（宪法学与行政法学专业论文）行政立法的公众参与机制研究.pdf

i 摘摘 要要 立法关系到国计民生，立法的成败跟广大人民的切身利益有直接的关系。行 政立法作为我国立法体制中不可或缺的重要组成部分，对完善我国的法制建设起 到了重要的作用。 随着社会的发展和法制的健全， “开门立法” ，让公众广泛地参与到立法过程 中来己经成为不可逆挡的历史潮流。近年来，随着我国行政立法民主化进程的不 断加快，我国颁布了立法法 ，随后行政法规制定程序条例 、 规章制定程 序条例等行政法规规章陆续颁布，全国各地也开展了各种各样的公众参与的法 治实践， 行政参与的观念开始渗透到抽象行政行为领域， 顺应了社会发展的趋势。 目前，我国公众可以通过各种形式参与到行政立法程序中，如座谈会、论证会、 听证会、书面征求意见、公开征求公民意见等形式。公民通过这些形式参与立法 活动与法治实践，保障了其参与立法的基本权利，确保了行政立法的公正性、合 理性，提升了行政立法的预期实施效果。 虽然近年来我国在公众参与行政立法方面取得了很大的效果，但不可否认， 目前我国在行政立法中公众参与方面仍然存在许多的问题，如行政立法中，公众 参与的程度还不高、参与过程缺乏法律化与民主化、公众的参与权利得不到应有 的法律保障、公众参与行政立法的途径还比较单一，从而使民主化原则难以得到 贯彻。鉴于此，针对我国行政立法公众参与的现状，笔者认为，我国应根据自己 的实际情况，再对境外的公众参与制度进行考察，并适当借鉴有益经验，可以通 过健全行政立法的公开制度、构建行政立法公众动议制度、完善行政立法听证制 度、加强对公众参与权利的法律保障以及扩大行政立法公众参与的途径等具体措 施来完善我国行政立法公众参与机制。 本文共分为五个部分：第一部分界定了行政立法公众参与的相关概念，阐述 了行政立法中公众参与机制的实践渊源与理论基础以及我国行政立法公众参与 机制的基本形式，并分别阐述了公众参与行政立法对提高行政立法制定的准确 性、确保行政立法的公正性与合理性、保障行政立法科学性和可行性以及提升行 政立法的实施效果的意义。第二部分介绍了国外国家及我国台湾地区行政立法公 众参与的制度，分别介绍了美国、英国、法国、德国、日本、瑞士、韩国以及我 ii 国台湾地区的公众参与行政立法的相关法律制度实践，并总结出这些国家及地区 行政立法公众参与机制的一些特征以及值得借鉴的地方。第三部分对当前我国行 政立法过程的公众参与的相关法律制度及其法治实证进行分析，深入分析了我国 行政立法公众参与的现状。第四部分提出我国行政立法公众参与机制存在的一些 问题，包括公众立法动议权的缺失、立法公开的范围过于狭窄，缺乏相应的制度 保障、公众参与行政立法的途径比较单一、公众参与行政立法的程序性权利缺乏 健全的保障机制等。第五部分提出了完善我国行政立法公众参与的构想，具体分 为健全行政立法公开制度、构建行政立法的公众动议制度、健全行政立法公众参 与听证制度、加强对行政立法公众参与的法律保障以及扩大行政立法公众参与的 途径等方面。总之，行政立法想要达到体现民意、实现民主化的目标，就要尽可 能的吸收公众参与。本文通过对国外国家行政立法公众参与制度的介绍，深入分 析了我国行政立法公众参与的现状，提出了完善行政立法公众参与机制的举措， 希望对提升我国行政立法的民主化有益。 关键词：关键词：行政立法；公众参与；行政立法听证；制度； iii abstract legislation related to the peoples livelihood, the success or failure of legislation has direct relationships with the majority of the peoples vital interests.as an indispensable part of chinas legislative system, administrative legislation has played an important role on improvement of the legal system. with the development of society and the legal system, open-door legislation, it is an irreversible historical trend block to allow broad public participation in the legislative process. in recent years, with the acceleration of administrative legislation s democratization process, china promulgated the legislative act, then regulations and administrative regulations to establish procedures, rule making procedure ordinance, and has promulgated successively. throughout the country have undertaken a range of public participation in practice the rule of law, the concept of administrative participation began to infiltrate the field of abstract administrative act, follow the trend of social development. at present, the public can can participate administrative legislative procedure through various forms, such as holding forums, seminars, public hearings, written comments, to seek the public opinion of citizens . through these forms of citizen participation in legislative activities and the rule of law and practice, to protect the basic rights of its participation in the legislative, to ensure that the executive and the legislatures impartiality, rationality, the executive and the legislature is expected to enhance the implementation of results. in recent years, public participation in administrative legislation of china has made great effect, but it is can not be denied, it still has many problems, such as in administrative legislation, public participation is not high, participation process lack of legalization and democratization, public participation rights are not proper legal protection, public participation in administrative legislation is still relatively simple way, so it is difficult to implement democratic principles. in view of the status of public participation in administrative legislation, i believe that our country should be based on the actual situation, then inspect the public participation system of foreign iv countries and draw lessons from the useful experience, through sound public system of administrative legislation, build administrative legislation moved the public system, improve administrative legislation hearings, strengthen legal protection for the rights of public participation and expand the ways of public participation in administrative legislation to to perfect the mechanism of administrative legislation in the concept of public participation. this paper is divided into five parts: the first part defines related concepts of the public participation in administrative legislation, explained the practice executive and legislative mechanisms for public participation in the practice origins and theoretical basis of public participation mechanism and the basic forms of public participation in administrative legislation. and elaborate the significance of public participation in administrative legislation to improve the accuracy of administrative legislation, ensure the impartiality and rationality of administrative legislation, and protect scientific and practical of administrative legislation, enhance the effect of the implementation of administrative legislation. the second part introduce the foreign countries and taiwan s system of public participation in administrative legislation, introduced related legislative practice of the united states, britain, france, germany, japan, switzerland, south korea and taiwan of chinas public participation in administrative system. and summarized these countries and regions s public participation in administrative legislation mechanism and learn from some of the features of this places. the third part analyze related law system and empirical rule of law of the current process of public participation in administrative legislation oin-depth analyze e status of public participation in administrative legislation. the fourth part of our executive and legislative mechanisms for public participation in a number of problems including lack of public right of legislative initiative, legislation is too narrow the scope of the public, lack of appropriate systems security, public participation means more single administrative legislation, public participation in administrative legislation procedural rights of the lack of a sound protection mechanism. part v improvement of administrative legislation put forward the concept of public participation, improve the v executive and the legislature is divided into specific open system, build executive and the legislature moved the public system, improve public participation in executive and legislative hearings, to strengthen public participation in administrative legislation and the expansion of legal protection chief legislative measures so as public participation. in short, the executive and the legislature want to reflect public opinion, to achieve the goal of democratization, we must absorb as much as possible public participation. based on the foreign national executive and the legislatures description of public participation in the system, in-depth analysis of our executive and legislative status of public participation, by improving the executive and legislative mechanisms for public participation in the initiative, hope to promote the democratization of administrative legislation beneficial. key words: administrative legislation; public participation; executive and legislative hearings; system; 引 言 1 引引 言言 在今年的政府工作报告中，温家宝总理提出：要尽量创造条件让人民群众批 评政府和监督政府。这句话反映了我国民主法治的进步，反映了只有在法治的基 础上才能发展和谐社会。其中，立法是国家法制的基础，是建设法治国家的前提， 而在立法中，行政立法占据了很重要的部分。因此，我国和谐社会能否建设成功， 很大程度上依赖于行政立法的发展水平和价值追求。在建设社会主义法治国家 时，要充分贯彻以人为本的精神和理念，牢固树立制约权力的观念，扩大公 民有序的政治参与，拓宽公民参与行政立法的途径，实现公众有效地参与行政立 法，这样才能从根本上保证人民当家作主的权利得以实现，并最终实现我国真正 意义上的依法治国。 近二十多年来，我国的立法发展比较快速，取得了引人注目的可喜成就。相 继颁布了 300 多部法律，其中有一半以上是行政法方面的法律，而在行政法方面 的法律中主要部分又是法规和规章， 在这些行政法律的制定中坚持了 “以人为本” 的思想，大部分法律也让公众广泛参与到立法过程中，效果是非常明显的，这也 是在实践中予以证明的，为我国的经济发展和社会稳定发挥了很大的作用。但不 可否认的是，以制定法规、规章为主要内容的行政立法在制定过程中也存在了很 多问题。虽然 2000 年 3 月通过的立法法进一步明确了有关公众参与立法的 制度， 行政法规制定程序条例和规章制定程序条例等法律法规也赋予了 公众在参与立法的相关权利，行政立法的公众参与机制在立法中已经得到了确 认。但由于我国至今尚没有一部统一的行政程序法 ，还缺乏一部统一的法律 对公众参与立法进行规制，导致上述相关法律法规在规范行政立法程序中存在许 多漏洞，如公众参与的程度过低、公众参与过程缺乏制度化与公开化。实践中， 行政立法公开、行政立法动议、行政立法听证等方面存在很多不合理的地方，导 致在实际立法过程中法律的“部门”色彩很浓，行政立法机关及其部门在征求立 法意见时，往往只是征求相关政府主管的意见。结果法律最后演变成了管理与治 理老百姓的工具。因此，要想实现公众真正、有效地参与行政立法，建设我国当 前行政程序法治，就必须要尽快构建行政立法程序中的公众参与机制。本文拟结 合当前我国行政立法中公众参与的法律规定与实践，对我国行政立法的公众参与 行政立法的公众参与机制研究 2 的意义、现状及存在的问题进行深入剖析，并提出对完善我国行政立法程序中公 众参与机制的构想和对策。 一、问题的提出 3 一、问题的提出一、问题的提出 （一）行政立法中公众参与机制的相关概念界定 （一）行政立法中公众参与机制的相关概念界定 这里所说的行政立法，首先是一种立法活动，也可以说是“政府立法” ，但 在我国立法法中没有“政府立法”的字样。对于行政立法，在我国学术界又 有四种理解：一是指关于制定行政方面的法律法规的立法活动；二是指全国人大 包括地方各级人大和行政机关制定的有关行政管理法律规范的活动；三是指所有 的行政机关制定的，包括构成行政法渊源所有法律文件在内的行政规范性文件的 活动；四是指宪法、法律规定的享有立法权的国家行政机关依照法定职权和法定 程序制定规范性法律文件的活动，主要包括国务院制定的行政法规，国务院各部 委制定的部门规章以及省、自治区、直辖市和较大的市人民政府制定的地方政府 规章。本文所说的“行政立法”概念是指第四种含义。即指宪法、法律规定的享 有立法权的国家行政机关依照法定职权和法定程序制定规范性法律文件的活动。 行政立法权限是我国立法权限的一个组成部分， 行政立法权限指的是行政主 体依法制定行政法规或行政规章的权力。行政立法作为一种立法活动，不可能没 有限制，而必须是有一定的范围。设定行政立法权限，首先要解决两个基本问题： 第一，哪些行政机关享有行政立法的权限；第二，这些享有行政立法权的行政机 关，可以在多大范围内行使行政立法权，应该在多大范围内行使立法权。对行政 立法权限进行合理划分，在立法理论与实践中显得非常的重要，第一它有助于防 止出现行政专制擅权的局面。在我国国家权力体系中，立法权处于最高地位，如 果不对其权力范围加以确定和明确，就很容易出现专制擅权；第二它有助于为立 法活动确定标准，使行政机关在行使行政权力时不至于越权，明确了行政立法的 任务和目标；第三它防止立法者不尽责任，促使立法者尽职尽责做自己权限范围 内的事情；第四它有助于监督立法活动，使立法活动更加的透明；最后它可以完 善我国的立法制度，使立法更加地制度化与科学化。 行政立法程序是行政立法过程中的先后次序与步骤，它具体指的是享有立法 权的行政机关依照法定的权限制定行政法规与规章过程中的工作方法、步骤和次 序。尽管行政立法程序只是立法中的形式方面，但其却是立法中不可或缺的组成 行政立法的公众参与机制研究 4 部分，而并不是可有可无的，是我国行政立法的重要内容之一。行政立法程序作 为法定程序，依法享有立法权的行政机关在进行立法时，必须严格按照行政立法 的程序进行，不得违反行政立法程序，否则就要承担程序违法的后果。行政立法 程序作为一个开放的程序、公众参与的程序，如果公民认为行政立法的内容涉及 了其合法利益，可以要求参与行政立法活动，公民可以自己来参加或通过其代表 参加发表意见来维护自己的合法权利。行政立法程序不但直接影响还直接体现立 法的内容，并影响立法的质量。健全、完善行政立法程序，在立法程序中设置听 证程序、公众动议程序以及专家参与立法制度等，可以使行政机关更加公正、全 面的把握民意，让公众最大限度地表达自己意愿，防止出现专制立法的局面，提 高了行政立法的质量，这不但是行政立法内容的本身要求，也是公众有效参与行 政立法的体现。总之，无论从哪方面来说，高度重视与完善行政立法程序都是非 常必要与重要的。 本文所说的公众指的是与行政立法机关相对应的能够积极参加行政立法程 序中的不确定主体，它包括受行政立法影响的利害关系人以及参加行政立法的专 家。 现代汉语词典把参与解释为参加事务的计划、讨论与处理。它指具有一 定主体资格的人置身于某种事务并对该事物的结果产生一定的影响。公众参与行 政立法，调动了公众的积极性与自主性，使行政立法者的立法权与公众的参与行 政立法权得到良性的互动，提高了行政立法的质量，也平衡了各方利益，保证了 公众能够充分参与到行政立法程序中，从而提出自己的意见和建议，以防止自己 的利益受到侵害，体现了民主立法的精神。 （二）行政立法中公众参与机制的实践渊源与理论基础 （二）行政立法中公众参与机制的实践渊源与理论基础 1.实践渊源 参与是民主政治的核心，行政参与则是政治民主化的体现，是民主参与的最 高表现形式。公众参与的雏形开始于两千多年前古希腊与罗马奴隶主民主时代， 当时，作为古希腊奴隶制民主最为发达的国家，希腊公民参与立法制度是与雅典 民主共和国相始终的。 在雅典伯利克利时代， 公元前 443 前429 年， “公民大会” 是雅典唯一的也是最高的立法机关， “公民大会”是雅典公民行使国家的立法权 和监督权的场所，由全国公民出席解决城邦内的一切重大问题。但这里所讲的公 一、问题的提出 5 民同现代意义上的公民概念不同，在当时只是指除了农奴、奴隶、外邦人以及妇 女以外的年满 18 周岁以上的成年男子。在罗马共和国时代形成了公民参与立法 的制度， 这种公民参与立法的制度由两大机构组成： 平民会议与百人团民众会议。 罗马公民参与立法的制度就是从平民会议发展和完善起来的，在当时，平民会议 是罗马公民参与立法的主要场所。但是，这些早期的公民参与立法的制度是与雅 典、罗马的古民主制相始终的，随其兴起而兴起，衰亡而衰亡。 直到近代，随着立法民主化的发展，公民参与立法制度开始在民主与法治传 统相对深厚的国家中觉醒。最早出现公民参与立法制度是在瑞士以及美国各州公 民创制权和公民复决权中，后扩及到世界其他国家也开始采取这两种公民参与立 法的形式。例如，瑞士宪法就明确赋予了公民对宪法修正案的创制权与复决权。 法国宪法规定了宪法草案的修改或提案在议会两院一致通过之后，由人民来投票 进行复决批准。随后，资本主义国家开始出现市场失败和政府失灵的局面，面对 这些困惑，各国开始反思并将其本来直接控制的权利从集中走向分散 。政府不 再作为实施社会管理活动的唯一机关，而是与其他非政府组织等共同承担社会公 共事务的管理。特别是二战以后，各国陆续制定了行政程序法，行政相对人相对 于行政机关其主体地位开始得到彰显，行政相对人被赋予了行政法上的公权利， 公民参与立法已成为人民普遍接受的观念。 “从承认个人自由，到承认受益权， 再到认可参政权为基本权利或人权，这是人类对人权认识的历史发展过程” 。 当代社会，在与政府关系上，公民不仅在政治上获得平等的地位，而且获得了平 等的参与行政权。 2.理论基础 公民参与立法制度的理论源远流长，大约追溯于古希腊的政治思想家亚里士 多德与古罗马时期的思想家西塞罗的政治法律思想，在著名的政治学中，亚 里士多德表达了对公民参与立法的看法，并提出了公民参与立法的两种形式，即 全体公民分批的轮番制定法律和全体公民同时会聚一堂来通过法律。 大约 200 年以后，古罗马时期的思想家西塞罗提出了：在议会的主持下，由平民通过的法 美戴维奥斯本和特德盖布勒著： 改革政府：企业精神如何改革着公营部门 ，上海东方编译所译， 上海译文出版社 1996 年版，第 132 页。 王世杰、钱端升主编： 比较宪法 ，中国政法大学出版社 1997 年版，第 7 页。 古希腊亚里士多德著： 政治学 ，吴寿彭译，商务印书馆 1995 年版，第 215217 页。 行政立法的公众参与机制研究 6 令与决议应当具有法律约束力。西塞罗认为，公民参与立法应当是国家立法的一 种形式。 在欧洲中世纪晚期和资产阶级革命时期，对公民参与立法的制度，一些著名 思想家作了充分与具体的阐述，这为资产阶级时期的公民参与立法提供了理论依 据。孟德斯鸠认为：民主政治只有人民可以制定法律这条基本规律。他非常赞同 古希腊和古罗马时期的公民参与立法制度，认为法律先由参议会来制定是必要 的，但通过参议会决议的法律效力只能有一年，而要想使这些决议成为永久性的 法律，还需要得到人民的同意。卢梭更加主张公民参与立法，他认为法律是公意 的体现，立法权是属于人民的，而且只能由人民具有立法权，这种公意是不能代 表的。凡法律不是由人民亲自审批的，就根本不可能是法律，是无效的。法国资 产阶级革命思想家罗伯斯皮尔认为主权的人民受自己所制定的法律领导。 传统行政立法模式的基本理论主张立法要体现人民的意志，追求共同的幸 福。它以古典主义民主理念中的人民主权至上这一理论为基础。但是这种理论受 到了近现代民主理论的反对，特别受到多元民主理论、精英民主理论以及公共选 择理论的强烈批判。精英民主理论代表人物熊彼特认为少数精英才是政治过程的 核心与支配力量，而不是人民大众。多元民主理论代表人物达尔认为民主过程价 值就是由多重集团共同参与政府的决策，民主就是“多重少数人的统治” ，他 是从多元的社会出发的； 公共选择理论不相信行政机关的公益代表性，该理论 认为人都是自私的，认为政治市场与经济市场一样，选民、利益集团和政治家、 官员也是为了追求自我利益最大化的。参与式行政立法模式就是在上述理论促使 下形成的。美国随着福利行政时代的发展，为了保护公共利益平衡各方利益，通 过利害关系人来参与到行政程序中，从而完成行政立法方式的转型。我国虽然行 政机关是由人大产生的，而人大代表是由我国人民来选举产生的，等于说一切权 力都是属于人民的。但现实状况却令人担忧，我国在行政立法中仍然存在深厚官 本位、特权等封建思想，这些思想的存在严重弱化了行政立法公共利益的特性。 让公众参与到行政立法中，可以加强行政立法公共利益的属性，可以避免出现行 政立法机关的本位主义与部门利益。 美达尔著： 民主理论的前言 ，顾听、朱丹译，三联书店、牛津大学出版社 1999 年版，第 8795 页。 一、问题的提出 7 （三）行政立法中公众参与机制的基本形式 （三）行政立法中公众参与机制的基本形式 我国行政立法中公众参与机制的基本形式主要有以下几种： （1）座谈会 座谈会是有权立法的行政机关在进行立法过程中，起草法案时邀请有关人员 参与到行政立法过程中，行政机关可以邀请政府官员、代表或者专家来参与或者 委托有关的组织和团体来主持会议，从而让他们就行政机关起草的法案的内容发 表一些建议与意见的一种形式。 （2）论证会 论证会就是行政机关对草案内容的必要性、可行性以及科学性，邀请有关专 家对其进行研究论证并对草案进行评估。论证会与座谈会不一样，论证会邀请的 是相关的专家来参与行政立法，这些专家具有比较深厚的专业知识，而且法案的 内容又与这些专家没有直接关系，这样专家就处于比较中立的地位，因而能够提 出相对理性的意见。 （3）听证会 听证会是比其他公众参与行政立法的形式法律意义都要强的一种形式，是指 立法机关采取会议形式就某项社会问题是否需要立法解决或者在立法过程中就 草案内容是否合理、可行，公开地、直接地听取公众意见的程序制度。参加听证 会的包括听证人（出席听证会听取意见的人）和听证陈述人（应邀出席听证会提 供信息和发表意见的人）。它是人民群众直接参与立法的有效途径，具有透明度 高、程序性强、所获取的信息相对客观等优点。听证会一般分为正式听证和非正 式听证。我国 立法法和 行政法规制定程序条例虽然对听证进行了规定， 但不够具体，没有对听证的范围、形式和法律效果等进行具体规定。 规章制定 程序条例中对听证的规定与正式听证比较相像，但和正式听证又不一样，相比 而言规章制定程序条例规定的听证比较灵活。 （4）书面征求意见 书面征求意见是指有权立法的行政机关把法案发送给与其相关的一些机关 或者是比较具有代表性的机关、企事业单位等，向其征求意见的一种参与形式。 这些单位在收到法案后进行讨论研究，然后将讨论研究的意见集中起来再进行总 行政立法的公众参与机制研究 8 结，最后把总结的意见以书面形式发送给行政立法机关。 （5）公开征求公民意见 行政立法机关在进行立法时，如果法案涉及到公民的切身利益，就会将这些 涉及公民利益的法案公布到报纸、广播电视、政府网站或其他媒体上，让公众提 出意见，然后行政机关对这些意见进行征集。公众可以通过报刊杂志、广播电视、 网站等了解法案内容，可以利用电子邮件、书信、评论等方式发表意见以及进行 相互的讨论。然后行政机关对公众提出的意见进行罗列、分类、整理，最后进行 研究，在制定法规、规章时对合理的意见给予采纳和吸收。在我国的行政立法中， 公开征求公民意见开始的比较晚，首次在部委规章制定中公开征求公民意见是在 2001 年 6 月 21 日国土资源部公布的征用土地公告办法（草案） 中。而 2002 年 10 月国务院法制办向社会公布的物业管理条例 （草案） 是我国近 10 年来 首次在行政法规制定中公开征求公民意见。 （四）行政立法中公众参与机制的意义 （四）行政立法中公众参与机制的意义 让公众参与到行政立法过程中是现代行政法发展的本质要求，也是建设法治 政府的必然趋势，其主要有以下四个方面意义： 第一，公众参与行政立法有利于行政机关获取更多的信息，提高行政立法的 制定的准确性，增强行政立法的社会效益。从信息学的角度看，行政立法就是行 政立法者在广泛掌握信息的基础上来进行立法的。立法决策的质和量受信息质和 量的影响，开明的行政立法者要从不同的渠道广泛的收集不同的信息，并从中进 行辨别和筛选。让公众参与到行政立法中就是给立法者开通了一条广泛收集各种 信息的渠道，能够使行政立法主体收集到更多的信息，发现事实，从而制定出合 乎人民意志的正确的立法决策。让公民参与到行政立法过程中，通过公众陈述意 见、辩论等方式可以使行政立法主体获得更多的新信息并了解一些具体的事实， 从而在这些充分的信息和事实的基础上作出正确的决策，增强了行政立法的政治 合法性，使公众更易信赖和遵守，增强了行政立法的社会效益。 第二，公众参与行政立法实现了直接民主，体现了民意，确保行政立法的公 正性、合理性。让公众参与行政立法能够准确反映公众的意愿和要求。公众参与 到行政立法中可以弥补立法代表在反映民意方面不够充分的不足和缺陷，是现代 一、问题的提出 9 行政立法中唯一切实可行的民主的方法。让公众参与行政立法拓宽了民主的广 度，把民主推向了更加纵深的发展方向。作为社会主义国家，特别是要实现建设 社会主义法治国家这个目标，除了让立法尽可能体现人民群众的意志，以人民选 出的代表来表达人民的意志之外，让公众参与行政立法的形式可以补充与修正民 选代表不足是一种真切的以及深刻的反映民意的好办法。现在各地都进行阳光立 法、开门立法，如果在此基础上引入第三方机制即让公众参与立法，在立法中举 行立法听证、立法公示等程序，让受立法影响的不同利益主体参与到立法程序中 来，从而使各自利益都能得到表达，分化了部门立法的利益集合，体现了民意实 现了民主，从而增强了行政立法的公正性、合理性。 第三，公众参与行政立法协调了社会各方的利益关系，保障了行政立法的科 学性和可行性。立法从其体现社会关系来说实质上就是对各种利益关系的分配、 界定和协调的过程。通过公众参与行政立法可以协调各方面的社会利益关系。戴 维杜罗门认为，公众参与立法制度“提供了一种准仪式的手段来协调利益集团 之间的分歧以及通过一种安全阀来减轻或消除干扰” 。公众参与行政立法能够避 免行政主体迅速作出决议，使法案能够得到充分的讨论和审查，拓宽了行政立法 的信息渠道，实现了官方正规信息渠道与其他通道之间的信息互补，协调了各种 不同的政治立场和各种不同的利益关系，保证了行政立法的针对性与可行性。 第四，公众参与行政立法加强了对公民的宣传教育，增强了公民对法律的认 同感，从而提升了行政立法的实施效果。让公众参与到立法中就是一种对公众有 效的宣传法律的手段。在行政立法中，广大人民群众积极参与进来也就是行政立 法主体对立法法案的宣传教育的过程。公众参与行政立法，对行政立法主体来说 实现了行政立法的民主化，对广大人民群众而言，不仅表达了自己真实的意愿， 让公众感觉到其权利被尊重，而且加强了公众对法律的了解，增加了对法律的认 同感，让公众感觉到法律是他们自己制定的是他们自己的法律，不是别人强加于 自己的，这将会大大提高广大人民群众的守法积极性，有助于法律在实际生活中 的推行和遵守，为立法的实现创造了条件，从而提升了行政立法的实施效果。 行政立法的公众参与机制研究 10 二、有关境外公众参与行政立法制度的考察二、有关境外公众参与行政立法制度的考察 （一）美国 （一）美国 1946 年之前，美国议会并没有制定有关政府法规制定程序的统一的立法。美 国政府法规制定的程序也是无统一的立法可循。1946 年，美国国会两院先后通过 的联邦行政程序法改变了这一状况，政府的立法程序得到规制。 行政程序 法详细规定了政府法规的制定程序。在行政程序法中规定的政府法规的制 定程序包括正式程序和非正式程序两种。后来，其它的有关法律以及法院判例和 行政机关制定的规则对政府法规制定程序做了一定的变更和补充，逐渐形成了一 种折中的程序（即混合程序）和协商程序。 正式程序又叫审判型听证程序。正式程序一般包括以下五个阶段或步骤。第 一，公告阶段。用以发布相关的文件，让相关人员知晓相关事实、权利和法律等。 第二， 口头阐述意见和提供相关证据。 目的是用以说明相关情况或证明某一事实。 在不影响对方合法权益的基础上，也可以提出正式的书面的意见。第三，相互辩 论阶段。在辩论过程中，双方将对相关的证据或事实进行质证，并努力说服对方 听取自己的建议。第四，在听取辩论意见的基础上，做出听证笔录。听证笔录具 有排他性，而且听证笔录是制定政府法规的唯一的依据。且如果以后这一政府法 规受到普通法院的挑战，听证笔录也是法官进行司法审查的唯一的依据。第五， 公布相关的政府法规。 非正式程序也叫通告评论程序。非正式程序相对于正式程序而言比较简 单，非正式程序只包括通告、评论和公布三阶段。第一，通告阶段。政府应当在 联邦登记上发布公告，公开其要制定的法规的目的、性质、法律依据、主要 内容等等。公告是必须的环节，如果应当公告而政府没有公告或者通告不完整且 没有补充公告的，那么政府法规将因违反法定程序而不生效或自始无效。但只要 最终制定的法规是拟制定法规“逻辑上的必然派生” ，就不需要进一步的通告和 评论。 第二，评论阶段。政府发出通告后，应当提供各种途径给相关利害关系 人发表意见的机会。利害关系人可以通过提交书面材料或观点、书面或者口头的 美威廉f芬克、理查德h 西蒙著： 行政法案例与解析 ，中信出版社 2003 年版，第 177 页。 二、有关境外公众参与行政立法制度的考察 11 辩论意见等方式参与到法规的制定程序中来。参与评论是公众或利害关系人的法 定权利。一般来说，按照行政程序法的要求，行政机关应当要求提供书面的 评论，不会要求提供口头听证。但是在分歧较大或者涉及公共利益时，行政机关 也会提供口头意见。提交书面评论的时间并没有具体的限制，但对于某些特别事 项规定了评论的最短期限，一般是 30 天。对于重大复杂的法规，评论的期限也 会适当延长。第三，法规公布。一般情况下，法规至少在生效前 30 日公布。 混合程序是介于正式程序和非正式程序之间的程序。虽然非正式程序比较简 单，较有效率，但是对利害关系人提供的参与辩论的机会很少。而正式程序虽然 为利害关系人提供了足够的参与辩论的机会，但比较复杂，而且花费巨大，造成 浪费，这不符合行政效率的目的。由于这两种程序都有其明显的优点和缺点，经 过实践的发展，立法者尝试建立起“混合法规制定程序” ，这是一种中间程序 模式， 既能够让公众有效地参与到法规的制定中来， 又能够避免正式程序的繁琐。 混合程序既可以由行政机关召集而启动，也可以由利害关系人主动申请而启动。 它并不完全采取非正式程序和正式程序的形式，而是同时采取书面表达、口头表 达和有限度的口头辩论等多种结合的方式。 协商程序起源于 20 世纪 80 年代早期，一些学者认为非正式程序与正式程序 都过于对立，于是在行政机关和司法机关内，产生了协商程序。协商程序的目的 是提高效率并且简化解决争议的程序。在协商程序中，并不是行政机关自己起草 相关的政府法规草案，而是召集受到政府法案影响的重要团体或者个人的代表来 组成顾问团。顾问团经过协商一致最后达成对法规的草案一致意见，行政机关在 此过程中只是作为法规起草的一个参与者，相当于一个利益集团。如果达成了一 致，行政机关就将顾问团起草的法规草案在联邦登记上进行公布，广泛征求 社会公众的意见，然后参考公众提出的意见制定最后的法规。协商程序的优点在 于，它能够让社会公众广泛的参与到法规的起草过程中，反映公众的利益请求， 这样社会公众在法规生效后更能自觉的遵守法规，在法庭上也会更少的进行争 辩。所以协商程序一开始出现，就得到美国行政会议的有力支持。但是协商程序 也有明显的缺点，协商程序比非正式程序花费更多的成本，而更大的缺陷在于， 在很多情况下很难达成一致的意见，社会效益不高。特别是一些政府由于自身利 美恩斯特盖尔霍恩、罗纳德m莱文著： 行政法 ，法律出版社 2001 年版，第 317-318 页。 行政立法的公众参与机制研究 12 益的影响，考虑到自身的私利，不太赞成协商程序。因此，真正通过协商程序制 定的法规数量很少。学者们对于协商程序也是争论不休，著名学者威廉芬克认 为，协商程序导致了行政机关放弃追求公共利益的责任，并且致使政府法规私益 化。 满足了利益集团的利益，却忽视了公共利益。 （二）英国 （二）英国 在英国，公众参与行政立法包括听证和咨询两种形式。 听证。听证制度最先起源于英国，英国听证制度最初来源于普通法的创造， 也就是自然正义原则。随着几个世纪的实践发展，英国听证程序从内涵到名称都 经历了嬗变。与美国不同，英国在委任立法时基本不举行听证，在条例制定之前， 任何人都没有要求听证的权利，除非特殊情况。1961 年制定的工厂法和 1963 年制定的铁路营业所和建筑罚就有对特殊情况的法律规定，这两部法律是这 样规定的：受法律影响的人民如果提出了书面异议部长就必须要考虑，如果人民 都提出了“普遍的异议” ，立法机关就应当进行一次公开调查。 咨询。在英国，向公众进行咨询是政府部门进行决策过程当中不可缺少的一 个环节。英国的咨询包括非正式与正式咨询，非正式咨询贯穿于英国政府立法活 动与决策活动的整个过程，已经被社会所公认。在制定规则之前，咨询是政府部 门的日常工作之一。特别是对一些涉及面比较广或者影响比较大的事项进行立法 和决策之前，政府部门会将准备的白皮书与咨询文件通过媒体发布或者公布在网 站上或者印成册子免费发送，以确保公众了解有关的立法和政策。社会各界都可 以参加到其中来提出自己的意见和建议。对如何参与咨询活动，政府部门会对公 众进行有效地指导。公众提出意见后，有关部门进行分析评估，然后在此基础上 撰写绿皮书，并把政府的意见提出来，为政府进行立法和决策活动提供参考与依