（宪法学与行政法学专业论文）我国土地征收补偿制度若干问题研究.pdf

摘要 自我国改革开放以来，社会经济的发展和城市化进程的加速，对土地的征收便成为 新增建设用地和扩大城市规模的主要途径。由于土地征收过程中涉及到土地使用权转移 问题，导致了被征收人资产的不当减少，使得被征收人生产生活积极性降低。为了避免 这种情况的发生，国家对原权利人给予相应的补偿。反观某些征地单位，利用行政机关 在土地征收过程中的优势地位，对被征收人给予部分或少量补偿，从中获取利益。由征 地引发的社会矛盾日益凸现出来，成为我国社会稳定发展的严重隐患。可见科学合理的 土地征收补偿制度不仅仅是国家的愿望，也是被征收人的要求，更是保障人权，保障物 权进而尽力和谐社会的基本要求。 本文采用了逻辑推理，演绎推理和比较法研究等方法，通过对我国土地征收补偿制 度和境外国家和地区的土地征收补偿制度的研究，发现我国土地征收补偿制度中存在一 些问题，包括：土地征收补偿程序的进行方面，我国土地征收补偿程序上行政机关参与 程度过大：土地征收补偿原则方面，我国土地征收补偿原则仅仅规定了“公共利益原 则，且表述过于模糊；补偿方式方面，补偿方式过于单一；土地征收补偿在监督制度方 面，监督制度存在缺失等问题。以我国宪法，行政法，物权法，民法等基本 法律中的理论为基础，提出了土地征收中应对征收土地做出比较性选择，补偿程序应当 细化，补偿原则应当重新界定，补偿方式应当丰富和补偿监督程序应当加强的建议。 通过对我国土地征收补偿制度的研究，能够切实的保护原权利人的合法利益，调整 国家与公民间的关系，调整好国家利益与私人利益之间的关系，从而更好的保障人权， 保障物权进而建立和谐稳定的社会环境。 关键词：土地征收补偿；制度缺陷；制度完善 a b s t r a c t s i n c eo u rc o u n t r yr e f b 珊卸do p e np o l i c y ，s o c i a le c o n o m yd e v e l o p m e n ta i l du r b 锄i z e d a d v 柚c e m e n ta c c e l e r a t i o n ，t h el 锄dl e v i e si n t ot h ea d d i t i o n a lc o n s t n l c t i o nt 0u s ea n dt 0e x p 锄d t h ec i t ys c a l et h em a i nw a v b e c a u s ei nt h el a n dc o l l e c t i o np r o c e s si n v o l v e st ot h ep i a c er i g h t 0 fu s es h i f iq u e s t i o n ，c a u s e dt 0l e v yt h eh u m a np r o p e n yn o tw h e nr e d u c e d ，c a u s e dt 0l e v yt h e l i f et op r o d u c et h el i f ee n t h u s i a s mt 0r e d u c c i i lo i d c rt oa v o i dt h i sl 【i n do fs i t u a t i o nt h e 0 i c c u 盯e n c e ，c o u n t r yc o m p e n s a t i o n w h i c h舀v e st ot h eo b l i g e s o m eu n i t su s et h e a d m i n i s t r a t i v e0 r g a n si l ll a n dc o l l e c t i o np r o c e s ss u p e r i o r i t ys t a t u s ，t oa r el e v i e dt h eh l h n a i lt 0 g i v et h ep a no rt h ef 亡啊c o m p e n s a t i o n s ，g a i n st h eb e n e f i t t h ec o u e c t i o nl a n di n i t i a t i o ns o c i e t y c o n t r a d i c t o r y i nr e l i e fc o m e so u td a yb yd a y b e c o m e s0 u rc 0 蚰田 s o c i a l s t a b i l i t y d e v e l o p m e n tt h es e r i o u sh i d d e nd a n g e r o b v i o u s l yt h es c i e n c cr e 嬲o n a b l el 姐dc o l l e c t i o n c o m p e n s a t i o ns y s t e mi sn o tm e r e l yt h en a t i o n a ld e s i r e ，a l s 0i s l e v i e dh u m 锄sr e q u e s t ，i s s 疵g u a r d st h eh u m 柚r i g l l t s ，t h es 疵g u a r dr e a lr i 曲t t h e nw i t he v e r ye 怕r th a 皿o i l i o u s s o c i e t y sb a s i cr e q u e s t t h i st e x ts t u d i e do u rc o u n t r yl a n dc o l l e c t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e mb yl o 百cr e a s o n i n g 柚dc o m p a r i s o nt e s tr c s e 撤h ，d j s c o v e r e di n0 u rc 0 u n t r y1 a i l dc o l l e c t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m r e l a t e dq u e s t i o n ，i n c l u d el a n dn ：o o g n i z i n g ；c o m p e n s a t i o np r o c e d u i em a r c h ；c 0 m p e n s a t l o n p m c i p l e ；c o m p e n s a t i o nw a ya i l dm o n i t o rp r o 黟a m ，d i s c 0 v e r e do u rc o u n t r ) rl 锄dc o l l e c t i o n c o m p e n s a t i o ns y s t e mh a ss o m eq u e s t i o n ，s u c h 弱，t h el a n ds e l e c t i v i t yi s n o ts t r o n g ，t h e c o m p e n s a t i o np r o c e d u r ei si m p e r f e c t ，t h ec o m p e n s a t i o np r i n c i p l ei sf i l z z y ，c 0 m p e n s a t i o nw a y s o l e柚dc o m p e n s a t i o nm o n i t o rp r o 伊锄f l a w t 酞e 0 u r c o u n t r y”c 0 n s t i t u t i o n ”， ”a d m i n i s t r a t i v el a w ”，”r e a l i t y0 fl a w s ”，”c i v i l l a w ”a n ds o0 ni nt h eb 舔i cl e g a lt h e o r ya sa f o u n d a t i o n ，p r o p o s e di l lt h el 觚dc o l l e c t i o ns h o u l dt ol e v yt h el 觚dt om a l 【et h ec o m p a r i s o n s e x u a ls e l e c t i o n ，t h ec o m p e n s a t i o np r o c e d u r em u s tr e f i i l e m e n t ，t h ec o m p e n s a t i o np r i n c i p l e h a v ea 1 1 e wt ol i m i t ，t h ec 0 m p e n s a t i o nw a ym u s te 耐c h 柚dt h ec o m p e n s a t i o nm o n i t o rp r 0 伊a m m u s ts t r e n 舀h e nt h eo n l yt h e nc o n c l u s i o n t h r o u g ht oo l l rc 0 u n t r yl 肌dc o l l e c t 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允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手 段保存、汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全 文数据库( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库 ( 中国科学技术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信 息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 釜位论文作者签名：泓纛垄r指导教师签名：乏! 歪至 学位论文作者签名：蜀笈嘉垄卜 指导教师签名：2 1 圣至 日 期： 2 镀& 箩1d 日期：一2 凶盘。茎：ff 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 土地作为我国一种特殊的社会资源，既是重要的生产资料也是重要的生活资料。土 地征收意味着土地权利的变更。作为土地权利变更的主要方式，土地征收制度的完善也 就成为了我国现阶段对于土地制度的强化的必由之路。土地征收补偿制度作为我国土地 制度的重要内容，已经在我国的宪法和物权法中做出的相关的规定。随着社会 的发展与进步，土地征收行为成为了政府扩大城市建设，加大城市发展力度的重要手段， 也成为公民对于公共利益作出个人牺牲的一种方式。如果没有科学合理的土地征收补偿 制度作保障，就很难协调土地征收机关与被征收相对人之间的关系，容易引起被征收相 对人的不满，甚至可能危害到社会的稳定。所以土地征收补偿制度的完善，也就因此成 为了我国土地制度完善的先行者。随着土地征收补偿制度的不断发展，土地征收补偿制 度中的一些问题也就不断的展现在立法者的面前。本文结合宪法，物权法中的相 关的规定，以民法、合同法基本理论为思考起点，以真实案例为实际操作情况为出发点， 运用比较的方式对我国现阶段的土地征收补偿制度作出重新的审视，理论与实际相结 合，对土地征收补偿制度做出一点浅薄的认定，并提出一些不成熟的意见和建议，借此 希望在我国土地征收补偿制度的完善中，献出一点微薄之力。 东北师范大学硕士学位论文 一、我国土地征收补偿制度的内涵与价值 ( 一) 我国土地征收补偿制度的内涵 所谓土地征收，就是指国家为了公共利益的需要，利用公权力强制性的将集体或私 人所有的土地征归国有，或者对集体或私人土地权利施加某种限制。由此可见，征收的 主体为国家，即国家通过公权力的形式，对集体或者个人土地进行干预和限制或者强制 性地转移给国家。在我国1 9 5 4 年宪法第1 3 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定条件，对城乡土地和其它生产资料实行征收，征用或者收归国有。 1 9 8 2 年宪法第1 0 条规定：“国家为了公共利益，可以依照法律规定，对土地实行征用。 1 9 8 6 年土地管理法中也采取土地征用的概念，但在2 0 0 2 年宪法修正案采用土地征收的概念， 第2 2 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定，对公民私有财产实行征 收或者征用，并给予补偿。 随后，修改的土地管理法也采用了“征收或者征用 这一 概念。物权法第4 2 条第1 款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和 程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。 心3 由于我国土地所有制形式与国外土地所有制形式不同，土地利用目的不同，存在土 地征收与土地征用这两种概念有其必要性。首先，土地征收与土地征用的目的性不同。 征收是土地所有权与使用权的重新确定，彻底的从实事上与法律上改变所有权人和使用 权人，或是由于公共建设或者使利用不良土地重新进入土地二级市场。而“土地征用 体现的是种租赁关系，是原使用权人将使用权短时间性的转移，当征收人达到目的后， 归还使用权并给予报酬。“征用多用于紧急情况下或危险进行中，由于我国的特殊社 会发展阶段与经济状态，国家只能由于重大事项的出现后才能做出征收或征用的决定。 征用相对于征收来说，其时间与费用都相应较少，应是短时间能达到行政目的的最佳方 法。其次，“征收”与“征用的对象不同。“征收 的对象是物权，是所有权，更明确 的说，“土地征收与其说是征收土地，不如说是征收地上物的物权与收回土地所有权 和使用权。原因在于基于我国土地归国有或集体所有的现状，及地上建筑物为相对人权 力重点的事实，“土地征收”所征收的“公民私有财产”便是地上物。“土地征用”则是 在不改变土地使用权的大前提下，改变地上建筑物的使用权人，而不改变地上物的所有 权人。 征收与征用虽然有同时存在的必要性，但也应对土地征收行为与土地征用做出更清 晰的划分。 第一、适用情形不同。以紧急情况的发生为区分点，物权法第4 4 条强调土地征 用行为必须以紧急情况为适用出发点，必须基于救灾、抢险等紧急情况的需要。非紧急 状态或一般情况下，不适用土地征用行为。土地征收行为则不以紧急状态为适用前提， 2 东北师范大学硕士学位论文 既是不在紧急状态下，基于公共利益的需要同样可以适用土地征收行为。 第二、所有权最终归属不同。土地征收行为一般都要转移所有权，从而导致所有权 最终归属的变更。在我国，土地征收行为大多以公共利益为出发点，以土地为对象，向 被征收相对人支付相应的对价，使被征收土地所有权变更，来保证国家对被征收土地的 完全支配。土地征用的目的在于获得使用权，是对被征收土地的短时间性的使用，并不 要求完全控制该土地的所有权。 第三、补偿方面不同。物权法对土地征收行为做出了具体的补偿办法，也就表 明，任何土地征收行为在行为完成后都要对相对人进行补偿，而且必须依法进行补偿。 并规定了补偿的范围和补偿的方式。对于土地征用的补偿，物权法中仅仅规定了应 当给与相应的补偿，具体的补偿办法可以由双方依据法律规定进行协商。 ( 二) 我国土地征收补偿制度的价值 1 完善土地征收补偿制度是保护人权的需要 基于我国现状，土地使用权作为公民的最基本的生产生活来源和最大的经济支出 方向，决定了公民对于生活的信心与憧憬。而人权作为我国现阶段政策中大力加强的保 护方面，对于相对人的土地使用权的征收无疑将对征收相对人的正常生产生活产生重大 的影响。根据人权这一概念中包括了公民的生命权和健康权这两种最基本的作为人的需 求，解决土地征收制度对公民的财产权利的破坏，完善土地征收补偿对公民财产权利的 补救，就成为了保护公民基本人权的需要。土地作为重要的生产与生活资料，是多种权 利的集合体，直接涉及到人权问题的许多重要方面。对土地权利人所享权利的尊重与保 障直接表现出了一个国家在人权保障问题上的态度。1 土地权利中最首要的是财产权。 财产权是人权问题中最为重要的一项，它是人们赖以生存，以及保持生产和生活的前提 条件。重视财产权表达了国家对社会个体的尊重，将引导并激励人们积极努力地追求财 富，客观上推动社会繁荣与前行。土地在人权意义上又可被认为是生存权。生存权是人 权中最基本的权利，是实现其他权利的基础。实现生存权意味着国家应建立相应的社会 福利制度与社会保障体系，并提供各种必要的服务，使人民能享有符合人性尊严的最基 本的生活条件，进而能够追求其人生的幸福与快乐。外国学者哈耶克的认为：“无正 当补偿便不能剥夺的原则，在任何实行法治的地方都得到了承认。然而，人们并不总 是能够认识到：这项原则实际上是法律至上原则的不可侵害且不可或缺的一部分。当然， 这项原则也是正义的要求所在；但是更为重要的一项保障措施则是，只有在公共收益明 显大于个人因正常期望受挫而蒙受的损害的情形中，才能允许对私域的行动施以制约， 并提供一种手段，以使人们能够确定某个特定目的是否已重要到了足可以证明为实现这 个目的而对社会正常运行赖以为基础的原则进行破例为正当。由于对政府行动所具有的 常常是无形的助益进行评估甚为困难，又由于专职行政人员明显倾向于高估及时性特定 目的的重要性，所以采取下述做法就极为可欲，即私有财产的所有者应当始终被假定为 是无辜的，而且对侵害的补偿应当被确定得尽可能的高，以堵塞滥用剥夺权力之门。综 3 东北师范大学硕士学位论文 而言之，如果要对一正常的规则视以例外，那么相关的公共收益就必须是显见的，且在 实质上大于其所导致的损失。 2 完善土地征收补偿制度是保护私人物权的要求 物权法对我国土地征收制度进行了完善，在我国立法上进一步明确了征收与征 用这两个范畴，有助于我国对于私人物权保护的加深。建立和完善的土地征收补偿制度， 给予征收相对人适当的合理的补偿，可以最大程度的保证征收相对人对于地上建筑物的 所有权，保护其财产权，更具体的说，能更充分的保护征收相对人的私人物权。私人物 权的范围在物权法第6 4 条和第6 5 条中做出了明确的规定合法的收入。( 1 ) 合法的 收入包括工资、奖金、经营收入等。( 2 ) 房屋。房屋是指公民个人所有的房屋。个人所 有的房屋必须是经过合法买受、自建、继承并依法登记的房屋。( 3 ) 生活用品。生活用 品是指直接用于个人生活的必需物品，这些物品大都是消耗品，但与个人的生活密切相 关。主要是指食物、衣物、行李、日用品等。对贵重金属制成的个人饰物也可以划为个 人生活用品之类。由于个人生活用品是有价值的，只有通过合法渠道取得的生活用品才 是私人合法所有权。( 4 ) 生产工具、原材料等。生产工具、原材料等是个人进行生产或 经营所必须的生产资料，直接为个人的生活和生产经营服务。( 5 ) 私人合法的储蓄。私 人把节余资金以储蓄方式进行积累，是国家提倡的合法行为。私人的储蓄必然要产生利 息，因储蓄而产生的利息也属于个人合法所有权。但储蓄利息的取得必须是税后取得。 ( 6 ) 投资及其收益。我国允许公民的投资范围极广，主要是通过对企业的实际投资。 股票投资、基金投资等形式进行的。根据法律规定，只要投资项目是国家允许的就是合 法。只要投资方式是依法进行的，就受法律保护。法律保护的不仅是投资本金，同时也 保护投资收益。( 7 ) 继承权。继承权是法律规定公民合法取得财产的一种途径。相关法 律对继承权有明确的规定。( 8 ) 其他合法权益。其他合法权益包括较广泛，主要是指物 权法没有具体规定的私人合法权益。如受赠、著作权、发明、专利、获得赔偿等收益 权。土地征收制度作为土地制度的重要组成部分，与私人权利有着极为密切的关系，物 权法作为私法，强调的是当事人的法律地位平等，调整的是平等民事主体之间的法律关 系。正是因为被征收群体在征收活动中的弱势地位，使得物权法有必要对被征收相对人 的财产利益进行规定，保障被征收人财产权的正常行使。对于土地的征收，将必然的导 致地上物价值上的贬低或毁损。建立完善的土地征收补偿制度，给与征收相对人适当的 合理的补偿，可以最大程度的保证征收相对人对于地上建筑物的所有权，保护其财产权， 更具体的说，更充分的保护征收相对人的私人物权。这样，促使在征收活动中征收机关 与征收相对人真正的处于平等的地位，对于征收相对人的私人物权做到真正的保护。 3 完善土地征收补偿制度是构建和谐社会的保证 完善土地征收补偿制度是保护征收相对人利益、维护社会稳定、构建和谐社会的需 要。我国没有统一的征收征用法，现行的土地管理法又不健全，再加之对法制 观念和私人物权保护观念的尊重，土地征收制度的完善对于构建和谐社会就显得更加重 4 东北师范大学硕士学位论文 要。现阶段，由于司法救济途径的不畅，征收相对人被征收土地后权益得不到维护，导致 群体上访事件频繁，干群关系紧张，社会矛盾激化。农民的负担过重和农地的非法征收是 影响农村稳定的最重要原因。为减轻农民负担，中央出台了一系列政策和措施，做了大量 工作，也取得了较为显著的效果。如果不对违法征收进行遏制，不仅会危及已有的改革成 果，而且还有可能使固有的矛盾激化。作为一个和谐的社会，最根本的出发点是保证社 会公民的正常的生产生活行为不受到破坏与不良的干扰。健全的土地征收补偿制度，充 分的补偿因征收行为而对相对人造成的不良损害，最大程度的减少因征收行为而给相对 人带来的损失。最近，中央提出了构建社会主义和谐社会的宏伟目标，而社会主义和谐社 会的构建当然离不开社会秩序的稳定和人民的安居乐业。因此，建立土地征收侵权责任 机制，是保护私人物权，维护社会稳定，构建和谐社会的需要。 5 东北师范大学硕士学位论文 二、土地征收补偿制度的比较法考察 良好的土地征收制度必然性的带来对征收相对人财产上的良性保护，本章节依照下 文所论述观点顺序，轮廓性的对台湾地区及国外的土地征收制度的立法方法进行列举， 从中得出他国( 地区) 得先进的立法经验，供我国土地征收补偿制度借鉴。 ( 一) 土地征收补偿程序之比较 1 美国蒙大拿州土地征收补偿程序 蒙大拿州的财产征收程序大体上分为：预备阶段和听证、裁判阶段。 预备阶段。预备程序开始于预备征收申诉之后，预备征收裁定书签发之前。在预备 程序中，所有的征收诉讼都必须在被征收财产或者部分财政所处县的地方法院进行。诉 讼始于呈交诉状和签发传票，传票依法必须同时向被征收人要求提交答复。自传票送达 之日起6 个月内，除非法院有正当的理由缩短或延长时间，否则法院在没有陪审团出席 的情况下，就应该着手审理，审核双方当事人提供的相关证据。如果法院认定公共利益 需要征收不动产权益，并且征收人也已承担法定的举证责任，就将进行预备征收裁定。 在签发预备征收裁定书之后3 0 日内，被征收人提交一份合理补偿的权利要求书( 被 征收人认为此补偿金数额是合理的) 。征收人在2 0 天的时间内对被征收人的权利要求需 作出答复，如果征收人在2 0 天的时限内没有接受被征收人的权利要求，法院就将任命 征收委员会委员。征收委员会是一个确定公平补偿金数额的三人小组，委员必须是合格 的且没有利害关系人征收人推荐委员会委员的其中一人，被征收人推荐其中一人， 再由这两位被推荐的委员推荐第三位委员。这第三位委员就充任委员会主席。但是，如 果这两位委员在他们任期内没有能够就推荐第三位委员作出选择，那么就由首席法官指 定。 听证、裁判等阶段。征收委员会委员在他们的任命决定指定地点和时间集合。会议 必须在任命决议发出后l o 天内举行。委员们应该调查被征收的土地，听取每一地块上 的权利人的陈述和证词。听证会必须由首席法官参加并主持，并就程序和证据的可采性 进行必要的裁决。在听证会完结时，法官对于委员们的审议在法律适用上做出指示，并 且指定委员们的职责是：仅以他们对土地的调查、听证会上的证词证据和法院的指令为 根据正确的裁定。 征收委员会呈交的总结报告的裁定书由委员们编纂，申述了判给被征收人的补偿金 数额。总结报告必须按照法院规定的形式编写，便于法院使用，在听证会结束后1 0 天 以内或者在必要时由法官允许的额外时间内提交，而且要和法院的法务助理一起提交。 法务助理应该通知当事人各方报告已经被提交。通知和一份报告副本必须像送达传票一 6 东北师范大学硕士学位论文 样送达各方当事人。 2 韩国土地征收补偿程序 第一，起业人所兴办的公益事业首先必须经过韩国建设部的认定。认定后，建设部 应立即将内容通知起业人、土地所有权人、相关人以及道知事( 相当于我国的省长) ， 并且在官报上公告起业人的姓名、事业类型、起业地点以及欲收用或者使用土地的详细 项目。 第二，起业人自事业认定后公告之日起1 年内，与土地所有权人或者相关人协议， 取得土地，如协议无法达成，自事业认定公告之日起1 年内，可向管辖土地收用委员会 申请裁决。如不申请裁决，则该期间最后l 天起，丧失事业认定的效力。 第三，土地收用委员会接受申请裁决时，应当立即公告，且在公告当日开始，将文 件分给当事人阅览两周，期满后，立即进行调查审议，同时土地收用委员会应将审查日 期及场所通知起业人、土地所有权人，以及相关人。 第四，对土地征收委员会裁决不服，可向中央土地征收委员会申请异议。 第五，如不服中央土地委员会的异议申请裁定，自判决书送达之日起1 个月内，可 提起行政诉讼。 第六，起业人取得征收土地或物体的权利，同时与征收不两立的其他一切权力因而 消灭的，征用或者使用行为完成。 r | ( 二) 补偿标准的立法方式的不同 1 美国土地征收补偿标准的认定方式 依照美国学者g 1 e n nw f i s h e r 的理论，美国有三种评估财产的基本方法：比较法、 收入法和成本法。比较法就是将待评估财产与新近刚出售的类似财产进行比较，再考虑 两项财产的不同之处，对待估财产的销售价格作出相应调整。收入法是将其收入资本化， 年产值转化为资本现值，使用收入法要考虑到该财产要现值化而不单纯是收入和管理问 题。因此，在社会平均管理水平下，一项财产应当带来一定水平的收入，某项财产的资 本化率就是投资在相似财产上的回报率。成本法依据的是重置原则。一个理性投资者对 现存的建筑物所作出的支付不会超过重建相同建筑物的成本。现存建筑物的价值就是重 置他的成本减去有形损耗或者无形损耗所造成的折旧。在做这类评估时必须单独加上已 经评估的土地价值。 2 韩国土地征收补偿标准的认定方式 第一，地价补偿。地价补偿是韩国土地征收补偿方式中的最主要方式。是统一以公 示地价为征收补偿标准。 第二，残余地补偿。韩国因土地征收而导致的残余地的补偿，大致可分为( 1 ) 残 余地价值减少或其它损失补偿。( 2 ) 因残余地要修筑道路、水渠或其他工程时，应予以 7 东北师范大学硕士学位论文 的补偿。 第三，迁移费补偿。韩国土地收用法规定，为公共需要而收用或者使用的土地，如 有其他定着物，而又不是进行公益事业所必需的，则令其迁移，迁移费用由起业人给与 补偿。 第四，其他损失补偿。 ( 三) 其他国家及地区土地征收补偿方式之比较 1 我国台湾地区土地征收补偿的方式 除现金补偿外，我国台湾地区的土地征收补偿方式还包括：( 1 ) 搭发土地债券或 发给土地债券。所谓土地债券，是指由土地银行依法所发行的债券。征收土地应发给的 土地补偿费，经“行政院”核准，可以土地债券搭发补偿。此外，政府为创设自耕农场 而为土地征收的；或为实施都市计划而为土地征收等，其地价也可以土地债券给付。( 2 搭发实物土地债券及公营事业股票。所谓实物土地债券，是指由省政府依法发行的债券， 年利率百分之四，本利合计分十年均等偿清，其发行及还本付息事务，则委托土地银行 办理。主要针对征收耕地的补偿，可搭发实物土地债券七成及营事业股票三成。( 3 ) 抵 价地补偿。此类补偿方式主要适用于“区段征收 的土地，即实施区段征收的补偿方式， 以现金补偿为原则，原土地所有权人不愿领取现金补偿的，应在征收公告期间书面申请 发给抵价地，即征收后可供建筑的抵价地折算抵付。抵价地总面积，以征收总面积百分 五十为原则，因情况特殊，经上级主管机关核准的，不在此限，但不得少于百分之四十。 如为农地重划的，该重划地区部分不得少于百分之四十。当然，也存在以抵价地补偿为 原则，现金补偿为例外的情形，如新镇开发条例第八条的规定。 2 日本土地征收补偿的方式 除现金补偿外，日本还存在替代地补偿，在耕地开发和宅地开发过程中，根据土地 被征收人的要求下，土地需用人另造耕地和住宅以代替补偿的部分或全部。此外还有迁 移代办和工程代办补偿，即被征收土地有物件时，在土地被征收人的要求下，由需用土 地人迁移该物件，以代替迁移费的补偿；或残余地须新建、增建、沟渠、围墙、栏栅或 其他工作物，并须堆土、挖土时，在土地被征收人的要求下，由需用土地人完成上述工 作，以代替工程费的补偿。此外有学者认为在今后的补偿政策中，除上述代替金钱补偿 的替代地补偿等实物补偿方式外，着力开展公共设施的整备( 公共引偿) 、职业训练以及 职业介绍、转业费用的贷款等措施，以期居民生活的顺利重建也是非常重要的。 3 美国土地征收补偿的方式 美国立法规定，非经当事人同意，必须采取金钱补偿的方式，公正补偿就意味着用 金钱做出补偿，被征收财产的价值必须完全用金钱来衡量，政府不能强迫财产所有人接 受实物补偿。钔 8 东北师范大学硕士学位论文 三、我国土地补偿制度存在的问题分析 ( 一) 土地征收补偿程序存在漏洞 在我国土地征收补偿程序主要分为主动补偿程序和被动补偿程序两种类型。 第一：主动补偿程序指由行政补偿义务机关进行的补偿程序。包括发出补偿通知； 通知书中应该包括补偿的事由，依据，具体计算和补偿方式等。尤其在通知中应该列明 被补偿人陈述意见的权利和期限；听取被补偿人意见，并且将被补偿人意见记录在案， 向被补偿人陈述补偿理由和答复被补偿人提出的意见；与被补偿人达成补偿协议，或者 由补偿义务机关单方作出补偿决定。 第二：被动补偿程序也就是依照当事人的申请而进行的土地征收补偿。被动补偿的 申请人必须是合法权益受到损害的行政相对人。受损公民死亡后继承人和与死者有其他 关系的其他亲属以及受损法人或者组织中止后继承其权利的法人或者其他组织。基本程 序为：被损害人提出补偿申请，申请应当以书面方式提出，申请书中须写明要求补偿的 事实，理由以及补偿方式和标准；补偿义务机关对申请人提出的补偿申请进行审查；通 知申请人补偿义务机关的审查结果，并将补偿义务机关拟做的补偿决定通知申请人；听 取申请人意见，在听取申请人意见的基础上，就补偿范围，方式和标准与申请人协商； 达成补偿协议或者做出补偿或不给补偿的决定，在协议或者决定中应该告知申请人所应 享有的行政复议权和行政诉讼权及时效。嘲 由上述我国对土地征收的补偿程序之规定我们不难看出以下几点：首先，作出土地 征收的机关与补偿义务机关同为一体系，即为行政体系之中。其次，补偿以协商方式决 定，但并没有书明协商方式的具体形式。再次，在整个补偿程序中，环节之间的相互链 接并没有监督机关介入。 ( 二) 土地征收补偿原则模糊 土地征收补偿标准的高低直接决定着被征收当事人利益的得失，而这补偿的标准是 来自于对补偿原则的深化。在各国宪法中均规定了征收或征用土地必须予以补偿。此外， 关于补偿的标准在宪法的层面也是一项加重明确规定的内容。因为补偿标准不仅明确的 回答了被征收者土地被依法征收时是否需要补偿的问题，而且还直接决定了国家对被征 收者补偿的多少。如1 9 9 3 年的俄国宪法第3 5 条第3 款就明确规定了“为国家需要而把 财产强制性划归公有，只有在事前等价补偿的情况下才能进行。 反观我国2 0 0 4 年宪法 修正案第二十条之规定土地征收征用应“给予补偿 ，但却缺失补偿标准的原则性规定， 并且其他相关法律也没有做出明确规定，这样不仅导致我国各地征收补偿标准的不稳定 和方式上的不一致外，而且补偿的随意性和不公正性也突显出来。这种体制下，不仅严 o 东北师范大学硕士学位论文 重影响了被征收者的合法权益与正常的生活保障影响社会的公正，而且使得在时间中弓 发征地权滥用，土地闲置，土地一级市场与二级市场混乱的情况。 ( 三) 土地征收补偿方式单一 土地征收补偿作为土地征收补偿制度的关键所在，良好的补偿是土地征收行为顺利 进行的根本保证。而作为补偿的重中之重就是补偿方式问题。在我国新出台的物权法 中规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附 着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活， 维护被征地农民的合法权益。 这其中我们不难看出，我国现阶段主要以货币补偿方式 为主要补偿手段，结合被征收相对人对土地的利用情况对征收相对人给予补偿。这种补 偿方式制度之下，对于土地的真实价值并没有得到充分的表现，体现出来的交换价值并 不能真正的维护土地征收相对人的合法的私人利益，而且，并没有具体的规定对于地上 物的补偿程度应当符合什么标准。在这种情况下，作为土地制度的重要组成部分的土地 征收补偿制度就不能很好的对被征收相对人的合法的私人权利作出良好的保障。 ( 四) 土地征收补偿制度中监督程序缺失 现代法治的基本精神就是强调要用具有最高权威、体现人民公意的宪法和法律来规 约国家权力的行使，以实现人民的公意和保障公民的权利。基于“绝对的权力导致绝对 的腐败”之一般规律，任何权力包括国家权力都具有排它性、强制性和容易形成的自我 扩张性，专权必然包含着一种潜在的危险，即权力被滥用。权力需要制约，历史的事实 证明，权力失去制约就会被滥用，导致腐败和专横。 监督程序是作为对于任何一项制度得到良好贯彻和实施的必要的保障。我国土地征 收补偿制度作为我国土地政策中的重要组成部分，担负着城市建设和发展的重要使命。 但在我国土地征收补偿制度中，土地征收补偿的监管职能主要是由征收行政机关负责。 尽管负责监管的人数不少，但由于各种监管制度和规定的条文不很清楚，且监管渠道单 一必然带来信息不畅通的弊病，监管效果并不理想。由于行政机关不仅承担着土地征收 补偿监管的任务还负责各种社会事务。行政机关往往会产生工作目标相互冲突的情况。 作为政府的职能部门，行政机关监管部门受到各级政府和上级主管部门的干预。 1 0 东北师范大学硕士学位论文 四、完善我国土地征收补偿制度问题的思考 根据以上国家( 地区) 得土地征收补偿立法方式，下文通过与我国土地征收补偿制 度进行比较，提出一些我国土地征收补偿方式中的不足并就其不足论述下个人观点。 ( 一) 对于我国土地征收补偿程序的进一步强化 由上文所述我国对土地征收补偿程序的规定我们不难看出以下几点：首先，做出土 地征收的机关与补偿义务机关同为一体系，即为行政体系之中。其次，补偿以协商方式 决定，但并没有书明协商方式的具体形式。再次，在整个补偿程序中，环节之间的相互 链接并没有监督机关介入。完善我国土地征收补偿程序应该从以下方面入手： 第一，行政机关作为土地征收机关不应该再作为征收补偿机关，二者应当分离。首 先，依照我国宪法之规定，行政机关之所以为行政机关是以完成行政目的为主旨，其财 政以国家行政划拨为主要来源。故行政机关对社会经济状况的把握不比其他事业机构。 且行政机关自身无固定经济资产，国家又三令五申的要求国家行政机关不得有“小金 库 ，其自身作为行政补偿机关与宪法精神国家要求相背。其次，行政机关作为征收决 定机关，是土地征收行为的主动推行者，也是征收目标完成的期待者，当然性的对征收 成功有巨大的主观意识。基于征收双方的地位差异，行政机关与被征收人处于不对等的 社会地位，行政机关为社会的服务管理机构，被征收者为服务相对人、被管理者，两者 存在行政上的相对位置。行政机关的自身意识往往会夹于行政行为之中，行政相对人往 往在行政权利的压力之下做出不真实的意思表示，更有可能征收机关以行政权利为基础 迫使征收相对人做出不真实意思表示。在我国民法基本理论中要求，合同订立双方所为 意思表示都应是真实之意思表示，一方不得强迫另一方做出非真实意思表示行为，不得 欺诈、胁迫对方当事人，契约自由是民法中最基本的原则之一。而作为土地征收，我们 也可以将其视为被征收一方以公共利益为追求愿意放弃自身部分利益而与行政机关达 成的双方合意合同。基于合同订立双方的平等性，一方当事人不得对另一方当事人施加 压力的要求，行政机关既做决定者又作为执行者，其中存在较大弊端。笔者对此的观点 是，行政机关应仅为征收土地的收买者较为适合，这样，存在一个对征收可能性评价的 决定者，执行过程中有执行者，给付过程中有给付者，三者分开，不但稳定被征收人情 绪，防止出现被征收者违背自身意思表示的行为，三者又可互相监督，优化土地征收补 偿各个环节。 第二，土地征收补偿合同中的当事人及其权利的重新确定。依照民法基本理论，合 同的成立需要双方当事人在真实意思表示下经过合议达成共认，这样才能成立为法律上 所保护的合同。而在土地征收补偿下，双方当事人的合议就通过补偿协议书的方式体现 东北师范大学硕士学位论文 出来。故，补偿协议书可视为作出土地征收的行政机关与被征收方之间的合同。合同中 存在大量的条款，重要条款与次要条款并存，其中，重要条款中又包括了“何者为双方 当事人”。对于在土地征收补偿中何者为当事人，笔者认为，一方应然性的包括土地征 收行为的主导者行政主体，另一方则应该为全体被征收人。在2 0 0 7 年4 月发生了这样 一个案例。吉林省某市一行政单位对一栋商用居民楼所在地进行征收，用于作为该行政 单位的新办公大楼新址。其中，作为征收相对人的一家洗浴店向报社记者反映：作为该 路段，正处于该市繁华路段，其不可期待经济价值不匪，行政机关一方对各被征收相对 人做出行政补偿后，由于该店认为补偿价格过于偏低，便多次于征收机关协商，经多次 协商后，该店得到共计1 6 7 万元人民币作为补偿。就此案而论，另一方当事人则应为土 地上建筑物的全体所有者。此案中，洗浴中心与补偿机关经过多次协商为自己争回了一 些经济利益，在这里笔者不能说洗浴中心的这种做法不正确，毕竟他是在维护正当的个 人利益，但，补偿单位的这种与洗浴中心单独协商的做法是值得商榷的。首先，土地征 收所为标的是土地使用权。被征收人放弃土地使用权，放弃地上附着物的所有权，应是 在双方公平，平等，自愿的情况下完成的。这之中，又不仅仅是征收机关，征收补偿机 关与征收相对人之间的平等，而且当相对人为多个的相对人时，也应该体现相对人之间 的平等。这就要求，不仅仅在征收上同时知悉其土地使用权与地上建筑物所有权已被征 收外，还应该同时具有下列相同权利。( 1 ) 异议权，这里的异议提出权不仅仅是指合同 当事人双方都有提出异议的权利，这种平等的提出异议的权利是民法中平等原则在土地 征收补偿过程之中具体的体现之一，而且还应该体现在对他人已经提出异议的知悉权。 对于土地征收补偿协议来说，我们可以将其视为一种集体合同，是由一方当事人象另一 方当事人发出的意思表示，其中一人提出的异议其他被征收人应知悉其所提异议的内容 和原因。提出之异议的内容大多为征收土地使用权机关为该土地使用权所作出的给付补 偿对价与对该土地之上不动产因征收而产生的补偿对价。其他被征收人知悉异议人提出 的异议，了解征收机关对被征收土地使用权而做出的对价，平等的对待每一名被征收人， 是土地补偿合同平等原则的体现，不会因一名被征收人因过早同意征收而使其合法权益 受损而产生早同意多受损，晚同意多补偿这种不该出现的状况。而对于社会而言，公开 的行政行为，其他公民知悉他人被征收土地使用权价值，而比对自身土地使用权价值， 可使公众监督发挥更大作用，从而使下次征收行为进行的更加快捷。( 2 ) 知情权，这里 的知情权包括对征收价格的知情权与提出异议内容的知情权。对于异议的内容是一名征 收补偿相对人与征收补偿机关就该被征收人之土地或者地上建筑物因被征收而产生的 补偿问题的协商。其中，土地使用权是多数被征收人所享有权利之关键，知悉土地使用 权出让价格近而成为决定是否成立最小个人损害与最大公共利益之间的敏感问题。当事 人之间的协商会因征收补偿价位而产生是否达成征收协议的意思表示变化，知悉征收土 地价格的变化，是促使征收补偿义务机关选择性决定与维护当事人权益的又一良性方 法。征收补偿义务机关不再会因征收价格而无法或迟迟达不成征收目标，被征收人受损 方也可得到出让土地使用权的最大补偿。 第三，成立专门委员会，避