（宪法学与行政法学专业论文）行政诉讼调解制度之构建.pdf

长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文行政诉讼调解制 度之构建是本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：墨z2 砭拜上之月翻月 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕 士、博士学位论文版权使用规定”，同意长春理工大学保留并 向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文 的全部或部分内容编入有关数掘库进行检索，也可采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名：主孟捌年必肿 指导导师签名：旌之：趟。畦辫乙# 胡：2 卵 内容提要 我国行政诉讼中涉及的调解有特定性，即只在审理行政赔偿案 件时适用调解。然而，不少司法实践者却在暗中支持、促成原被告 双方私下和解，导致行政案件的撤诉率居高不下，这种异化了的方 式是调解制度在现实中最为生动的写照。因此，实务界对建立行政 诉讼调解制度的呼声r 益商涨。既然现实有如此的需要，我们是否 有必要通过立法，将这种庭外和解纳入到法治的轨道上来，建立一 套完善的行政诉讼调解制度，以适应目前我国行政诉讼制度发展的 需要昵? 本文证是基于对行政诉讼中关于调解的立法和实践中存 在问题的思考，对行政诉讼调解制度的价值进行了充分论证，并对 建立行政诉讼调解制度的原则、模式、适用范围以及若干程序规则 设计进行了初步的探讨。 关键词：行政诉讼调解和解有限调解 论文摘要 行政诉讼中是否适用调解一直是理论界争议的问题。为此开展 广泛而深入的理论研究，借此来完善我国的行政诉讼制度，具有广 泛的理论意义和实践意义。本文结合我国行政审判实践，运用行政 法学、诉讼法学等学科理论，采用历史、逻辑、比较分析、实证分 析等方法，揭示现行行政诉讼立法和审判实践在“调解”问题上存 在的矛盾，借鉴国外以及我国台湾地区有关行政诉讼调解的理论与 研究成果，对行政诉讼调解制度的价值进行了充分论证，并为调解 制度在行政诉讼中的构建提出若干设想。 本文除引言、结论共分为三个部分： 第一部分行政诉讼调解概说。首先，阐释了行政诉讼调解的内 涵及属性。行政诉讼调解是一种在一定范围内的有限调解，即是在 法官的主持指导下，以不损害国家、集体和社会公共利益为前提和 要件，以行政法上的权利和义务为内容进行协商，就行政纠纷达成 合意，从而终结诉讼程序的活动。它既是一种诉讼行为，也是一种 契约行为。实施调解的基础是双方当事人享有并能够针对共同标的 行使处分权。其次，将行政诉讼调解与相关概念进行了辨析。行政 案件以及行政审判的特殊性，决定了我国的行政诉讼调解区别于诉 讼外调解、民事诉讼调解以及诉讼和解制度。最后，明确了行政诉 讼调解的功能。第一，解决冲突的功能。通过调解结案，可以减少 上诉、申诉、缠诉等现象的发生，避免执行难的局面，缓解当事人 之问的矛盾，促使双方自愿握手言和，化干戈为玉帛，使纠纷得以 彻底解决。第二，合法性审查的功能。人民法院对行政诉讼双方当 事人就被诉行政行为所涉及的权利义务协商达成调解协议的内容 进行审查确认，并决定是否予以批准，实质上就是对被诉具体行政 行为合法性的审查。第三，保障相对人权益的功能。当事人作为诉 讼程序的主体有权在法定范围内处分其程序权利，选择其认为最合 适的程序进行诉讼，这也是诉讼民主的表现之一。在行政主体的被 诉行政行为违法或不当时，通过法院调解作出改变，使新的行政行 为更加趋于或完全符合法定职权的客观要求，不仅是对违法行政行 为的及时矫正，还能够有效保护行政相对人的合法权益。 第二部分行政诉讼调解制度的价值。笔者通过四个视角进行分 析：第一，法社会学视角下的行政诉讼调解制度。我国的社会制度 决定了人民内部矛盾应采取协商对话的方式解决。古代的中国入崇 尚和谐，这种性格从根本上决定了他们对于诉讼的态度，决定了无 讼、息讼等法律观念的产生。在传统的法律观念影响下，采取调和 的方式往往易于被各方面所接受。第二，法经济学视角下的行政诉 讼调解制度。通过对法经济学的社会成本理论的介绍，确定了解决 纠纷的最经济性方式诉讼调解。诉讼是有成本的，所以诉讼制 度的目的就应当使成本最小化。采取调解方法处理案件符合这样一 个经济原则：在交易成本很低的情况下，如果能达成对双方都有益 的交易，那么双方当事人就应当进行交易。第三，宪法学视角下的 行政诉讼调解制度。各宪法主体不论从理论上还是立法上来说，他 们的法律地位都足平等的。在行政诉讼中，行政主体与相对人双方 的法律地位也是平等的。他们各自所提出的利益主张应得到平等对 待，各自证明其利益主张j 下当性的理由应得到同等尊重，各自的讨 价还价能力办应得到平等认同。而调解正是顺应了这一理念，为诉 讼主体双方意思得到充分地表达、各自的证据和理由得到有效地展 示提供了一个平台。第四，行政法学视角下的行政诉讼调解制度。 首先，行政行为方式的转变使调解具有正当性。行政机关已经改变 了过去命令性、强制性的管理方式，而是向着说服教育、示范指导、 平等协商、互惠互利等方式过渡。行政机关与相对人的合作越充分， 两者双赢的可能性就越大，这就使得行政机关与相对人有了合意解 决纠纷的良好契机。其次，行政自由裁量权的存在使公权力具有可 处分性。行政自由裁量权存在的现实表明行政主体在行政管理活动 中具有独立意识，其执法活动并非完全受羁束，可以根据现实情况 作出自己的判断和选择，从而为诉讼中调解的达成奠定了基础。最 后，维护公共利益的理念增加了调解的可行性。在行政诉讼中，法 院可以通过对调解协议合法性的审查以及是否符合公共利益的审 查，束达到对社会公共利益的保护。 第三部分建立我国行政诉讼调解制度的具体构想。在对我国行 政诉讼调解制度的缺位进行剖析的基础上，提出建立行政诉讼调解 制度的现实紧迫性，并详细论述了我图行政诉讼调解制度的设计思 路。行政诉讼中适用调解，必须构建一套相对可行的体系加以保障， 以保证其在实际运行中合法、有效、公正地运行，实现行政诉讼的 目的。据此，笔者主张，在修改我国行政诉讼法时，从以下几 个方面着手：( - - ) 调解原则的适用。孥持自愿原则和合法原则， 废除事实清楚、分清是非原则，同时确立不公丌原则和诚信原则。 ( - - ) 调解模式的选择。结合中国国情，建立调解与审判的相对分 离和结合的调解模式。( 三) 调解范围的设定。按照行政诉讼案件 的类型确定调解的适用范围。( 四) 调解的程序保障。从调解的启 动、调解的进行、调解的终结、调解的期限、调解的费用、调解的 效力、调解的瑕疵救济以及调解中法官的作用等方面完善调解程 序。 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sa p p l yt h e o r e t i c a lm e d i a t i o nh a sb e e n c o n t r o v e r s i a l d e v e l o p e da ne x t e n s i v ea n di n - d e p t ht h e o r e t i c a ls t u d yi n o r d e rt oi m p r o v eo b ra d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ns y s t e mh a v ee x t e n s i v e t h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e b a s e d o no u rt r i a l si n a d m i n i s t r a t i v ep r a c t i c e ，t h ea d m i n i s t r a t i v el a w , l e g a lp r o c e e d i n g sa n d o t h e rs u b j e c t st h e o r y , h i s t o r y , l o g i c ，ac o m p a r a t i v ea n a l y s i se m p i r i c a l a n a l y s i s ，r e v e a l t h ec u r r e n t l e g i s l a t i o n a n d j n d i c i a lp r a c t i c e i n a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s ”m e d i a t i o n ”o n t h ei s s u eo ft h e c o n t r a d i c t i o nt h a te x i s t sl e a r nf r o mc h i n a st a i w a nr e g i o na n dt h e a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nm e d i a t i o nt h e o r ya n dr e s e a r c hr e s u l t s t h e s y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nm e d i a t i o nf o ra f u l la p p r a i s a lv a l u e t om e d i a t ei nt h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ns y s t e ma n dc o n s t r u c t i o no f a n u m b e ro fi d e a s i na d d i t i o nt ot h ei n t r o d u c t i o na n dt h ec o n c l u s i o n ，t h i st e x ti s d i v i d e di n t ot h r e ep a r t s ： t h ef i r s t p a r t i st h eg e n e r a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n m e d i a t i o n f i r s t ，e x p l a i n i n gt h em e a n i n ga n dn a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o nm e d i a t i o n m e d i a t i o ni sac e r t a i na d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s w i t h i n t h es c o p eo f l i m i t e d m e d i a t i o n ，u n d e r t h e a u s p i c e s o f t h e j u d g e s ， t on o th a r mt h es t a t e a n dt h ei n t e r e s t so ft h ec o l l e c t i v ea n ds o c i a l e l e m e n t st ot h er i g h t sa n do b l i g a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v ec o n d u c t c o n s u l t a t i o n sr e a c h e db a s eo nt h ea d m i n i s t r a t i v ed i s p u t e ，t h ee n do ft h e i p r o c e e d i n g sa c t i v i t i e s m e d i a t i o ni sam u l t ia d m i n i s t r a t i v el a w , i ti sn o t o n l yaj u d i c i a la c t i o n s ，b u ta l s oak i n do fc o n t r a c t 。m e d i a t i o ni sb a s e d o nt h ei m p l e m e n t a t i o no fb o t hp a r t i e se n j o ya n de x e r c i s ep o w e r st o a d d r e s sc o m m o nt a r g e t s e c o n d ，h a v ec a r r i e do nt h ed i s c r i m i n a t i o nt h e a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nm e d i a t i o na n dt h ec o r r e l a t i o nc o n c e p t t h e a d m i n i s t r a t i v ec a s ea sw e l la st h ea d m i n i s t r a t i v et r i a l p a r t i c u l a r i t y , h a d d e c i d e do u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nm e d i a t i o nd i s t i n g u i s h e s o u t s i d et h el a w s u i tm e d i a t e s ，t h ec i v i ll i t i g a t i o nm e d i a t i o na sw e l la s t h el a w s u i tr e c o n c i l i a t i o ns y s t e m f i n a l l y , ac l e a ra d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s m e d i a t i o nf u n c t i o n s f i r s t , f u n c t i o n a ls o l u t i o nt ot h e c o n f l i c t c l o s e dt h r o u g hm e d i a t i o n ，c a nr e d u c et h ea p p e a la n dr e t r i a l ， t h ec o m p l a i n a n t ，t i e dt oc i v i la f f a i r s ，a v o i d i n gt h ed i f f i c u l ts i t u a t i o n , e a s et h ec o n t r a d i c t i o n sb e t w e e nt h ep a r t i e s ，u r g i n gb o t hs i d e st os h a k e h a n d sv o l u n t a r ya n dp e a c e ，s ot h a td i s p u t e sc a nb es o l v e d s e c o n d ，t h e l e g i t i m a c y o ft h er e v i e wf u n c t i o n t h ec o u r ta d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g si n v o l v i n gt h ep a r t i e s o nt h en a t u r eo ft h er i g h t sa n d o b l i g a t i o n so f a d m i n i s t r a t i v ea c t sc o n c i l i a t i o na g r e e m e n tr e a c h e d i nt h e c o n s u l t a t i o n sc o n f i r m a t i o nr e v i e wa n dd e c i d ew h e t h e rt oa p p r o v e ，i n e s s e n c e ，as p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ea c ti s ar e v i e wo ft h el e g a l i t yo f b e i n gs u e d t l l i r d , t h ep r o t e c t i o no ft h er i g h t so fr e l a t i v ef u n c t i o n a s t h em a i np a r t i e st ot h el e g a lp r o c e e d i n g sw i t h i nt h es c o p eo ft h er i g h t t od i s p o s eo ft h e i rp r o c e d u r e s ，t h a tt h ep r o c e d u r et oc h o o s et h em o s t a p p r o p r i a t ea c t i o n ，w h i c h i so n eo fd e m o c r a c yi na c t i o n c h i e f e x e c u t i v ea c t si nt h em a i nd e f e n d a n tw a si l l e g a lo rn o t ，t h r o u g hc o u r t 2 m e d i a t i o n c h a n g e s ot h a tt h en e wa d m i n i s t r a t i o na c t si nf u l l c o m p l i a n c ew i t ht h es t a t u t o r ym a n d a t e o rb e c o m em o r eo b j e c t i v e ，n o t o n l yt h et i m e l yc o r r e c t i o no fu n l a w f u la d m i n i s t r a t i v ea c t s ，b u ta l s o r e l a t i v et oe f f e c t i v e l yp r o t e c tt h el e g i t i m a t ef i g h t sa n di n t e r e s t so ft h e e x e c u t i v e t h es e c o n dp a r to ft h ev a l u es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n m e d i a t i o n t h i sp a p e ra n a l y z e sf o u rp e r s p e c t i v e s ：f i r s t ，v i e wf r o mt h e s o c i o l o g y o fl a w c h i n a ss o c i a l s y s t e md e t e r m i n e s t h ei n t e r n a l c o n t r a d i c t i o n sa m o n gt h ep e o p l ef o rc o n s u l t a t i o na n dd i a l o g u es h o u l d t a k et h es e t t l e m e n t a n c i e n tc h i n e s ep e o p l ea d v o c a t i n gh a r m o n y , w h i c hf u n d a m e n t a l l yd e t e r m i n e st h ec h a r a c t e ro fl i t i g a t i o na t t i t u d e d e t e r m i n e st h a tt h el a w s u i t t h ed e f e n d a n t sh a v eal e g a li n t e r e s ti nt h e c o n c e p t u n d e rt h ei n f l u e n c eo f t h et r a d i t i o n a ll e g a lc o n c e 踮e a s y t ob e t a k e nt or e c o n c i l et h eo f t e na c c e p t e db ya l lp a r t i e s s e c o n d ，f r o ml a w e c o n o m i ca n g l eo fv i e wa n a l y s i s b a s e do nt h et h e o r yo ft h es o c i a l c o s t so fl a wa n de c o n o m i c s ，t od e t e r m i n et h em o s te c o n o m i c a l m a n n e ro fr e s o l v i n gd i s p u t e s l i t i g a t i o nm e d i a t i o n i st h ec o s to f l i t i g a t i o n ，t h el i t i g a t i o ns h o u l db em a d ef o rt h ep u r p o s eo fm i n i m i z i n g t h ec o s t m e d i a t i o nm e t h o d st oh a n d l et h ec a s ew i t hav e r yl o w t r a n s a c t i o nc o s t si ne c o n o m i cp r i n c i p l e ：t h ec i r c u m s t a n c e s ，i ft h e t r a n s a c t i o n sa r eb e n e f i c i a lt ob o t hc a nb er e a c h e d ，t h e nt h ep a r t i e s s h o u l db et r a d e d t h i r d ，v i e wf r o mt h ec o n s t i t u t i o n f r o mt h et h e o r y o ft h ec o n s t i t u t i o no ft h em a i nl e g i s l a t i o n , t h e i rl e g a ls t a t u sa r ce q u a l i na d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s ，t h ea d m i n i s t r a t i v eb o d yw i t ht h el e g a l s t a t u so ft h eo t h e rt w oi s e q u a l t h e yp u tt h ei n t e r e s t so ft h e i r r e s p e c t i v ep o s i t i o n ss h o u l db et r e a t e de q u a l l y , a d v o c a t et h ei n t e r e s t so f t h e i ro w nt op r o v et h el e g i t i m a c yo ft h er e a s o n ss h o u l db eg i v e ne q u a l r e s p e c t ，t h e i rb a r g a i n i n gp o w e rs h o u l db eg i v e ne q u a lr e c o g n i t i o n t h i s w a si nk e e p i n gw i t ht h ep h i l o s o p h ya n dm e d i a t i o n ，t h et w os i d e so fa l a w s u i tm e a n tt ob ef u u ye x p r e s s e d t h e i re v i d e n c ea n dt h er e a s o n s h a v eb e e np r o v i d e dap l a t f o r mt os h o w c a s e f o u r t h , v i e wf r o mt h e a d m i n i s t r a t i v el a w f i r s t ，t h ea d m i n i s t r a t i v ea c t st oc h a n g et h ew a yo f c o n c i l i a t i o nj u s t i f i e d ，t h ee x e c u t i v eo r d e rh a sc h a n g e di nt h ep a s t ， c o e r c i v e m a n a g e m e n t , b u t t o w a r d p e r s u a s i o n a n d e d u c a t i o n ， d e m o n s t r a t i o n s a n dg u i d a n c ea n dc o n s u l t a t i o n so na ne q u a lf o o t i n g ， m u t u a l l yb e n e f i c i a lm e a n so f t r a n s i t i o n r e l a t i v e l ym o r ee x e c u t i v ea n d t h ef u l lc o o p e r a t i o n , t h eg r e a t e rt h ep o s s i b i l i t yo ft w ow i n n e r s t h i s m a k e st h ee x e c u t i v ea n dt h eo t h e rh a sag o o do p p o r t u n i t yt or e s o l v e t h e d i s p u t ed e s i r e d s e c o n d l y t h e e x i s t e n c eo fa d m i n i s t r a t i v e d i s c r e t i o no ft h ep u b l i ca u t h o r i t yh a st h er i g h tt ob ed i s p o s i t i v e c h i e f e x e c u t i v ed i s c r e t i o no fr e a l i t ys h o w si nt h em a i na d m i n i s t r a t i v e a c t i v i t i e sw i t has e n s eo fi t se n f o r c e m e n ta c t i v i t yi sn o tc o m p l e t e l y r e s t l e s s ，c a nm a k et h e i ro w nj u d g m e n tb a s e do nt h er e a l i t i e s a n d c h o i c e s t h e r e b yl a y i n g t h ef o u n d a t i o nt or e a c hc o n c i l i a t i o n p r o c e e d i n g s f i n a l l y , t h e i d e ao fi n c r e a s e dp u b l i ci n t e r e s ti nt h e f e a s i b i l i t yo fm e d i a t i o n i na d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s t h ec o u r tc a n r e v i e wt h el e g a l i t yo f t h em e d i a t i o na g r e e m e n t 嬲t ow h e t h e rt h ep u b l i c i n t e r e s tr e v i e wt oa c h i e v es o c i a lp r o t e c t i o no f t h ep u b l i ci n t e r e s t 4 t h et h i r dp a r to f e s t a b l i s h i n gas y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n m e d i a t i o ns p e c i f i ci d e a s c h i n a ss y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ni n t h em e d i a t i o nc o n d u c t e da n a l y s i so nt h eb a s i so fp o s i t i o n s ，p r o p o s e d t h ee s t a b l i s h m e n to ft h eu r g e n c yo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nm e d i a t i o n s y s t e m m e d i a t i o na n dd e t a i l e de x p o s i t i o no fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v e s y s t e md e s i g n a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sa p p l ym e d i a t i o n ，w em u s t c o n s t r u c tar e l a t i v e l yv i a b l es y s t e mt os a f e g u a r d i no r d e rt oe n s u r ei t s e f f e c t i v eo p e r a t i o nl e g i t i m a t e ，e f f e c t i v ea n df a i rm a n n e r , t oa c h i e v et h e o b j e c t i v eo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n a c c o r d i n g l y , t h ea u t h o ra r g u e s t h a tt h er e v i s i o no fc h i n a s ”a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nl a w ”f r o mt h e f o l l o w i n ga s p e c t s ：( 1 ) t h ea p p l i c a t i o no ft h ep r i n c i p l eo fm e d i a t i o n a d h e r et ot h ev o l u n t a r yp r i n c i p l ea n dt h ep r i n c i p l eo fl e g a l i t y , b y r e p e a l i n gt h ef a c t sc l e a r l yd i s t i n g u i s hb e t w e e nr i 曲ta n dw r o n g , w h i l e e s t a b l i s h i n gt h ep r i n c i p l eo fo p e n n e s sa n dn o tt h ep r i n c i p l eo fg o o d f a i t h ( 2 ) m e d i a t i o nm o d e lc h o i c e l i 【g h to fc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s ， t h ee s t a b l i s h m e n to fm e d i a t i o na n dc o n c i l i a t i o np r o c e e d i n g sr e l a t i v e s e p a r a t i o na n di n t e g r a t i o nm o d e ( 3 ) t h ec r e a t i o no fc o n c i l i a t i o n a c c o r d i n gt ot h et y p e so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g st od e t e r m i n et h e s c o p eo ft h em e d i a t i o n ( 4 ) m e d i a t i o np r o c e d u r a ls a f e g u a r d s f r o mt h e m e d i a t i o ns t a r t ，t h em e d i a t i o nc a r r i e s o n ，t h em e d i a t i o ne n d ，t h e m e d i a t i o nd e a d l i n e ，t h em e d i a t i o ne x p e n s e ，t h em e d i a t i o np o t e n c y , i n t h em e d i a t i o ns l i g h td e f e c tr e l i e fa sw e l la st h em e d i a t i o nj u d g e s a s p e c ta n ds oo nr u n i o nc o n s u m m a t e st h em e d i a t i o np r o c e d u r e 5 引言 中华人民共和国行政诉讼法( 以下简称行政诉讼法) 第五十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”相关论 著中，也有学者把行政诉讼不适用调解作为行政诉讼的特有原则( 行政 赔偿诉讼例外) 。”但掘全国法院历年一审行政案件情况统计表显 示，自行政诉讼法实施以来，行政案件撤诉率居高不下，最高 时达到5 7 3 ( 1 9 9 7 ) 。以北京市某区绒法院为例，2 0 0 1 年该院行政 案件撤诉率为6 7 ，2 0 0 2 年为8 0 ，2 0 0 3 年为7 8 ，2 0 0 4 年为 7 5 。如此高的撤诉率不能不引起人们的关注。撤诉通常有三种情 况：一是原告起诉后，认识到行政机关作出的决定币确，因而主动申 请撤诉；二是诉讼过程中，被告同意改变原具体行政行为，动员原 告撤诉；三是法官发现行政行为违法或不当，为避免判决行政机关 败诉而“影响关系”。主动找行政机关“交换意见”，建议行政机 关改变原具体行政行为，从而促成原告申请撤诉。首先分析第一种 情况，只要我们稍作思考就可以发现，该种情形不应当是高撤诉率 产生的主要原因。公民能够下定决心，以提起行政诉讼的方式来保 护自己的合法权益，是经过反复考虑之后的决定。如果具体行政行 为是币确的，在提起诉讼酊，公民能够意识到的可能性很大，所以 一般不会提起诉讼后再撤诉。当然也不排除有人因为对事实或法律 。行政诉讼法第6 7 条第3 款规定：“贮偿诉讼町以适用调解”。值得汁意的是， 这半所谓的调解足4 确认被诉只体行政行为违法的前提下就行政赔偿进行的协商，咖小 足对同家行政权的协向处分。参见李周光；t 行政执l 法0 行政审判参考2 0 0 1 年第1 辑 ( 总第2 辑) ，法律i f ；版 i2 0 0 1 年版，第1 8 9 - 1 9 1 贞。 认识错误而起诉，在诉讼过程中经过法官的说明后知道具体行政行 为j 下确而撤诉的情形。但即使这部分例外情形的存在，也不至于使 撤诉率如此之高。而在第二种和第三种情形下，原被告之i 日j 都存在 一种诉讼交易，分别可以视为和解和调解。它们的存在j 提历年来 行政案件撤诉率高的真实原因。反过束说，高撤诉率足以映射出司 法实践中违背行政诉讼法的规定进行变相调解的行为是客观存 在的。立法规定和司法实践相互对立的状况，使我们有理由对行政 诉讼中不能适用调解这一规定进行反思，从法理上予以探讨，从司 法实践的需要上予以分析。调解制度作为我国司法审判工作中一种 独特的法律制度，曾因其取得较好的社会效果而被誉为“东方经 验”。随着市场经济的建立、发展以及市场利益主体多元化，人们 实现自我及体现自我价值的愿望日益强烈。人们参与诉讼并尽可能 要求在体现个人意志的| j i 提下解决争议。故能否在借鉴其他国家、 地区关于行政诉讼调解方面的先进经验并吸收我国民事诉讼调解制度 的基本理论、原则、内容的基础上，充分考虑行政诉讼的特点，赋予 行政诉讼调解制度以特定内容，是值得广大学者和司法工作者重点 研究的课题。 行政诉讼调解概说 ( 一) 行政诉讼调解的内涵及属性 1 、行政诉讼调解的内涵 诉讼调解，又称法院调解，是指在诉讼过程中双方( 或多方) 当事人在人民法院审判人员的主持和协调下，通过自愿平等协商达 成合意，从而解决纠纷的一系列诉讼活动。 行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发 生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定制度审查行 政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作 出裁判的一种活动。行政诉讼是现代民主国家普遍设立的一项重要 法律制度，是民主法治发展到一定阶段的历史产物。因行政权力主 体同民事诉讼的被告一样，要接受法院的审查，故德国行政法学家 拉德御鲁赫称：“法治国家时代随着行政诉讼管辖的产生而诞生”。 行政诉讼作为司法权对行政权的一种监督形式，其启动基于原 告不服行政机关作出的具体行政行为。法院对原告的起诉依法受理 后，整个诉讼活动要紧紧围绕被诉具体行政行为的合法性进行，司 法审查的对象具有唯一性。如果允许调解，焦点也必然集中在被诉 具体行政行为是否合法上。在诉讼中，原告可以根据自己的意愿放 弃或处分自己的权益，但被告的职权是法定的，其中包含着公共利 益和国家利益，被告有依法行使职权的义务，而没有随意处分或放 。 德 拉德布鲁赫：法学号论，中国人订科拿书版引1 9 9 7 年版，第1 3 3 受。 弃职权的权力，这就决定了行政诉讼的调解，由被告作出让步具有 很大的局限性。因此，行政诉讼调解只能是一种在一定范围内的有 限调解，即是在法官的主持指导下，以不损害国家、集体和社会公 共利益为前提和要件，以行政法上的权利和义务为内容进行协商， 就行政纠纷达成含意，从而终结诉讼程序的活动。行政诉讼调解的 实质系由原告行使处分权的行为、行政主体在法定权限内的裁量行 为以及法官的调和、审查、确认行为这三种不同性质的行为所构成 的复杂过程。 2 、行政诉讼调解的属性 首先，行政诉讼调解是一种以法定程序作为保障、以解决行政 纠纷为宗旨的诉讼行为，它是行政诉讼程序的有机组成部分，适用 有关行政诉讼案件的诉讼法规范。行政诉讼调解作为人民法院审理 行政诉讼案件的一种工作方法和结案方式，是人民法院代表国家行 使审判权的具体表现。 其次，行政诉讼调解是一种实体法律行为，是行政机关以公法 上的权利义务为内容与行政相对人达成的合意。同本学者南博方认 为，行政诉讼调解是多方性法律行为，不仅是诉讼行为，也是双方 契约行为。行政诉讼调解大多是以公法上的事项为内容的调解，具 有所谓公法契约的性质。德国的学说几乎无例外地主张行政诉讼 调解具有公法契约的性质，而且认为行政诉讼调解还是混合性法律 行为，行政诉讼调解的对象，不仅限于公法上的事项，也可能包含 着民法上的事项，有关公法事项的部分是公法契约，有关民法事项 。 台 是庚：行政争讼法论，弁湾三民书局1 9 9 9 年版，第2 1 3 贝。 4 的部分具