（宪法学与行政法学专业论文）行政规章监督制度的研究.pdf

长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，行政规章监督制度 的研究是本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得 的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：亟妃趁彳年坳幽 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士、 博士学位论文版权使用规定”，同意长春理工大学保留并向国家有 关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存和汇编学位论文。 作者签名：塑鸸型年旦月堑日 指导导师签名：亟垒竖12 1 丛年生月堑日 内容提要 有权力就要有监督，现代法治的内涵要求行政机关一切活动均应 置于法律的有效监督之下。鉴于行政规章在现代立法和现代生活中的 重要地位，对其实施有效的监督显得十分突出和必要，更符合公平、 公正保护相对人利益的原则。但是，目前我国对行政规章的监督，无论 是权力机关的监督还是行政机关自身反省式的监督，虽然能够在一定 程度上防止行政规章违法的有关问题，却不可能完全阻止行政规章失 控的现象，更不能保证不发生行政规章侵权的情形。因此，本文提出应 在行政立法的事前、事中、事后对行政规章立法质量进行过程性整理， 通过提高司法权对行政权的监控、制约，结合我国目前的立法机关监 督、行政机关自我监督，以及非正式监督等一系列制度的多方交互、 整合作用，对行政规章的制定、实施情况进行全面性和系统性的监督， 才能有效地将行政权力纳入法治轨道。 关键词：行政规章权利权力监督机制司法审查 论文摘要 在我国，行政规章是法律体系的重要组成部分。它在行政管理活 动中适用频率最高，越来越多的行政管理事项纳入行政规章调整之趋 势有利于依法治国方略的实施。行政规章是行政机关作出的一种抽象 行政行为，具有普遍性和反复适用性的特点，违法的行政规章带来的 负面影响远远大于具体行政行为。现实中的大量瑕疵行政规章产生的 负效应也令人十分担忧，越来越多的瑕疵行政规章成为行政越权、弃 权、违法、侵权和不当行政行为的主要方式和来源。但是，现行的行 政立法体制和对行政规章监督体制不能对行政规章实施有效的监督， 致使行政相对人的合法权益受到侵害时，缺乏及时有效的法定程序使 相对人获得救济。事实上，对行政规章进行有效的监督是一个法治国 家的重要标志，因此，为了保证对行政规章的有效监督和法律约束， 需要立法程序、行政程序、司法程序以及非正式法律程序的多方交互 和整合作用。针对我国行政规章现行监督的情况，根据我国现行法律 的规定和立法趋势，以及行政诉讼的实践和国外对行政规章监督的成 功经验，本文提出和论证了在进一步开发原有立法监督和行政监督制 度资源的同时，建立全面司法审查制度来进一步强化与完善对行政规 章的法律监控，保护相对人合法权益，进而推进依法治国的进程。这 既符合健全行政法制监督的需要，也顺应w t o 规则的要求。 全文三万七千余字，分三个部分。简而言之，它们的内容如下： 第一章主要探讨行政规章监督制度的理论基础，阐述了建立和完 善对行政规章监督制度的意义。本章首先对行政规章监督制度的概念 和性质进行界定，作为全文的基础。笔者以为法的形式正当性主要包 括立法权来源的正当性、不能越权立法和保持法律体系的一致性三个 方面的具体要求，相应地行政立法权来源的正当性、法律优先和法律 保留、授权立法的法律冲突及其解决途径就成了本章的三个重要问题。 其次，实质正当性既是行政立法的价值所在又是判断行政立法正当与 否的主要标准。本章阐明行政立法的道义正当性一人权。人权是行政 权之源，保障人权是行政权的目标。行政立法与人权的关系主要从消 极意义上体现，行政立法不能限制基本人权、对非基本人权的限制也 要经过法律授权并且适度，同时行政立法应当控制行政权和积极保障 公民权利。 第二章主要是运用比较分析的方法，对国内外的行政规章监督制 度进行研究。我国行政立法受行政体制和立法体制的影响，一直以来 均是出自部门之手，造成在行政执法过程中出现法规规章相互冲突， 损害行政相对人利益的现象，极大地影响了我国依法行政的进程和行 政执法的严肃性。本文针对瑕疵行政规章形态、成因及对策进行了比 较系统的研究，可以将瑕疵行政规章概括为越权、弃权、侵权、违法 及不当五种。由于长期以来，我国的行政诉讼法和行政复议法一直将 行政规章排除在司法审查的受案范围之外，并没有建立起对行政规章 监督的有效机制，行政违法现象日益严重，难以得到及时、有效的遏 制。此外，我国加入w t o 以后，w t o 的相关规定也对行政规章的司法 审查做出了相应的要求。随着行政规章违法现象的日益增多且愈加严 重，我们有必要借鉴部分发达国家及地区的监督经验，我们试从立法 监督、司法监督和复议审查制度三个方面，比较分析了美国、英国、 德国、法国等国家和地区有关行政规章的监督机制，旨在为遏制我国 瑕疵行政规章的违法问题，开辟蹊径。 第三章对构建我国行政规章监督制度提出了具体的设想。本章阐 明公众参与不仅是行政立法民主化的重要途径，而且是行政立法正当 性的基础，在明确公众参与原则的实质要求和比较研究的基础上，完 善立法程序方面主张建立行政立法回避制度，尤其是立法听证阶段的 回避；健全公众参与行政立法制度，确立立法公开、公众异议、行政 机关对公众意见附理由否定等制度：完善行政立法听证制度，明确听 证范围、方式和参与人员；加强行政立法监督方面，建议完善行政监 督制，健全行政监督的领导、机构、操作细则；强化权力机关的监督， 完备具体的实施标准、实施措施，使之制度化、规范化；建立司法监 督制度，将司法程序引入行政立法，健全备案制度。另外，完善对行政 规章的司法审查制度是一个在理论上和实践中都具有重要意义的课 题，目前我国学术界对这一问题的研究还不够充分。以司法权监督制 约行政权，将行政主体的行政行为纳入法院司法审查范围是现代法治 国家的通常做法。然而在我国，由于各方面原因，监督行政权行使的 司法审查制度建立较晚，而且司法审查的权限范围十分有限。十多年 来的实践表明，这一制度已经不能适应民主法制进步、社会发展的需 要。尽管我国行政诉讼法把行政规章排除在受案范围之外，决定了当 事人不能直接对行政规章提起行政诉讼，但也并未从根本上排除法院 对行政规章的司法审查权。从西方国家对行政规章的司法审查实践来 看，法院的司法审查是监督行政规章的有效方式。因此，加强对行政 规章的监督是依法行政的客观要求。本文从分析我国对行政规章的司 法审查现状入手，论述完善我国行政规章司法审查制度的必要性与可 行性，进而对完善这项制度提出建议，希望实现行政立法的科学化、 民主化、规范化。 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n s ，w h i c ha r em o s t l yu s e di na d m i n i s t r a t i o n ， a r ei m p o r t a n tp a i l so fl a ws y s t e mi nc h i n a i th e l p sr e a l i z et h es t r a t e g yo f a d m i n i s t e r i n g a c o u n t r ya c c o r d i n g t ol a wt h a tm o r ea n dm o r e a d m i n i s t r a t i o ni t e m sa r eb r o u g h ti n t ot h ea d i u s t m e n to fa d m i n i s t r a t i v e r e g u l a t i o n s a s a l la b s t r a c ta d m i n i s t r a t i v e a c t i v i t yb ya d m i n i s t r a t i v e d e p a r t m e n t s ，a d m i n i s t r a t i v ea c ti ss ou n i v e r s a l l ya n dr e p e a t e d l yp r a c t i c e d t h a tt h en e g a t i v ee f f e c tf r o mi l l e g a la d m i n i s t r a t i v ea c tg r e a t l yo v e r w h e l m s t h e c o n c r e t ea d m i n i s t r a t i v e a c t i v i t y a l o to fa c t u a ld e f e c t i v e a d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n sh a v ew o r r y i n gs i d ee f f e c t s m o r ea n dm o r e d e f e c t i v ea d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n sa r eb e a m i n gt h em a i nw a ya n do r i g i n o fo v e r s t e p p i n gt h ep o w e r , w a i v i n gt h er i g h t ，i n v a d i n gt h er i g h t ，b r e a k i n g t h el a wa n db e i n gi m p r o p e r b u t ，t h ep r e s e n ts y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e l e g i s l a t i o na n dt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o na r eu n a b l et o e f f e c t i v e l ys u p e r v i s ea d m i n i s t r a t i v ea c tc a u s et h a to n c et l l er i 曲t so f c i t i z e n sa r ei n f r i n g e d ，t h e r ei sn oe f f e c t i v el e g a lp r o c e d u r et or e l i e v et h e m i nf a c t ，a ne f f e c t i v es u p e r v i s o r ys y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ea c t ，w h i c hi sa n i m p o r t a n ts y m b o lo fac o u n t r yr u l e db y l a w t h e r e f o r e , i nt h el e g a l m e c h a n i s m ，t h es u p e r v i s i n ga d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n sn e e dm a n ym u t u a l e f f e c t sa n d c o n f o r m i t ya m o n gl e g i s l a t i v ep r o c e d u r e ，a d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e ，j u d i c i a lp r o c e d u r ea n di n f o r m a ll e g a lp r o c e d u r e a c c o r d i n gt o t h ep r e s e n ts t i p u l a t i o n so fl a w , t h et e n d e n c ya n dp r a c t i c eo fa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n ，a n d t h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e so ff o r e i g na d m i n i s t r a t i v e s u p e r v i s i o n ，i tc o n s i d e r st h a ts h o u l dq u e s tu l t i m a t em e c h a n i s ma i m i n ga t t h el i m i t a t i o no fe x a m i n a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o na c t i o ni n c h i n a d e m o n s t r a t i n gs c h e m ei n c l u d e sm o r ep u t t i n gi n t oe f f e c t t h e l e g i s l a t i o ne x a m i n a t i o ns y s t e ma n da d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o ns y s t e m i n t r o d u c i n gj u d i c i a lr e v i e wm e c h a n i s m ，t op r o t e c tp r i v a t er i g l l l sa n dl e g a l p r o f i t s ，a n dt h e na d v a n c et h ep r o c e s so fr u n n i n gt h ec o u n t r ya c c o r d i n gt o l a w i ti sn o to n l yt h ed e m a n do fa m p l i f y i n ga d m i n i s t r a t i o n l e g a l s u p e r v i s o ra n dc o n f o r m i n gt ot h er o l e so fw t o t h i st e x ti sd i v i d e di n t o s u c ht h r e ep a r t s w i t ho v e r3 7 ，0 0 0c h a r a c t e r s ，t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t o3p a r t s a ta w o r d ，t h em a i nc o n t e n ti sa sf o l l o w s ： c h a p t e r id i s c u s s e st h et h e o r e t i c a l a n a l y s i s o f s u p e r v i s i n g a d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n s ，e l a b o r a t e st h ei m p o r t a n ts i g n i f i c a n c eo fs e t t i n g u pa n dp e r f e c t i n gas u p e r v i s em e c h a n i s mo fa b s t r a c ta d m i n i s t r a t i o n f i r s t i td e f i n e st h ec o n c e p to fs u p e r v i s i n ga d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n sa n dp r o b e s i n t oi t sc h a r a c t e r t h el e g i t i m a c yo fl a wi n v o l v e si nt h es o u r c eo f l e g i s l a t i v ep o w e r , n oe x c e e d i n go n e sa u t h o r i t ya n dc o n s i s t e n c yi nt h e w h o l es y s t e mo fl a wa n da c c o r d i n g l yt h el e g i t i m a c yo fa d m i n i s t r a t i v e l e 妇s l a t i o ni n e l u d e st h a to ft h es o u r c eo ft h ep o w e ro fa d m i n i s t r a t i v e l e 2 i s l a t i o n ，l a ws u p e r i o r i t ya n dl a wr e s e r v a t i o na n dt h es o l u t i o no f c o n f l i c t so fl a wc a u s eb yd e l e g a t e dl e g i s l a t i o n s e c o n d l y , a d m i n i s t r a t i v e l c g i s l a t i o na n dt h em a i ns u b s t a n t i a ll e g i t i m a c ys h o w sb o t hs u b s t a n t i a l v a l u eo fs t a n d a r d sf o rj u d 舀n gt h el e g i t i m a c yl e 舀s l a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e l e 西s l a t i o n i td i s c u s s e st h em o r a ll e g i t i m a c yo 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g i s l a t i v es y s t e m a n da l lc o m e sf r o mt h ea d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t i t l e a d st ot h ep r e s e n ta d m i n i s t r a t i v el a wa n dr e g u l a t i o nc o n f l i c t i n ge a c h o t h e ri nt h ec o u r s eo fa d m i n i s t r a t i v ee x e c u t i o n t h i sp h e n o m e n o ni s h a r m f u lt oi n t e r e s t so fr e l a t i v ep e o p l eo ft h ea d m i n i s t r a t i o n ，a n di n f l u e n c e s t h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i n gb yl a wa n ds e r i o u s n e s so fa d m i n i s t r a t i v e e x e c u t i o n i ti st h ef i r s tt i m et h a tt h ea r t i c l eh a ss t u d i e ds y s t e m a t i c a l l yo n t h ef o r m s ，t h er e a s o n sa n dt h ec o u n t e r m e a s u r e so fd e f e c t i v ea d m i n i s t r a t i v e r e g u l a t i o n s t h e r ea r ef i v et y p e so fd e f e c t i v ea d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n s ： o v e r s t e p p i n gt h ep o w e r , w a i v i n g t h er i e # t ，i n v a d i n gt h el i g h t ，b r e a k i n gt h e l a wa n db e i n gi m p r o p e ro v e r s t e p p i n gt h ep o w e rm e a n st h o s er e g u l a t i o n s w i t h o u ta u t h o r i z a t i o n0 ro v e r s t e p p i n go n e 。sa u t h o r i t y i no u rc o u n t r y , a d m i n i s t r a t i v e r e g u l a t i o n s a r ee x c l u d e do u to fj u d i c i a lr e v i e wi n a d m i n i s t r a t i v es u i tl a wa n da d m i n i s t r a t i v er e v i e wl a w , a n de f f e c t i v e s y s t e m so fs u p e r v i s i n ga d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n sh a v en o tb e e nb u i l tu p 1 1 la d d i t i o n ，o u rc o u n t r yh a si o i n e dw t 0 ，s ot h er e g u l a t i o n so fw t oh a v e s o m er e q u e s t so ui u d i c i a lr e v i e wo fa b s t r a c ta d m i n i s t r a t i v ea c t b e c a u s e 2 - t h e r e a p p e a r e d m o r ea n dm o r e i l l e g a lp h e n o m e n a o fa b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ea c ti no u rc o u n t r y , s o m ea d v a n c e dm o d u so p e r a n d io f a b s t r a c ta d m i n i s t r a t i v ea c ti no t h e rc o u n t r ys u c ha si na m e r i c a n ，e n g l a n d ， g e r m a n y , f r e n c ha n ds oo n i sn e c e s s a r yt ob r i n gi n s oa st oh o l db a c k t h ei l l e g a lp h e n o m e n ao fa b s t r a c ta d m i n i s t r a t i v ea c t c h a p t e r3m a k e ss p e c i f i ca s s u m p t i o n so ne s t a b l i s h i n gt h es y s t e mo f s u p e r v i s i n g a d m i n i s t r a t i v e r e g u l a t i o n s p u b l i cp a r t i c i p a t i o n n o to n l y d e m o c r a t i z e sa d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o nb u ta i s ol a y si t sf o u n d a t i o no f l e 舀t i m a c y , a f t e re x p l a i n i n gt h ee s s e n t i a lr e q u e s t so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n a n dac o m p a r a t i v er e s e a r c h ，o np e r f e c t i n gt h el e g i s l a t i v ep r o c e d u r e ，s e t t i n g u pa v o i d i n gs y s t e mi sa g o o dw a y , e s p e c i a l l ya v o i d a n c ea tt h es t a g eo f l e g i s l a t i v eh e a r i n g ；p e r f e c t i n gs y s t e m o fm a s s e s p a r t i c i p a t i o n i n a d m i n i s t r a t i v e l e g i s l a t i o n e s t a b l i s h i n g s u c h s y s t e m s 勰o p e n l y l e g i s l a t i n g , p u b l i c o b j e c t i o n ， a d m i n i s t r a t i v e a g e n c yd e n y i n g p u b l i cs u g g e s t i o n w i t h c o n d i t i o n s ；p e r f e c t i n gh e a r i n gs y s t e m i n a d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n ，m a k i n gt h eh e a r i n gr a n g e ，w a ya n dp a r t i c i p a n t d e f i n i t e o n s t r e n g t h e n i n g t h ec o n t r o lo fa d m i n i s t r a t i v e l e g i s l a t i o n , p r o p o s i n gt op e r f e c tt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ，m a k i n gt h e l e a d e r , o r g a n i z a t i o n ，a n do p e r a t i n gr u l e so fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n c o n c r e t e ；s t r e n g t h e n i n gt h es u p e r v i s i o no ft h ea u t h o r i t a t i v eo r g a n ，m a k i n g t h es t a n d a r da n dm e a s u r eo fi m p l e m e n t a t i o nc o m p l e t e d ，c o n c r e t ea n d i n s t i t u t i o n a l i z e d ，s t a n d a r d i z e d s e t t i n gu ps y s t e mo fj u d i c i a ls u p e r v i s i o n ， i n t r o d u c i n gj u d i c i a lp r o c e s st ol e g i s l a t i o n ，a n dp e r f e c t i n gt h es y s t e mo f r e c o r d i n g b yt h ew a y , t h ep e r f e c t i o no fi n s t i t u t i o no fj u d i c i a lc e n s o r s h i p o na d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n sp o s e san e wa n di m p o r t a n tq u e s t i o nf o r s t u d yb o t hi nt h e o r ya n dp r a c t i c e i ns p i t eo ft h eh e t e r o g e n e i t yo fs t u d i e si n t h i sa r e a , t h i si s s u ei ss t i l las e v e r e l yu n d e r s t u d i e sa r e aw i d e o p e nf o r r e s e a r c ho nm a n yf r o n t s t os u p e r v i s ea n dr e s t r a i na d m i n i s t r a t i v ep o w e r w i t hj u d i c i a lp o w e ra n dt op u tt h eb e h a v i o ro ft h ea d m i n i s t r a t i v es u b j e c t i n t ot h es c o p eo fj u d i c i a lr e v i e wo fl a wc o u r ti sac o m m o np r a c t i c ei n m o d e mc o u n t r i e st h a ta t er u l e db yl a w i nc h i n a ，f o rv a r i o u sr e a s o n s ，t h e e s t a b l i s h m e n to fj u d i c i a lr e v i e ws y s t e mt os u p e r v i s et h ee x e r c i s eo f a d m i n i s t r a t i v ep o w e ri sl a t e ，a n dt h ej u r i s d i c t i o no fj u d i c i a lr e v i e wi s e x t r e m e l yl i m i t e d p r a c t i c ef o rm o r et h a n1 0y e a r sh a sp r o v e dt h a tt h i s s y s t e md o e sn o ta d a p tt ot h en e e d so fd e m o c r a t i cp r o g r e s sa n ds o c i a l d e v e l o p m e n t i ns p i t e o ft h ef a c t t h a ta d m i n i s t r a t i v e r e g u l a t i o n s i s e x c l u d e db e y o n dl a w s u i ti nc h i n a 。sa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n gl a w , i e 。 3 l i t i g a n th a sn or i g l l tt ot a k el e g a lp r o c e e d i n g s ，t h el a wd o e s n td e p r i v et h e c o u r to ft h e i g l l lo nt h ej u d i c i a ls c u s o r s h i po na d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n s h o w e v e r , t h ei n s t i t i o uo fj u d i c i a lc e n s o r s h i pi sk i n do fi n d i r e c ta n d i m p l i c i t o n ew i t hl i m i t e de f f e c t i n l i g h t o ft h e p r a c t i c e so fw e s t e r n c o u n t r i e s0 1 1t h i sf i e l d ，j u d i c i a lc e n s o r s h i pp r o v e st ob ea ne f f e c t i v ew a yt o s u p e r v i s ea d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n s t h e r e f o r e ，i t se s s e n t i a lt os t r e n g t h e n t h es u p e r i n t e n d e n c eo na d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n si nt h ea d m i n i s t r a t i v e s e t u p t 1 l ec u r r e n tp a p e ra i m sa td i s c u s s i n gt h en e c e s s i t ya n dp o s s i b i l i t i e s o ft h ep e r f e c t i o no fi n s t i t u t i o no fj u d i c i a lc e n s o r s h i po na d m i n i s t r a t i v e r e g u l a t i o n sa sw e l la sp r o p o s i n gs o m ei n s t r u c t i o n a ls u g g e s t i o n s ，5 0a st o r e a l i z e s c i e n t i f i c ，d e m o c r a t i z a t i o na n ds t a n d a r d i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i o n l e 舀s l a t i o n 4 引言 中国是一个行政主导国家，完善对行政规章的监督制度是一个在 理论上和实践中都具有重要意义的课题，目前我国学术界对这一问题 的研究还不够充分。随着市场经济的建立和发展，以及依法治国、依 法行政方略的实施，行政规章在我国社会政治、经济和文化领域中都 产生了积极的作用。但是，由于理论研究的薄弱，立法本身存在疏漏以 及一些部门利益的驱动，致使行政规章在制定和执行过程中暴露出越 来越多的问题。严重影响到国家法制的统一和规章执行的实际效果。 因此，在目前的宪政体制、法律文化经济法制全球化和公共行政世界 性范式革命的背景下，根据我国现行法律的规定和立法趋势，以及行 政诉讼的实践和国钋对行政规章监督的成功经验，加强对行政规章的 监督是依法行政的客观要求，更符合公平、公正保护相对人和益的原 则。本文通过学习和借鉴国外成功经验，深入研究行政规章监督法理 基础，分析了为什么要对行政规章进行监督，并且阐明了我国目前的 行政规章监督制度存在的问题，以及应该采取何种监督方式等，为健 全和完善我国的行政规章监督制度提供一些参考意见。例如，尝试行 政规章立法的成本一效益分析方法、探索司法审查制度等。 一、行政规章监督的理论证成 ( 一) 行政规章监督的内涵 “规章”作为法律上的一个专用术语，最早出现在1 9 8 2 年颁布的 中华人民共和国宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会 和地方各级人民政府组织法中。为了同日常生活中的“规章制度” 相区别，人们往往在其前面冠之以“行政”二字，构成“行政规章” 一词。作为法定意义上的行政规章，是指国务院主管部门和地方有关 人民政府，根据法律、行政法规，在自己的权限范围内按照法定程序 所制定的规范性行政管理文件的总称。国务院主管部门的规章称为“部 门规章”，地方有关人民政府的规章，称为“地方性规章”。随着市场 经济的建立和发展，以及依法治国、依法行政方略的实施，越来越多 的行政管理事宜被纳入行政规章调整。可以说，行政规章在我国社会 政治、经济和文化领域中都产生了积极的作用。 有权力就要有监督，不受监督的权力必然导致腐败。正是由于理 论研究的薄弱，立法本身存在疏漏以及一些部门利益的驱动，行政规 章在制定和执行过程中暴露出越来越多的问题，严重影响到国家法制 的统一和规章执行的实际效果。如果仍然不能对它实施强有力的监督 而任其随意发展，它很有可能成为今后行政违法、越权或侵权的主要 方式、来源。从行政法治的逻辑上讲，行政规章的合法性也不可能自 动实现，它在很大程度上同样依赖于一整套科学的约束机制发挥作用。 因此，由法定机关对行政规章的制定、适用依法进行约束和控制，以 消灭行政规章变更、废止、取代、凌驾于法规、法律、宪法之上的危 险，保证行政机关依法行政的一系列规范的总称，即为行政规章监督 制度。由于行政权力的所有者与行使者之间的分离，行政权在行使过 程中的扩展和滥用具有一种自然而顽固的倾向，因此，必须强化对行 政权行使过程的监督和制约，以将行政权力行使过程中的腐败和滥用 控制在最小范围、最低程度之内。在中国依法治国的进程中，行政法 治是依法治国的关键，有效的约束机制是行政法治的核心，而对行政 规章的监督则构成了行政法治必须解决的个重大问题。同时，我们 需要清醒的认识到，对行政规章实施有效的监督具有重要价值：第一， 实现改变行政规章违法现状的需要。由于行政规章是针对普遍对象作 出的，具有反复性、层次多、范围广、影响大的特点，那么加强对行 政规章的有效监督，可以扭转规章冲突、重复和管理失控的状况，促 使行政机关依法行政；第二，实现保护相对人合法权益的需要。没有 救济就没有权利，行政法从本质上说就是救济法。只有健全我国的行 政规章监督制度，才能使行政规章合法、合理，