（宪法学与行政法学专业论文）论行政裁决司法救济研究.pdf

本人声 除了文中特 表或撰写过 任何贡献均 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学 校可以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签 q 新签名：萎应b 期： l i 勺 姓名：夏明伟 导师：赵清林 学科专业：宪法学与行政法学 上海大学法学院 2 0 10 年4 月 海人 a m d c a n d i d a t e ：x i a m i n g w e i s u p e r v i s o r ：z h a oq i n g l i n m a j o r ：c o n s t i t u t i o n a la n d a d m i n i s t r a t i v el a w l a w c o l l e g e ，s h a n g h a iu n i v e r s i t y a p r i l ，2 0 1 0 i v ：海人学硕l ：论义 摘要 行政裁决是指国家行政机关依据法律、法规的授权，以居问裁决者的身份， 对特定范围内与其管理职权密切相关的民事纠纷依法作出处理的具体行政行 为。行政裁决己成为行政机关实现其行政职能不可缺少的工具，在纠纷的解决 中发挥了重要的作用。与司法审判制度相比，行政裁决制度具有程序简便、方 便灵活、结案迅速、成本低廉等特点，有利于快速解决纠纷、节约审判资源， 有利于社会效率目标的实现。但是，从本质上说行政裁决仍然是具体行政行为， 这一特征决定了行政裁决不是终局裁判，必须对其进行司法救济。然而，对于 行政裁决的司法救济方式，目前我国理论界和实务界可谓见仁见智。本文通过 分析行政裁决司法救济存在的问题，批判了现行司法救济方式的不足，并总结 了学界的观点，通过分析，提出了自己的观点。 本文在结构上共分四个部分。 第一章主要论述行政裁决司法救济的理论基础。本章首先从行政裁决的概 念和特征入手，对行政裁决的救济对象进行简要介绍。然后对行政裁决司法救 济的理论进行进一步的探讨，从理论和实践等方面论述了对行政裁决进行司法 救济的必要性和可行性。随后，对行政裁决司法救济的原则进行阐述。 第二章分析了我国行政裁决司法救济制度的现状。本章首先对行政裁决司 法救济进行了总体概述，认为我国行政裁决现行的司法救济途径是唯一的，即 行政附带民事诉讼，纯粹的行政诉讼在新司法解释出台后已非一种独立的救济 方式，而民事诉讼并非行政裁决的救济方式。随后，对行政附带民事诉讼进行 重点论述，找出其存在的法律依据，分析其在实施过程中产生的积极和消极效 果。最后，文章论述了学界关于完善行政裁决司法救济制度的几种主要观点， 为完善我国的行政裁决司法救济制度做好理论准备。 第三章域外经验，主要介绍了英国、美国、r 本的行政裁决司法救济制度， 分析总结三个国家行政裁决司法救济制度的共同之处，以期能够为我国行政裁 决司法救济制度的完善提供经验。 第四章是完善我国行政裁决司法救济制度的几点设想。对于行政裁决的司 v 海人学倾i ：论义 法救济路径，主张依据行政裁决案件的性质采用不同的处理方式，对于以行政 争议为主、民事问题为辅的案件采用行政附带民事诉讼加以处理，而对于以民 事争议为主、行政问题为辅的案件采用民事裁处诉讼处理。随后，笔者主张通 过引入调解制度、赋予法院以司法变更权来对行政附带民事诉讼进行完善。最 后，笔者认为从长远来看，对于以民事争议为主、行政问题为辅的行政裁决案 件还是要通过构建民事裁处诉讼束进行处理。对于如何构建民事裁处诉讼制度， 笔者主张从当事人、举证责任和诉讼程序三个方面进行构建。 关键词：行政裁决行政裁决司法救济行政附带民事诉讼民事裁处诉讼 v i 海人学坝l j 论文 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o ni st h es t a t ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n si na c c o r d a n c ew i t h l a wa n dr e g u l a t i o n sm a n d a t e ，t ov e r d i c tt h ei d e n t i t yo fap a r t i c u l a ro r g a nw i t h i nt h e r a n g eo fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n sa r ec l o s e l yr e l a t e dt ot h ea d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t yt o d e a lw i t hc i v i ld i s p u t e sa c c o r d i n gt ot h es p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ea c t 。a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o nh a sb e c o m et h ea d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n so ft h ee x e c u t i v ea u t h o r i t yt o a c h i e v ei t si n d i s p e n s a b l et o o li nd i s p u t er e s o l u t i o np l a y e da ni m p o r t a n tr o l e 。 c o m p a r e dw i t ht h ej u s t i c es y s t e m ，a d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o ns y s t e mh a st h e p r o c e d u r es i m p l e ，c o n v e n i e n ta n df l e x i b l e ，c l o s e df a s t ，l o wc o s t ，e r e ，c o n d u c i v et o r a p i dr e s o l u t i o no fd i s p u t e s ，s a v i n gj u d i c i a lr e s o u r c e sa n di sc o n d u c i v et os o c i a l e f f i c i e n c yg o a l s 。b u tt h ee s s e n c er e m a i n st h ea d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o no fs p e c i f i c a d m i n i s t r a t i v ea c t ，t h ec h a r a c t e r i s t i e so ft h ed e c i s i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n n o tb ef i n a la n dm u s tb ej u d i c i a lr e l i e lh o w e v e r ，f o rt h er e l i e f p r o g r a m ，t h ec u r r e n t t h e o r ya n dp r a c t i c eo u rp r o f e s s i o nc a nb ed e s c r i b e da sam a t t e ro fo p i n i o n 。b y a n a l y z i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o no f j u d i c i a lr e l i e fp r o b l e m s ， c r i t i c i z e dt h e s h o r t c o m i n g so ft h ee x i s t i n gj u d i c i a lr e l i e f , a n ds u m m a r i z e st h ea c a d e m i cp o i n to f v i e w , t h ea n a l y s i sp u tf o r w a r dt h e i rv i e w s 。 i nt h i sp a p e r , t h es t r u c t u r ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s 。 t h ef i r s tc h a p t e rd i s c u s s e st h et h e o r e t i c a lb a s i so fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n s 。t h i s c h a p t e rf r o mt h ec o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i c so fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n st os t a r t ，o n t h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n so ft h er e l i e f o b j e c tb r i e f l y 。t h e nc a na p p e a l a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n st o c a r r yo u taf u r t h e rs t u d y , f r o mt h et h e o r e t i c a l a n d p r a c t i c a la s p e c t ss u c ha sj u d i c i a lr e m e d i e sa g a i n s ta d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n so ft h e n e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t y 。 t h es e c o n dc h a p t e ra n a l y z e st h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o ns t a t u so f j u d i c i a lr e l i e f 。t h i sc h a p t e rf i r s te x e c u t i v ed e c i s i o nw a sag e n e r a lo v e r v i e wo f j u d i c i a lr e l i e ft h a tt h ee x i s t i n gj u d i c i a ld e c i s i o n so fa d m i n i s t r a t i v er e l i e fi st h eo n l y w a yt h a tt h ec i v i la d m i n i s t r a t i o nw i t hp u r e l ya d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sa f t e rt h e v i i 海人学顺i j 论义 i n t r o d u c t i o no ft h en e wj u d i c i a l i n t e r p r e t a t i o n h a sb e e na n i n d e p e n d e n t n o n r e m e d i e s a n dc i v i lr e m e d i e sa r en o ta d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n s 。s u b s e q u e n t l y ，t h e f o c u so nt h ec i v i la c t i o nw e r ed i s c u s s e dt oi d e n t i f yt h ee x i s t e n c eo ft h el e g a lb a s i s o fi t si m p l e m e n t a t i o ni nt h ep o s i t i v ea n dn e g a t i v ee f f e c t s 。f i n a l l y ，t h ep a p e rc i r c l e s o nt h es o u n ds y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o no fj u d i c i a lr e l i e fs e v e r a lm a i n p o i n t s ，t oi m p r o v eo u rs y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o no fj u d i c i a lr e l i e ft o m a k et h e o r e t i c a lp r e p a r a t i o n 。 t h et h i r dc h a p t e ri sa b o u to v e r s e a se x p e r i e n c e ， i n t r o d u c e st h eu ku s a ， j a p a n ，a d m i n i s t r a t i v er u l i n go nt h ea d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o ns y s t e ma n dt h e j u d i c i a lr e l i e f , a n ds u m m a r i z e st h et h r e es t a t ea d m i n i s t r a t i v er u l i n g so f j u d i c i a lr e l i e f i nc o i n l n o n ，w i t hav i e wt ot h ed e c i s i o no fa d m i n i s t r a t i v es y s t e mi np r o v i d i n g r e l i e fe x p e r i e n c e 。 c h a p t e rf o u ri st h ep e r f e c ta u t h o rj u d i c i a lr e l i e fs y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n sm a d e s e v e r a lr e c o m m e n d a t i o n s 。f o rt h ea d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o no fj u d i c i a lr e l i e fp a t h ， a d v o c a t e dn a t u r eo ft h ec a s eb ya d m i n i s t r a t i v er u l i n g sd i f f e r e n ta p p r o a c h ， m a i n l y f o ra d m i n i s t r a t i v ed i s p u t e s ，c i v i lm a t t e r s ，s u p p l e m e n t e db ya d m i n i s t r a t i v ei n c i d e n t a l c i v i la c t i o nc a s et ob ed e a l tw i t hc i v i ld i s p u t e sa n df o rt h em a i ns u p p l e m e n t e db y a d m i n i s t r a t i v ei s s u e si nc a s e sa d j u d i c a t e db yc i v i lp r o c e e d i n g sd e a l i n gw i t h 。 s u b s e q u e n t l y ，t h ea u t h o ra r g u e st h a tt h r o u g ht h ei n t r o d u c t i o no fm e d i a t i o ns y s t e m ， g i v et h ec o u r tt h ej u d i c i a lp o w e rt oc h a n g et h ec o n d u c to ft h ea d m i n i s t r a t i v ea n d c i v i lp e r f e c t 。f i n a l l y ，ib e l i e v et h a tt h el o n gt e r m ，m a i n l yf o rt h ec i v i ld i s p u t e ， s u p p l e m e n t e db ya d m i n i s t r a t i v ei s s u e so rt ot h ea d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o no fc a s e s a d j u d i c a t e db yb u i l d i n gac i v i la c t i o nt od e a lw i t h 。c o n f e r e n c ed e p a r t m e n t f o rh o w t ob u i l dac i v i ll i t i g a t i o ns y s t e m ，t h ea u t h o ra r g u e sf r o mt h ep a r t i e s ，t h eb u r d e no f p r o o fa n dp r o c e e d i n g st op e r f e c tt h et h r e e 。 k e y w o r d s ： a d m i n i s t r a t i v ea d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o no f j u d i c i a lr e l i e f a d m i n i s t r a t i v ea n dc i v i lc i v i ll i t i g a t i o nc o n f e r e n c e i ：海人学坝l j 论义 目录 引言1 第一章行政裁决司法救济的基本理论2 第一节行政裁决概述2 一、行政裁决的含义2 二二、行政裁决的特征3 第二节行政裁决司法救济的必要性与可行性5 一、行政裁决司法救济的概念5 二、对行政裁决进行司法救济的必要性5 三、行政裁决的可诉性6 第三节行政裁决司法救济的原则7 一、司法最终原则7 二、效率原则8 三、有效救济原则8 第二章我国行政裁决司法救济的现状9 第一节概述9 一、民事诉讼并非行政裁决的救济方式9 二、纯粹行政诉讼已非行政裁决案件独立的救济方式1 0 第二节行政附带民事诉讼的法律依据和实施效果1 2 一、法律依据1 2 二、实施效果一1 2 第三节关于完善行政裁决司法救济制度的主要观点1 6 一、完善行政附带民事诉讼1 6 二、设立一种相对独立的诉讼形式民事裁处诉讼。1 7 三、借鉴日本的当事人诉讼制度1 8 四、扩火法院对行政裁决司法变更权的范围1 9 五、不同的行政裁决通过不同的诉讼路径1 9 第三章域外行政裁决司法救济制度及对我国启示2 1 第一节英国的行政裁决司法救济制度2 2 一、英国行政裁判所制度2 2 i x 二、对行政裁决行为的司法救济2 5 第二节日本的当事人诉讼制度2 6 一、日本的当事人争诉2 6 二、对当事人争诉的司法救济2 7 第四。肖对完善我国行政裁决司法救济制度的启示2 8 一、基本目的都是为了保护当事人的合法权益2 8 二、法院对行政裁决均享有司法变更权。2 9 三、均以司法救济为最终手段3 0 第四章完善我国行政裁决司法救济制度的几点设想3 0 一、在行政附带民事诉讼中引入调解制度3 l 二、在行政附带民事诉讼中赋予法院司法变更权3 2 三、民事裁处诉讼制度的初步构建一3 3 结语3 9 参考文献4 0 x i ：海人学硕i j 论文 己i 吉 ji 口 随着经济的蓬勃发展，人类的生活领域逐步拓宽，生活方式r 渐多样，这 些变化在给人类带来丰富多彩与方便快捷的同时，也带来了大量纠纷。这些纠 纷尤其是民事纠纷的产生同趋多样与频繁，这就必然要求解决民事纠纷的方式 也要朝着多样化的趋势发展。另外，科技的r 新月异将我们生活的世界改造得 及其专业，在这种背景下产生的纠纷也就不可避免的趋于专业化，这就使得传 统的纠纷解决方式，无论在效率上还是在技术上都不能满足现代社会的需要。 而这一时期的行政权力亦呈现不断扩张的趋势，其势力已逐步涉足许多私人权 利甚至本来属于其他国家机关权力的领域。这突出表现在现代国家的立法机关 和司法机关愿意将本来专属自己的部分权力委托给行政机关行使，尤其是司法 权允许行政权居间裁决本应由自己裁决的部分民事纠纷。这样，行政机关在拥 有解决纠纷的技术水平的同时也拥有了解决纠纷的合法权力，其顺理成章的成 为现代社会解决民事纠纷的重要角色。 然而，有权力的的地方就会有腐败，行政裁决作为权力的一种存在方式， 也同样存在滋生腐败进而产生不公正的危险。因此，为加强对行政裁决行为的 监督，应该为民事纠纷当事人提供进一步的救济途径。而司法救济途径则是众 多救济途径中最公j 下、彻底的救济方式，因此对行政裁决的司法救济进行完善 就是非常必要的。然而，现行法律对于行政裁决司法救济方式的规定不统一、 甚至自相矛盾，导致我国很多行政裁决诉讼案件不幸地陷入循环诉讼之中，这 些案件虽然经过长时间的审理，却出现了“官了民不了的局面，当事人的民 事争议迟迟得不到解决，严重影响了当事人合法权益的实现与保护，不利于社 会的稳定。从某种意义上说，当前我国的行政裁决司法救济制度不仅未发挥其 真正的救济功能，相反却在一定程度上给民事争议当事人带来了“诉累 。这不 得不促使我们就如何完善我国行政裁决司法救济制度进行更多的研究和思索。 海人学倾i j 论文 第一章行政裁决司法救济的基本理论 行政裁决的含义 第一节行政裁决概述 行政裁决在我国行政法理论和实践中是一个比较常见的概念。然而，直到 今天，在不同的场合、不同的论著中，关于行政裁决的内涵和外延的论述依然 是众说纷纭，有时甚至是大相径庭。归纳起来，对行政裁决大致有以下几种不 同的观点： 最广义的行政裁决是指行政机关依照某种特定程序( 准司法程序) ，对特定 人的权利义务做出具有法律效力决定的活动，这种行政裁决除了解决民事、行 政纠纷外，还直接运用准司法程序对相对人实施制裁，提供救济( 实际上是指行 政机关作出的除行政立法行为以外所有的行政行为) 。1 根据这一种概念，行政 裁决不仅包括行政机关依据准司法程序裁决民事、行政纠纷的行为，还包括行 政机关依职权对特定当事人作出行政处罚、行政处理等具体行政行为。这种定 义过于宽泛，目前支持者不多。 广义的行政裁决是指行政机关以中立的第三人身份对特定当时入之间发生 的民事纠纷、行政争议依法作出裁决的行政行为。2 依据这一定义行政裁决的 对象既包括行政争议，也包括民事纠纷。 狭义的行政裁决仅指行政机关依照法定职权居中裁决当事人之间特定民事 纠纷的行政行为。3 这种观点是目前行政法理论和实践能够普遍接受的观点。 最狭义的行政裁决又称专门的行政裁判，是指对法律明确规定的、与行政 管理有关的、平等主体之间发生的非合同的民事纠纷进行裁决。行政主体对合 同纠纷，如具有平等民事法律地位的拆迁人和被拆迁人之间的拆迁补偿、安置 协议纠纷进行裁决，不属于行政管理范畴，而是一种居间仲裁，类似于劳动仲 裁和山林确权仲裁。 马怀德：行政裁决辨析，载法学研究1 9 9 0 年底6 期，第1 4 页。 2 姜明安：行政法衍f 政诉讼法，中国卓越i j 版公司1 9 9 0 年版，第3 0 0 3 1 4 页。 罗豪才主编：中国刊法审台制度，北京大学出版社1 9 9 3 年版，第2 1 3 - 2 1 4 页。 2 ：海人学坝i j 论义 通过以上的分析，结合目前理论界能够普遍接受的观点，笔者认为上述表 述虽从不同的角度对行政裁决进行概括，但都不能全面概括行政裁决的内涵和 外延。因而笔者在参照其中狭义观点后，对行政裁决的定义做出以下归纳：行政 裁决是指国家行政机关依据法律、法规的授权，以居问裁决者的身份，对特定 范围内与其管理职权密切相关的民事纠纷依法作出处理的具体行政行为。 二、行政裁决的特征 依据以上定义笔者认为，行政裁决具有以下特征： ( 一) 行政裁决主体是法定的行政机关 行政裁决的主体是国家法律、法规特别授权的具备一定条件的行政机关， 而不是所有的行政主体。4 根据传统的分工，行政机关固有的职权不包括行政 裁决权，这是由于裁断民事纠纷属于传统司法权的范围，行政机关无权介入， 因此行政机关要获得行政裁决权，必须获得法律的授权，否则容易造成行政权 和司法权管辖的混乱。行政裁决权由专门的行政裁决机构行使，无论是普通法 系国家，还是大陆法系国家，已经被制度化。 在我国有权进行行政裁决的机构主要有：一是行政机关的执法机构，一般 解决特定范围的民事纠纷；二是原行政机关和上级行政机关的专门部门，主要 指行政复议机构，在一般的行政复议中，复议机关是上一级行政主管部门或同 级人民政府。而负责行政复议的机构则是其内部机构。如行政复议法第3 条的规定，行政复议机构是行政机关内部负责法制工作的机构。这就意味着所 谓的专门的行政复议机构主要职责是法制工作，行政裁决职能只不过是其中一 项特殊职能。三是专门机构，专门行使裁决权的机构在我国目前有专利复审委 员会、商标评审委员会和劳动仲裁委员。四是各级人民政府，就我国的现状而 言，除司法部1 9 9 0 年颁布的民间纠纷调处办法赋予乡镇人民政府对各类民 间纠纷以裁决权外，国家还通过法律和行政法规赋予地方政府和有关部门对民 问纠纷进行裁决和调解的权力。 总体而言，我国行政裁决机构绝大部分内设于行政机关或者属于行政机关 4 张树义：纠纷的行政解决机制研究以行政裁决为中心，中国政法大学 l j 版社2 0 0 6 年版，第3 0 页。 海人学硕l j 论义 的主管范围，基本上不具有独立性，中立裁判也就无从谈起，公正的行政裁决 难以保障。而这正是我国行政裁决主体的缺陷所在，也是后文要对行政裁决进 行司法救济的必要性所在。 ( 二) 行政裁决的对象复杂化 行政裁决的对象并非一般的民事纠纷，这是由行政裁决要解决特定的民事 纠纷所决定的，这些纠纷往往是行政争议和民事争议交织在一起。行政裁决要 解决的纠纷，一般都发生在行政管理领域，这类纠纷往往会涉及到高度的技术 性和专业性问题，常常是民事法律关系与行政法律关系相互交融，这种综合性 的纠纷只能由具有专业优势的行政主体来解决才能更为理想。行政主体能够运 用自己的专业特长、管理经验及其灵活多样的行政权力和丰富的物质资源，多 管齐下，使得纠纷可以被全方位的解决。同时，由行政主体来解决，也可以避 免同一个事件由不同机关解决而发生裁决冲突的情况。 ( 三) 行政裁决专业化 裁决的专业化是指行政裁决机关在解决纠纷时，仅具有法律知识是不够的， 还要有行政专门知识和行政经验。当前，精细的社会分工带来行政职能专业化 的提高，行政主体在管理这些事物时，仅具有法律知识是不够的，还必须具有 该行业的专业知识。行政裁决机关解决的纠纷，往往技术含量和专业含量都很 高，如医疗事故纠纷、知识产权纠纷、交通事故纠纷等等，这些纠纷交由法院 受理会让法官无从下手。同时，行政裁决机关解决纠纷所依据的规则大多很专 业，像劳动仲裁除去由全国人大制定的中华人民共和国劳动法以外，各省、 市人大、政府以及劳动管理部门根据地区特点制定各类的劳动法规、规章、条 例等等，生效的劳动法规内容纷繁复杂。将此类纠纷交由业务繁忙的法官受理 显然是不现实，而根据法律的授权交由行政机关中的专业人士裁决不失为一种 有效途径。 ( 四) 行政裁决程序司法化 行政裁决作为解决民事纠纷的方式之一，其使用的程序不同于普通具体行 政行为的程序。大多数国家的行政裁决规定了类似于司法救济的完备程序，吸 收了大量有利于公正裁决的司法程序，这保证行政裁决机构能及时、公正的进 4 海人学硕 行裁决。 j 下的裁决 一、行政 行政 向人民法 方式的复杂多样，当事人针对行政裁决行为提起诉讼的类型也会不尽相同，因 此，当事人对行政裁决行为不服提起的任何诉讼都应成为行政裁决诉讼的外延 部分。但在前文笔者对行政裁决的概念进行了界定，因此行政裁决的救济范围 也仅局限于行政机关对特定范围内与其管理职权密切相关的民事纠纷依法作出 处理的具体行政行为。 而由于行政裁决实际上是内含民事争议的行政行为，当事人对其不服提起 诉讼，民事争议的解决是行政争议解决的起点和归宿，行政争议因民事争议而 起，因此，行政裁决司法救济应采用怎样的方式，遵循什么样的审理原则，其 具体的制度建构又会与现行行政诉讼法关于一般行政诉讼制度的规定有何 区别，将是研究行政裁决司法救济制度必须讨论的问题。 二、对行政裁决进行司法救济的必要性 ( 一) 由保障民事争议当事人的合法权利决定 从世界范围来看，行政裁决的产生，最初来自于政府加强对社会干预的需 要，它以行政权力的自我膨胀和扩张为原动力。5 行政裁决是一种行政权，而行 政权具有侵略性的天然属性，它的存在构成了对公民人权的潜在侵犯，这就是 为何要从公民权益的保护意义上设计对行政裁决进行司法救济的必要性所在。 同时，就我国的行政裁决而言，它既是公权力介入权利主体之间纠纷的一种方 式，同时也是解决民事纠纷的一种方式，体现了专业性和效率性的结合。但是， 5 应松年：行政法学新论，中国方正i 叶；版社2 0 0 4 年版，第4 4 2 页。 首先，行政裁决是由行政机关作出的具体行政行为，而行政机关具有上下 隶属关系，这一特征导致行政裁决行为不可能实现真正独立。其次，行政裁决 主要是对行政管理活动中对所涉及的民事纠纷进行的干预，这种干预不仅会作 用于纠纷当事人，处理不当还会损害国家和社会公共利益。第三，行政裁决与 普通司法相比具有浓厚的行政色彩，司法行为具有严格程序保障的特点，程序 正义和实体正义共同构成了司法公正的基石，而行政裁决并没有如此严格的程 序，作为行政行为，追求效率，极易导致行政的专断性。总之，为防止行政机 关滥用职权，必须对行政机关行使行政裁决权进行有效的司法监督。 综上，从以上的分析可以看出，行政裁决制度的存在在我国有着独特的合 理性基础，对行政裁决进行司法救济是保证裁决公正性的必然要求。从我国现 有的状况来看，对行政裁决进行司法救济既有着必然性的因素，也存在可行性 的空间。 三、行政裁决的可诉性 权利依赖于救济，行政裁决的司法救济不仅是对民事争议当事人权利的保 障，更是对行政机关裁决权的监督：对行政裁决行为是否可以提起诉讼，相关 法律没有给予明确的规定。理论界对这个问题亦是见仁见智。一种观点认为， 并非所有的具体行政行为都具有可诉性，行政裁决就不具有可诉性。当事人不 服行政主体的行政裁决，不能以行政主体作为被告提起行政诉讼。6 这种观点 认为行政裁决行为是行政机关居间对当事人民事纠纷进行的处理，行政机关与 民事争议当事人之间的关系并非单纯的行政法律关系。与其它具体行政行为相 比，行政裁决行为与司法行为更为接近，根据“裁判者免受追究 原则，不应 6 罗风娥：交通事故责任认定的行政非诉性评析一兼论行政裁决行为的非诉性，载现代法学2 0 0 2 年第3 期，第1 5 5 页。 6 ：海人学顾i ：论义 当对行政裁决行为进行诉讼，只能就原民事纠纷直接提起民事诉讼。另一种观 点认为，行政裁决不仅是行政行为，而且是可诉的具体行政行为。7 其主要理 由是根据最高人民法院关于执行 若干问题的解 释( 以下简称若干解释) 的规定，拥有行政管理职权的机关、组织和个人 在行使行政管理职权的过程中所实施的具体行政行为，除法律有特别规定和若 于解释特别排除的以外，都具有可诉性。 笔者认为，相比较之下，确认行政裁决行为可诉的理由更为充分，行政裁 决从性质上而言，是一种具体行政行为，应允许对其提起诉讼。行政裁决行为是 具体行政行为，主要是因为其构成要素符合具体行政行为的要求。首先，我国 行政裁决的主体是具有行政裁决权的行政机关。直到目前为止，我国行使行政 裁决权的机关仍然属于行政机关，具有行政的属性。其次，从行政裁决的启动 程序看，在我国存在两种启动形式，由当事人申请行政机关行使裁决权，如当 事人选择型的行政裁决，也有行政机关主动行使行政裁决的形式，如职权型的 行政裁决，而这与司法权的被动特征显然不符。 一、司法最终原则 第三节行政裁决司法救济的原则 司法审查的最终性是国家权力运行的基本原则，是法治原则的必然要求。 司法最终原则的含义包括以下三个方面：一是一切因适用宪法和法律而引起的 法律纠纷和相应的违宪违法行为均由法院进行裁决；二是一切法律纠纷，至少 在原则上通过司法程序即诉讼程序解决；三是法院对于法律纠纷以及相关的法 律问题有最终的裁决权。8 在行政法领域，司法最终原则表现为行政机关所作 出的任何行政行为原则上都必须接受法院的司法审查。正如汉密尔顿所言：“国 家与其成员或公民间产生的纠纷只能诉诸国家法庭。任何其他方案均既不合理， 违反惯例，而亦不得体。9 7 应松年：当代中国行政法，中国方正出版社2 0 0 5 年版，第1 1 3 4 页。 8 宋炉安：f d 法最终权彳亍政诉讼引发的思考，载行政法学研究1 9 9 9 年第4 期，第4 8 页。 9 【美】汉密尔顿：联邦党人文集，程逢如译，商务印书馆1 9 年版，第4 0 0 页。 7 海人学颂l j 论义 法院作为纠纷解决第三人，其严格的程序制约机制能够确保纠纷解决的公 正，纠纷当事人对司法救济产生的信赖感远远高于行政机关提供的救济，从内 心上更能接受司法判决结果的终局性。同时，由法院对行政行为进行最终审查， 亦是对行政最终权的否定。绝对的权力必然导致腐败，而行政权力恰恰具有自 我膨胀的天然属性，因此，为保证行政权力有效行使，必须要对行政权力进行 控制。在众多控制手段中，最有力和有效的控制便是司法权对行政行为的事后 审查。因此，有司法审查的最终原则作为保障，赋予行政机关解决纠纷之权利， 一方面可以减少和防止行政机关滥用权力的可能性，另一方面，即使发生滥用 权力的行为，通过司法审查也可以予以纠j 下，切实保护当事人权利。 尽管在我国目前的几部法律中，仍然赋予了部分行政机关行政裁决终局权， 从而被排除在司法救济范畴之外。但随着我国法治现代化的不断演进，司法最 终原则的实现只是时间问题。毕竟行政裁决终局权是对司法最终原则的否定， 是对有权利必有救济原则的否定，是对现代行政法治精神的背离。 二、效率原则 司法救济制度的价值在于其能够高效、快捷地解决当事人之间的纠纷，降 低纠纷解决带来的时间、精力、金钱等消耗，减少当事人的“讼累”。高效、及 时、有效的解决纠纷，亦是行政裁决司法救济制度所要追求的目标。只有如此， 才能与我国法治价值目标相契合，才能切实有效的保护民事纠纷当事人的合法 权益。 三、有效救济原则 行政裁决行为与一般具体行政行为的区别之处在于：行政裁决的对象是平 等主体之问的民事争议，民事关系是行政裁决法律关系的基础性关系。因此， 行政裁决的首要目标便是有效解决双方当事人之间的民事纠纷，使民事主体之 问的权利义务关系回归到正常状态，并通过对双方民事争议的解决达到行政管 理的预定目标，实现行政管理职能。对于行政裁决司法救济制度来说，其根本 目的也是为了这一目标的实现，因此，构建我国的行政裁决司法救济制度必须 ：海人学硕i j 论文 以对当事人提供有效救济为原则，脱离这一原则，会导致与我国行政裁决司法 救济的目标价值的背道而驰，实践中容易造成循环诉讼，使案件久拖不决。 第二章我国行政裁决司法救济的现状 为了保证法律得到正确和统一的适用，当事人应有权就一个法律问题从裁 判所向高等法院提出上诉，这一原则现在被人们普遍接受。m 在我国，对行政 裁决要进行有效的司法救济，目前已基本达成共识。但是由于我国现有法律中 没有对行政裁决的概念、范围、种类及其诉讼性质等作出统一、明确、具体的 规定，从而导致对行政裁决的司法救济无序化、复杂化。这既增加了理论研究的 难度，也导致司法实践操作的混乱。 第一节概述 由前文可知，行政裁决是一种非终局性的具体行政行为，对它需要进行司 法救济。但对行政裁决的司法救济方式，我国行政诉讼法没有作出明确的 规定，而单行法律法规中的规定也缺乏统一的体系。学者们普遍认为行政裁决 的司法救济方式主要有民事诉讼、行政诉讼和行政附带民事诉讼。笔者以为， 对于行政裁决，我国现行的司法救济途径是唯一的，即行政附带民事诉讼，纯 粹的行政诉讼在若干解释出台后已非一种独立的救济方式，相关法律、法 规中有关当事人可以提起民事诉讼的规定，应理解为其涉及的并不是一个真正 的行政裁决，而仅仅是不具有法律约束力的行政调解。 一、民事诉讼并非行政裁决的救济方式 所谓通过民事诉讼对行政裁决进行司法救济，是指依据我国相关法律的规 定，民事纠纷当事人对行政裁决不服的，以民事纠纷对方当事人为被告向法院 提起民事诉讼的行为。这种救济方式的主要法律依据体现在( - i - _ 地管理法第 ” 英 威廉韦德： 行政法，徐炳等译，中国大百科全书：l ；版社1 9 9 7 年版，第6 3 5 页。 9 海人学坝i ：论文 1 6 条、森林法第1 4 条和民问纠纷处理办法第6 条和第2 1 条。随后 的几个司法解释，如1 9 9 2 年1 2 月1 同最高人民法院、公安部联合发布的关 于处理道路交通事故案件有关问题的通知第4 条、1 9 9 3 年9 月3 同最高人民 法院在关于如何处理经乡( 镇) 人民政府调处的民问纠纷的通知第2 条、1 9 9 3 年1 1 月2 4 同最高人民法院关于适用城市房屋拆迁管理条例第1 4 条有关问 题的复函也明确将部分行政裁决纳入民事诉讼范畴。近年来，随着我国行政法 制的逐步完善，一些原本由民事诉讼方式进行救济的行政裁决案件开始转为以 行政诉讼的方式进行，如土地、林地权属裁决案件、房屋拆迁安置补偿裁决案 件等，均改为以行政诉讼方式进行审查。目前，我国法律规定对行政裁决案件 以民事诉讼方式提起的领域仅限于环境污染赔偿裁决和基层政府对于民间纠纷 的处理决定。 笔者认为，行政裁决解决的是平等主体当事人之间的民事纠纷，民事纠纷 原本属于法院民事审判的范畴。如果当事人之问的民事纠纷未经行政机关行政 裁决，直接到人民法院起诉，诉讼的性质当然是民事诉讼。但是，一旦民事纠 纷经过行政机关的行政裁决，当事人对行政裁决不服的再以民事诉讼方式进行 救济就是不合适的。这主要是由于相关法律、法规中有关当事人可以提起民事 诉讼的规定，应理解为其涉及的并不是一个真正的行政裁决，而仅仅是不具有 法律约束力的行政调解。且在行政裁决案件中，同时存在着民事和行政两种法 律关系。如若不将行政裁决案件中的行政法律效力先予以消除，而径行允许民 事纠纷当事人向法院提起民事诉讼的话，就会产生效力上的冲突，此时若法院 的民事判决与行政裁决内容不一致，就会在同一纠纷上产生两个不同的生效法 律文书。此时，一方当事人可以用已经生效的行政裁决书去法院申请强制执行； 另一方当