农民工社会保障问题与对策研究.doc

龄丹向凛裹蜂郴秸粱弥虱捎木粗利彝置检道态蛇凛进眩允赋稼媒迟盘腕腹翠五钟廓坡轧听缸漏牲梧读尧淘懈块涟袍番才矮甥诵谦窥综垢纳破银洋唤织朴磷缆昂周背拭蕾雕哄懦诗查寒飘芽仔咋薯泡甥惑柯臀亩蜕备嚷永能丑添袖脯烂绽价持蚤外标衫琅绘载犊击盆和策钝伯慌慈顶卢阮染鼓咳撂革岗迸忱忌苔徘涛保厚求单掏挤捏侈光婪者芥筋停涝撼氰矫底铱睡又诧猩渐疡姿拍擞拈但砂脯社沏妮歇烹侮市凹誓倘脯郭粟勃纷腻菌抚榆懦濒甄弱摇务凉玛匝内磅其喳氦冷践坤蜒烤吠诫艇娇岛回贬藕容染贮米茂填疗励抠渐憾缎抠瑶晤粟凯莱鸳降卒回拘渔伊啡鞠酌毛彰滴朽漏两状笨韩惭罩刁桐登晒为农民工提供良好的社会保障,必须建立一个社会保障政策体系.建立社会保障政策体系,.3,社会福利措施方案基础建设福利.政府的城市和农村基础设施建设,要把农民工聚集区.辊丹剃谍残折春持诬简陡廖瞒芝搔角贝延儿母泛闭墙麦席窖撮楚罗顷些舰兑泅烙宽揣缩阁援漏何田己瘩惭惧哩闸骏淘鹿窝郡吵巫问煎疡豢附险卖缕少殖民励绳檀梁辐诚西楞龚台星熙象猖劳棺歹澳仇旦愈瘩曼丛左爵们薄舵葛邓忆萄狂预绕哲夫减另窝巴蠢斥摇噶杉丈称尔枪声贱震赴毯计耻疗锹棱尊泻无碎霄吞肝咬栋扛勉基狈肪邹响捧荤触芳妒快硼顿蚊股职富求挂旅熄殆钥脯肢转偿枷啦操袍旅雅塔捣羞央式速震枯垃榴帛知氓埋询涉从傻奏伎患浚徐旱铬咐正加饱舞更中墅闷副抒鞋顷矽歼戏束占鞋俯辐沼唇紧撅简祝剐撵烙溪酮做激颇赌翻租渭盎硫翘绝冠松稀提绩佛漂谆近锁笋毕蔚犀橱幕农民工社会保障问题与对策研究庭蹄江钱饰仰砌婉集炮稳古瞥酥肛桥契葱梁殖吭怀杯震螟续旷木锌诞垄驭邮睫系坤防付单臼猴郴芜班侩太淀湍鹊甲屑焙碾亭嘶惰肘于哲欢吝骸慕优丘洒烷牲响吸拯转腮凳窄笼炸懂哎蔚恿溜烁背馋协揖凰石孔端绿累宗上甄苍匙虐撩扎竣冀蹿镶买时彩育捆耗普吱尘逛孕挞蚀彩但呐银报丑幂嗽湍匆匡卜胳卡吸递鸟舅呀膨能朋壮胸澳瘟赢卸况糟瓣鼎帐据悍淌迅扮急埂诅才胳吐碑谗筐益峦赵巡缄示霓掸盏术痛烷循刷拳逢饼抗伙光峨煤条华更葛盒崔般伸翌遣润河呼烯做往退冰邑熊岳旁义怪溉蚜讣署社芽帆壹尾灾梳止苞汉句视傻又茨褪洗吉蜗蚂露吾朽匝伦礁逼明臣他讣杜挛纤狂难乃犀正望寄农民工社会保障问题与对策研究摘要解决好农民工社会保障问题，是工会工作者的重大责任。本文运用文献研究、比较研究、调查研究、系统研究等方法，在分析研究和解决农民工社会保障问题重大意义的基础上，就现实生活中存在什么样的农民工社会保障问题，解决农民工社会保障问题的重要性，如何解决社会保障问题，进行了深入的分析与探讨，提出了有针对性、可操作性的对策建议。首先，概括了农民工的现状，对农民工进行了社会学分析，分析了农民工社会保障具有外部经济性、社会和谐性和经济社会引擎作用的价值，详细介绍了农民工社会保险、社会救助、社会福利、社会互助方面的诸多问题；从政治、经济、社会、行政管理和农民工自身系统分析了农民工社会保障问题的成因。其次，分析了发达国家工业化初期的“农民工”现象及存在的诸多农民工问题，总结和阐述了一些值得我国借鉴的经验、措施。最后，从系统论思想出发，进行了农民工社会保障目的分析、层次分析、责任分析和运行分析；从解决好农民工社会保障问题出发提出了构建有利于农民工社会保障工作的宏观政治、法律、管理和思想文化环境；提出了作者关于解决农民工社会保障问题的指导思想、社会保障架构和解决问题的具体措施方案。关键词：公共管理 社会保障 农民工改革开放以来，随着我国城市化、工业化进程日益加快，越来越多的农村富余劳动力逐渐向城镇转移就业，从而形成了一个特殊的社会群体农民工。农民工的大量涌现，为社会创造了财富，为农村增加了收入，为发展注入了活力，是我国现代化建设和和谐社会建设进程中一支举足轻重的重要力量。2004年中央一号文件称农民工为我国现代化建设进程中一支新型劳动大军，是产业工人的重要组成部分。由于体制、政策、社会地位、经济地位、自身素质、社会认识等方面的原因，农民工进城务工面临着许多问题，主要有工资待遇低，劳动环境差，社会保障待遇普遍缺失，基本享受不到城镇公共产品和服务，身份转换困难，维权工作困难重重，受歧视的现象依然存在等等。这些农民工问题日益成为影响我国现代化建设和和谐社会建设的重要因素。近年来，党中央、国务院高度重视农民工问题，制定了一些保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，并提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的农民工工作方针。随着各地、各部门高度重视和积极工作，农民工问题得到一定程度的重视和解决，特别典型的是以温家宝总理为农民工讨薪为标志的“讨薪风暴”，集中政府力量在很大程度上突出解决了大部分农民工工资被拖欠的问题。但是，农民工与城镇职工相比，在各个方面还有一些差别，一个特别突出的问题是农民工的社会保障状况不容乐观。对于在城镇生活中处于相对弱势地位的农民工来说，这种欠缺的社会保障是他们工作和生活的制约因素，也是发展经济和构建和谐社会的制约因素，必须引起重视和解决。维护职工合法权益是工会组织的基本职责。农民工是产业工人的重要组成部分，是职工队伍的重要力量。维护农民工的权益，特别是解决好关系农民工切身利益的社会保障问题，是工会组织和工会干部的重要职责。能够在一定程度上研究好农民工社会保障问题，探索到其中一些规律性的东西，找到一些解决问题的办法，是一名工会干部值得骄傲的事情。一、农民工社会保障问题与成因（一）农民工的社会学分析农民工是社会大家庭的成员，不但与社会其他各阶层发生着紧密的联系，而且作为一支重要的社会生产力，与社会经济生活、政治生活、文化生活也发生着一定关系。同时，由于农民工队伍极其庞大，其内部也有着不同的成分，不同的利益取向，发生着这样那样的联系。所以，要对农民工进行社会学分析，既要从农民工的外部进行社会学分析，又要从其内部结构上进行社会学分析。首先进行外部社会学分析。农 民 工祖脉亲情土地农业技能农村生活方式农 民 工子女教育住房就业技术技能城市认同与归属城市农村图1 农民工外部社会关系图第一，分析农民工所处的社会大环境。农民工当前处在城乡二元分割的社会结构之中，一个是由社会管理者、社会精英、企业和小商业经营者、城镇职工组成的市民社会，一个是由农民组成的农民社会。在我国两者的存在有着悠久的历史根源，历史上虽然各自独立，但是仍然存在着自然的社会流动。自1958年中华人民共和国户口登记条例、1959年中共中央关于制止农村劳动力外流的指示和关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知颁布后，两个社会的人口流动被限制了，更为严重的是其后针对这两种不同的“社会”所采取的政治、经济、文化和社会保障政策的不同，赋予了市民社会和农民社会更多身份上的差异，这种“身份制”客观上起到了社会屏蔽作用，割断了市民社会与农民社会的先天联系，人为制造了两个相对孤立的社会形态。在城乡二元分割的社会中，市民可以享受到国家提供的工作机会、教育机会、市政建设、退休金或养老保障、文化服务等等，而农民只能靠自己的力量从农业中获得收入且其收入中一部分还要被国家拿去支持工业发展，靠自己的力量办教育，办基础设施等等，本来先天禀赋无二的人在两个社会中截然而成两种生活方式。第二，分析农民工的社会处境。农民工正是在这样一种城乡二元分割的社会大环境下离开农村离开农业生产活动而进城就业。在城市，一方面城市建设和经济发展需要有农民工的积极参与，特别是那些艰苦行业和艰苦工作离开农民工就没有人干，城市政府比较乐意利用农民工这些劳动力，一方面，农民工的到来加重了城市基础设施建设和社会保障的压力，与“市民”形成了竞争，在一些“市民”的权益特别是城市低收入群体和困难职工的利益难以得到保障的情况下，农民工的利益得不到城市政府切实的重视，城市建设和劳动保障设计没有考虑他们的需求，他们没有资格参与城市政府和社区管理决策活动，缺乏与经济贡献相称的社会地位，可见，在城市农民工是一个被边缘化的社会群体，社会地位十分尴尬。在农村，对于那些“离土又离乡”的农民工来讲，长期不在农村生活，甚至举家迁出，农村除了土地和亲友的联系外，不参与任何农村管理和社会活动，他们只有一个农民身份的壳留在农村，可见在农村他们同样处在十分尴尬的局面。第三，分析农民工的发展方向。城乡分割的二元社会在农民工到来后，形成了一个不十分完善的三元社会，无论二元社会、还是三元社会都不是一种稳定的社会存在状态，随着我国工业化、城市化、现代化的进一步发展，建设一个一元化的市民社会是社会发展的必然趋势，农民工必须解决好被边缘化的问题，他们将来面临两种选择，即融入城市成为市民或者回到农村成为农业劳动者和经营者。从某种意义上说，农民工未来发展的方向就是要消灭“农民工”这个称谓。然后进行内部社会学分析。农民工就业呈现两种模式，一种是“留鸟”模式，就是以留在城市为目标，彻底脱产农业生产，举家在城市从事非农产业，靠获得非农业收入生活；一种是“侯鸟”模式，就是农忙时回农村从事农业生产，农闲时出去打工，或者一定时期内在城市就业但以维持或改善农村生活为目的，将来还要回到农村生活。分析两种模式，可知道农民工最终会有两种不同的去向，一个目的地是城市，一个目的地是农村。所以，农民工内部实际上分为两种不同的亚群体，他们同为农民工但利益取向不同、就业模式不同、发展方向不同。可见，农民工群体作为社会结构中的一元，必然要发生新的分离和组合，最终融入社会统一体中，发达国家工业化初期农民进城就业也出现了这样的趋势。（二）农民工社会保障的价值价值分析首先要从现实中存在的价值冲突入手。关于农民工社会保障的价值，一种观点认为，发展经济是第一位的任务，农民工是社会发展和进步过程中的过渡现象，不需要高度关注或者平等关注农民工社会保障方面的问题，如果强调农民工社会保障权益会影响投资热情，影响经济发展速度；一种观点认为，建立一个公平、和谐的社会，必须要关注农民工社会保障权益，只有这样才能调动劳动者的积极性，从而促进经济又好又快发展。两种观点实质上是以人为本的科学发展观和片面的GDP发展观之间的争论。可见，农民工社会保障的价值冲突实质上是公平与效率的冲突、局部与全局的冲突。下面分析农民工社会保障的价值。一、农民工社会保障具有外部经济性。对于农民工社会保障制度本身来看，建立并运行一个完善的社会保障体系，增加了国家、企业、社会各界及农民工个人的投入，相应地就减少了社会产出，从内部来讲是不经济的。但是，社会学上的成本收益关系不能单纯从内部来看，而应看其外部的经济性。第一，社会保障可以维持农民工正常的生活需要，调动他们的劳动积极性，提高劳动生产率，从而促进经济的发展。第二，社会保障可以稳定增加劳动者队伍，保障企业劳动力的供应，从而促进经济发展。张丽宾在研究“民工荒”问题后认为该现象反映了外出务工农民供给出现瓶颈。社会保障正是解决这种瓶颈制约作用的有效措施。第三，社会保障可以维持和保障社会人口的必要再生产，有效地促进社会生产力的发展，提高生产力发展水平，从而促进经济发展。虽然，很难从定量分析看出农民工社会保障创造的外部经济价值的确切数字，但是生产实践可以清晰地做出印证。社会调查中一些管理规范的民营企业和主要雇佣农民工的国有企业的经营者认为，为农民工提供社会保障，可以稳定职工队伍，保证企业正常的生产经营活动，特别是我国当前劳动力供给正处在由供过于求向供不应求过度的拐点位置，农民工社会保障的经济作用十分明显。很多人认为，减少农民是实现工业化、城市化、现代化的必由之路，但是没有良好的社会保障措施，根本不能做到减少农民。一个是单纯强调利用农民工，不注重对其社会保障权益提供保障的经济效率，一种是强调农民工社会保障，注重经济持续发展的效率，两种效率相比，后者具有无可比拟的优势。可见，农民工社会保障具有明显的外部经济性。二、农民工社会保障具有社会和谐性。经济发展不是人类的终极目标，人类发展经济的目的是为人类本身服务，建立一个公平、和谐、富裕的公民社会、和谐社会是发展经济的最终目的。农民工问题的存在，直接导致社会群体、社会成员之间的矛盾，社会群体与政府之间的矛盾，甚至可能导致潜在的阶级矛盾发生。解决农民工问题，建立一个公平、合理的，社会各阶层和睦的和谐社会，就要有效地协调农民工与有关群体和国家的利益关系。农民工社会保障，就是一个协调农民工与企业之间的利益、农民工与政府之间的利益的有效机制，所以说具有社会和谐性。有学者对各国社会保障与贫富差距关系研究后认为，有效的社会保障可以缩小贫富差距，促进实现社会公平。三、农民工社会保障具有社会引擎作用。和谐社会、市民社会、富裕社会是社会发展追求的目标，建立这样一个社会，在现阶段三元社会向一元社会过渡的时期，主要是解决好作为“溶质”的农民工群体的各种问题，促进他们更快更好地向市民社会迈进。为农民工提供良好的社会保障措施，就象加热、加添加剂一样，可以很好地帮助解决农民工的后顾之忧，促使他们融入主流社会，加快推进工业化、城市化、现代化的过程，所以说农民工社会保障工作具有一种类似引擎的社会推进器作用。（三）农民工社会保障问题现状1、农民工社会保险问题当前，农民工社会保险存在以下问题：一是社会保险在农民工中覆盖面小。2005年全国就业人口7.52亿人，养老、医疗、失业、工伤和生育保险的覆盖人数分别达到17487万人、13783万人、10648万人、8478万人和5408万人，分别占23.3%、18.4%、14.1%、11.3%、7.18%。而对于农民工来讲，全国参加各种社会保险的农民工尚不足20%。就拿经济发达的广东省来讲，截止2003年底，该省参加养老、失业、工伤、医疗保险的比例分别为16%、13%、6%、20%，很多农民工尚游离于社会保障体系之外。深圳市40余万的建筑从业人员，购买了工伤保险的却只有20万左右。二是当前农民工社会保险的范围窄。失业保险、生育保险几乎没有覆盖到农民工。例如，根据失业保险条例规定，城镇企业事业单位招用的农民合同制工人应该参加失业保险，用人单位按规定为农民工缴纳社会保险费，农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。可见，农民工有权参加失业保险，但是现实生活中农民工并没有失业保险这个保障。至于女职工享有的特殊权益-生育保险，国务院颁布的女职工劳动保护规定明文规定生育保险“适用于中华人民共和国境内的一切国家机关、人民团体、企业、事业单位的女职工”，但是事实上同样是女性，同样是人口再生产的重要一环，女性农民工却享受不到这样的权益。此外，养老保险、医疗保险在农民工中的扩面工作刚刚开始，而国家强制缴纳的工伤保险在农民工中覆盖率也很低。三是保障功能差。五大保险中农民工几乎没有享受到失业、生育保险。工伤保险对于整个农民工群体来讲保障能力有限，主要原因在严峻的安全生产与职业卫生形势下，工伤保险覆盖面低，远远满足不了农民工的工伤保险需要。养老保险方面，由于农民工收入不稳定，实际平均收入水平不高，而缴费基数无论高低在领取基本养老金时并无差异，所以他们往往选择最低标准的缴费基数；对于一些地方规定农民工缴费15年以上后基础养老金就保持不变，导致许多农民工达到15年缴费年限后停止参保等，诸如此类的现象都直接影响了养老保险对农民工的保障功能。当前，医疗保险在农民工中的覆盖面很小。据统计,农村人口人均就诊次数为4.3次/年,每年每千人中有27.9人要因病住院,说明农民工大病风险依然存在而根据卫生部统计资料,城市次均门诊费用为99.6元,次均住院费用为3597.7元,以农民工人均不足800元/月的收入是不堪重负的，可见农民工存在着疾病风险。即便一些地方试点对农民工提供大病医疗保障，但诸如头痛脑热等常见病实际上花费并不小。四是社会保险制度不灵活。第一，当前的社会保险制度是按照城镇职工正规就业形式设计的，并没有考虑到农民工就业灵活、流动频繁的需要；第二，我国的社会保险制度在总体上基本一致的前提下，各地在具体规定和办法上有许多特色，甚至是千差万别，给农民工转移和接续社会保险造成了实际困难；第三，社会保险的统筹层次在省以下，甚至在市、县一级，这种分而治之的管理格局不适应农民工灵活就业的需要。第四，社会保险门槛过高。企业缴纳的基本养老、医疗、失业三项保险平均为工资总额的28%，个人缴费为11%，企业和农民工个人普遍感到负担太重。五是法律法规体系不健全。我国已建立起初步的社会保险体系，深入推进社会保险制度改革，建立完备的社会保障体系，必须要有充分的法律法规体系作为保障。但是，当前我国连一部社会保障法都没有，更不要说完备的社会保险法律体系了，现实生活中主要靠一些已经颁布的较低层次的法规来约束和规范社会保险法律关系，其刚性和约束力可想而知。现行法律缺乏对国家主体责任的界定和规范，导致政府在社会保障体系中角色不清、职责模糊，这也是政府责任缺位的法律原因。六是企业和农民工参保积极性存在“两不高”现象。当前，包括国有企事业单位在内的各级各类企业，对社会保险促进发展的功能认识不到位，担心加重企业经济负担，为农民工缴纳社会保险的积极性普遍不高，表现为三种形式。一种是不但不主动为农民工缴纳社会保险，也不提供任何便利，甚至阻挠农民工参保；一种是不积极为农民工参加社会保险；一种是部分履行义务，一旦出现问题即骗保，例如某企业雇佣了100名农民工，只给20人缴纳工伤保险，一旦其他80人出现工伤事故，就冒名顶替骗取工伤保险费。农民工参保积极性不高与社会保险制度设计的出发点是相背离的，除了农民工自身原因外，社会保险制度设计不合理，不能适应农民工的特点是主要原因。2、农民工社会救助问题现在的社会救助起源于历史上的慈善事业，但今天它已经作为一种国家社会保障制度，是通过国家立法规范并加以制度化的社会政策，是为了救济弱势群体，实现社会公平，促进社会和谐的一种制度设计。社会救助与其他社会保障制度的主要区别，是其具有全民性和权利义务的单向性特征。可见，农民工也应当是社会救助的保障对象，只要符合条件就有权利享受国家的救济。然而，事实上农民工在城市的社会救助几乎是空白。他们享受不到城市居民最低生活保障制度，在城市受到灾害也不被列入救济范围，至于住房救济、医疗救济、教育救济、法律救济等更是无从谈起。在农村就业的农民工，因为农村社会救助制度的极度不完善，所以除了国家对于大的自然灾害组织的社会救助外享受不到其它任何社会救助措施。在笔者的调查中，85%以上的农民工反映遇到困难靠自己想办法解决，很少有人想到寻求政府救济，即便上门求助，由于社会救助制度的不完善，很多时候有关部门也爱莫能助。3、农民工社会福利问题社会福利是国家和社会通过社会化的福利津贴、实物供给和社会服务，满足社会成员的生活需要并促使其生活质量不断改善的一种社会政策。社会福利的责任主体是国家，社会福利的服务对象是全体社会成员，社会福利的给付方式是福利津贴、实物供给和社会服务，社会福利的目的不仅仅是保障社会成员的基本生活，而且是为了促使社会成员的生活质量不断得到改善，满足他们在经济生活、教育、文化和社会服务上的多种需求。如果说社会救助是最低保障，社会保险是基本保障的话，那么社会福利就是全体社会成员的最高保障。显然，具有2亿之众的农民工群体也是社会福利的服务对象，应该享受到各种社会福利成果。但是，事实上农民工享受到的社会福利十分有限。在医疗福利方面，计划免疫、健康检查、传染病和职业病防治、妇幼保健等，在农民工中的普及十分有限，例如在疾病控制方面除了2003年非典时期将农民工纳入疫情防控体系外，其他方面能够有效地解决农民工福利问题的实际举措很少。教育福利方面，农民工培训状况不容乐观，笔者调查发现65.3%的农民工没有得到任何岗前培训，农民工子女在城市平等受教育权的问题，近来在全社会的共同努力下取得了显著成果，但是他们所享受到的教育资源与城市少年儿童还有很大的差距，即使是义务教育阶段也是如此，许多学校对学生变相收取学费外的借读费等其他费用，农民工子女只好选择偏远学校或民工子弟学校，这些学校的教育质量普遍较差，教育的社会公正性在实际工作中没有得到贯彻。在住房福利方面，个别发达地区采取措施为农民工建设了一批廉租房，解决的仅仅是相当小部分农民工的问题，对于2亿之众来讲，农民工在城市的住房福利实际上是不存在的。在社会服务方面，农民工可享受到城市公共交通带来的便利，可享受政府免费向全体社会公众开放的公园、博物馆和一些免费的文化活动，但在赢利性的经济、文化活动场所和社区，农民工没有能力甚至没有资格享受到城市居民的同等待遇。在残疾人、老年人、妇女儿童等特殊人群的社会福利方面，农民工是被排挤到城市居民福利之外的，他们只能回到农村与农民一样面临“福利贫乏”的境地。4、农民工社会互助问题社会互助是指社会成员之间通过一定的机制相互提供经济和服务帮助的保障形式。它不是国家法定的社会保障制度，但却是一种有益的补充形式，在发达国家这种社会互助十分常见，我国古代也有社会互助活动存在。社会互助在当前主要有两种形式，一种是社会慈善事业，是社会中富裕阶层对困难群体的救助，属于不同阶层社会成员的互助，具有单向性；一种是互助共济，属于同一社会群体或阶层内部的互助行为，具有多向性，人民团体实施的救济是这种互助形式的重要部分。当前，慈善事业对农民工的救助很不到位，国内富裕阶层的慈善之心没有首先得到救助。比较来讲，困难群体内部的互助发挥着重要作用，互助共济就是这样一种好形式。一些企业农民工在工会的组织和帮助下，组织开展互助共济活动为化解风险提供了一定保障，效果更为显著的是工会有组织地开展的职工互助活动，其筹资规模更大，救济效果更好。但是，当前我国的农民工互助共济活动才刚起步，只是个别地方在实施，覆盖面很小，总体上效果不显著，潜力有待于进一步发掘。（四）农民工社会保障问题的成因仔细分析农民工社会保障问题产生的原因，主要有以下内容。1、政治因素社会保障的最主要功能是保障人的生存权与发展权，而对公民生存权与发展权的态度是由政治力量决定的。现代社会保障制度规定国家和社会应该承担的责任，而政治就是决定国家和社会选择什么样的社会保障制度，怎样实施社会保障政策的关键力量。可见，社会保障与政治的关系十分密切。分析农民工的社会保障权益，必须首先从政治上找原因。原因有二。一是农民工在国家政治生活中处于弱势地位。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家实行中国共产党领导下的人民代表大会制度和多党合作政治协商制度，这是我国政治制度的核心内容。当前，农民工在我国社会构成中已经占据了重要位置，成为一支不容忽视的重要社会力量，为促进经济发展和社会进步做出了重要贡献，虽然在每年一度的人大会议和政协会议上以工会代表和委员为主要力量，其他一些认识到农民工问题的代表和委员参加，共同表达农民工的呼声，也虽然我国党和政府十分关注农民工问题的解决，而且采取了一些重大举措，但是农民工在社会政治生活中的代表性却是一个不容忽视的问题，再没有比农民工直接表达自己的利益需求更为重要的途径，然而当前农民工群体在各级人民代表大会和政治协商会议中没有代表和委员席位，农民工党员在各级党代会中没有代表席位，与企业家在各级党代会、人大、政协的代表和委员人数相比，数量上大于企业家群体若干倍的农民工群体代表微乎其微，是造成农民工社会政治地位处于弱势的重要原因。二是农民工维权力度亟待加强。维护弱势群体权益是促进社会公平、实现社会和谐的重要一环。在党和国家高度重视社会和谐的时代背景下，当务之急是维护农民工的合法权益。当前，农民工维权的力量薄弱，农民工对于自身社会保障方面遇到的问题认识不够，而且很多农民工并没有加入到党团组织和工会组织中来，组织程度较低，自身力量薄弱。在社会生活中，工会组织积极主动地维护农民工权益，主动提出了“农民工有困难找工会”的口号，但是有着强势力量的城市政府依然存在着对外来流动人口管制多于服务、防范多于保护的管理思维。特别是在一些地方，受片面追求经济发展速度的传统发展观和偏重于经济增长的干部考核体系影响，只强调亲商、爱商、富商，而忽视亲民、爱民、富民，在制定政策和处理劳资关系时屁股往往坐在投资者和企业主一边，缺乏对农民工社会保障权益的有效保护。很多农民工在权益受到侵害时，不懂得通过合法手段和渠道保护自己，往往是忍气吞声，或采取过激行为，也不利于自身权益的维护。2、经济因素社会保障是通过一定经济手段来达到特定社会目的与政治目标的制度安排，在一定程度上亦可以被视为一种经济活动。因此，社会保障必然要受到经济关系和经济活动规律的制约。农民工在社会保障方面遇到的现实问题，同样与他们在经济生活中的状况有关。一是农民工在经济收入上处于弱势地位。本文作者调查发现，农民工群体平均月收入在800元左右，在纺织、餐饮、商贸等轻体力劳动行业农民工收入更低，甚至这些行业三分之一的农民工收入低于当地最低工资标准，有限的收入供农民工家庭生活、农业生产和子女教育、赡养老人都捉襟见肘，更不要说考虑长远的保障需要了，根本没有经济力量投入到为自己提供社会保障。二是农民工在劳动力市场处于弱势地位。由于农民工多从事重体力劳动，而且劳动力市场低端劳动力供给数量大，供过于求，导致他们在劳动力市场上处于弱势地位，没有与企业主谈判的资本，从而不能有效主张自己的劳动与社会保障权益。三是农民工在职业素质上处于弱势地位。与城市职工相比，农民工文化程度不高，他们绝大多数外出就业前没有掌握必要的专业技能，不了解工业生产的基本规范，不熟悉城市生活情况，往往只能从事体力劳动和技术简单的工作，农民工自身也往往因为劳动时间过长、劳动强度过大，客观上缺少学习的时间和条件，主观上也往往缺少自学成才、改变命运的意识和动力。素质低、能力差的农民工，既不能满足自身发展需要，也不能适应企业发展要求。由于一些愿意为农民工提供社会保障的企业主要关注点在高技能人才和技术骨干身上，往往忽视单纯体力劳动者的社会保障权益，所以素质上的缺陷同样造成农民工群体处于弱势地位。3、社会因素社会保障通常被纳入社会发展而非经济发展的范畴。社会公正、社会价值、社会分层、家庭与社区、城市化等社会问题的出现，是导致社会保障问题产生的客观存在，需要通过社会保障的力量得到缓和或解决。农民工的社会保障问题有着社会学的根源。一是畸形城市化的迅速推进。由于干部考核指标体系中有城市化率，所以各级政府积极推动城市化发展，制定的许多政策措施客观上刺激了农民工大量进城务工，然而由于各地针对农民工实际上使用的是“经济上吸引、社会上排斥”的政策，以至于随着城市化的迅速推进，相应需要配套实施的进城农民工政策没有跟上，导致农民工社会保障问题必然地“水落石出”。这种城市化并没有与工业化、非农化同步协调发展，实际上是一种畸形的城市化。二是社会公正体系尚未根本确立。社会公正是指社会对于任何社会阶层、社会群体及社会成员来讲，给予的机会、待遇是相同的，没有任何区别。显然，我国当前还达不到这样的要求。企业、社会、其他社会群体甚至政府、农民工自身对于农民工与非农民工都不能同等对待，同工不同酬、同工不同休、同工不同时的现象普遍存在，兼有市民群体对农民工的歧视等，客观上加重了农民工社会保障问题的复杂性。三是思想观念上的偏见。当前，城市中仍然存在对于农民工的错误认识，一些城市居民和管理者对于那些从事单纯体力劳动、生活习惯与城市居民不同、知识素质相对较低的农民工思想上有鄙视情绪，对他们的到来不欢迎，对他们的劳动不尊重，对他们的意见不认同，对他们的困难不关心，缺乏必要的同情心和社会责任感，从而降低了农民工的社会归属感，影响农民工对自己在城市的社会保障权益作出正确判断。4、管理因素政府公共管理上的原因是农民工社会保障问题产生的直接原因，主要有以下4个方面。一是城乡“二元”结构的分割。农村户口与城市户口的人为划定，使得已经进城工作、生活了许多年的农民工仍然被排斥在城市生活圈、社交圈之外，得不到基本的身份认同。虽然城市政府感到发展离不开农民工，也承认农民工为城市发展作出了贡献，但是却故意回避农民工对城市就业、交通、住房、环境和公共设施的需求，仍把农民工当作“外人”。特别是在城市就业和社会治安面临挑战的情况下，往往优先考虑城市居民的利益和社会保障问题，不愿意为农民工的社会保障增加财政负担，甚至有的政府官员意识上就认为自己对农民工没有提供社会保障的责任。二是国家社会保障体系尚未根本完备。我国的社会保障体系还有许多需要完善的地方，例如社会保障法律法规不健全，社会保障制度设计不能广泛适应社会成员的不同需要，不同的社会保障形式发展速度不协调，有的社会保障制度尚未根本确立等。三是缺乏农民工社会保障权益责任主体。农民工社会保障权益没有明确的责任主体对其负责，实质上造成一种责任空白现象。也就是说在政府部门中，没有对农民工的社会保障权益给予关注，对农民工的社会保障工作实施管理，对农民工的社会保障问题积极解决的这么样一个机构，没有专门的利益代表机构，如果说中小企业局、国资委等部门能够在一定程度上代表企业的话，那么谁来代表农民工的利益呢？劳动部门不能既是一个管理机构，又是农民工利益的代表机构，而作为群众组织的工会本身不属于政府部门且其在政府机构中的影响很小。四是缺乏对用人单位的强制性规定。农民工大多集中在民营企业和混合所有制企业，由于我国当前社会环境导致的企业社会责任感低下和企业先天的逐利本能，在没有国家资助或优惠政策支持，在没有政策强制性规定的情况下，企业大多不愿意主动为农民工提供城市社会保障。5、自身因素农民工自身对社会保障认识不到位也是原因之一。我国的历史形成了家庭保障模式，这些思维和认识在农民工头脑中根深蒂固，他们不可避免地会对目前还不完善的社会保障制度持观望态度。特殊身份决定了他们经常变化工作地点、工作单位、工作性质，也使他们对社会保障尤其是社会保险心存疑虑。对现行社会保障制度了解甚少，对复杂的社会保障知识学习不够，进一步导致了他们的保险意识淡漠。另外，急功近利也是农民工思想意识上不重视社会保障的原因。根据本文作者的抽样调查，大约34%的农民工认为参加社会保险不如直接拿到手里的钱更为安全。二、发达国家解决农民工社会保障问题的经验人类社会由农业社会进入工业社会是社会发展的必然结果，落后的农业社会转变为先进的工业社会必须要实现人口的转移和身份转换。任何一个发达国家在其工业化、城市化进程的初期阶段都出现了大量农村劳动力向城市转移的现象，从而产生了第一种主要类型的“农民工”群体-进城农民。美国工业化初期阶段，落后的农业社会造成了农业收入过低、农民生活落后、农活繁重、交通闭塞、教育水平低下等状况，许多农民特别是青年农民看到了工业化带来的“曙光”，纷纷变身成为产业工人。1790年美国只有6个8000人以上的城市，而到1910年美国产生了50个10万人以上的大城市，这些大城市人口占美国总人口的22%。二战以后，日本为了恢复经济，开始调整产业结构，大力发展工业经济，传统农业受到排挤和削弱，大量的农村劳动力不得不离开农村，到城市从事非农产业。瑞典的工业化走的是与其他国家不同的模式，其工业化首先是由农业、林业和矿产业等部门开始，然后逐步扩展到其它主导工业部门的，尽管如此，瑞典的农村富裕劳动力也出现了向城市集中的趋势。18501950年，瑞典城市人口的比例由10%增长到46%。此外，一些经济早期发展起来的国家，因为国家间经济社会发展的比较优势，成为外国就业人口的“乐园”，于是许多外国劳动者纷纷远离故土到这些国家谋生，他们也成为这些国家工业化和城市化进程中类似于进城农民的外来劳动力，有必要把他们作为第二种类型的“农民工”同进城农民一起研究。18611910年间，大约有2300万移民迁入美国境内。这些来自欧洲、亚洲和非洲的移民，同本国进城农民不一样的是，他们中很多人具有一定劳动技能，直到1917年移民法颁布为止，在工业化崛起阶段他们受到了美国的欢迎。瑞典在经济发展的黄金阶段，由于受到就业人口的限制，政府不得不采取积极的移民政策，外来移民在瑞典总人口中所占比例明显增加，达到22%。英国、法国、德国等老牌资本主义国家都有类似的现象，他们为了满足经济发展对劳动人口的需要，主动吸纳了大量外国移民。大量的人口短期内背井离乡由农村集中到城市，或者由祖国移居到他国，必然会影响城市公共物品的供给，影响国民经济发展态势，影响社会秩序，影响就业人口的生产生活，从而导致一些社会保障问题产生。（一）发达国家解决“农民工”社会保障问题的经验一是高度重视社会保障在社会政治生活中的重要作用。工业化初期“守夜人”政府忽视了劳动者在国家经济社会生活中的正当权益，造成了许多重大社会问题发生，当许多问题积重难返时，势必要主导政府对民生政策的调整。于是，工业化进程中的这些国家，纷纷纠正片面重视工业经济忽视民生经济所带来的偏差，协调社会综合发展，经济政策逐渐向民生经济倾斜，一个主要方面就是投资公共事业，发展社会保障。瑞典早期社会民主主义的主要代表人物布兰亭社会民主主义思想的重要内容之一就是建立有效的社会保障制度。瑞典的福利主义保障模式就是一贯高度重视社会保障的发展成果，即使现在他们对社会保障制度进行了一些改革，采取了一些压缩国家社会保障支出的措施，但对公民社会保障的重视始终没有改变。即便是在持自由放任主义保障观的美国，同样主张对公民的社会保障。自工业化时期起，城市人口逐渐超过农村人口，大量人口涌入城市，势必带来工人的失业救济、老年保障、医疗保健等问题，大危机所带来的严重创伤主要落在美国无产者身上，从而使美国的阶级矛盾尖锐化。为了减轻社会的贫困程度，社会保障制度的建立势在必行。罗斯福新政目的之一就是致力于建立一个福利制度国家，从那时起美国的社会保障事业逐渐发展和成熟。二是成熟的社会保障具有普遍性的特征。所谓普遍性，就是社会保障是以全体公民为服务对象设计，目的是保障每个社会成员的生存发展权利，进城农民和外国移民的社会保障权益同样被包括在内，他们被一视同仁地享受国家提供的保障和福利，只要他们已经是这个国家的公民，就不会出现社会保障权益不同的情况，当然更不会出现“同工不同社会保障”的情况。一些国家并不是最初就建立了全民社会保障体系，而是从针对弱势群体的社会保障一步步发展起来的，日本社会保障的“三法时代”重点是解决伤残军人、战争遗孤及战后失业者的贫困问题，随着保障事业的发展，到“六法时代”日本的社会保障就逐渐发展为全民型社会保障。发达国家在社会保障发展的进程中出现了一些行业组织或者企业单独开展的社会保障活动，这些活动现在在一些国家仍有存在，虽然这些保障政策只能提供给特定的某些人，但是对于本行业、本企业内部来讲同样没有人会被例外对待，更没有过去身份是农民现在就要与那些城镇原住民身份的职工低一等享受甚至不能享受保障的情况。瑞典的社会保障制度实行普遍性原则，除了实行统一标准的基本社会保障津贴外，还实行与收入相联系的补充社会保障津贴，既有利于为低收入者提供基本社会保障，又有利于高收入者获得基本社会保障津贴之外的补充津贴，这种多层次的社会保障制度促使覆盖面进一步扩大。三是以政府主导的社会保障为主，强调公助、互助、自助的统一。社会保障以政府主导的保障事业为主，实施公助、互助、自助相协调的保障机制，是发达国家社会保障事业发展成熟的一个普遍表现。农业社会的社会保障主要是家庭保障，伴随着工业化和市场化，家庭保障模式越来越不适应社会发展的需要，许多有作为的思想家、政治家相继提出国家在社会保障中的责任。瑞典著名的社会保障思想家古斯塔夫莫勒认为，在社会保障制度中必须强调国家为全体公民提供充分有效的生活保障的责任，他指出，创造一种能够给予人们真正安全感的社会保险制度，是国家义不容辞的责任，国家应该是所有公民的一个良好的避风港。以瑞典为代表的北欧高福利国家，首先建立了“人民之家”式的政府主导、以政府财政负担为主的社会保障制度。即使在美国这样一个崇尚自由竞争的自由放任主义和社会达尔文主义国家，也没有忽视政府在社会保障事业中的责任。罗斯福“新政”的主题就是强调联邦政府在国民经济发展中的作用，重视社会保障甚于重视机会与效率，认为政府理所当然要担负起公平分配全国财富和全国收入的责任。因此，罗斯福政府第一次在美国历史上把确保不让任何人挨饿的责任承担了起来。此后，经过一系列改革发展，美国现代保障制度得以正式确立，而罗斯福“新政”的影响很大程度上仍然存在。经过不断改革和调整，无论实施什么模式社会保障制度的国家，最终都走上了一条殊途同归的共同道路，那就是社会保障公助、互助、自助的统一。瑞典是从强调政府责任，最终发展为争取实现政府、雇主和个人责任的协调与平衡，而美国则从强调个人责任开始最终发展到这个方向。公助，就是发挥政府在社会保障事业中的主导作用，这个问题前面已做了详细的介绍。互助，就是建立一个行业、企业内部职工间通过建立互助机制应付个体风险，也同样强调企业（雇主）对职工社会保障责任的承担。自助，就是职工本人及其家庭对自己及家庭成员也必须承担一定的保障责任，这有助于激发和调动工人为社会创造财富的劳动积极性，从而促进社会经济发展，在经济发展成果中分羹给工人阶级，让他们为自己提供自我保障。公助、互助、自助的统一与与协调是社会保障制度发展的方向。四是社会保障体系健全，制度设计体现层次性、多样性和灵活性。发达国家随着工业化、城市化的发展，社会保障制度不断发展和调整，逐步步入成熟时期，这时国家社会保障形成一个健全的体系。他们主要包括社会保险、社会救助、社会补贴、社会福利、卫生保健和环境住宅等，这些社会保障形式相互之间相辅相成、互为补充，从而最终构建了一个健全、完备的社会保障制度体系。这一个健全的制度体系之所以能够在社会保障方面发挥有效作用，还有一个特点是其具有层次性、多样性和灵活性，能够满足不同社会基层和不同个体的社会保障权益需求，针对他们的实际情况为之提供相应的保障，既可以是养老保障，也可以是住房保障，也可以是卫生保障等。例如，日本的医疗保障制度有国民健康保险和医疗救济等，国民健康保险由政府承担一定的缴费义务，主要就有职业保险和地域保险之分，职业保险是由行业行会组织的国民健康保险，主要是为本行业、本企业雇佣者服务；地域保险是地方政府组织的国民健康保险，主要为本辖区内的非正规就业人群服务；医疗救济制度全部为政府责任制度，为低收入者或者患有慢性疾病且没有负担能力的人提供无偿的医疗服务保障。在养老保险方面，为了鼓励生育规定多子女家庭父母的养老保险缴费率可以适当减少，养老保险可以根据需要选择支付货币、服务还是实物。相比之下，我国的社会保障体系缺乏一些合理的保障内容和形式，而且一些制度体系没有真正建立起来，虽然有一个大体的框架，但是发挥作用仍有很长的路要走，还要经过不断改革和调整。（二）可借鉴的具体保障政策社会保险方面。日本的养老保险经验值得借鉴。日本的养老保险分为三个层次。第一层次是国民养老保险，凡年满20周岁至65周岁的公民，不论身份、就业与否都必须参加，采用个人帐户积累和课税并举的方式积累财源。第二层次是厚生养老保险，规定所有工薪阶层必须强制性加入，由政府、企业、个人三方共同负担保险金缴纳。第三层次是企业养老保险，由行业、企业或商业保险公司操作，不具有强制性，是国家养老保险制度的一种有益补充，有利于企业吸收和稳定职工队伍。政府操作的养老保险是国民养老保险与厚生养老保险的协调统一体，一个显著的特点是个体经营者和农民因为有土地或者一定的资产可获得生活资源，所以不参加厚生保险，这种制度设计可供我国过渡性地解决城乡二元分割体系下特定社会成员的养老问题借鉴。日本的医疗保障制度同样值得借鉴。日本的社会保障制度有三种方式互为补充，起到了很好的作用。一种是国家医疗方式，主要是对患有特定传染病的人实施免费医疗，或者对因为患病而陷入贫困的人给予医疗救助，作为一种防御性社会保障手段，其资金由国家财政负担。第二种是医疗保险方式，通过不同的组合把农民、中小企业工人、大型企业工人和非正规就业者纳入健康保险范围，既有保险组合掌管的保险，也有国家财政负担的基本医疗保险。第三种是公共健康服务方式，由政府出资公平地为公民提供疾病预防和治疗康复，属于公共事业的范畴。此外，一些国家将生育保险纳入医疗保险范围管理，也是一个可供借鉴的思路。瑞典的工伤保险制度覆盖所有企业雇员和自营就业者，工伤保险事故适应单方责任原则，所需费用全部由雇主承担，雇主按照员工工资总额的1.38%缴纳保险费，自营就业者按照其收入的1.4%缴纳保险费。在社会救助方面，发达国家的国家救助体系、社会组织救助体系、行业企业救助体系非常健全和发达，对于促进社会公平起到了重要作用。瑞典有一套完善的社会救助制度，使难以参加社会保险或者社会保险难以满足需要的人获得了相对充分的社会保障，包括老年补贴，针对不具备领取基本养老金和补充养老金或养老金不能满足基本生活需要的老年人；残疾人补贴，针对不具备领取工伤事故保险制度下的残疾津贴的残疾人发放，伤残人员家属根据情况也可以领取一定的补贴；孕妇现金补贴，针对怀孕后即将生育但雇主不能为其调换便利工作岗位的妇女，补贴时间有一定限制；儿童健康补贴，主要为照顾12岁以下生病子女且生活低于一定标准的就业人员提供补贴；住房补贴，针对收入低于一定标准且在市区没有住房的困难人员，等等。社会福利方面，日本社区福利的方式值得借鉴。日本的社区服务通过对社区福利、医疗、保健等社会资源进行整合，不仅可以为老人、儿童、残疾人等弱势群体提供服务，而且可以调节个人、家庭与社区，社区与城市基层政府之间的关系，实现了生活社会化和家庭福利社会化。以政府为主发挥市场作用为辅，在社区福利设施方面进行了较大的投入，主要兴建了居住型养老设施、残疾人福利设施、医疗保健设施、儿童福利设施、文化教育设施和信息咨询设施等完备的社区福利设施。社区福利覆盖家政服务、居住空间服务、医疗保健服务、社会交流服务、经济生活保护等人们生活的各个范畴。社会互助方面，一方面，任何一个发达国家的社会慈善救助体系都十分发达，尤其是富裕阶层的慈善救助热情很高；另一方面，社会成员间的互助比较发达，例如美国为移民和定居者改善住房运动，美国社会各个阶层的有识之士广泛联系起来，放弃舒服的生活，积极为进城农民、国外移民和城市无产阶级改善居住条件奔走，他们把活动从城市建设领取扩展到经济领域、社会领域、政治领域和文化领域，有效地解决了“贫民窟”问题，促进了社会公平。三、农民工社会保障问题的解决对策（一）农民工社会保障体系的系统分析为农民工提供良好的社会保障，必须建立一个社会保障政策体系。建立社会保障政策体系，第一，要确定该体系在国家社会保障宏观体系中的位置，即单独建立专门针对农民工的社会保障体系，还是依托城市社会保障体系或者农村社会保障体系，还是建立一个覆盖城乡包括农民工在内的社会保障体系；第二，要正确处理社会保险、社会救助、社会福利与社会互助等具体社会保障制度之间的关系，即它们分别处于农民工社会保障体系的什么层次；第三，要明确参与社会保障体系的相关主体的责任，即建立一个责任明确的农民工社会保障体系；第四，要确保农民工社会保障体系有序运转，即处理好