（宪法学与行政法学专业论文）行政调查的权力反思与理性规制.pdf

长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文行政调查的权力反思与理 性规制是本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经 发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人 承担。 作者签名： 厶扫旌日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士、博士学 位论文版权使用规定”，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机 构送交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权 长春理工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名： 指导导师签 内容提要 行政调查制度是行政程序法的一项重要内容，行政调查是行政机关 取得必要信息，做出行政行为的日日提和基础，它常常能左右行政决定的 实体内容。科学、正确的行政决定和行政行为，取决于翔实的调查资料。 正如美国行政法学者史华兹( s c h w a r t z ) 教授所说：“资料有如行政引擎 运转中之燃料，没有它，行政机关将不能明智地实践法规制定和裁决之 实质权力。”因而行政机关被广泛地赋予调查权，行政调查也成为一切 行政活动的基础。然而，行政机关具有广泛的调查权力，并不意味着行 政机关的调查权力不受任何限制。本文对行政调查权行使时所引发的诸 多相关问题进行现实考察和个案分析，并对行政调查权运行中的错位进 行深层次的探究。本文研究的核心，在于试图解决行政调查之核心问题， 即如何平衡两方面的利益，一方面是确保行政机关基于行政管理需要而 进行的收集资料的调查权力的运行，另一方面要确保受调查者私人生活 自由领域的权益。透过对英美同德法葡等西方国家和我国台湾地区行政 调查制度的分析比较，基于行政调查权本质的逻辑分析及其在我国实践 中运作现实的实证考察，在宪政维度和价值维度的语境中寻求对行政调 查制度进行理性的规制。 关键词：行政调查权力错位权力反思理性规制 论文摘要 目前，我国以行政行为为中心的行政法学对行政调查的研究有所欠 缺。对于行政调查属性的定位，学界存在着各种各样的看法，如阶段性 行政行为、行政事实行为、准行政行为、程序性行政行为等等。而对行 政调查内涵的界定上，无论是英美法系国家还是大陆法系国家其分歧很 大。其行政调查的涵义有积极的、消极的、权力的、非权力的、法律上 的、事实上的，同时还有不受具体权限行使且的限定的一般性调查。这 是由于行政调查的形态过于复杂，兼备了程序法和实体法上的意义，因 此，要想在行政法上对行政调查做出准确的定性确属不易。究其原因， 日本行政法学者盐野宏教授曾有过其解释：“行政调查因非行政主体之 决定行为，仅为准备阶段之事实行为，故迟迟未成为行政法学之研究对 象；且因其内容、种类复杂繁多，故甚难作为法律上之刀具概念或分析 概念”。由于行政调查“法律依据薄弱且法律性质定位模糊和程序实践 谬误”，导致了行政调查权在实践中时而错位运行。 基于此，本文通过对行政调查制度在我国实践中运作现实的实证考 察，对隐藏在形式背后的行政调查权错位运行追踪溯源，阐释行政调查 理性的发展逻辑，在宪政维度和价值维度的语境中寻求对行政调查制度 进行理性的规制。 全文共分四个部分，各部分内容如下： 第一部分是关于行政调查的基本理论。文中分别对行政调查的历史 渊源、内涵、本质属性进行了探讨。透过对英美t 3 德法等西方国家和我 国台湾地区行政调查的内涵及本质属性的剖析，梳理出国内外学者对此 问题的共识与分歧，阐明了笔者文中所论述的并不是泛指所有的行政调 查，而是特指直接先行于具体处分的行政调查。即行政调查是指，行政 机关在具体行使法律授予的权限时，为达成特定行政目的，对于特定行 政相对人进行的，能够影响该相对人权益的收集资料或其他信息的行 为。 第二部分是对行政调查的现实考察。在我国的行政调查实践中，除 了行政机关经常突破立法的限制大量使用法外的行政调查手段外，对于 法定调查措施也常常不节制使用，尤其是在我国没有规定任意调查原则 和强制调查法定原则的情况下，行政主体不遵行行政调查的必要性原则 和比例性原则，随意施用强制性调查手段，造成对行政调查相对人正常 生活的不必要干涉和基本人权的侵犯。它突出地表现在行政调查程序与 刑事侦查程序衔接间的行政调查权错位和行政程序下的行政调查权错 位。其中，后者又表现为行政调查权的随意扩大、不当行使和违法转让。 第三部分是对行政调查错位运行进行源头追溯。通过对行政调查错 位运行的逻辑分析，笔者发现，行政调查错位运行的逻辑起点在于行政 调查权和刑事侦查权及其他行政权力，在权力属性上的混同和权力运行 上的趋同。其分别表现为：历史的同源性、权力的同质性、法律关系的 同构性、宪法依据的同一性和调查措施的相象性、调查程序的重叠性、 调查资讯的泛化性。 第四部分是对行政调查进行理性规制。从实证的角度考察我国行政 调查权的运作现实，则行政调查权的行使与公民基本人权保障之间所存 有的相当程度的紧张关系，亦显示了对行政调查权施加法律控制的现实 紧迫性。而行政调查之核心问题，笔者认为，恰恰在于如何平衡两方面 的利益，一方面是确保行政机关基于行政管理需要而进行的收集资料的 调查权力的运行，另一方面要确保受调查者私人生活自由领域的权益。 为此，笔者在宪政维度和价值维度的语境中寻求对行政调查制度进行理 性规制。在宪政维度下，以权力制衡原则为出发点，在明确权力宣示的 专属性、体现调裁分离的公正性、确立司法审查的制约性、强化相对方 权利的对抗性四个方面来加强相对方程序性权利的保护，以此对抗行政 调查权的恣意妄为，达到权力问的制衡。在价值维度下，以行政法中的 利益均衡原则，亦可称行政适度原则为出发点，要求行政主体在限制个 人利益的手段与实现公共利益的目的之间进行权衡，以选择一种既为实 现公共利益所绝对必要，也为对相对人利益限制或损害最少的手段，即 要求行政主体在依法限制相对人的合法权益、设定相对人的义务时，应 当全面考虑各种因素，对各种利益进行权衡，尽量使相对人所受的损失 2 保持在最小范围和最低程度。“行政法学应该将行政机关一方和公民一 方及两者之间的互动关系作为其高度关注的研究主题，而不是限于单向 度的思维强调其中任何一方而将其他的作为次级主题。只有这样，才能 符合逻辑地演绎出法律协调与整合各种利益的问题。”而激励协调机制 下行政调查之目的在于认定处理行政事件所依据之事实，并给予当事人 主张权利与法律上利益之机会。其最大的优势在其无法比拟的“沟通理 性”，以激励更多的公众积极地参与行政活动，将他们的思想、认知、 观念反映到行政决策和行政过程中，以增强行政主体与相对方两者互 动，实现宪政秩序的动态平衡。 3 a b s t r a c t a tp r e s e n t , t h e r ea r es o m ed e f e c t sw i t l l r e p c c t t of o c u so n a d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o rw i t h i na d m i n i s t r a t i v el a wi nc h i n aa b o u ts t u d yo f a d m i n i s t r a t i o ni n v e s t i g a t i o n ，d i f f e r e n th a v ed i f f e r e n to p i n i n o u si nc i r c l eo f a d m i n i s t r a t i v el a w , s u c ha ss t a t g ea d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o r , a d m i n i s t r a t i v e f a c tb e h a v i o r , p r o c e d u r ea d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o ra n ds oo n b u ta st o c o n c e p to f a d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o n , b o mp r o f e s s 0 心o p i n i o no f b r i m i n - a m e r i c aa n dp r o f e s s o r s o p i n i o ni nl a n dh a v eg r e a t l yc o n v e r s r yo v e rt h i s e s p e c t s u c ha sa d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o r so fp o s i t i v e n e g a t i v e p o w e r f u l n o n p o w e r f u l l e g a l f a c t , s i m u l t a n e i t y , w i t l lg e n e r a li n v e s t i g a t i o nw h i c h t h e r ei sn o tr e s t r m no ni na d m i n i s t r a t i v e i n v e s t i g a t i o n , b e c a u s eo f c o m p l i c a t e da d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o nf o r m s ，w h i c hi n c l u d ep r o c e d u r e a n dp o s i t i v el a w t h e r e f o r e i ti sd i f f i c u l tt od e f i n et h ec h a r a c t e ro f a d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o na c c u r a t e l y w h yi sh a p p e n e di nt h i sp r o p e c t ? a s f a r 嬲p r o f e s s o ro fj a p a ni sc o n c e r n e d ：a d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o nb e c a u s e o fn o n m a s t e ro fa d m i n i s t r a t i o n s d e c i s i o n , o n l yf a c tb e h a v i o ro f p r e p a r a t i o ns t a t a g e ，s oi ti sn o ts t i l lg o a lo fa d m i n i s t r a t i v el a w ；a n db e c a u s e o fc o n t e n t s ，s o r t so fe n o r m o d s ，s oi ti sd i f f i c u l ti ns w o r dc o n c e p ta n d a n a l y s i sc o n c e p ti nl a w f u lf i e l d w i t hl a w f u lp r o o f sr i g o r l e s sa n do r i e n to f l a w f u rc h a r a c t e ri n e v i d e n c ea n dp r e n t i c eo fo r o c e s s i n c o r r e c t n e s si n a d m i n i s t r a t i v ei n v e s t r g i g a t i o n , w h i c hl e dt oi n c o r r e c t n e s so fa s m i n i s t r a t i v e i n v e s t i g a t i o ni no t c t i c e b a s do nt h i s ，w i t hp r a c t i c ee x p l o r a t i o no fa d m i n i s t r a t i o ni n v e s t i g a t i o n s y s t e mi nc h i n a , t h r o u g hm ye s s a y , t ot r a c ea d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o n i n c o r r e s m e s s b e h i n df o r m s ，t os a yl o g i cd e v e l o p m e n to fa d m i n i s t r a t i o n i n v e s t i g a t i o n ，a n d 1w i l l p e r s u e r a t i o n a lc o n t r o lo fa d m i n i s t r a t i o n i n v e s t i g a t i o ni nc o n s t i u t i o n i sa n d v a l u e n i s m t h e r ea l ef o u rf r a c t i o n s ，c o n t e n t so f e a c hf r a c t i o na sf o l l o w ： n 地f i r s tp a r to ft h i sa r t i c l ei sa b o u tt h eb a s i st h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v e i n v e s t i g a t i o n i th a sh i s t o r i c a ls o u r c e c o n c e p t e s s e n c ec h a r a c t e rt ob e f o r m u l i z e d , a n dh a su l l a n i m o u so p i n i o na n dc o n 缸o v e r s yi nc l a i ma n d l f o r e i g nt h r o u g ha n a l y s i so f a d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o nc o n c e p ta n de s s e n c e i nb r i t a i na m e r i c a ng e r m a n y , j a p a na n dz o n et a i w a ni nc h i n a ie m p h a s i s t h a ti ti sn o tg e n e r a la l la d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o ni nt h i se s s a y , b u tt o p a r t i c u l a r l yp o i n tt oa d v a n c ep u n i s h m e n to fa d m i n i s t r a t i o nd i r e c t l y t h a ti s a d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o n , i tp o i mt oa d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t sa c t i n g p o w e rw i t h i nl a w f u lf i e l d ，i no r d e rt of u f i l lp a r t i c u l a rg o a l ，c e n c e r a lo f p a r t i c u l a ra d m i n i s t r a t i v en o n - h a n h l e r ，c a na f f e c ta d m i n i s t r a t i v en o n - h a r t h l e rp r o f i t sa b o u t c o l l e c t i n gm a t e r i a la n do t h e ri n f o r m a t i o na c t i tp o i n tt op r a c t i c er e s e a r c ho fa d m i n i s t r a t i o ni n v e s t i g a t i o ni ns e c o n d p a r t i np r a c t i c e o fa d m i n i s t r a t i o n i n v e s t i g a t i o n i n c h i n a , e x c e p t a d m i n i s t r a t i v eb r a n c h e se m p l o y i n gm e t h o d sb e y o n dr a n g eo fl a w , il s o e m p l o y a d m i n i s t r a t i v e i n v e s t i g a t i o no u t s i d el a wf r e q u e n t l ya n df r e e l y , e s p e c i a l l yp d n c i l e so ff r e ei n v e s t i g a t i o na n do b l i g a t i o ni n v e s t i g a t i o nw h i c h i sn o hb ew r i r e ni nr u l e so fl a w , a d m i n i s t r a t i v em a s t e rd on o tc o n f o r mw i t h p r i n c i p l eo fn e c e s s a r ya n dp r o p o r t i o no fa d m i n i s t r a t i o ni n v e s t i g a t i o n , a p p l y o b l i g a t i o nm e t h o d sf r e e l y , a n dd oa f f e c ta d m i n i s t r a t i v en o n - h a n h l e rf o r m a l l i v i n go r d e r sa n dh a m a n - b e i n gr i g h t s i tm a i n l ys h o wt h a ta d m i n i s t r a t i v e i n v e s t i g a t i o n c a n tb ec o n s i s t a n tw i l l lc r i m i n a l i n v e s t i g a t i o n a n d a d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e s o r d e rl i n k f u r t h e r m o r e ，a d m i n i s t r a t i o n i n v e s t i g a t i o na l s os h o wa d m i n i s t r a t i v ep o w e re x p a n d e df r e e l yn o to n l ya c t i n c o r r e c t l yb u ta l s og i v eo t h e r so u to fl a w t ot r a c ea d m i n i s t r a t i o ni n v e s t i g a t i o ni n c o r r e c t n e s si nt h i r dp a r t w i m l o g i ca n a l y s i so fa d m i n i s t r a t i o ni n v e s t i g a t i o n , w i t hm yd i s c o r e r , a d m i n i s t r a t i o ni n v e s t i g a t i o ni n c o r r e c t n e s sl o g i cs t a _ r ta t t r i b u t e sp o w e ro f a d m i n i s t r a t i o ni n v e s t i g a t i o na n dc r i m i n a la n do t h e ra d m i n i s t r a t i v ep o w e r , m i x n e s so fp o w e rc h a r a c t e ra n dt e n d e n c yo fp o w e ra c t i n g ，w h i c hh a s s h o wi nt h e 目a l n eh i s t o r i c a ls e l i r c e s a m eo fp o w e rc h a r a c t e r s a m eo fl a w m l a t i o n c o n s t i t u t i o na c c o r d e n c e ss a m e n e s sa n ds i m i l a m e s so f i n v e s t i g a t i o nn e t h o d s o v e r l a p p i n go fi n v e s t i g a t i o np r o c e d u r e g e n o r a l n e s s o f i n v e s t i g a t i o ne n q u i r i n g a d m i n i s t r a t i o ni n v e s t i g a t i o nr a t i o n a lc o n t r o lb ep o i n t e di nf m a lp a r t 2 r e s e a r c h i n gf a c to fa d m i n i s t r a t i o ni n v e s t i g a t i o np o w e ri nc h i n af r o m p r a c t i c ep o i n v i e w t h e r ei st e n s i o nb e t w e e na d m i n i s t r a t i o ni n v e s t i g a t i o n p o w e r sa c t i n ga n dt h eb a s i ch u m a nr i g h t sp r o t e c t i o no fc i t i z e n s s oi ts h o wt h a ta d m i n i s t r a t i o ni n v e s t i g a t i o np o w e r sl a wc o n t r o l i s u n g e n t w h i l ea st oc e n t r a lo f a d m i n i s t r a t i o ni n v e s t i g a t i o n , i nm yo p i n i o n , i s h o wt ob a l a n c e p r o f i t s o ft w o p a r t s , o n o n eh a n d ，w h a t e v e rt h e a d m i n i s t r a t i v eb r a n c h e sb a s e d0 na d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e nn e e d s ，i tm u s t c o n f o r mw i t hl a ww h e ne n l l e e t sm a t e r i a l ，o nt h eo t h e rh a n d ，p e r s o n a lp r o f i t s m u s tb ep r o t e c tf r o ma d m i n i s t r a t i o ni n v e s t i g a t i o n i nc o n s t i t u t i o n i s m ，f r o m s t a r to fp o w e r sb a l a n c e ，t od e f i n i t ep u r s ee x c l u d e d ，i n v e s t i g a t i o ns e t t i n g p a r t f r o m i n c l u d g i n g , e s t a b l i s h i n gj u r i d i c i a e r y o v e rc o n t r o l s y s t e m s t r e n g t h e n i n gm a n a g e d - c i t i z o np r o t e s t i s m a n d s t r e n g t h e n i n g m a n a g e d - c i t i z o np r o c e d u r er i g h t sp r o t e c t i o n , s o i tc a t lf u f i l lp o w e rc o n t r o l b a l a n c e f r o mv a l u e n i s m ，p r o f i t sb a l a n c i n gp r i c i p l e sa l eb ee m p h a s i z e d ，t o c h o o s eam e t h o do fp u b l i cp r o f i tn e c e s s a r yo fa b s o l u l t e n e s s ，a n da l s oa m e t h o do fl e a s tc o n f i n ea n di n v a s i o no fc i t i z e nr i g h t s ，a d m i n i s t r a t i v e b r a n c h e st h ma p p l y sm e ho w l lp o w e rw h i c hi sw i t h i nl a wm a yi n v a d e c r i z e nl a w f u lr i g h t s ，a n do u g h tt oc o n s i d e ra l ls o r t so ff a c t o r s ，a n dt r yt o b a l a n c ea l ll 【i n dp r o f i t s t r yt ob r i n gc i t i z e n sp r o f i t sl o s su n d e rm i n i m u s d e g r e ea n ds c a l e 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ri d e a , c o n c e p t ，a c k n o w l e d g et op r o c e s so fa d m i n i s t r a t i v ep o l i c y a n da c t , w h i c hc a l le n f o r c em u t u a le n c o u r a g e m e n to ft w o ，a n dw h i c hr e a l i s e m o b i l eb a l a n c eo f c o n s t i t u t i o n i s mo r d e r 3 引言 传统以行政行为为中心的行政法学并不注重对行政调查的研究，因 为行政调查的法律规定并不十分普遍，在传统的行政法理论上，始终没 有取得其应有的独立地位。本文试图揭示行政调查制度的诸多理论问 题，并在现实考察和个案分析的基础上，对行政调查权运行中的错位进 行深层次探究，并从学者的角度阐释一些建构我国行政调查制度理论与 实践上的观点。 我国计划经济体制之下，强调的是中央集权命令式的高效行政，行 政权混同于政权一体，上行下效，程序性的理念不可能得到重视。“正 如一位研究中国法的西方学者所概括的那样，在过去的较长时间里，甚 至到最近，中国行政法倾注了很大的努力来构筑( s t r u c t u r e ) 行政组织 和壮大( e m p o w e r ) 行政机关的权力，并在各个行政机关之b j 对行政权力 加以分配。行政法的关注焦点是以国家中心主义( s t a t ec e n t r i c ) 为特 征的行政法。它强调行政权在实体方面的权威，而不是强调从程序方面 对行政权力行使的相对人加以保护。”而建立社会主义市场经济，建 设社会主义法治国家，实现依法行政的必然性要求之一便体现为行政权 的程序性行使，体现宪政语境下的现代行政法理念。 具体而占，我国行政法治化上属于后发国家，行政法学者们更热衷 于一些具体行政行为领域及行政诉讼制度或行政程序法典化及其他基 本程序制度的研究，而对行政调查的研究有所欠缺，这也造成了目| j 有 关行政调查研究的尴尬现状。 孙正聿在他的哲学通论中说过，哲学的思维在于反思。思想的 反思有两个基本层次：一是对思想内容的反思，二是对构成思想的根据 和原则的反思。 杨寅：中国行政程序法治化一一法理学与法文化分析，中国政法大学出版社2 0 0 1 年版。 本文通过对行政调查制度的现实考察和个案分析，对隐藏在形式背 后的行政调查权错位运行追踪溯源，阐释行政调查理性的发展逻辑，这 一过程兼具反思的两个层次： 第一，内容批判性反思。对现实运行中的行政调查制度及其理论基 础所反映的思想内容进行反思。实践中，行政调查是行政机关取得必要 信息，做出行政行为的前提和基础，它常常能左右行政决定的实体内容， 并作为其它具体行政行为的直接依据，所以行政调查的瑕疵对后续行政 行为的影响是重大的。行政机关做出的一切行政裁决都应该以事前深入 合法的行政调查为合理性基础，无行政调查就难于保障行政管理目的的 实现，也就削弱了政府决策的正确性。行政调查的不合法实质上很大程 度就是行政调查程序的不合法，现代行政法治所要求的行政程序，应当 是体现政府守法、民主参与、理性决策、公正公开之精神的“现代行政 程序”，而不是行政系统内部用于层级控制、请示汇报的办事规则和行 政手册，后者只是行政权和行政目的的工具和附庸，难以发挥制约和对 抗行政权恣意行使的本质作用。 第二，前提批判性反思。对指导、规范和构建行政调查体系的理论 基础进行反思。前提批判性反思是一种直接怀疑“公理”的反思。这种 反思的结果可能直接导致现有理论根基的动摇。纵观各国行政调查制度 的发展历史，行政调查也是随着行政机关干预行政活动范围的进一步扩 大，公民个人的绝对自由逐渐让位于公共利益的过程中逐步发展起来 的。行政机关具有广泛的调查权力，并不意味着行政机关的调查权力不 受任何限制。行政机关在行使行政调查权上，稍一肆意就极有可能损害 公民宪法上的基本权利。因此，出于对公民权利的保护，行政调查权 在宪法上应该更多的是处于一种被限制的状态，“政府守法，乃法治的 罗豪才、王锡锌；行政程序法与现代法治国家，载行政法论丛( 第3 卷) ，法律出版社 2 0 0 0 年版，第2 0 0 页。 李燕、郑春洋：行政调查的宪法基础，连云港职业技术学院学报2 0 0 5 年第2 期。 2 真谛”，“法治就是对权力的限制”，以权力制衡原则来规制行政调 查在法治现代化的今天显得尤为必要。 本文力图以内容批判性反思与前提批判性反思相结合的思维模式， 通过对行政调查制度的理论基础、基本范畴以及实践中的实务运作等根 本性问题进行反思，从而实现对行政调查制度理性上的深刻认知和实践 中的整体把握。 龚祥瑞：比较宪法与行政法北京大学出版社1 9 8 8 年版。 行政调查的基本理论 ( 一) 行政调查的历史渊源 行政调查是日本行政法学界创造的一个学理概念，早期行政法专著 和教材中并无这一术语。促使这一概念形成的契机，是有关围绕已经形 成独立法律领域的租税法中有关质问检查的一系列诉讼案件。它是通 过最高法院的判决来明确这种质问检查和宪法第3 l 条，第3 5 条，第 3 8 条规定的关系的。日本最高法院的判决认为，这种质问检查完全是 为了租税的，公平确实的赋课征收而收集必要资料为目的的程序。在这 里，一方面将质问检查与常规调查区分开，另一方面着眼于它的强制性、 权力性的技能作用，暗示了设定合宪性内容框架的必要性。明确了质 问检查“就其性质而言，不是以追究刑事责任为目的的程序。”这样， 日本最高法院通过判决形式确立了类似质问检查等行政调查在宪法上 的地位。 ( 二) 行政调查的内涵分析 在行政调查概念形成的过程中，同本学者福家俊朗教授认为，行政 调查是指行政机关在具体行使法律授予的权限时，为了确认是否存在符 合该权限先例要件的事实，判断能否行使该权限进行事实调查或资料收 集的活动。和田英夫教授认为，行政调查可分为两种，第一种为广义的 行政调查，也称一般行政调查，它指行政主体以确保行政正常运营为目 的，为行政政策的立案、确立标准、具体实施，而收集情报资料的工作。 第二种为狭义的行政调查，也称个别行政调查，指行政主体以特定的、 个别的行政决定、处理为直接目的，而收集必要的情报资料的工作。 室井力教授认为，行政调查是为了实现行政目的，由行政主体依据其职 权，对一定范围内的行政相对人进行的，能够影响该相对人权益的检查、 面粟磊j _ 石品磊；：；：；鬲磊唆，法律出版社。年版，第，。贞。 日 室井力：日本现代行政法，吴微译，中国政法人学出版社1 9 9 5 版，第1 2 9 页。 朱新力：外国行政强制法律制度，法律f f 版社2 0 0 3 年版，第1 2 0 页。 4 了解等信息收集活动。 在英国，法定调查，被看作是在对某些影响公民权利或者利益的政 府政策问题作出最终决定之前，给予持异议者一次公平听证机会的典型 的行政措施。根据预防比治疗要好这个原则。这种英国式的制度对预先 调查作了细致严谨的规定。其主要目的在于，保障从公共利益出发作出 尽可能好的决定，同时也保障公民所提出的异议得到公正的斟酌。而行 政法上的调查主要是特指那些由法律规定的在部长合法地发布某些命 令之前需要进行的调查。行政调查的范畴比法定调查要窄。 我国国内学者对于行政调查定义的表述主要有以下几种：1 、行政 调查是行政机关为达成特定行政目的，对于特定行政客体所作的收集资 料活动，是行政法中不可缺少的行政辅助手段。2 、行政调查是行政主 体为获取有关证据或其他信息，依法向被调查人收集各种资料( 文字、 录像、口头) 的行为。3 、行政调查即是对各式各样形态的行政机关对于 私人所为的各种情报收集活动的总称。4 、行政调查是行政主体对相对 人进行信息了解、情报收集的行为。5 、行政调查是指行政机关在具体 行使法律授予的权限时，为判断能否行使该权限而进行的事实调查或资 料收集的活动。6 、行政机关在从事行政管理，进行行政执法过程中经 常需要对公民的身体、住宅、生产或者经营场所进行搜查、检查，在作 出行政决定前还需要对相关事项进行了解，行政机关的这一系列收集资 料，了解情况的活动就是行政调查活动。7 、行政调查是指行政主体在 进行行政管理中为了实现特定的行政目的，对特定的相对人进行的资料 收集和信息了解的活动，是行政检查，资料收集，盘问询问等一系列调 查方式的总称。” 参见 英 威廉韦德：行政法，外国法律文库编译委员会徐炳等译，中国大百科全书出版社 1 9 9 7 年版，第7 0 3 页。 国 早杨海坤、郝益山：关于行政调查的讨论，行政法学研究2 0 0 2 年第2 期。 商 。李燕、郑春洋：行政调矗的宪法摹础，连云港职业技术学院学报2 0 0 5 年第2 期。 笔者认为，以行政过程论的视野来对行政调查的内涵进行定性，可 以有许多观点，会作出不同的论述。但行政调查是行政主体出于行政管 理的目的，而进行的信息收集和处理活动，在这一点上多数学者是取得 共识的，其分歧在于：为了实现相关的行政目的，而由行政主体针对哪 一范围内的行政相关人进行的，是特定的还是非特定的；该调查活动是 否影响了相对人的权益，其权益的影响是否会带来相应救济。 本文所论述的并不是泛指所有的行政调查，而是特指直接先行于具 体处分的行政调查。即行政调查是指，行政机关在具体行使法律授予的 权限时，为达成特定行政目的，对于特定行政相对人进行的，能够影响 该相对人权益的收集资料或其他信息的行为。 ( 三) 行政调查的本质属性 关于对行政调查的性质有以下几种看法：第一种看法认为行政调查 是一种行政事实行为，即仅以影响和改变事实状态为目的，仅涉及程序 权利和义务，而与实体权利和义务无关的行为。持这种观点的学者在我 国占大多数。第二种观点认为它是一种程序行政行为，所谓程序行政行 为是指由法律设定的，规制行政主体行使行政职权的方式、形式与步骤 的一系列补充性、辅助性措施的总称；行政调查在很多情况下对于行政 目的的实现只具有间接的准备和补助作用，它直接产生行政程序法律关 系，引起该行政程序的运行，并对行政实体法律关系产生间接作用或影 响，不同于其他本身即为直接实现行政目的的行政行为。第三种观点 认为行政调查是一种中间行政行为，或一种阶段行政行为，所谓中间行 政行为是指行政主体对某一事件尚未最终处理完毕，其效力尚未形成最 终行政决定的时所实施的各种行政行为。其性质具有附属性( 辅助性) ， 即行政调查本身不是目的，只是一种手段，它的存在只是为行政决定的 皮纯协、张成福：行政法学，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第2 4 8 页。 6 作出进行事实上的准备。 从上述国内学者对行政调查的定性可以看出，一些调查行为表现为 事实行为，不对行政相对人的权利义务做出法律上的处分，些又直接 对行政相对人的权利义务加以处分。不可否认的是行政调查是其他一切 行政行为的必经程序和处分基础，所以可以将其看作一种阶段性行政行 为，然而其又有其独立性，其性质不一定从属于该行政行为。一方面其 收集的信息无论是形成证据而在具体行政行为中使用，还是作为资料支 持抽象行政行为，最终都将导致行政行为的产生和影响行政行为的合法 性及合理性，从而对行政实体法律关系产生影响体现了它的从属性。另 一方面作为一种阶段性行政行为，行政调查对行政实体法律关系产生的 影响不仅仅是常见的问接影响，还有可能是直接的影响和处分，例如具 有强制性的行政调查就直接面对和处分行政相对人的实体权利和义务，