（宪法学与行政法学专业论文）行政问责制度研究.pdf

内容摘要 从2 0 0 3 年非典时期刮起的“问责风暴”，到各地层出不穷的问责规范，再到 2 0 0 4 年国务院政府工作报告中予以的肯定，行政问责制度经历了其他制度安排 少有的高效率，而其焦点对准行政机关及其公务人员更是引人深思。任何一项制 度都有其孕育、发生、发展和成熟的过程，行政问责在中国落地生根需要内涵的 明晰、规范的完善、制度的配套以及文化生态的建设。中国已经伴随着经济体制 改革慢慢将行政管理体制改革纳入了议事日程，建设责任政府已然成为时代的呼 唤。 本文从解读行政问责在学术界中的定义着手，厘清行政问责的渊源、原则， 并剖析其理论基础，对行政问责在西方及香港地区发生发展进行了阐述。在此基 础k ，分析目前中国行政问责制度存在的问题，并针对存在的问题提出改进和完 善的思路。 关键词：责任行政问责法治 论文摘要 责任政府是现代民主政治和法治国家发展的一个必然趋势，也是政府实现高 效廉洁的必要基础，更是当代中国政府行政改革的目标选择。行政问责制度是民 主政治的一个组成部分，是实现责任政府的一个重要的途径。 遵循以上脉络，全文共分为五部分： 第一部分，阐述了行政问责的概念在国外学术界分为广义和狭义两个范畴。 从广义的范畴来看，“问责作为一种普遍的社会关系形式，存在于许多社会环境 和社会关系之中”，即一般问责；从狭义范畴理解，“问责常常与公共行政联系在 一起，被视为一种行政结构和治理方式”，即行政问责。在国内学术界有两种不 同理解，第一种行政问责是公众对政府进行的问责制度。第二种行政问责制是行 政系统对其行政干部的问责制度。 在此基础上，本人提出了自己的观点，行政问责应该由同体问责和异体问责 两部分构成。异体问责除上述公众对政府进行问责制度这一方面外，还应包括权 力机关( 各级人大) 、司法机关( 各级检察院等部门) 、民主党派、新闻媒体对政 府进行的问责制度。行政问责不应该仅仅局限于政府领导、政府各职能部门、直 属机关、派出机构、直属事业单位等的行政主要负责人，具体工作人员同样需要 按照法律和规定承担相应的责任。接着概括了行政问责中的承认错误、赔礼道歉； 通报批评；恢复名誉、消除影响：撤销违法；纠j 下不当；停止违法：恢复原状； 行政赔偿；行政补偿；行政处分等十种行政问责的渊源。最后对行政问责中的权 责一致原则、平等原则、责任法定原则进行分析。 第二部分介绍了全面推行行政问责，对于在政府管理中整肃吏治有至关重要 的作用。但是要推行行政问责就需要进一步夯实其理论基础。对于行政问责比较 有说服力和解释力的是法治理论、人民主权理论等。 法治是相对于人治而言的，牛津法律大辞典将其内容概括为：“在任何法 律制度中，法治的内容是：对立法权的限制：反对滥用行政权力的保护措施；获 得法律忠告、帮助和保护大量的平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正 当保护；以及在法律面盼人人平等。”法治强调的中心是依法办事，也就是把法 律视为统治社会的工具，在这种意义上，政府同样要守法，也就足把政府的一切 行为纳入到法律的框架中，其权力来源、运行以及行为都要受制于法律，在法律 范围内活动，否则，也应该承担责任。 人民主权理论表明，实施行政问责是回应时代的要求，推动和保障公众直接 参与公共管理的必然选择。人类实践中曾经出现过直接民主，即享有政治权利的 全体公民直接行使最高权力，使得公共权力的所有者与行使者同一，不存在公共 权力的委托与被委托关系。因此在这个意义上，直接民主没有责任政治所言的政 治责任制度，也不会有相应的政治责任观念。 第三部分介绍了行政问责是出现在富有深厚民主法治传统的西方社会，而且 经过常年的积累和沉淀，许多发达资本主义国家业己建立起相对完备的行政问责 模式。与之相对应的是，我国的香港地区2 0 0 2 年也开始实施高官问责制的背景 和内容。并对西方发达国家行政问责的成功经验及香港地区高管问责制实施的成 效进行分析。 第四部分对我国行政问责制度的建设现状进行了分析，指出了任何一项制度 的建设都不是一蹴而就的，中央和我国各级地方政府在实施行政问责中，也引发 出许多待以解决的难题，诸如我国政府内部职责和权限不清；专门监督问责机构 缺乏应有的独立性和权威性；人大问责机制缺位、行政问责的法律、法规尚不完 善；信息公开机制缺失等一系列问题和矛盾。 第五部分对确立我国行政问责制进行了探索，提出行政问责制是中国政治体 制改革的亮点，如果不能跟进制度保证和相应的配套措施，行政问责制就有可能 扭曲、变形。因此，分别从完善行政问责的立法；构建行政问责的监督机制；健 全行政问责的配套制度等方面提出了完善的措施和解决的途径。 2 a b s t r a c t r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ti sa ni n e v i t a b l et r e n do ft h ed e v e l o p m e n to fm o d e r n d e m o c r a c ya n dl e g a ls t a t e i ti san e c e s s a r yf o u n d a t i o nt or e a l i z eac l e a na n de f f i c i e n t g o v e r n m e n t ，a n d i st h e t a r g e t s e l e c t i o no fc o n t e m p o r a r yc h i n e s eg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v er e f o r ma sw e l l t h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi sp a r to f d e m o c r a c yp o l i t i c s ，a n di sam e a n s t or e a l i z ear e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t f o l l o w i n gt h ea b o v ec o n t e x t ，t h ew h o l ep a p e ri st o t a l l yd i v i d e di n t of i v ep a r t s ： p a r tie l a b o r a t e st h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yi no v e r s e a sa c a d e m i c w o r l dw h i c hi sd i v i d e di n t ob r o a ds e n s ea n dn a r r o ws e n s ec a t e g o r i e s l o o k i n gf r o m t h e c a t e g o r y o fb r o a ds e n s e ，a sak i n d o fu n i v e r s a ls o c i a lr e l a t i o n sf o r m ， ”a c c o u n t a b i l i t ye x i s t si nm a n ys o c i a le n v i r o n m e n t sa n ds o c i a lr e l a t i o n s ”，w h i c h i s r e g a r d e da st h eg e n e r a la c c o u n t a b i l i t y ；a p p r e h e n d i n gf r o mt h en a r r o ws e n s ec a t e g o r y ， ”a c c o u n t a b i li t yi su s u a l l yr e l a t e dt ot h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt o g e t h e r ，d e e m e da sa k i n do fa d m i n i s t r a t i o ns t r u c t u r ea n dm a n a g e m e n ts t y l e ”，w h i c hi sr e g a r d e da st h e a d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i l i t y m o r e o v e r ，t h e r ea r ea l s ot w od i f f e r e n tu n d e r s t a n d i n g s a b o u ti t ：t h ef i r s ti st h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo ft h eg e n e r a lp u b l i ca s k i n gt ot h e g o v e r n m e n t ；t h es e c o n di st h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m a s k i n gt ot h e i ro f f i c i a l s o nt h i sf o u n d a t i o n ，ia d d u c em yo w ns t a n d p o i n t ：a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y s h o u l di n c l u d ec o n s u b s t a n t i a la c c o u n t a b i l i t ya n dv a r i a n ta c c o u n t a b i l i t y i na d d i t i o nt o t h ea b o v e m e n t i o n e da c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo ft h ep u b l i ca s k i n gt ot h eg o v e r n m e n t ， t h ev a r i a n ta c c o u n t a b i l i t ys h o u l da l s oi n v o l v et h es y s t e mo ft h er e c t i t u d oo r g a n s ( p e o p l e sc o n g r e s s e sa tv a r i o u sl e v e l s ) ，j u d i c i a lo r g a n s ( t h ep r o c u r a t o ro r g a n so fa l l l e v e l s ) ，d e m o c r a c yp a r t yg r o u p i n g sa n dm a s sm e d i aa s k i n gt ot h eg o v e r n m e n t t h e a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys h o u l dn o tb el i m i t e dt ot h ea d m i n i s t r a t i v eo f f i c i a l so f f u n c t i o nd e p a r t m e n t s ，d e p a r t m e n t sd i r e c t l yu n d e rt h es t a t ec o u n c i l ，a u x i l i a r yb r a n c h e s ， t h ec o n c r e t es t a f f se q u a l l y r e q u i r e s t ou n d e r t a k ec o r r e s p o n d i n gr e s p o n s i b i l i t i e s a c c o r d i n gt ot h el a w s t h e nt h ep a p e rg e n e r a l i z e st h es o u r c e so ft h ef o l l o w i n gt e n k i n d so fa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t i e s ：r a t i f i c a t i o n ，a p o l o g y ，n o t i f i c a t i o n a n d c r i t i c i s m ，r e h a b i l i t a t i n gr e p u t a t i o n sa n ds m o o t h i n gi m p a c t ，r e p e a l i n gt r a n s g r e s s i o n ， r i g h t i n gi n a p p r o p r i a t e ，s t o p p i n gi l l e g a ld o i n g s ，r e s t o r a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v e a t o n e s ， a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n s ，a d m i n i s t r a t i v es a n c t i o n s ，e t c a tt h ee n do ft h i sp a r t ，i t a n a l y s e st h ep r i n c i p l eo ft h ep o w e rc o r r e s p o n d i n gt ot h er e s p o n s i b i l i t y ，t h ep r i n c i p l e o fe q u a l i t ya n dt h ep r i n c i p l eo fu n d e r t a k i n gr e s p o n s i b i l i t yi na c c o r d a n c ew i t hl a wi n t h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y p a r ti i e x p l a i n st h ei m p o r t a n c eo fc o m p l e t ei m p l e m e n t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t yt ot h eo f f i c i a lr e c t i f i c a t i o ni na d m i n i s t r a t i o n h o w e v e r ，t oi m p l e m e n t a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yn e e d st os o l i di t st h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf u r t h e rm o r e i t i st h et h e o r yo fr u l eb yl a w ，t h et h e o r yo fd e m o c r a t i cp o l i t i c s r u l eb yl a wi so p p o s i t et or u l eb ym a n o x f o r dl a wd i c t i o n a r ys u m m a r i z e si t s c o n t e n t sa sf o l l o w s ：“i na n yl a ws y s t e m ，t h ec o n t e n to fr u l eb yl a wi s ：t h el i m i t a t i o nt o l e g i s l a t i v e ；p r o t e c t i v em e a s u r e sa g a i n s ta b u s eo fa u t h o r i t y ；o b t a i n i n gm a n ye q u a l o p p o r t u n i t i e so fl a wa d v i c e s ，a s s i s t a n c ea n dp r o t e c t i o n ；t h el e g a lp r o t e c t i o no fr i g h t s a n df r e e d o mb e l o n g i n gt oi n d i v i d u a l sa n dc o m m u n i t i e s ；e q u a l i z a t i o ni nf r o n to fl a w ” t h ec e n t e rt h a tt h er u l eb yl a we m p h a s i z e si sa d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w t h a ti s t or e g a r dt h el a wa st h et o o lo fr u l i n gs o c i e t y i nt h i ss e n s e ，t h eg o v e r n m e n te q u a l l y n e e d so b s e r v i n gt h el a w t h a ti st op u ta l lt h eg o v e r n m e n ta c t i o n si nt h ef r a m eo fl a w a n dt h es o u r c eo fi t sp o w e r ，c i r c u l a t i o na n da c t i o na r ea l lu n d e rt h ey o k eo fl a w o t h e r w i s e ，t h e ys h o u l da l s ob e a rt h er e s p o n s i b i l i t y t h et h e o r yo fd e m o c r a t i cp o l i t i c sp r o v e st h a tt h eo p e r a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t yi sar e s p o n s et ot h er e q u e s to ft h ea g ea n di s a l li n e v i t a b l ec h o i c eo f p u s h i n ga n dg u a r a n t e e i n gt h ep u b l i cd i r e c t l yp a r t i c i p a t ei nt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h ep r o c e s so fh u m a np r a c t i c e ，d i r e c td e m o c r a c yo n c ea p p e a r e d t h a ti st h ec i t i z e n s e n j o y i n gp o l i t i c a lr e c t i t u d od i r e c t l ye x e r c i s et h es o v e r e i g np o w e r ，m a k i n gt h ep u b l i c p o w e rp o s s e s s o ra n de x e r c i s e ru n i f i e dt o g e t h e r ，w i t h o u tt h ec o e x i s t e n c eo ft h ep u b l i c p o w e rc o n s i g n sa n dc l i e n t a g e t h e r e f o r eo nt h i ss e n s e s ，t h ed i r e c td e m o c r a c yh a sn o p o l i t i c a lr e s p o n s i b i l i t ys y s t e ma n dn oc o r r e s p o n d i n gn o t i o no fp o l i t i c a lr e s p o n s i b i l i t y ， e i t h e r 2 p a r ti l lr e c o m m e n d st h a tt h ea d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y f i r s t a p p e a r e d i n w e s t e r ns o c i e t yw h oh a dap r o f o u n dd e m o c r a c ya n dr u l eb yl a wt r a d i t i o n t h r o u g h a c c u m u l a t i o na n dp r e c i p i t a t i o no fy e a r s ，m a n yd e v e l o p e dc a p i t a l i s tc o u n t r i e sh a v e a l r e a d ye s t a b l i s h e dr e l a t i v e l yc o m p l e t ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ym o d e s o nt h e o t h e rh a n d ，h o n gk o n gr e g i o na l s ob e g a nt op e r f o r mo f f i c i a l s a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m i n2 0 0 2 i nt h ee n do ft h i s p a r t ，t h ep a p e ra n a l y s e st h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo f w e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dt h er e s u l to fh o n gk o n g so f f i c i a l sa c c o u n t a b i l i t y s y s t e mo p e r a t i o n s p a r ti va n a l y s e st h ec o n s t r u c t i o ns t a t u so fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi n c h i n a ，p o i n t i n go u tt h a tn o n ec o n s t r u c t i o no fa n ys y s t e mc o m e si n t ob e i n g a l la to n c e i nt h ep r o c e s so fi m p l e m e n t a t i o no ft h i ss y s t e m ，i ta l s oc a u s e sm a n yp r o b l e m si nb o t h c e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s ，s u c ha sm i x i n gu pt h e i rr i g h t sa n dr e s p o n s i b i l i t i e s ， l a c k i n go fc o r r e s p o n d i n gi n d e p e n d e n c ea n da u t h o r i t yi nt h es p e c i a ls u p e r v i s i o no r g a n s ， t h ev a c a n c yo fp e o p l e sc o n g r e s s sa c c o u n t a b i l i t ym e c h a n i s m ，t h ei m p e r f e c t i o no fl a w a n dr e g u l a t i o n sa n dt h ev a c a n c yo fi n f o r m a t i o np u b l i cm e c h a n i s m p a r tvt r i e st oe x p l o r et h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi no u rc o u n t r ya n d a d d u c e st h a ti ti sah i g hp o i n to fc h i n e s ep o l i t i c a lr e f o r m w i t h o u ts o u n ds y s t e m g u a r a n t e ea n ds u p p o r t i n gm e a s u r e s ，a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mw i l lp r o b a b l y b ed i s t o r t e do rt r a n s f o r m e d a sar e s u l t ，t h i sp a p e rp u t sf o r w a r d ss e v e r a lm e a s u r e st o i m p r o v et h es y s t e ma n dm e a n st os o l v et h ep r o b l e m sf r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t s r e s p e c t i v e l y ：t op e r f e c tt h e a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y l e g i s l a t i o n ；t ob u i l dt h e s u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y ，t oi m p r o v es u p p o r t i n gs y s t e m t oa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y ，e t c 3 长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士( 或博士) 学位论文，行政问责制度研究 是本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明 引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 作者签名塑鱼鱼2 型鳖韭月堑日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士、博士学位论文版 权使用规定”，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等 复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名：趁豳! 鱼2 塑堡年堕月幺同 指导导师繇舀萃丝迎星年啦月么 引言 “责”这个概念的全称应该是“责任”。关于责任的问题，学者们有着广泛深入 的探讨，在理论抽象的视野中，有着各种各样的“责任”，比如：法律责任、行政责 任、道德责任等。就人们的行为过程柬看，又有过程责任、结果责任等。总之，有了 人，有了人群，人们的活动就是在一定社会范围内展开的，就会与他人发生关系，就 会对他人有影响。在与他人发生关系和对他人有影响的行动过程中，就会有一个责任 的问题。所以，有了人类社会，也就有了责任的问题。 在现代民主社会以来，政府要对公民负责己成为普遍认同的理念，任何政府都会 以一定形式承诺要对公民负责。但实际许多政府并没有切实实现履行对公民负责的承 诺，政府的渎职、失职行为得不到应有的追究。因此提出一个问题：民t 社会如何使 政府对公民履行责任? 毫无疑问，实施行政问责是实现这一目标的重要保障。 中国f 处于一个特殊的历史时期，一方面，中国社会有着繁重的工业化任务，通 过社会主义市场经济建设，迅速赶超发达国家；另一方面，由于经济建设出现的各种 问题，如何引导中困社会更好的发展，就需要中国政府进行各种各样的改革。“行政 问责”就是中国政府进行政治体制改革的一项举措。“行政问责”在我国实行时i 日j 并 不很长。2 0 0 3 年非典期间，因隐瞒疫情或防治不力，时任卫生部长的张文康、时任北 京市长的孟学农因问责而下台。此后，中石油总经理马富彳因四j i i 丌县片喷事故被问 责而辞职。2 0 0 4 年3 月，国务院印发全国推进依法行政实施纲要，“行政问责”开 始走向制度化。2 0 0 4 年4 月，中共中央批准实施的党政领导干部辞职暂行规定，更 是详细列举了九种应该引咎辞职的情形，为行政问责全面制度化提供了依据。罾2 0 0 7 年1 0 月1 5r 胡锦涛总书记在十七大报告提出的“以人为本”和“科学发展观”使行 政问责有了落实的原则和标准。2 0 0 8 年9 月8 同，山西省临汾市襄汾县新塔矿业有限 公司尾矿库溃坝事故，时任山西省省长孟学农再次引咎辞职、副省长张建民免职。随 后爆发的“三鹿奶粉”事件，导致质检总局局长李长江在内的大批官员铍免职。可以 预见，“可问责政府”的理念将在中国行政改革中得到全面推行，行政问责成为中国新 张艿i 【j ：关丁。行政m 责法制化的儿点思考，载云南 了政学院学报，2 0 0 8 年第l 期。 2 刘f ：文：问贡制：莉f 的政f f 文1 1 j ：l - 艮点，裁州论参考，2 0 0 4 年第9 期。 一轮政治改革的亮点。但是“行政问责”的研究还是严重滞后，这些直接影响了“行 政问责”在我国各级政府部门中的实践。本人选择了“行政问责”作为我的论文题目， 借鉴学者们的研究成果并结合自己的观点对“行政问责”给予更加深入的研究，最终 使“行政问责”的理论得到一些发展，实践得到一些促进。 我国已进入发展的关键时期，科学发展、和谐发展、和平发展成为时代的主旋律。 在经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深度调整，思想观念深刻变化的 大背景下，建立健全行政问责制，是强化和明确政府责任、改善政府管理、建设责任 政府的本质要求；是进一步完善国家法律责任制度，加速行政国际化进程的重要方式； 是推进依法行政、建设法治政府的重要保证；是加强对政府权力监督制约，提升政府 执行力，建设效能政府的制度保障；是整肃吏治，优化国家公务员队伍，造就高素质 行政人才的重要手段；是“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”、建设人民满意的 服务型政府的迫切需要。 行政问责的概念分析 对于行政问责制，不论在相关规范中还是在研究层面，都存在着分歧和争论，但 同时又都缺乏对其的深层分析和探讨。这一部分，从对行政问责的概念界定入手，然 后对其渊源及原则进行分析。 ( 一) 行政问责涵义 在公共行政领域，对行政问责概念进行明确规范界定的专业工具书，以美国学者 杰m 谢菲尔茨( j a yms h a f r i t z ) 于1 9 8 5 年主编的公共行政实用辞典和于1 9 9 8 年主编的公共行政与政策国际百科全书较有代表性。公共行政实用辞典提出了 “行政问责”( a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y ) 的概念，并将问责的范围界定为“由 法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受 质问、承担责任。”新公共管理所提出的公共行政的委托代理理论，将公众和政府 的关系看作是一种委托代理关系，而委托代理关系的实质是一种责任合同关 系。公共行政与政策国际百科全书编者受这种理论影响，对问责的概念定义重新进 行了界定，“问责( a c c o u n t a b i l i t y ) 是指委托方和代理方之l 日j 的一种关系，即获得授 权的代理方( 个人或机构) 有责任就其所涉及的工作绩效向委托方做出回答。”在此概 念界定下，问责又分为广义和狭义两个范畴。从广义的范畴来看，“问责作为一种普遍 的社会关系形式，存在于许多社会环境和社会关系之中”，即一般问责：从狭义范畴理 解，“问责常常与公共行政联系在一起，被视为一种行政结构和治理方式”，即行政问 尘 贝。 对于行政问责制，国内学术界有不同的理解。概括起来主要有两类观点： 一是认为行政问责是公众对政府进行的问责制度。具有代表性的观点有两种：黄 建荣认为，政府问责制是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度；固顾 杰认为，所谓行政问责制，是指公众对政府做出的行政行为进行的质疑，它包含明确 权利、明晰责任和经常化、制度化的“问”一质询、弹劾、罢免等方方面面，是一个 工j a ym s h a f r i t z i n t e r n a t i o n a le n c y c l o p e d i ao fp u b l i e p o l i c ya n da d m i n i s t r a t i o n c o l o r a d o ：w e s t v i e wp r e s s ，1 9 9 8 ，p 6 。 4 杜文女艿：依据法治理念加快构建政腑川责制一j 南京人孚：教授黄建荣谈收时间贡与人人监督， 载人【屯 j 报，2 0 0 4 年7 月7 日。 系统化的“吏治”规范；它不仅是指犯了错、违了法要追究，它的溯及范围还包括能 力不足、推诿扯皮等看似有损“官体”的“小节”；还包括公众对政府行为以及政府本 身的“合理怀疑”等方面。由于政府是由各类行政人员所组成的，因此，行政问责是 指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询 并承担相应的处理结果。 二是认为行政问责制是行政系统对其行政干部的问责制度，属于同体问责。韩剑 琴认为，所谓行政问责制，就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作 范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行 政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良 影响和后果的行为，进行内部监督和现任追究的制度。其依据是2 0 0 3 年长沙市人民 政府行政问责制暂行办法开始实施，标志着中国第一部行政问责法规的出台。问责 的对象是行政机关负责人而非机关本身，这是与我国目前所采用的行政首长负责制相 匹配的。行政问责是一种内部监督机制，主要是由政府有关部门进行调查核实，并有 政府进行责任追究，尽管在监督的渠道上可能是由公民、法人或者其他组织检举，甚 至新闻媒体的曝光也可以成为问责的依据之一，但总体而言，行政问责是行政系统内 部的问责，是一种内部监督的机制，亦可称之为“同体问责”。 “行政问责”的研究在政府的实践和国内众多学者的研究下，会不断的进步和完 善。但是，本人认为，只有把外在的监督力量和自身的监督力量结合起来才+ 有可能建 立真j 下的监督体系。外在的监督可以做到公f ，内在的监督如果按照严格的程序和相 应的制度保障也可以做到公正。此外，随着行政管理的复杂化、专业化和技术化，内 在监督便显得更为重要和必要。只有把“求于外”和“求于己”结合起来，y j 有可能 达到严密的监督。这与依法治国的结合所遵循的原则是一致的。因此，行政问责应该 由同体问责和异体问责两部分构成。异体问责除上述公众对政府进行问责制度这一方 面外，还应包括权力机关( 各级人大) 、司法机关( 各级检察院等部门) 、民主党派、 新闻媒体对政府进行的问责制度。当前我国启动的大多数是同体问责，即上级对下级 的问责、专门行政机关对行政人员的问责，缺乏异体问责主体及时、有效介入。 在“周老虎”事件中，中国科学院植物研究所研究员傅德志最先质疑陕西省林业 厅公布的华南虎照片，国家林业局的介入，最终认定周正龙拍摄的华南虎照片系伪造， 剑琴：建五：责仟政府的新探索行政问责：# l j ，载探索与争鸣，2 0 0 4 年第8 期。 薛瑞汉：完苦找i j , j j 政责制的对策建议，载厶 村ij ：政 ：院学报， 2 0 0 7 年第2 期。 4 导致陕西省林业厅副厅长朱巨龙的停职。实践表明，有效的行政问责必须依赖于同体 问责和异体问责同时发挥作用。显然，一方面，行政问责必须充分发挥社会监督、群 众监督、舆论监督等外部监督的作用，只要群众有反映、社会有议论、媒体有报道， 组织上都可以据此实施问责追究；另一方面，行政问责又必须考虑到组织监督，特别 是上级组织监督独特的权威性，充分发挥组织监督的牵头作用，对于来自社会各界的 监督信息，要由上级党组织收集汇总、研究决定后实施问责，并根据问责情况，采取 相应的后续措施。这样，才能对领导干部正确地行使手中的权力产生应有的政治压力 和制约。从行政问责的长远发展看，必须实现对官员责任追究从内部问责向以外部监 督方向发展，即同体和异体问责相结合，实现行政问责主体的多元化，使行政问责真 正落到实处。 一方面，同体和异体问责相结合是防止行政权力滥用的客观要求。行政权力具有 管理领域广、能动性强、自由裁量权大、可以强制实施等特点，是最容易违法或滥用 的一种权力。由于行政权力掌控着国家资源，如果利用不当，很容易造成行政机构膨 胀，资源浪费，导致寻租行为的发生。因此，只有用权力制约权力，才能达到平衡。 而同体和异体问责相结合的制度安排能够较好地制约行政权力的扩张和滥用，而行政 权力本身的特点就决定了问责主体必须是多元的。另一方面，异体问责是弥补同体问 责缺陷的必然选择。同体问责在实践中的诸多缺陷，可以由异体问责来弥补。第一， 异体问责可以减少人情行政。单一的同体问责易造成人情行政，造成行政责任的隐瞒， 而异体问责使问责主体成为多个，因而减少了由于上级领导的干扰而造成行政责任的 隐瞒。第二，异体问责可以明显提高问责的效果。由于监督是多方面的，行政官员就 会时刻约束和检点自己的行为，否则就会被问责，这样就在同常行政行为过程中实现 了行政责任的明晰化，达到了通过行政问责提高行政效率的目的，更好地服务于人民。 第三，异体问责可以弥补同体问责的制度缺陷。同体问责下同一行政系统中的行政一 把手，由于缺乏相对独立的监督主体，常陷入无人问责的境地。而异体问责能很好地 解决体制内最高领导无人问责的问题，把行政问责的主体从同体扩展到了系统外的异 体，且问责主体不是一个而是多个，各个层级的首长和官员都是问贵的对象，从而可 以从制度上保证问责制的有效实施。 行政问责中，有时承担责任的仅仅局限于政府领导、政府各职能部门、直属机关、 步徉：论 j 政 i 由戡￥：权及其法i # 规制，载江苏j 播l 岜说人￥：j ：报，2 0 0 2 年第4 洲。 5 派出机构、直属事业单位等的行政主要负责人，而具体工作人员往往能逃避责任，即 权力与责任不对称。我国行政问责实践中存在着权责不清，或有其责而无其权，权力 上收，责任下放，权力与责任的两极分化。官员不能明确自己的权力和责任，就无法 通过恪尽职守避免失误，仅仅为了消除影响而去问责，不能令官民心服口服。行政问 责的眼光过多即住的是行政负责人，这固然有它的合理性，但目前遇事都强调行政负 责人负责，责任和风险越来越多集中在行政负责人身上。有的行政负责人往往担任十 几个领导小组的组长。行政负责人分身无术，反而无助于工作，而一旦出了事，“第一 责任人”则承担责任。责任过分集中，某种程度上仍然是“人治”的体现，因此行政 问责不应该仅仅局限于政府领导、政府各职能部门、直属机关、派出机构、直属事业 单位等的行政主要负责人，具体工作人员同样需要按照法律和规定承担相应的责任。 例如在“三鹿奶粉”事件中，领导人受到问责处理，其具体工作人员也受到了相应处 理 ( 二) 行政问责的渊源 渊源，主要是指根源，源流，本原的意思。我国三国志管宁传中写到“测 其渊源，览其清浊，未有厉俗独行若宁者也。”一般来说，行政问责的渊源就是行政问责 的表现形式，主要是指行政问责的具体的外部表现形态。行政问责的渊源从我国行政 立法、执法的实践看，主要有以下几种： 1 、承认错误、赔礼道歉。