（宪法学与行政法学专业论文）论行政公益诉讼(1).pdf

山东大学颤士学位论文 中文摘要 现代国家的合法性是建立在新的自然法理论基础上的，人民通过订立社会契约组成 政府，政府的权力来源于个人权利的让渡，因此政府的权力必须在为公众福利服务的范 围内行使。服务是政府的义务，而得到服务是人民的权利。政府总是以维护“全社会公 共利益”的面貌出现。在一个社会中，公共利益是社会凝聚力之所在，也是社会保持一 定向心力的物质基础，可以说，离开了公共利益，国家权力就会失去其存在的基础，而 萁对公若利益的保护也将难阻进行。目前学界研究比较多的是如何有效防止行政权力对 个人权利的侵犯，而且在具体实践中我国也建立了系列制度以保护公民权利；但对于 行政权力对公共利益可能造成的损害却缺乏深层的研究，具体实践中也缺乏有效的机制 保护公共利益，从而使得一部分侵害公莛利益的违法行政行为游离于法治之外得不到有 效制约。公共利益的保护离不开一个有效率的政府，但政府权力的失控又会损害公共利 益，而且它所造成的破坏结果更甚于个人行为对公共利益的损害。因此如不能建立有效 的机制来监督和制约此种违法行政行为，那么行政权力对公共利益造成的损害将是巨大 的，甚至是难以弥补的。由此，笔者构想建立这样种制度，如行政机关不积极作为维 护公共利益，或滥用其行政职权损害公共利益，广大的公民、社会团体及特定国家机关 便可以维护公共利益为由向人民法院起诉，状告行政机关，即建立行政公益诉讼制度。 笔者不揣浅陋，试图通过对行政公益诉讼范畴的全新界定来切入这一论域，探寻建 立行政公益诉讼的理论基础，比较分析国外的实践，从而论述了我国建立行政公益诉讼 制度的必要性与可能性，进而对构筑我国的行政公盏诉讼制度提出了几点设想。 论文的布局结构及内容： 7 引言中探寻了公益诉讼的源起及发展，公益诉讼起源于罗马法，美国是现代公益诉 讼制度的创始国，已形成比较健全的公益诉讼制度。 第一部分：行政公盏诉讼概述。笔者将行政公益诉讼界定为：特定国家机关、公民 及社会团体认为行政机关或法律法规授权组织所实施的行政行为侵害了公共利益，以维 护公共利益为目的依法向人民法院起诉，人民法院依法进行审理和判决的活动。行政 公益诉讼兼具行政诉讼与公益诉讼的双重属性，其特征可概括为五点。从可提起行政公 益诉讼的主体这一角度出发，行政公益诉讼可分为两种：由公民或社会团体提起的普通 山东丈学硕士学位论文 行政公益诉讼与由国家检察机关提起的行政公诉。 第二部分：行政公益诉讼的理论基础。为构筑行政公益诉讼制度奠定坚实的理论基 础，分别从法治理念、人权理念、宪政理念与司法公正理念四个角度，在理论上解析行 政公益诉讼制度存在的正当性与合理性。 第三部分：国外的行政公益诉讼实践。通过对美、英、德、法、目五个具有代表性 的国家的行政公益诉讼制度的考察，概括出逐渐取消对原告资格的限制，赋予广泛主体 以公益代表人的主体资格是世界发展趋势。国外可提起行政公益诉讼的适格主体可概括 为三类：检察机关、公民和社会团体。 第四部分：构筑中国的行政公益诉讼制度。分析我国建立行政公益诉讼制度的必要 性与可能性，进而对构筑我国的行政公益诉讼制度提出几点设想，提出建立适合我国国 情的行政诉讼公益代表人制度，由检察机关、公民及社会团体作为公益代表人的适格主 体，提起行政公益诉讼。 结束语中提出诉权是现代法治社会第一制度性权利，应认真对待公民的诉权尊重 并切实保护公民的公益诉权。 关键词：行政公益诉讼必要性可能性诉权公益代表人 粜爻瘾 如稃z ，2 0 生奎盔兰翌圭兰堡鲨苎一 a b s t r a c t t h e l e g a l i t yo f m o d e m c o m m i e si sf o u n d e do n t h eb a s i so f t h et h e o r yo f n a t u r a ll a w t h e p e o p l ef o r mag o v e r n m e n tt h r o u g h s o c i a lc o n t r a c t t h ep o w e ro f g o v e r n m e n to r i g i n a t e df r o m i n d i v i d u a lf i g h t t h eg o v e r n m e n tp o w e rm u s ts e r v ef o rt h ep e o p l ew i t h i nt h el i m i t so fp u b l i c w e l f a r e s e r v i c ei st h ed u t yo f t h e g o v e r n m e n t ，a n de n j o y i n g s e r v i c ei st h er i g h to f t h ep e o p l e t h eg o v e r n m e n tm u s ta l w a y sm a i n t a i nt h ep u b l i ci n t e r e s t i nas o c i e t y , t h ep u b l i ci n t e r e s ti s t h ec o r ea n df o r m st h em a t e r i a lb a s i so ft h es o c i e t y s oi ft h e r ei sn op u b l i ci n t e r e s t t h e s o c i e t yw i l ld i s i n t e g r a t ef i n a l l y , t h ep o w e r o ft h ec o u n t r yw i l ll o s et h eb a s eo fi t se x i s t e n c e ， a n dt h ei n d i v i d u a li n t e r e s tw i l ll o s ei t sp r o t e c t i o n a tp r e s e n t ，l a wc i r c l es e a r c h e dm u c hh o w t o e f f e c t i v e l yp r e v e n tt h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e rd a m a g i n gt h ei n d i v i d u a lr i g h t ，a n di n t h e p r a c t i c e ，o u rc o u n t r yh a v ea l s os e tu p as e r i e so fs y s t e m b u tt h e r ei sn oe f f e c t i v ec h e c ka n d c o n u o ld o c t r i n et oa v o i dp o t e n t i a l i t yo f t h ed a m a g eo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e r t ot h e p u b l i c i n t e r e s t ，s op a r t i a li l l e g a la c tg o e so u to f t h el i m i t so fl a w t h ep r e s e r v eo ft h ep u b l i ci n t e r e s t i sd e p e n d e n to na l le f f i c i e n tg o v e r n m e n t i ft h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e r i so u to fc o n t r o l ，i tw i l l d oh a r mi nt h ep u b l i ci n t e r e s t ，w h i c hi sm o r es e r i o u st h a nai n d i v i d u a lc a l ld o i f w ec a n n o ts e t u p a l le f f e c t i v es y s t e mt oc o n t r o ls u c hi l l e g a la c to fg o v e r n m e n t ，t h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e r w i l l d oh a r mt ot h ep u b l i ci n t e r e s tg i g a n t i s t i c a l l y ，w h i c he v e nc a nn o tm a k eg o o d s oia d v i s et o s e tu ps u c has y s t e m ，t h a ti si ft h eg o v e m m e n td o e sn o tp o s i t i v e l ya c tt om a i n t a i nt h ep u b l i c i n t e r e s t ，o rt h eg o v e r n m e n t a b u s e st h eo f f i c et od a m a g et h ep u b l i ci n t e r e s t ，w ea l lc a nb r i n ga n a c t i o na g a i n s tt h eg o v e r n m e n tt om a i n t a i nt h ep u b l i ci n t e r e s t ，n a m e l ya d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o n - 一 it r yt od i s c u s st h ei s s u et h r o u g hd e f i n i n gt h ec o n c e p t i o no f a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n t h r o u g h a n a l y z i n g t h eb a s i so ft h et h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s t ， c o n t r a s t i n gt h ep r a c t i c eo ff o r e i g hc o u n t r i e s ，i a r r i v ea tt h ec o n c l u s i o nt h a tt oe s t a b l i s ht h e a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o no f o u rc o u n t r yi sn e c e s s a r ya n df e a s i b l e t h e nip u t f o r w a r ds e v e r a lt e n t a t i v ei d e a sr e g a r d i n ge s t a b l i s h i n gc h i n aa d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o ns y s t e m t h es t r u c t u r ea n dc o n t e n to f t h et h e s i sa r e ： p r e f a c e ：t h eo r i g i no ft h ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o no r i g i n a t e d 丘o mr o m a nl a w a m e r i c ai st h ei n i t i a t o ro fm o d e mp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ，a n d h a v es e tu p r e l a t i v es a n ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m s e c t i o no n e ：ab r i e fa c c o u n to f a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n 。w h e nas p e c i a l 山东大学硕士学位论文 s t a t e a g e n c y , p u b l i co r g a n i z a t i o na n di n d i v i d u a lc o n s i d e rt h a tt h eg o v e r n m e n th a sd a m a g e d t h ep u b l i ci n t e r e s t ，t 1 1 e yc a r lb r i n gas u i ta g a i n s tt h eg o v e r n m e n ti no r d e rt om a i n t a i nt h ep u b l i c i n t e r e s t t h e r ea r ef i v ec h a r a c t e r si na d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n f r o m s u b j e c t a n g e l ，a d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o n c a nb ec l a s s i f i e di n t ot w op a r t s ：c o m m o n a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nb r o u g h tb yp u b l i co r g a n i z a t i o na n di n d i v i d u a l ，a n d a d m i n i s t r a t i v ep u b l i cp r o s e c u t i o n b r o u g h tb yp r o c u r a t o r a t e s e c t i o nt w o ：t h eb a s i so f t h et h e o r yo f a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n t h i sp a r t a n a l y s e si nt h e o r yt h ea p p r o p r i a t i o na n dj u s t i f i c a t i o no ft h ee x i s t e n c eo ft h ea d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nf r o m f o u rs i d e s ：r u l eb yl a w , h u m a n r i g h t s ，c o n s t i t u t i o n a lg o v e r n m e n t a n dt h e j u s t i f i c a t i o no f j u d i c a t u r e s e c t i o nt h r e e ：t h e p r a c t i c e o fa d m i n i s t r a t i v e p u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o n o ff o r e i g n c o u n t r i e s t h r o u g h t h e s t u d y o fa d m i n i s t r a t i v e p u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o ns y s t e m o ff i v e r e p r e s e n t a t i v ec o u n t r i e s ，t h i sp a r tc o n v i n c e st h a ti t i sag e n e r a lt r e n do fw o r l dt oc a n c e lt h e l i m i to f q u a l i f i c a t i o n so f t h ep l a i n t i f f g r a d u a l l y i nf o r e i g nc o u n t r i e s ，p r o p e rs u b j e c t st h a tc a n b r i n ga d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o na r e ：p r o c u r a t o r a t e ，p u b l i co r g a n i z a t i o n a n d i n d i v i d u a l s e c t i o nf o u r ：t h ec o n s t r u c t i o no fc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m t h i sp a r ta n a l y s e st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo f e s t a b l i s h i n gc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o na n db r i n g s s e v e r a lt e n t a t i v ei d e a s r e g a r d i n ge s t a b l i s h i n g a d m i n i s t r a t i v e p u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o n s y s t e m i nc h i n a t h i sp a r ta d v i c e st oe s t a b l i s hr e p r e s e n t a t i v eo f p u b l i ci n t e r e s ts y s t e mt h a ti s f i tf o rt h ec o n d i t i o no fo u rc o u n t l f f , t h a ti s ，a sr e p r e s e n t a t i v eo f p u b l i ci n t e r e s t ，p r o c u r a t o r a t e ，p u b l i co r g a n i z a t i o na n di n d i v i d u a lb r i n g o u ta d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n c o n c l u d i n g r e m a r k s ：t h er i g h to fa c t i o ni st h ef i r s ti n s t i t u t i o n a lr i g h ti nt h em o d e m l e g a l s o c i e t y w es h o u l dt r e a tt h er i g h to fa c t i o no ft h ep e o l es e r i o u s l y , r e s p e c t ，a n dp r o t e c tt h e p u b l i ci n t e r e s tf i g h t o f a c t i o no f t h ep e o p l e f e a s i b l y k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o n ；n e c e s s i t y ；f e a s i b i l i t y r i g h to fa c t i o n ；r e p r e s e n t a t i v e o f p u b l i ci n t e r e s t 4 臬炙嫡 z 0 0 5 牛2 0 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：基基鸯 日期：塑芝；：垒型 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：塞叁蕴导师签名 山东大学硕士学位论文 引言 公益诉讼( a c t i o n s p u b l i c a ep o p u a r e s ) 起源于罗马法，是相对于私益诉讼 ( a c t i o n e s p r i v a t a e ) 而言的。对此，周楠先生在罗马法原理中有重要论述，他 指出：“私益诉讼乃保护个人所有权益的诉讼，仅特定人才可提起；公益诉讼乃保护社 会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”意大利法学家彼德罗嘭 梵得亦指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均 有权提起它。受到非法行为损害或被公认为较为适宜起诉的人具有优先权。”；换言之， 古代罗马的市民以维护公共利益为目的，为维护法律及社会秩序，可提起公益诉讼，且 提起公益诉讼之原告与所诉之利益不必有利害关系，即可以是无利害关系的人。由此可 见，公益诉讼作为与私益诉讼相对应的一种诉讼模式早在古罗马时期便已萌芽， 公益诉讼虽在古罗马时期便已产生，但其在随后的历史进程中却并来如私益诉讼那 样蓬勃发展起来。直到1 9 世纪末2 0 世纪初西方国家相继进入垄断资本主义时期后，伴 随着高科技目新月异的发展和人类生产、生活社会化程度的越来越高，诸多公害问题日 益成为危及西方社会公共利益甚至整个社会生存的致命毒瘤，有鉴于此，如何避免和消 除这些社会毒瘤从而最大限度地保护和增进社会福利便成为当时西方国家急需解决的 重大历史课题。毋庸讳言，以维护公共利益和社会秩序为目的的公益诉讼模式无疑可以 为攻克上述难题开辟一条有效途径，故此，公益诉讼问题在1 9 世纪末2 0 世纪初开始受 到西方社会尤其是法学界的广泛关注与重视，而建立和完善现代公益诉讼制度也便相应 地成为当时西方国家旌政的第一要务。现代公益诉讼制度的创立首先是从美国丌始的。 美国国会于1 8 9 0 年制定了第一部反托拉斯法，即谢尔曼反托拉斯法案，该法不仅标 志着现彳弋经济法的诞生，同时也创造了一种新型的公益诉讼，它嫂定，对于违反反托拉 斯法案的公司，司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提起诉讼。继该法案之后， 美国又于1 9 1 4 年制定了克莱顿法，其中第4 条规定，州司法长官作为政府监护人代 表其州内自然人的利益，可以本州的名义，向对被告有司法管辖权的美国法院提起民事 诉讼；第1 j 条则进一步规定对违反反托拉斯法的威胁性损失或损害，任何人、商号、 公司、联合会都可同对当事人有管辖权的法院起诉和获得禁止性救济。不难看出，克 ”阁楠：罗马法原理商务印书馆1 9 9 6 年版，第8 8 7 页。 = ：意j 彼德罗- 彭梵得：罗马洼教科书，串国政洼大学出版社1 9 9 3 年版。第9 2 页。 i 山东大学填士学位论文 莱顿法的上述两项条款无疑是就公益诉讼问题对谢尔曼法所作的重要补充。1 9 8 6 年美国又出台了反欺骗政府法，它规定，任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府 索取钱财后，都有权以美国政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分享一部分罚金。 除此之外，美国其他法律中也规定有带有浓厚公益色彩的诉讼形式，如其环境保护法如 清洁水法规定有公民诉讼、反欺骗政府法规定有个人公诉、程序法上允许私人 以州或州属机构名义起诉的相关人诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼、纳税人提起 的禁止令请求诉讼、消费者等群体提起的集团诉讼等，这些亦均带有典型的公益色彩。 前述种种与公益诉讼相关的法律、条例等为美国的现代公益诉讼构建起了坚实的制度平 台。特别需要指出的是，在上述公益诉讼的法律框架之下，当前美国公益诉讼主体的范 围是非常广泛的，越来越多的普通公民、社会团体已经被法律赋予了公益诉讼的原告资 格，例如，现在美国法院已承认保护自然资源、风景、历史文物的公民团体具有原告资 格，承认全国保护组织具有请求审查高速公路建设决定的原告资格，承认公共福利社团 有代表一切具有生命、健康、享受自然资源等权利的人有提起反对核爆炸决定诉讼的原 告资格，承认环保组织有请求审查农业部长不采取措旌限制剧毒农药使用行为的原告资 格，承认环保组织有请求审查城建规划的原告资格，承认地方保护组织有请求审查国有 森林采伐决定的原告资格等等。由此可见，经过百余年的努力，美国的现代公益诉讼 制度已日趋完善和成熟。 除美国之外，德国、法国、英国、日本等国的现代公益诉讼制度也在上个世纪逐步 建立和完善起来。西方各国的现代公益诉讼制度虽因其各自的法律传统及具体国情的不 同而有所差异，但它们在公益诉讼的受案范围、受案标准、举证于任、公盏代表人等 三 要方面的发展趋势基本上是一致的，因此，我们可将西方各国现代公益诉讼制度中具有 普适性的共性因素抽象出来，作为研究公益诉讼问题的理论前提和基础。而根据违法行 为所违反部门法的不同，公益诉讼可分为刑事公益诉讼、经济公益诉讼、行政公益诉讼、 劳动公益诉讼等。本文主题乃是行政公益诉讼。不言而喻，我们也应该相应地把西方社 会现代行政公益诉讼制度中具有普适性的共性因素抽象出来并加以综合概括，以作为分 析和研究我国行政公益诉讼问题的思想资源和理论基础。 最近我国不断出现的关涉行政公益诉讼的事件和案例，引起了社会各界尤其法学界 的广泛讨论。学者们针对行政公益诉讼问题见仁见智，作出了诸多有价值的精辟论述。 一胡卫列：美国行政诉讼中几类特殊原告及其启示，载国家检察官学院学报第9 卷第3 期。 2 山东大学硕士学位论文 但行政公益诉讼在我国尚欠缺相应的制度支持，理论研究也e j l j n r j 起步，尚未形成有深度 的争鸣。笔者不揣浅陋，试图通过对行政公益诉讼概念的全新界定来切入这一论域，在 详细考察行政公益诉讼的理论基础和国外相关实践的基础上，分析我国建立行政公益诉 讼制度的必要性及可能性，进而对构筑我国的行政公益诉讼制度提出几点设想。笔者并 不奢望论文对中国现行的诉讼制度能产生怎样的影响，只要能产生抛砖引玉的效果，便 是笔者之福了。 山东大学硕士学位论文 、行政公益诉讼概述 ( 一) 行政公益诉讼的涵义 1 行政公益诉讼的概念 关于行政公益诉讼的概念，学者们尚无定论。笔者认为，可以对行政公益诉讼的概 念作出如下界定；特定国家机关、公民及社会团体认为行政机关或法律法规授权组织所 实旌的行政行为侵害了公共利益，以维护公共利益为目的，依法向人民法院起诉，人民 法院依法进行审理和判决的活动。具体而言，此概念包含如下四方面含义：( 1 ) 提起行 政公益诉讼的原告一方为特定国家机关、公民及社会团体。此处所指的特定国家机关为 人民检察院，人民检察院作为国家的法律监督机关，代表国家公共利益，监督行政机关 依法行政，其发现行政机关有违反公共行政之行为时，应有权提起行政公益诉讼。此外， 为了更有效地监督行政机关依法行政，维护社会公共利益，公民及社会团体也应该具备 行政公益诉讼的原告资格以便适时为维护社会福祉而提起行政诉讼。由此看来，相对于 其他类型的诉讼而言，可提起行政公益诉讼的主体更具广泛性，而这种广泛性恰恰是由 行政公益诉讼的目的所决定的；( 2 ) 行政公益诉讼的被告为行政机关或法律、法规授权 的组织。换言之，能成为行政公益诉讼被告的应该是享有国家行政权，能以自己的名义 行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的行政主体，包括行政机关和 法律、法规授权的组织。而被委托行使一定行政职权的组织和个人由于不能独立承担相 应法律责任，因此不能成为行政公益诉讼的被告。( ：3 ) 行政公益诉讼的对象是行政主体 的行政行为，包括行政作为与不作为。无论是行政主体以积极作为方式表现出：来的行政 行为，还是以消极不作为方式懈怠行使职权致使公共利益受损，均可成为行政公益诉讼 的对象。( 4 ) 行政公益诉讼的目的在于维护社会公共利益，而非提起诉讼的当事人的个 体利益，这是行政公益诉讼最本质的内涵与特征。 2 公共利益之界定 如上所述，行政公盏诉讼是为维护社会公共利益而发起的诉讼，是公益之诉。毫无 疑问，如何理解和界定公共利益必然会对行政公益诉讼的研究起着基础性的指引作用。 因此，为了更深入地理解和探讨行政公益诉讼的涵义，我们有必要先对公共利益这一范 畴作一考察。 山东大学硕士学位论文 ( 1 ) 公共利益具有公共性及利益的普遍性、抽象性的特征。公共利益的内容具有 普遍性，它不仅包括物质上的利益，也包括形而上的利益，如文化、风俗及宗教等利益。 公共利益有质和量两方面的特征。首先，传统法学理论认为，利益享有人具有抽象性， 即不确定性，也就是说，公共利益是一个不确定多数人的利益，只要有多数的、不确定 数目的利益人存在，即属于公益，这是公益在“量”上的特征。现代法学理论对公益的 研究则逐渐转向“质”的方面。现代观点强调，最重要的社会利益，是以宪法的基本精 神来决定，即使是对少数受益人的扶助措施，如对国民中少数的经济地位上的弱者采取 积极的福利政策，也可认为其合乎现代公益之内涵。”总的说来，公共利益作为一种独 立的利益形态，是公众对社会文明状态的一种愿望和需要，其内容并非抽象得不可捉摸， 它包括：公共秩序的和平与安全；经济秩序的健康、安全及效率化；社会资源与 机会的合理保存与利用；社会弱者利益( 如市场竞争社会中的消费者利益、劳动者利 益等) 的保障；公共道德的维护( 这在任何市场经济国家及其任何发展阶段都显得特 别突出) ；人类朝文明方向发展的条件( 如公共教育、卫生事业的发展) 等。 ( 2 ) 公益与私益是相对的概念，而非对立的关系。公益与私益是辨证统一的，可 以相互转化。首先，公共利益能转化为权利，继而转化为个人利益。利益被法律确认后， 其利益主体成为权利主体。同样，当公共利益被法律确认变成权利之后，其主体也被具 体化；第二，私益在一定条件下可转化为公益。当个人利益和个人权利受侵害现象具有 经济秩序的普遍性和典型性意义时，私益便可能转化为社会利益。当然，并非所有的个 人权利都重要得绝对不能被干预，同时，并非所有的社会公益都绝对优于个人权利，不 能任意借口社会公益而损害个人权利，否则会造成某种“专制”。只有在个人权利的行 使危及到了社会公益，才可以维护社会公益为目的，对此类行使权利的行为予以限制或 否定。 ( 二) 行政公益诉讼的特征 行政公益诉讼作为一种特殊类型的诉讼，它与一般行政诉讼最显著的区别就在于其 公益性，也即其诉讼目的是为了维护社会公共利益。 i 行政公益诉讼的诉讼目的是为了维护社会公共利益 我国现有的几种诉讼类型( 民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼) 里，除了刑事诉讼中 。陈新民：德国公法学基础理论山东人民出版杜2 0 0 1 年版，第2 0 4 页。 。孙笑侠：论法律与社会利益，载中国法学1 9 9 5 年第4 期。 5 山东大学硕士学位论文 检察机关可代表国家提起公诉外，其余都属于私益诉讼，即原告因为自身合法权益受到 侵犯而起诉，其诉讼目的是为了维护原告自身的合法权益。 为公共利益而诉是行政公益诉讼的鲜明特征。行政权力的目的是维护社会秩序，增 进公共利益，但在行政权行使过程中与其公益目的相偏离的现象是无法完全避免的，且 因行政权具有强制性、单方面性和优越性的特性，它比公民个人更易于损害到社会，且 其所造成的损害一旦发生，造成的后果也更加严重，因此对行政机关有可能损害公益的 行为更应加以防范。而在实践中，经常发生因行政行为无具体行政相对人而无法提起诉 讼，或者因行政相对人受益而不会提起诉讼( 如行政机关为行政相对人违法审批项目， 损害公益) 等现象，这些现象必然会使公共利益受到严重损害。有鉴于此，在行政公益 诉讼中，立法机关应将起诉权赋予广泛的主体，只要行政机关不依法行政，不履行法律 规定的职责从而危及了社会公共利益，检察机关、公民及社会团体为了维护社会公共利 益都有权起诉行政机关，而不管其自身合法权益是否同时受到了损害。也就是说，起诉 者提起行政公益诉讼的目的并非仅仅为一己之私利，而主要是为了维护更广泛的社会公 共利益。 2 提起行政公益诉讼的主体与所指控的行政行为不必有直接利害关系 我国行政诉讼法规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人 员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。这项规定实际上界定 了一般的行政诉讼主体的范围，也即能提起行政诉讼的主体只能是认为其自身合法权益 受到行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯的公民、法人或其他组织。由此 可见，一般的行政诉讼的主体与其所指控的行政行为之间必须有直接的利害关系。而在 行政公益诉讼中，提起行政公益诉讼的主体与其所指控的行政行为之间的利害关系具有 不特定性，该行政行为可能对其已经造成现实的损害，也可能尚未对其造成现实的损害， 但有损害发生可能，或者根本不可能对其自身利益造成损害。也就是说，不管违法行政 行为是否已经侵犯了诉讼主体的切身利益，只要该行为侵犯了社会的公共利益，任何诉 讼主体均能以维护社会公益为目的提起诉讼。行政公益诉讼之所以作出这种与一般行政 诉讼不同的规定，是为了更有效地保护社会公共利益免受违法行政行为的侵害，因为一 旦社会公共利益受到现实的侵害，不但会造成大量经济、资源的损失及浪费，而且许多 损失是无法弥补的，如人的生命、健康等。至此，我们可得出如下结论：行政公益诉讼 所特有的公益维权特征使得可提起行政公益诉讼的主体与其所指控的行政行为不必具 6 山东大学硕士学位论文 有直接的利害关系，从而也就使行政公益诉讼的主体较之其他行政诉讼的主体更具宽泛 性。 3 行政公益诉讼的对象具有双重性 行政公益诉讼的对象不仅包括具体行政行为，还可包括某些抽象行政行为。行政行 为以其对象是否特定为标准可分为抽象行政行为与具体行政行为。抽象行政行为是指以 不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。具体行政行为 是指针对特定的人或事采取具体措施的行为。我国现行行政诉讼法规定原则上仅能以具 体行政行为为对象提起行政诉讼。而行政公益诉讼当事人不仅能以具体行政行为为诉讼 对象提起诉讼，还可把某些抽象行政行为作为诉讼对象。抽象行政行为可分为两类：一 类是层次较高的行政立法行为，即有权行政机关制定行政法规和行政规章的行为：另一 类是行政机关制定层次相对较低的不具有法源性的规范性文件的行为。其中，对后一类 抽象行政行为可提起行政公益诉讼。在实践中，因对抽象行政行为缺乏相应的程序约束 和法制监督而导致其侵犯公共利益的现象屡见不鲜，而且其侵犯的对象又具有不特定性 和抽象性，所以，违法抽象行政行为造成的后果往往更严重，涉及范围也更广泛。且我 国行政诉讼法第5 3 条实际上已赋予人民法院对规章有一定程度的司法审查权和选 择适用权。新颁布的行政复议法第7 条也将部分抽象行政行为纳入复议审查的范围。 因此对行政规章以下( 包括行政规章) 的层次较低的抽象行政行为实施司法审查是可行 的。 4 行政公益诉讼原告胜诉后应得到奖励 提起行政公益诉讼的公民与社会团体具有高尚的社会美德及社会正义感，他们提起 行政公益诉讼不是单纯为了一己私利，虽然在某些方面也会增加其个人利益，但此小利 与其诉讼的费用相比，尤其是与胜诉为整个社会获得的公共利益相比，似乎有些“不经 济”，实在微不足道。如广东一名律师潘卫思因番禹区政府违法征收过桥费而起诉政府， 请求法院判令该区政府返还他交的5 元过桥费，同时停止在番禺洛溪大桥设置收费站违 法收费的行为。潘律师作为一名有车族，他费时费力打官司，难道仅仅是为了讨回这5 元钱吗? 他更重要的是为了纠正政府机关的违法行政行为。可见，他追求的是社会正义 及良好的公共秩序。对于这种“国家兴亡，匹夫有责”的主人翁精神，追求正义的勇气 和胆量应当予以奖励，此举有利于形成良好的社会风尚。同时也正因为行政公益诉讼 “无利可图”，耗费时间、财力、精力，还有可能对自己带来不利后果，因此应建立对 山东大学硕士学位论文 行政公益诉讼的激励机制，从而克服“搭便车”思想，鼓励社会上普通的组织及个人提 起行政公益诉讼。惟有如此，社会的和谐与进步才能逐步得以实现。 ( 三) 行政公益诉讼的类型 对于行政公益诉讼，学者们从不同的角度作了相应的分类。有学者认为行政公益诉 讼应包括三类：其一，相关人诉讼，指在私人不具有当事人资格的法域，原则上允许私 人以相关人名义起诉：其二，市民提起的职务履行令请求诉讼指在公务员未履行其职 务情形下，允许私人以市民身份向法院提起请求发布职务履行令的诉讼，最初这类诉讼 是作为相关人诉讼提起的，后来私人被允许以当事人的身份起诉；其三，纳税人提起的 禁止令请求诉讼，简称纳税人诉讼，指私人以纳税人的身份，有请求禁止公共资金违法 支出的诉讼提起权。有的学者则认为行政公益诉讼类型应作如下划分：第一，个人监 督诉讼。如美国的纳税人诉讼，日本的民众诉讼等。这种诉讼实质上是赋予公民对行政 活动的监督权，以确保公法秩序；第二，行政公诉。如英国的检察长诉讼，法国同一行 政主体内的行政机关追诉等：第三，执行诉讼。即行政机关对已生效的行政行为，申请 法院强制执行的诉讼。比较典型的是美国的执行诉讼。 笔者拟从可提起行政公益诉讼的主体这一角度入手，将行政公益诉讼分为两种类型 即普通( 一般) 行政公益诉讼与行政公诉。首先，我们可将普通( 一般) 行政公益诉讼 界定为由社会上任意的公民或社会团体提起的行政公益诉讼。行政公益诉讼的公益维权 特性使可提起诉讼的原告具有相当的广泛性，即可以为任意的公民及社会团体，而原告 与所指控的行政行为也不必具有直接利害关系，即这种利害关系具有不特定性，不必为 原告自身利益受到切身损害。这种诉讼实质上是赋予几乎所有可能的诉讼主体以起诉 权，也就是说，在普通行政公益诉讼的范式下，任意公民个人和社会团体均可代表公共 利益启动诉讼程序，督促行政机关依法行政，以维护社会公法秩序的和谐；其次，我们 可将行政公诉定义为由特定国家机关检察机关启动的行政公益诉讼。笔者认为，人 民检察院作为法律监督机关，代表着国家公共利益，依法监督行政机关依法行政，当行 政机关的违法行为侵犯公共利益时，检察机关理应作为国家利益代表人向人民法院起诉 行政机关，以维护社会公共利益。 1 参见粱慧星：开放纳税人诉讼，以私权制衡公权，载人民法院报2 0 0 1 年4 月1 3 日。 4 薛刚凌：行政诉权研究，华文出版社1 9 9 9 年版，第1 6 7 页。 8 山米大学硕士学位论文 行政公益诉讼的理论基础 ( 一) 法治理念与行政公益诉讼 1 法治的涵义 法治的思想源于古希腊和古罗马，亚里士多德认为法治意味着“已成立的法律获得 普遍的服从，而大家所服从的法律本身又是制定得良好的法律，”这是对法治的经典定 义。 法治是民主政治的产物，同时法治也是对民主的保障。法治是文明社会追求的目标， 思想家们对法治作了各种阐释。其中英国宪法学家戴雪把法治阐述为“法的统治”( r u l e o fl a w ) 。而罗尔斯把法治看作形式正义在法律制度方面的实现，他认为，形式正义的 概念即有规则地和无偏见地实旌公开的规则，在适用于法律时就成为法治。也有学者 认为法治包括两部分，即形式意义的法治和实质意义的法治，二者有机统一，不可缺少。 法治的核心在于“以法对国家权力的限制和制约”。 德里宣言确认法治的基本原则为：第一，根据法治精神，立法机关的职能在于 创造和维持个人尊严得到尊重和维护的各种条件：第二，法治原则不仅要防范行政权力 的滥用，而且还需要有一个有效的政府来维持法律秩序，借以保障人们具有充分的社会 和经济生活的条件；第三，法治要求正当的刑事程序：第四，司法独立和律师自由。9 法治是人类社会发展的趋势与潮流。我国经历了二千多年的人治历史，随着民主法 制的建设，社会主义市场经济的建立与