含能简单的查对其他的信息，根据那些信息来识别个人的东西) 由这 些个人信息组成的集合物形成个人信息数据库转引自：谢青日本的个人信息保护法制及其启示 政治与法律2 0 0 6 ，( 6 ) ：8 1 _jj1 东北大学硕士学位论文第2 章行政法语境中个人信息的概述 社会地位、文化背景等情况的不同而各异，概念过于模糊，缺乏司法的可操作性。事实 上，个人隐私中除了表现为个人信息的部分外，还有一部分是不以个人属性的方式存在 的。个人信息中除了包含涉及隐私的个人信息外还有其他的个人信息。法律对个人信息 的保护，是在一定条件下对全部个人信息进行全面的保护，并不仅仅限于保护个人的隐 私利益。 本文使用“个人信息的表述，与政府信息的概念相呼应，使我国的信息化立法呈 现一致性。 。 从语义学的角度来看，信息的英文、法文、德文、西班牙文，都是i n f o r m a t i o n ，俄 文与此同音，可以说是个国际词汇。日本把信息称为情报，我国台湾则称为资讯。信息 可以从不同角度来定义。从信息的发送、传输和接收过程中，客体和接收主体之间的相 互作用来定义信息，“信息是我们适应外部世界并且使这种适应为外部世界所感知到的 过程中同外部世界进行交换的内容的名称。【2 l 从哲学的角度来定义：信息是物质的一 种普遍性和本质属性。事物的特征通过一定的媒介或传递形式，如声波、电磁波、图像、 文字、符号使其他事物感知，这些能被其他事物感知的，表征该事物特征的信号的内容 即为该事物向其他事物传递的信息1 3 】o 据此，所谓个人信息就是一切表达个人特征，可以识别本人的所有信息，个人信息 的种类很多，例如，个人的姓名、性别、年龄、血型、健康状况、身份证号码、指纹、 肖像、基因图谱、政治面貌、宗教信仰、家庭状况、婚姻状况、教育背景、财产状况、 性别、爱好、兴趣、学历等等。个人就是通过这些信息与他人相区别。在网络技术快速 发展，数据库、网络搜索引擎、计算机匹配技术成熟的今天，几乎有关个人的一切信息 都可以加工成个人信息。 2 2 个人信息的特征 个人信息的内涵丰富，外延广泛，但是并非所有与个人有关的信息都可以称之为个 人信息，个人信息应该具备以下法律特征： 第一，可识别性。可识别性是个人信息最核心和最本质的特征，可识别性是指通过 个人信息加上人们的判断就可以确定是有关某个人的，或者可以确认特定个人的身份【4 1 。 一般包括直接识别与间接识别。直接识别就是可单独、直接确认特定个人身份的个人信 息，如身份证号码、指纹、肖像、d n a 等；间接识别就是不能单独直接确认特定个人的 在美国的司法实践中，对于婚姻状况、子女地位的合法性、福利救济、家庭纠纷与名誉、身体健 康状况、出生日期、宗教信仰、国籍状况、社会保险号、刑事犯罪历史、美国公民在国外服刑的历 史、性取向与经济情况等信息，均给予隐私权保护”周汉华美国政府信息公开制度【j 】环球法 律评论，2 0 0 2 ( 秋季号) ：2 8 3 爱尔兰立法对个人信息进行了列举，大概包括：有关个人的教育、医疗、生理、心理，财务、雇 用，犯罪记录、宗教信仰，年龄、性取向，婚姻状况、由政府机关分配给个人用以证明身份的号码， 信函、标志、字词、符号等，社会福利、税收和其他支付记录以及与其他信息联系在一起可以确定 个人情况的姓名、财产，他人做出的对该个人的评价信息肖卫兵论信息公开法中的个人信息例 外【j 】情报理论与实践2 0 0 7 ，( 4 ) ：4 7 2 - 4 7 5 i r ， 东北大学