（宪法学与行政法学专业论文）行政检查行为性质及其法律控制研究.pdf

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e a n d t h el a w f u l c o n t r o l o f t h e a d m i n i s t r a t i v e i n s p e c 1 i 型 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v ei n s t x 蜘o e m e n s i v e l ya i s bi nt h ee a c hr e a l mo f t h ea d m i n i s t r a f i v ep m 嘶o ei th a sd o s e c o n t a c tw i t ht h eb e n e f i to f p e o p l e e s p e c i a l l y , u n d e rt h eb a e k g r o u o dt h a ti tb m t d su p 岫s o u n da n dp e m ds o c i a l i s t m a r k e te c o n o m ys y s l e n ts 咖g 妇mt h em o d e ma d m i n i s t r a t i v ec o f l s i i x l c t i o i im i e db yl a w , a n di nt h e0 a r a c u l a r d e m a n df o rt h ea d m i n i s u m i v ei n s l x t i o t li nt h es p e c i a la c t u a ll i f e i no t l rc o u m - y , t h eb a s i ct h e o r e t i c a lp r o b l e m s e o n o e r r 崦t h ea d m i n i s t r m i v ei n s p e c t i o ns h o u l db ev e r yw e l lr e s e a r c h e d i tw i l lh a v et h e 玎眦h n d 疆乜mt h e o r e t i c a l v a l u ea n dp r a c t i c a lm e a n 岵 t ou n d e m t a n dt h ea d m i n i s t r a t i v ei n s 0 蒯o nc o r r e c t l y , i tm u s tp r o c e e dw i t ht h ec a u r e mm a i nk g a lr l o t mo f t h e a d 岫抽蛔| 嘶v ei n s l 弛a i o nt on 诅bao v e r a l ls e l f - c r i t i c i s m , t h e n 跚哩u i 虫b e t w l 罄nt h ea d m i n i m a f i v ei 惜p e c d a n d t h ea d m i n t s l r a l i v e 硒v e 鲥g 毗i o q 出= i e 删n et h eb a s i cc a t e g o r yo ft h e 戤h d r 蠡删v ei r 删o qn m n d yt h e a d m i n i m a l i v ei n s t 僦t i o ni st h ea d 胁m i s 删v el e 酬b e h a v i o rt h a ti s 孤j 吐- 蒯km a n d a t o r ya n d m d e p e ，d e 幢1 h e a d m i n l s t m l i v ei n s l x x l i o nw i l lf o l l o wt h eb a s i c 埘橱p bo f ea d 删j l i 由砸v ei m p 。甜n 吐。db yl a w , f o re x a m p l e , t h er m i n i x x i y o f t h e a d m i n 碱v e i n s o e c a o n i s l a w f u l ，t h eo f t h ea ( 1 1 1 1 m i s 咧v e i n s p e e t i o t l t i s l a w f u l ，t h e a d m i n i s m 蛾m s p e 甜o i lb e l o n g st ot h es c o p eo f t h ea d m i n i s t r a t i v el i t i 蛳a n di ti ss u 埒e d 。dt ot h e j u d i c a t o r y e x a m i n a t i o ne r et h ea d l i i 证曲翟丘v ei n s l a i o ns h o u l db ei na c c o r d a n c ew i t ht h el a wt os a f e g u a r dt h el e g i t i m a t e f i g h t sa n di n t e r e s t so f c i f i z e r t , l e g a lp e r s o na n do t h e ro r g a n i z a t i o r a f r o m t h ep f e l i i l l i m j y m d e t s l a n d i n g o f t h e t m i e t h e o r y a b o a t t h e a d m i n i s l r a t i v e i m p e c f i o r l a n d t o b e d i r e c t o d a t t h ee x i s t e n ti x a l i 蚯cr r o b l e m si nt h er r a c a c eo f t h ea d m i n i s w a f i v ei m p e c t i o n , p e r f e at h el e g i s l a t i o no f 岫r e l e v a n t a d m i n i s t r a t i v ei n s p e c t i o n , r e f o r mt h ec u l l e n ta d m i n i s t r a t i v es y s t e mo ft h ea d m i n i s l r a f i v ei m p e c t i o n , e n h a n c et h e “ m d o m n e s so ft h er u l eb yl a w , a n dt h ei d e ao ft h er i g h t sa n do b l i 掣t i o mi nc i t i z e n , l e g a l p e r s o na n do t h e r o r g a n i z a t i o n s , t h e ya r et h em o s ta o o r o m a t ea n du r g e n tt a s kt op u s hf o r w a r dt h ea d m i n i s t r a t i v ei n s p e c t i o nr u l e db y l a w , t h e ya r ep r e s s i n ga f f a i rb e f o r eo n ei nt h ea d m i n i s t r a t i v ei n s p e c t i o n t h ev a u e - a m l y s i sn 砣吼t h ep o s i t i v e a r 山y s i sm e 廿1 0 d , t h ec 啦珈d a i a l i v ea n a l y s i sm e t h o da n di b e l o g i c - a n a l y s i sm e t h o da r t h em a i nm e t h o d si nt h i st h e s i s k e yw o r d s ：a d m i n i s l r a t i v ei m p e c t i o r l b e h a v i n r a ll l a t o l n e ，l a w f u lc o n t r o l w r i t t e nb yt a n gc h e n g s u p e r v i s e db yh u a n gx u e - x i a n 行政检查行为性质及其法律控制研究 详细摘要 行政检查广泛存在于行政实践的各个领域之中，与人民群众的利益密切联系。尤其是在 我围建立健全完善的社会主义市场经济体制、强化现代行政法治建设的背景下及在特定的现 实生活对于行政检查的特殊需要叶f ，加强天于行政检查基本理论问题的研究，更具有重大的 理论价值和实践意义。 正确认识行政检查，必须从行政检查现行主要法律规范入手，对其进行全面疏i 里、检讨， 发现行政检查与行政调查的有关法律规定相互杂糅，混淆羽青；行政检查的法律程序规定过 于简单，缺乏可操作性；行政检查法律关系主体的权利义务的法律规定极不平衡，有失全面 等严重影响行政检查理论研究模糊混乱，导致行政检查执法实践不尽如人意等现实问题的症 结所在。从而在此基础上进一步辨明行政检查与行政凋查，厘定行政检查的基本范畴，即行 政检查是行政丰体依据法定的行政职权，为了保障法律、法规、规章及有关行政命令、行政 处理决定等得到遵守和执行，依法对公民、浊人或者其他组织守法和腹行法定义务的情况进 行监督、检查、了解的行政法律行为。而且，行政检查具有权力性、强制性和独立性的根木 属性。行政检a 的实施，也应当受到法律的严格控制。得遵循行政检食主体法定、 j 政检查 程序法定、行政检查属于行政诉讼受案范围接受司法审查等行政检查法治的摹小原则。这鞋， 行政检查 休法定，要求行政检查丰体必须足具有规范性法律文件明确规定其享有法定的行 政检查权的行政主体。行政检查程序法定，要求行政检查土体应当依照法定的行政柃查程序 有序的进行行政检查，一般包括：( 1 ) 事前通知。( 2 ) 表明身份。( 3 ) 进行检查。( 4 ) 听取申辩。( 5 ) 制作笔录。( 6 ) 告知结果并说明理由。在此特别强渊了行政检食的事前通知和告知结果并说明 理由的程序。行政检查属于行政诉讼受案范围接受司法审查，则是从行政检查的根本属性出 发，严格依照现行行政诉讼法及其司法解释的法律规定，得出行政检查应当属于行政诉讼受 案范围，也必须纳入行政诉讼受案范围，具有可诉性的认识。总之，行政检查的法律控制， 既是行政检查的本质属性使然，也是行政检查法治的必然要求。 因此，基于以上对于行政检查基本理论的初步认识，针对行政榆鱼实践中存在的或者是 行政检查相对缺位，或者是行政检葡蔓多过滥等等现实问题，完善有关行政检查屯法，革新 行政检查现行行政体制，强化公民、法人或者其他组织的法治意识和权利义务观念即成为推 进行政检查法治最为贴切且最为紧迫的任务，也是行政榆查的当务之急。 本文主要采用价值分析的方法、实证分析的方法、比较分析的方法和逻辑分析的方法。 关键词：行政检查行为性质法律控制 作者：唐诚 指导老师：黄学贤 行政检查行为性质及其法律控制研究引言 一、引言 行政检杏，对于绝大多数行政法学人来说，可谓是一个既熟悉而又陌生的行政行为专题。 谓之熟悉，因为行政检查涉足公安、工商、海关、税务、环境保护、审计、水利、电力、医 疗保健、卫生防疫、出入境边防、国家安全等国家行政管理活动的各个领域，涉及人民的权 利和义务，与广大人民群众的利益息息相关。据笔者不完全统计，仅直接规定行政检查的法 律、法规、规章就多达三十余部。显然，行政检查已经成为行政检查主体依法行使行政检查 职权的经常性行政执法工作之一，行政检查法律关系已经成为行政检查主体与行政检查相对 人之间密切联系的重要行政法律关系之一。谓之陌生因为行政法学界关于行政检查的学术 研究起步较晚，与之有关的介绍多出现于上世纪9 0 年代以后的行政法学教科书中；专门的 学术论文更为鲜见，般以上世纪9 0 年代中期仅有的二篇关于行政检查的论文为代表。“直 至今日，学术界对于行政检查研究仍然相当模糊、混乱，对于行政检查是否独立的具体行政 行为，行政检查是否直接影响行政检查相对人的实体性汉利义务或者程序性权利义务，行政 检查是否需要严格的法锝封空制以及怎样进箭去律控制等问题的阐述都不明确、不一致，尚未 能形成一个全面、统一的认识。而且，在行政执法实务中，有关行政检查的法律规范多以部 门规章和规范性文件为主，相互之间欠缺统筹、协调，其中的矛盾和冲突在所难免。仅就其 常用的名称而言，有检查、监督、监督检查、督促检查、执法检查、抽查、稽查、检验、查 验、检疫千变万化，不胜枚举。更为突出的是，在各种行政检查法律规范中，行政检查 权的交叉重叠，行政检查程序的繁简不一，行政检查法律控制的程度差异，也是屡见不鲜， 令行政检查相对人，甚至是行政检查主体都无所适从。所以，在现实社会生活中以多种形式 广泛存在着的行政检查并没有受到行政主体以及行政相对人足够的重视和深入的了解，较之 于其他行政执法行为而言，实属相对薄弱的环节之一。 新世纪之初，在我国建立健全完善的社会主义帆l 历经济体制、强化现代行政法治建设的 背景下及在特定的现实生活对于行政检查的特殊需要中。加强关于行政检查理论问题的研 究，深化行政检查行为性质及其法律拄制的认识，既是行政法学理论体系的发展和充实，又 为行政实践领域规范行政检查立法，实现行政检查法治奠定坚实的理论基础，具有重大的理 论价值和实践意义。 氍笔者有豫的视野中，仅收集到二篇关开j 硒舱盎的专门论文。一是胡晓利：社会主义巾场磐济条件下行政监督检查的几个 口j 题载 耗姐学刊1 9 9 5 年第4 期；二是崔啦! 皇：论市场 獬w 市甜赶撇日掂用载行政次学日f 究1 9 9 6 年第3 期。 行政检轰行为性质及其法律控制研究 引言 ( _ ) 行政检查是社会主义市场经济发展和完善的客观需要 1 9 8 2 年宪法第十五条规定：“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经 济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”“禁止任何组 织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划。”在这种传统的计划经济体制之下，人 们仍然牢固的依附于单位制度之中，而单位又被纳入整个行政隶属系统内部，“无论是企业， 还是事业组织，都是行政这部机器上的一个部件。”“所以，政府的一切外部行政管理活动实 质上都无异于政府内部的各项行政活动。完全可以通过指令性计划或者行政命令，甚至是更 加直接的代替行为等行为方式付诸实现。行政检查在此或许会显得有一些多余，根本不可能 也不需要成为政府进行行政管理活动的重要行为方式之一。 随着我国经济体制改革的深入，人们关于计划经济与市场经济的认识也日趋理性化。 1 9 9 2 年初，邓小平同志视察南方的重要谈话指出，计划经济不等于社会主：；c ，资本主义也有 计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划多一点还是市场多一点，不是社 会主义与资本主义的本质区别。党的十四大报告在总结我国对外开放十四年来的经验教训的 基础上，明确提出要建立社会主义市场经济体制。1 9 9 3 年第八届全国人民代表大会第一次会 议通过的宪法修正案第七条规定：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完 善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个 扰乱社会经济秩序。”从此，社会主义市场 经济在中国特色社会主义建设中正式确立。国家对经济的管制逐步从传统的计划集中直接控 制向市场调节、政府调控的模式转变；人们渐渐摆脱了单位制度的束缚，更加的独立，获得 更多自由活动的空间：政府与企业法人、其他组织的关系也越来越明晰，企业法人、其他组 织真正具有社会主义市场经济中平等的主体地位，成为市场公平竞争中的“运动员”，政府 则立足于公共权力主体，做好社会主义市场经济发展中的“裁判员”，依法通过外部监督的 形式问接的规范社会主义市场经济中平等主体之间的行为活动，以弥补“市场失灵”所可能 产生的漏洞，维护社会主义市场经济的公正、公平椭序运行。这恰恰成为孕育、成长行政 检查的肥沃土壤。行政检查即是行政检查主体为了保障法律、法规、规章及有关的行政命令、 行政处理决定等得到遵守和执行，依法对公民、法 、或者其他组织守法和履行法定义务的情 况进行检查、了解、监督的行为，它体现和保障了行政主体在社会主义市场经济中的法定地 位和应当履行的法定职责，并且能够很好的与社会主义市场经济体制相匹配，相辅相成，相 冁埘义：变节与承构设毕背景下的【f l 闲行政法理念， i 删政法大学出版杜2 0 0 2 年舨第6 i 页 2 行蝮检荫行为性质及其法律控制研究 引言 互促进，是行政主体在建立、健全完善的社会主义市场经济体串i 砸程中最科学、最有效的行 为方式之一，是社会主义市场经济发展和完善的客观需要。 行政检查是社会主义法治确立与完备的必然要求 众所周知，市场经济是法治经济。社会主义市场经济的发展和完善离不开社会主义法治 的确立与完备。1 9 9 9 年第九届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案第十三条规 定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。法治”由此成为我国社会 主义现代化建设事业中的杨心内容和终极目标，融入社会生活中的各个领域，指导着政府、 公民、法人或者其他组织的行为活动。 “法治”一词的经典内涵即“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而 大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”( 1 ) 可见，法律获得普遍的遵守和执行是 实现社会主义法治目标的必要条件之一。政府作为社会主义法治建设的中坚力量，理应承担 起保障法律、法规、规章及有关行政命令、行政处理决定等得到普遍的遵守和执行，对公民、 法人或者其他组织守法和履行法定义务的情况进行检查、了解、监督的职责。这正好也是行 政检查的题中应有之义。那么，行政检查即成为现代法治政府依法行使其法定职权，履行法 定职责，实现依法治国的种极为重要的行为方式。而且，社会主义法治也必然要求公民、 法人或者其他组织所服从的法律规范本身应该是制订得良好的法律规范。静态的法律规范是 不足以自省的其适应性、合理性、进步性都必须通过法律规范运行过程中的实践来检验。 行政检查在对公民、法 或者其他组织守法和履行法定义务的情况进行检查、了解、监督的 同时，也是对法律规范在实践中施行情况的检验和反馈。通过行政检查可以发现现行法律规 范中存在的粗疏和不足，进一步促进有关法律规范及时的修改、完善；通过行政检查可以发 现现有法律体系中的空白和缺漏，进一步推动相关法律体系尽早的充实、完备。从而在动态 的执法实践中有力的保证社会主义法律规范的良好性。由此可见，行政检查能够保障法律、 法规、规章及有关行政命令、行政处理决定等得到普遍的服从，并且还有利于促使公民、法 人或者其他组纵昕服从的法律规范本身同臻完善，成为制定得良好的法律规范。所以说，行 政检查是行政丰体实践依法治国的最重要的行为方式之，是社会主义法治确立与完备的必 然要求。 行政检查是我国社会转型时期特定的现实生活的迫切需求 “牡罩十多德：政治学，见寿彭泽，商务印# 馆1 9 9 7 年版，第1 9 9 页。 行政检查行为性质及其法律控制研究引言 改革开放二十多年以来，我国社会主义现代化建设取得了举世瞩目的成就，胜利实现了 “三步走”战略的第一步、第二步目标，人民生活从总体上达到了小康水平。但是，必须看 到，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，社会主义市场经济体制仍然需要进一步健 全与完善，社会主义政治体制改革还有待于逐渐推进与深化，继续全面建设小康社会进而努 力实现第三步战略目标是我国当前社会转型时期必须坚定不移的中心任务。也正是由于在这 个特殊的历史时期，经济体制和其他方面管理体制的不健全、不完备，导致在受到多元文化 的影响下，各种正确的或者错误的思潮者眵芷不同程度的影响着人们的行为活动。一些金钱至 上、切向“钱”看、唯金钱论的错误思想在市场经济的环境中泛滥成灾，严重危害着社会 主义市场经济的发展和广大人民群众的根本利益。 2 0 0 1 年1 2 月3 0 日上午，江西花炮之乡万载县最大的一家烟花爆竹企业攀达烟花制 造有限公司礼花弹分厂在剧烈的爆炸声中被夷为平地。事故共造成1 4 人死亡，6 1 人受伤， 另有2 人失踪，2 8 栋民房完全毁坏，3 0 多栋受损的严重后果。导致该起特大事故的重要原 因之一是企业在产品销售旺季为了扩大产量，超员生产，超量存放原料和成品，致使爆炸产 生的冲击波引起礼花弹分厂半成品库、成品库和生产厂区的接连爆炸造成人身和财产的巨大 损失。据有关材料显示，攀达公司自1 9 9 2 年建厂以来，其厂房已经先后发生了4 次爆炸。 2 0 0 2 年1 月7 日上午，江西万载县特大爆炸事故余音未绝，花炮厂爆炸之声再次在该省上栗 县城郊区的一家花炮厂响起。据当地的初步统计，事故至少造成3 人死亡，2 0 多人受伤。 2 0 0 3 年1 0 月，安徽阜阳三堂镇人高正刚满9 个月的外甥由开始发烧、拉肚子突然发展 成腹部肿胀，被送进阜阳市人民医院。经过检查，医生确诊是劣质奶粉造成患儿严重营养不 良综合并发症。此前医院已经收治了几十个类似的婴儿，全是喝劣质奶粉引起的，有的已经 死亡。由此引爆整个劣贯奶粉事件，在全国受到广泛关注，以致更多的假奶粉被曝光，更多 的大头娃被发现。2 0 0 4 年4 月1 9 日下午，国家食品药品监督管理局会同卫生、工商、质检 等部门组成联合调查组赶赴安徽阜阳，立即开展调查工作。据统计，自2 0 0 3 年5 月份以来， 晕阳地区因食用劣质奶粉出现营养不良综合症的住院儿童达到1 7 1 名，其中有1 3 名儿童由 于营养不良并发症死亡。 事实上，每年全国上下重特大的人为灾害事故又岂止几例，地方假酒致命案、毒火腿案、 注水肉案、煤矿瓦斯爆炸案、重特大火灾事故案等等频繁发生，都酿成了惨痛的后果，都给 人民群众带来了无法挽回的损失。痛定思痛，已经付出的巨大代价警示世 、：事故的根源在 行政检查行为性质及其法律控制研究引言 于某些惟利是图者不惜牺牲他人、集体、国家的利益，违犯法律，攫取极大化的个人利益。 而且，事故的发生也不是蹴而就的，是事故的隐患在量的基础e 逐渐积累，以至达到质的 飞跃以后产生的爆发，具有一定的必然性。所以，不容乐观的社会实际生活迫切需要强大有 力的法治行政力量依法进行干预，防患于未然，遏制于萌芽，规范市场竞争秩序，维护良好 的市场环境，以免同类事故循环往复发生。显然，行政检查的行为方式正符合我国现阶段特 定的现实生活的迫切需求，是行政主体主动承担其历史使命的行为表现形式。 但是，客观上的需求并不一定能够在现实中得到必然的满足。在实际生活中，许多违反 法律、法规、规章及有关行政命令、行政处理决定等的事实情况往往是最先通过目益发达的 第四种权力新闻媒体的追踪、暗访曝露于大窿广众之下的，而不是通过 们所期望的行 政主体依法行使行政检查权的结果。那么，在客观上被时代召唤、被现实需求的行政检查在 实践中又在哪里呢? 又发挥着怎样的作用呢? 其实，实践中，或者是缺少行政检查的明确的 法律依据，导致行政检查权的相对缺位；或者是规定行政检查的法律规范粗疏、浅陋，使得 行政检查权的行使没有发挥应有的作用。因此，行政检查在法律规定匕每盔的问题直接影响 着行政检查在行政实践中的作用和效果。为此，曾有学者大声疾呼行政检查是“亟需立法的 行政执法领域”艺之一，甚至早在九届人大三次会议中即有代表提出“为了保证行政法律、 法规实施，维护行政相对人含法权益，强化法制权威，维护公共利益，建议制定行政检查 法”。立法的基础以及今后实践的运作都依赖于对于行政检查理论研究的全面深入，澄清 有关行政检查的多种争议问题，在纷繁复杂的理论纷争中还行政检查的本来面目。 啦松年袁曙宏：走向法治政府：依法行政理论研究与实证调查，法律出版社2 0 0 1 年版。第2 5 7 页。 。关于制定 做椅查浩的议寨人民h 报阿络版! 塑墨e ! ! 蟹! ! ! 堂! ! 芝i 匣虫世! i 地i 趣缒! ! 也! 堂! ：丛世，猁年3 月mf j 。 行政检查行为性质及其法律控制研究行政检查现实认知 二、行政检查现实认知 行政检查现行主要法律规范检讨 行政检查涉足领域广泛，对于联系行政主体与行政相对人之间形成特定的行政检查法律 关系起着重要的桥梁作用。所以，行政检查必然成为现行行政法律规范中不可或缺的内容之 一。事实上，有关行政检查的直接法律规范确实也不下三十余部。不可否认，这些法律规范 在现实行政执法活动中正在发挥着积极的作用。但是，为什么实际生活中往往还是会出现执 法主体相对缺位，或者执法效果并不尽如人意等等社会问题呢? 由此，不得不令人质疑行政 检查现行主要法律规范的明确性、可操作性和全面性。 目前，在我国有关行政检查的法律、法规、规章中，有的由法律、法规、规章专门规定 了行政主体实施行政检查的权力、程序、措施和方法，例如进出境动植物检疫法、进出 口商品检验法、海关稽查条例、消防监督检查规定等；有的由相关法律做出专章规定， 例如反不正当竞争法、公路法、( i t t j i 管理法、产品质量法、税收征收管理法、行 政许可法等；有的则散见于规范性法律文件中的有关章节，例如爆炸物品管理条例、环 境保护法、行政处罚法、职业医师法、居民身份证法等。从总体上说，在我国贯彻 落实依法治国基本方略、全面推进依法行政的进程中，有法律规定总比无法律规定要强得多， 它们至少能够在一定程度上保障行政检查主体行使行政检查权的正当性，为行政检查主体依 法行使行政检查权提供一定的法律依据，力争做到有法可依。同时，值得引起注意的是，作 为规范行政检查主体依法行使行政检查权的现行主要法律规范，其形式内容的详略、疏密各 有不同，有的相对全面、细致，有的相对筒略、粗漏；具体规定也很不一致，各有差异，实 难满足客观需要的行政检查的法治要求。 1 行政检查与行政调查的有关法律规定相互杂糅，混淆不清 在行政检查现行主要法律规范中，行政调查与行政检查似乎已经成为两个形影相随的行 为概念。其中，行政处罚法第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的 行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必 须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检 查。”第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少下两人，并应当 向当事入或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者 检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录”海关法第六条规定：“海关可以行使 6 行政检查行为性质及其法律控制研究 行政检查现实认知 下列权力：检查进出境运输工具，查验进出境货物、物品；对违反本法或者其他有关法律、 行政法规的，可以扣留。( j 喳阅进出境人员的证件；查问违反本法或者其他有关法律、行政 法规的嫌疑人，调查其违法行为在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，海关 在调查走私案件时，对有走私嫌疑的运输工具和除公民住处以外的有藏匿走私货物、物品嫌 疑的场所，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以进行检查，有关当事人应 当到场；当事人未到场的，在有见证人在场的情况f ，可以径行检查：对其中有证据证明有 走私嫌疑的运输工具、货物、物品，可以扣留”由此可见，行政检查与行政调查的有关 法律规定之间存在着惊人的相似，甚至在具体适用规则方面更是近乎一致，呈现出你中有我， 我中有你的杂糅现象。方面，现象本身一定有其必然性，能够反映行政检查与行政调查之 间的密切联系。另一方面，现象背后曝露出来的是行政检查与行政调查在认识上的模糊和混 乱，以至于有关法律规定也未能够厘清行政检查与行政调查之间的区别，明确行政检查与行 政调查各自的适用条件、适用程序等法律规定。在有关法律规定上的含糊其辞、混淆村青又 进步导致行政执法实践中行政主体模糊行政检查与行政调查之间的界限，使之陷入无法从 法律规定上直接识别何时应当适用行政检查，何时应当适用行政调查以及如何适用行政检 查，如何适用行政调查的执法困境，最终甚至磨灭行政检查与行政调查之间的差别，造成行 政检查与行政调查混同的模糊认识。 2 行政检查的法律程序规定过于简单，缺乏可操作性 在行政检查现行主要法律规范中，行政检查的法律程序规定多数过于简略，内容单一， 有的甚至尚无法律规范明文规定。整体而言，除个别由法律、法规、规章对于行政主体实施 行i 致检查做出专门性规定的法律规范以外，其他主要法律规范中对于行政检查的规定基本相 似，平均数量总在七、八条左右，其中程序性规定则更属少数，至多略占一二。 具体来说，从行政检查的方式看，绝大多数的行政检查法律规范仅仅规定行政主体的行 政检查权，没有详细规定行政检查主体行使行政检查权的方式。爆炸物品管理条例第七 条规定：“各级公安机关依照本条例规定，对管辖地区内爆炸物品的安全管理实施监督检查。” 职业医师法第十九条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门对个体行医的 医师，应当按照i 虱务院卫生行政部门的规定，经常监督检查”这里都没有具体规定行政 检查的方式。然而，行政检查主体实施行政检查的方式多种多样。据学者总结的行政检查的 方式就有：( 1 胸问；( 2 ) 查问；( 3 ) 盘问；( 4 ) 查阅；( 5 ) 查看；( 6 ) 查验；( 7 舳查；( 8 ) 核查：( 9 ) 复查： 行政检查行为性质及其法律控制研究行政检查现实认知 检验；0 1 ) 检疫；a 辉检；0 玛盘收；o 啦验放；0 9 验证；勘测。而且，不是每一种行政检 查的方式都适用于任何一个行政检查主体的，不同的行政检查主体依据各个行政领域不同的 特色有不同的行政检查的方式，同一的行政检查主体对于不同的行政检查相对人又有不同的 行政检查的方式。“必须注意的是，有的检查方法只能为特定的行政主体采用，而不能为其 他主体采用。”圆所以，如此多样复杂的行政检查的方式没有法律规范的明确规定和限制，不 仅不能给行政检查主体依法行使行政检查权提供必要的法律依据，而且更容易使行政检查相 对人的合法权益受到不法侵害。 从行政检查的步骤看，行政检查现行主要法律规范一般仅规定行政检查人员进行行政检 查时必须遵禳明身份的法律程序。反不正当竞争法第十八条规定：“监督检查部门工作 人员监督检查不正当竞争行为时，应当出示检查证件。”土地管理法第六十八条规定：“土 地管理监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、 资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。”除此以外，在绝大多数的行政检查 法律规范中可能再也找不到行政检查主体继续实施行政检查应当经历的其他法定步骤。唯一 的程序性法律规定相对于整个庞大繁杂的行政检查的行为过程而言，则显得相当乏力，必定 无法再现行政检查主体实施行政检查的完整过程，更谈不e 对于行政检查主体实旋行政检查 进行全面细致的法律程序控制。因此，现实的行政检查在很大程度e 处于法律规制的轨道之 外，具有强烈的任意性和随机性。这样，就给实施行政检查的行政主体留有过分宽松的行为 空间，弱化了行政检查主体的法治意识和责任意识，增加了行政检查主体恣意妄为甚至枉法 行政的可能性，极易危及行政检查相对人的合法权益。而且，行政检查的步骤没有法律依据 可循，缺乏规范化，使得行政检查相对八无溺匝过外部监督的形式加强对于行政检查主体实 施行政检查过程的监督，也容易刚氐行政检查相对人对于经过随意的行政检查程序所做出的 行政检查结果的信任度，产生或多或少的猜测和怀疑，以至影响相应法律、法规、规章及有 关行政命令、行政处理决定等得到有效的遵守和执行。 从行政检查的时限看，行政检查的主要法律规范几乎都没有对于行政检查的时限做出明 确的法律规定。行政检查的时限，即对于行政检查法律关系主体双方的行为给予时间上的限 制。一方面要求行政检查主体在实施行政检查时，法律明确规定其时间限制；另一方面则要 。杨生孙秀君：行政执法行为) ，巾国法制出版杜2 0 0 3 年皈第6 3 7 - - 6 4 7 页。 。黄学贤：打政检查制度论纲，载东吴法学( 2 0 0 3 年卷) ，黑龙江人民 版社2 0 0 4 年版，第2 4 1 页。 行政检查行为性质及其法律控制研究 行政检查现实认知 求行政检查相对人在做出相关行为时也必须有时间上的限制。在这里，尤其需要强调的是对 于行政检查主体实施行政检查的行为过程的时间限制。法律明确规定行政检查的时限，对于 行政检查主体来说，意味着其必须摒弃办事拖沓的官僚主义习气，依法行政，科学行政，提 高行政效率；对于行政检查相对人来说，意味着其必须依照法律规定接受并且服从、协助行 政检查尽快从不确定的事实状态转变为确定的法律状态，依法维护自身的合法权益。相关 的行政检查法律规范中尚没有关于行政检查的时限规定，那么，行政检查主体依法行使行政 检查权的行政效率也就没有了制度上的保障，只能受制于纷繁复杂的人为因素的影响，甚至 可能滋生各种丑恶的腐败现象，最终损害的仍然是众多行政检查相对人的合法权益。 3 行政检查法律关系主体的权利义务的法律规定极不平衡，有失全面 在行政检查现行主要法律规范中，行政检查法律关系主体的权利义务的法律规定内容相 对简单、零乱，十分类1 以。就同部法律规范中行政检查主体与行政检查相对人的权利、义 务而言，其具体规定也有失全面、均衡。环境保护法第十四条规定：“县级以上人民政府 环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围 内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料。检查机关 应当为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。”产品质量法第十六条规定：“对依法进 行的产品质量监督检查，生产者、销售者不得拒绝。”如此种种，行政检查法律关系主体的 权利义务的法律规定不外乎局限于：行政检查主体享有相应的行政检蠢权，行政检查相对人 必须接受行政检查主体依法进行的行政检查，如实反映情况，提供有关资料，不得拒绝、阻 碍、隐瞒；行政检查主体进行行政检查应当出示证件，未出示证件的，被检查人有权拒绝检 查；行政检查主体应当为行政检查相对人保守秘密。然而，从理论上来说，行政检查主体在 享有行政检查权的同时，还应当履行行政检查必须符合法定权限，行政检查必须遵守法定程 序，行政检查必须j f 当合理进行等义务。行政检查相对人在履行接受并且服从、协助行政检 查等义务的同时，还应当享有要求行政检查主体依法进行行政检查的权利，要求行政检查主 体正当进行行政检查的权利，请求行政主体进行行政检查的权利，主动提供有关证据的权利， 参与行政检查的权利，要求行政检查主体平等对待的权利，对行政检查主体及其工作人员批 评建议的权利，请求法律救济的权利等等。比较而言，现实的法律规定对于行政检查主体的 权力规定得相对多一些，义务规定得相对少一些；行政检查相对人的权利规定得相对少一些， 义务规定得相对多一些。这样，在行政检查现行主要法律规范中，行政检查法律关系主体双 9 行政检查行为性质及其法律控制研究行政检查现实认知 方的权利义务表现出明显的片面性和不平衡性。在现实的行政环境中，由于行政检查主体与 行政检查相对人自身行政法治理念和依法行政能力的局限性，法律规定的权利义务的片面性 和不平衡性极其容易放纵行政检查主体的行为活动，损害行政检查相对人的合法权益。而且， 行政检查主体与行政检查相对人作为行政检查法律关系中的双方当事人，具有平等的法律地 位，应当平等的享有行政检查法律规范赋予的权利和义务。即使行政检查相对人的权利义务 不可能完全与行政检查主体的权力义务对应，相互抗衡，但是其应有的权利义务是行政 检查法律规范中必不可少的内容。否则，既不利于行政检查法律关系主体双方互动参与行政 检查，共同促进行政检查目标的实现；也不利于原本就处于相对弱势的行政检查相对人运用 法律的武器保护自身的合法权益，甚至还有可自甚使之成为别人刀俎上的鱼肉，任人摆布。 当然，上述行政检查相关法律规范的检讨是集中针对绝大多数的行政检查现行法律规范 而言的。就个别行政检查的法律规范来说，也不乏令人称道之处。例如海关稽查条例、消 防监督检查规定根据相关领域行政检查工作的特点对于行政检查的形式和方法、内容、程 序、法律责任等做出全面、细致的法律规定，对于相应的行政检查工作极具明确性、可操作 性和全面性，对于行政检查的理论研究也具有重要的参考价值。但是，总体而言，我国行政 检查现行主要法律规范仍然处于起步阶段。各种行政检查法律规范之间各自为政，分而治之， 还很不致：具体的法律规定相对粗糙、简略，也很不全面，更加缺乏实际可操作性，不能 完全适应现实社会对于行政检查的法治要求。改变行政检查实践中要么行政检查主体相对缺 位，要么行政检查活动过多过滥甚至违法等严重的实际问题，关键还是需要行政检查立法及 时跟进，根本还在于进一步深入行政检查理论研究，厘定有关行政检查的基本理论问题，为 行政检查立法铺垫坚实的理论基石。 行政检查与行政调查现实比较 行政检查与行政调查在行政检查现行主要法律规范中相互杂糅，混淆羽青，已经在很大 程度上模糊了行政检查与行政调查之间的界限，搅乱了行政检查的基本范畴，甚至还有可能 隐伏着将行政检查与行政调查混同的认识陷阱。因此，在正确认识行政检查之前，必须清楚 的界定行政检查与行政调查之间的区别与联系，科学的划清行政检查的种属范围，才能准确 的在行政检查的自留地上继续深入挖掘其理论根基，指导行政执法实践中大量存在的有待更 为严格的法律规制的真正的行政检查。 从词源上说，“检查”是指为了发现问题而用心查看。翻检查考( 书籍、文件等) ：“调 行政检查行为性质及其法律控制研究行政检查现实认知 查”是指为了了解情况而进行考察。两者在现代汉语言文字意义上的确十分近似。从行政 法学角度而言行政检查是行政主体基于其享有的法定的行政职权，为了保障相应的法律、 法规、规章及有关行政命令、行政处理决定等得至i 蹲守和执行，依法对公民、法 或者其他 组织守法和履行法定义务的情况进行检查、了解、监督的行为。“行政调查的实质在于是行 政主体为了实现一定的行政目的，依其职权对特定的行政相对人进行的了解有关信息、收集 有关证据或认定处理有关行政事件所依据的事实活动。”2 就其定义的行为内容来看，两者也 存在着一定的相似性。可见，行政检查与行政调查的关系确实格外密切。但是，在我国行政 法学领域有关行政检查与行政调查的理论研究却十分薄弱。对于两者相互关系的认识含混 不清，缺乏必要的理论探索和比较论证，至今仍未能清楚的辨别行政检查与行政调查，有时 甚至将行政检查与行政调查互相通用，混作一团。 1 我国大陆关于行政检查与行政调查法律规定及其学术理论分歧 在我国大陆，研究行政捡查与行政调查的法律规定，可能离不开对于行政处罚法中 相关规定的认识。般以为，在彳亍政处罚法中行政检查与行政调查是区别开来的，而且 行政检查是作为一种行政调查措施存在的，只有在必要时，有行政检查权的行政主体才能依 法进行行政检查。在此，行政调查的涵义大于行政检查，行政检查是种特殊的行政调查措 施。行政程序法( 试拟稿) 针对行政检查与行政调查，也规定“本法所称调查是指行政机 关为了查明案件事实、获取证据的活动”。作为行政调查方法的行政检查，“法律规定行政机 关可以进行检查的，适用本法第四十八条的规定。”“本法所称检查是指法律规定有检查