（宪法学与行政法学专业论文）我国行政诉讼调解制度研究.pdf

iv 摘 要 调解，作为一种重要的纠纷解决机制，在我国历史悠久，社会基础深厚，有着“东 方奇葩”的美誉。我国现行立法已明确调解制度在民事诉讼中的地位，甚至在刑事诉讼 领域都有其适用的空间，但在运用调解手段来解决行政争议时，却由于种种原因落后于 实践的需要，出现了种种尴尬的情形。如何把调解引入到行政诉讼中来，使其充分发挥 自身在解决行政纠纷时的优势，弥补行政审判的不足，成为本文的关键，本文共有六个 部分组成，对此展开了详细的论述： 第一部分：首先，从“调解”的基本概念出发，综合分析了国内外对“调解”的这 一法律术语的解释，得出调解的基本概念。继而以此为基础，进一步对行政诉讼调解的 涵义做出了界定。最后通过行政诉讼中的“调解”与“和解”辨析，行政诉讼调解与民 事诉讼调解的比较分析，使得我们对行政诉讼调解有了充分的认识。 第二部分：主要介绍了我国行政诉讼的现状。首先指出行政诉讼立法上明确禁止了 调解在行政诉讼中的适用，但行政赔偿案件除外，并对于法律作出如此规定的原因作了 分析。然后，主要结合洛阳，东营，成都等法院所公布的关于行政诉讼案件的数据来说 明行政诉讼在司法实践中的现状与存在的问题。 最后指出我国行政诉讼存在很大的问题 现实立法与实践的悖谬。 实务界在行政诉讼中运用协调手段来处理案件已经取得了 共识，并得到大范围的使用，而法律对于调解的运用在行政诉讼却是禁止的。 第三部分：主要介绍引入行政诉讼调解制度的必要性。必要性是指引入行政诉讼调 解的价值，是结合我国司法实践的现状得出的应然结果。本部分主要从四个方面出发。 首先将调解引入行政诉讼与行政审判相结合更有利于行政诉讼目的的实现。其次，撤诉 不能代替调解制度。再次，提高司法效率，节约司法资源的必然要求。最后，构建和谐 社会的需要。 第四部分：介绍了在我国建立行政诉讼调解制度的可行性，即建立该制度所具备的 条件。首先，伴随着现代社会的迅速发展，现代行政也发生着重大而深刻的变化。为行 政诉讼调解制度的建构提供了现实的土壤。其次，对公权力不可处分的进行了再思考。 再次，传统诉讼文化为调解的引入提供了思想支撑。最后，对域外行政诉讼调解制度的 进行借鉴经验借鉴，指出调解制度是可行的。 v 第五部分：介绍了我国行政诉讼调解一般制度，包括两个层面：行政诉讼调解的基 本原则，主要有调解自愿性原则、调解的有限性原则、合法性原则；行政诉讼调解的适 用范围。 第六部分：主要论述了行政诉讼调解制度的具体程序设计。首先，是我国行政诉讼 调解模式的选择， 指出我国行政诉讼调解模式的选择应当结合我国现代行政的特点与行 政纠纷的特殊性采取“调审分离，审前调解”的模式。其次是行政诉讼调解程序的具体 建构，包括调解程序的启动，调解员的选任，行政诉讼调解的组织等等。最后，介绍了 行政诉讼调解与判决的关系。 关键词：调解，行政诉讼， 行政诉讼调解 vi abstract mediation, a kind of important dispute resolution mechanism, in our country has a long history and profound social foundation, has oriental treasure reputation. our current legislation has clearly mediation system in civil litigation the status, even in criminal lawsuit domain has its available space, but in use mediation means solving administrative disputes, however, due to various reasons behind the practical needs, there were various embarrassing situation. how the mediation is introduced into the administrative litigation, make it give full play to its own administrative disputes , become the key of this article, this paper had six parts, which launched a detailed discussion: the first part: first, from the basic concept of mediation, the comprehensive analysis of domestic and international conciliation get the basic concept. then based on the meaning of administrative litigation mediation made defined. finally, through the administrative litigation mediation and reconciliation discrimination, administrative litigation mediation and civil litigation mediation of comparative analysis of administrative lawsuit, make we get full understanding of mediation. part two: mainly introduces the present situation of administrative litigation. first of all that administrative litigation legislation expressly prohibit the mediation in administrative litigation of applicable, but except for cases, and administrative compensation for legal make such regulations, it analyzes the reasons public rights shall not dispose of bondage, because the purpose of traditional judge decided, allowing the mediation could damage the social welfare, out of the administrative relative person benefit protection consideration. then, the main combination luoyang, dongying, chengdu and other courts published about administrative litigation of data to illustrate the administrative litigation in judicial practice on the status and existing problems, such as high withdraw rate, increase annually in the case of type tendency, and involve the administrative areas widely, coordinate reconciliation processing of cases, the vii court is relatively concentrated in litigation dominant coordination work. at last, it points out that there exists much administrative litigation, the problem of the reality of the perverse legislation and practice. practice in the administrative lawsuit using coordination means to handle cases has made consensus, and get a wide range of uses, and law regarding the use of mediation in administrative litigation really prohibited. part three: mainly introduced into the necessity of administrative litigation mediation system. necessity is the guide into the administrative litigation mediation of value, is the present situation of justice practice in our country that deserved result. this part will start from four aspects. first will introduce administrative litigation mediation and administrative trial combined will make conducive to the realization of administrative litigation purposes. secondly, withdraw cannot replace mediation system. again, improving judicial efficiency, economize the inevitable requirement of judicial resources. finally, constructing the harmonious society needs. part four: introduced in china has established the feasibility of administrative litigation mediation system, namely, to establish the system has the condition. first, along with the rapid development of modern society, modern administration has also undergone a major and profound change. for the construction of administrative litigation mediation system provides the reality of the soil. secondly, public power shall not dispose of further thinking. again, the traditional litigation culture for the introduction of mediation providing an ideological support. finally, the administrative litigation of foreign fiction mediation system for reference , points out mediation system is feasible. the fifth part: introduced in administrative litigation, mediation, including two general system aspect, the basic principle of administrative litigation mediation, basically have conciliation voluntarily principle, mediation finity of principle, legitimacy principle; applicable scope of mediation in administrative litigation. viii part six: mainly discusses the specific administrative litigation mediation system programming. the first is that chinas administrative litigation mediation model selection, pointed out that our country administrative litigation mediation model selection shall, in combination with the characteristics of chinas modern administrative with the particularity of administrative disputes adopt adjustable judge separation, pretrial mediation mode. second is the administrative litigation of concrete construction conciliation proceedings, including mediation program start, mediators, the selection of administrative litigation of mediation organization etc. finally, this paper introduces the administrative litigation, mediation and judgment of the relationship. key words: mediation, administrative litigation, administrative litigation medition iii 关于学位论文独创声明和学术诚信承诺 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下 独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除文中特别加以说明、标注和致谢的地方外， 论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的 学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 在此本人郑重承诺：所呈交的学位论文不存在舞弊作伪行为，文责自负。 学位申请人（学位论文作者）签名： 201 年 月 日 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全了解并同意河南 大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家图书馆、科研信息机构、数据收集机 构和本校图书馆等提供学位论文（纸质文本和电子文本）以供公众检索、查阅。本人授权河南大学 出于宣扬、展览学校学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文（纸质文本和电子文本） 。 （涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书） 学位获得者（学位论文作者）签名： 201 年 月 日 学位论文指导教师签名： 201 年 月 日 引 言 1 引 言 当前，在我国司法领域正在倡导一种新的诉讼的理念，即“和谐诉讼理念” 。这是 一种不同于传统的诉讼理念，它主要发端于民事诉讼领域，随后在其它诉讼领域中推广 开来。所谓“和谐诉讼模式”就是指在诉讼中着重强调在构建和谐社会的主题目标下， 诉讼应朝着和谐而非对抗的方向迈进，大力提倡司法和谐，真正从实质上解决诉讼主体 之间的利益纷争，防止把法庭沦为争权夺利的竞技场，你死我活的决斗地，反而是要使 每一诉讼当事人都能感受到社会主义法制理念的熏染， 使每个诉讼主体都能感到司法阳 光的温暖。本着这种理念，作为法律人虽然知道在法律上行政诉讼调解之禁止但也需要 试着研究行政诉讼和谐模式， 即在我国行政诉讼的法域中行政诉讼调解制度能否建 立的问题。 我国现行中华人民共和国诉讼法第 50 条明确规定： “人民法院审理行政案件， 不适用调解。 ”这一规定实际上确立了单一的行政审判的诉讼模式，也就是说在行政诉 讼中人民法院只能根据法律对案件进行审判，不能居中进行调解。这就使得行政诉讼失 去了一个缓冲的中间地带。但是由于现实生活的需要，实务界和理论界对行政诉讼调解 在我国能否确立， 以及与之相应问题的探讨从未止步。 在今下行政诉讼法即将修改之时， 重新对行政诉讼进行一番考察和梳理是有必要的。 本文就是以现实生活中行政诉讼中存 在的困境为出发点， 围绕着如何将调解制度引入到行政诉讼法中来， 以何种模式来建立， 靠何种原则来贯穿，在何种范围中适用以及其效力如何来展开论述的，以期能够对我国 的行政诉讼制度的完善有所补益。当然本文不是在“调解完美主义”的理念指导下进行 的，这是要首先要说明的。 我国行政诉讼调解制度研究 2 一、行政诉讼调解的相关概念界定 任何科学研究都以概念的分析作为其逻辑的起点。无论哪种思想理论，概念表述是 否清晰，内涵与外延的界定是否精确直接攸关到该理论自身的科学性以及实用性。美国 当代著名的人类学家霍贝尔在论及概念对理论的重要性时就曾指出： “一个探索者在任 何领域中的工作总是从创造该领域中有用的语言和概念开始实际上科学工作者也 是一个教师，他们总是以自己最为熟悉措辞。以似乎是最好的方式表达着自己的理想， 假如这不影响事实及意义的真实性的话。因此，在任何法律的研究中，理想的情况是法 理学在尽可能的限度内同时创造词汇及概念。 ” 因此对行政诉讼调解制度的研究也必须 从概念的界定开始。 （一）调解的概念分析 调解作为一种传统的解决纠纷的机制，在不同的国家和地区都得到广泛的应用，得 到广泛的重视， 然而其具体形式和表达方式在不同的时间和空间中存在着不同程度的差 别。 在英语国家中，往往用“mediation”和“conciliation”来表述调解。但国外学者在 对调解的定义中也大都包含了“第三方中立” ， “达成协议”等要素。如英国学者卡尔. 麦基就把调解定义为：在第三方的干预下就争议达成协议的一种形式。 1999 年美国统一州法全国委员会在其关于 统一调解法 的建议稿中对调解定义是 通过列举三个调解区别于其他争议程序的特点来说明的，即第一，调解人不能代表任何 一方的利益，只能作为中立的一方存在；第二，调解人在当事人自己协商解决利益纠葛 时起辅助作用，他没有权力对当事人作出有强制力的裁定，且当事人的协商沟通受到特 别强调以使调解区别于其他裁判程序； 第三， 调解人有一个双方同意的机构或个人指定。 但是在美国统一州法全国委员会于 2001 年 6 月公布的统一调解法中却放弃了建议 稿中所采用的罗列方式，而直接将调解定义为： “一个由调解人促进双方当事人的沟通 霍贝尔： 原始人的法 （修订译本） ，严存生等译，法律出版社，2006 年版，第 1819 页。 沈恒斌： 多元化纠纷解决机制原理与实务 ，厦门大学出版社，第 106 页。 一、行政诉讼调解的相关概念界定 3 和协商以协助他们就其争议自愿达成解决协议的程序。 ”在这个定义中值得注意的是强 调了协商，以使调解有别诸如仲裁，事实发现以及咨询等具有裁判性的程序。该定义还 使用了“协助”来取代以前草稿中“指导”一词，用以强调与仲裁不同的是调解人无权 在调解协商的过程中作出决定，可见该定义还是强调了调解的特点，因而它所揭示的是 调解所具有的普遍意义。 在我国，对调解的定义主要有以下几种： 辞海对调解的定义是： “通过说服教育和劝导协商，在查明事实，分清是非和 双方自愿的基础上达成协议，解决争议。在我国是处理民事案件，部分行政案件和轻微 案件的一种重要方法。 ” 中国大百科全书 （法学卷）对调解的含义作出如下解释： “双方或多方当事人之 间发生民事权益纠纷，由当事人申请，或者人民法院、群众组织认为有和好的可能是为 了减少诉累，经法庭或群众组织从中排解疏导，说服教育，使当事人互相谅解，争端得 以解决是谓调解。 ” 江伟教授给调解做的解释是：在第三方的主持下，以国家法律，法规规章和政策以 及社会公德作为依据，对纠纷双方进行协调，说服促使他们相互谅解，进行协商，自愿 达成纠纷解决协议，消除纠纷的活动。 胡旭晟教授认为，所谓调解，就是指纠纷在当事人双方之间发生时，由第三方出面 主持，依据一定的规范，用说服、教育、感化等方式进行劝说、说和，使当事人双方明 晓事理，互相容让，协商解决纠纷，以息事宁人、和睦相处、维护社会和谐安定。 上述观点虽然略有不同，但大都包含了：纠纷的解决有第三方的介入；第三方在纠 纷中保持中立不代表任何一方的利益同时第三方还需要有一定的威信； 双方当事人最终 通过第三人的说和达成谅解或达成协议；双方当事人是自愿达成协议的，不存在第三方 的压力，或对方当事人的压力。 在本文笔者比较赞同江伟教授对调解所做的定义。 调解在我国有着悠久的历史，国外学者对其更有“东方奇葩”的美誉。但是用调解 来解决纠纷具体源于何时却无可稽考。信史对其最早的记录是在周礼.地官中“调人 尹力： 调解含义界说 ，载贵州师范大学学报 ，2004 年第 4 期。 辞海 （缩印版） ，上海辞书出版社 1990 年版，第 453 页。 中国大百科全书 （法学卷） ，中国大百科全书出版社，1984 年版，第 589 页。 江伟： 人民调解学概论 ，法律出版社，1994 年版第 1 页。 我国行政诉讼调解制度研究 4 掌司万民之难而和谐之” 。以后更为历朝所沿用如秦朝的“非公室告”和明代的“申明 亭” “凡民户应有词状，许耆老里长准予本亭剖断” 到了现代调解仍然发挥着不可替代 的作用，我国民事诉讼规定了调解制度，在刑事诉讼领域也可以部分适用。但是在行政 诉讼法里调解却是明确禁止的。 1行政诉讼调解的概念 通过对调解概念的分析，结合司法实践中的做法，笔者认为可以对行政诉讼概念作 出如下解释：行政诉讼调解是指在行政诉讼过程中，由当事人向法院提出调解申请，在 法官的主持下，就当事人之间的争议进行沟通协商，最终达成纠纷解决协议，终结诉讼 程序的一种活动。 对于行政诉讼调解可以从以下几个方面去了解： 首先，行政诉讼调解是发生在诉讼过程中，调解程序是由当事人的申请而启动的， 法官无权自行启动调解程序。 第二，调解必须出自当事人的真实意思反映，行政主体不得利用自己的优势地位强 迫行政相对人接受调解以至于接受于己不利的条件。 第三，协商的结果必须合乎法律规定，行政主体必须在不超过自身法定职权以内同 行政相对人进行协商， 对于行政职权不可任意处分， 以免侵害国家利益和社会公共利益。 最后，对于行政诉讼调解所达成的调解协议，因为它是通过诉讼活动达成的，故该 协议与行政判决具有相同的法律效力，不仅在调解协议达成后可以终结诉讼程序，而且 当一方不履行协议时，另一方可以请求人民法院强制履行，以维护自己的合法权益。 2行政诉讼中的“调解”与“和解”辨析 对于行政诉讼调解进行了界定也就必须面对它与“和解”的纠葛。与“和解”进行 比较有助于对“调解”的理解。 对于“调解”和“和解”的概念，学界主要以下三个层次的理解： 其一，主流观点认为，行政诉讼调解与和解虽然都含有当事人自愿协商，并相互妥 协的意思，但两者是有着显著区别的。行政诉讼调解是人民法院行使审判权的一种诉讼 活动在体现公民权利自治的同时，更多地突出了法官在诉讼中的的干预活动，而和解则 曾宪义： 中国法制史 ，中国人民大学出版社，第 380 页。 一、行政诉讼调解的相关概念界定 5 是双方当事人在不受任何外部干涉的情况下，对自己诉讼权利和实体权利的处分的结 果。 其二，有学者认为我国行政诉讼应建立和解制度，不应该沿袭现有的民事诉讼的调 解制度。理由有三：首先，避免使用相同的调解而将民事诉讼中超职权调解的弊端带 入行政诉讼。其次，与其他国家和地区的做法一致。最后，和解有利于表明和鼓励当事 人的主体性和自由选择性。 其三，也有学者认为“和解”与“调解 ”没有本质的区别，只是因为现行法律，人 民法院对行政案件的审理不适用调解。 如果我们直接称该解决行政纠纷新机制为 “调解” 有违法”的嫌疑。只不过是在实际的司法活动中用与“调解”具有相同特征的“协商 和解”来代替。 笔者认为，从汉语概念的语境下来分析“和解”与“调解”是有区别的。但从实际 的司法实践来说， “和解”与“调解”的概念在行政诉讼中是混用的，并没有进行特别 严格的界定。 “调解”与“和解”在实质内容与表现形式上是一致的， “在双方当事人完 全自愿的情况下，在诉外解决纠纷的一种活动” 。只不过二者所观照的重点是有区别的。 “调解”关注的是纠纷解决的过程，因而它强调法官居中所发挥的作用； “和解”关注 的是纠纷解决的结果，更注意当事人双方的合意态度。前文提到有学者把法官在解决纠 纷中是否发挥作用作为二者区分的标准来把握，笔者认为是值得商榷的。因为在司法实 践中，案件一旦进入诉讼程序，如果没有法院的介入，当事人通过自行让步，互相达成 协议的可能性几乎是不存在的。 前文中还提到有学者认为为了避免将民事调解的流弊带 入到行政诉讼中来，笔者认为这也是不妥当的，避免流弊是一个技术问题，不是更换一 个概念就能解决的。 基于上述分析， 笔者认为在未来的行政诉讼法中应当将这种解决纠纷的新机制界定 为“行政诉讼调解”较为妥当。首先，符合我们汉语用语的规范；其次，与现行的行政 诉讼法规定不适用调解相对照形成统一的概念； 最后， 与民事诉讼中的法院调解相观照， 保证在整个法律体系中的用语统一。 郑艳： 论行政诉讼法中的和解 ，载浙江政法管理干部学院学报2001 年第 6 期。 白雅丽： 论中国行政诉讼和解制度的建立 ，载现代法学 ，2006 年第 3 期。 沈福俊： 和谐统一的行政诉讼协调和解机制 ，载华东政法大学学报 ，2007 年第 6 期。 我国行政诉讼调解制度研究 6 3行政诉讼调解与民事诉讼调解的比较分析 行政诉讼调解与民事诉讼调解，二者都是在纠纷发生时，法院居间调停，最后双方 当事人在自愿的基础上达成具有法律效力的协议的纠纷解决机制。 但二者之间还是存在 着较大差别的。 第一，从诉讼中适用的程序不同。行政诉讼调解适用的是行政诉讼程序，而民事诉 讼调解适用的是民事诉讼程序。 第二，引起调解的纠纷性质不同。行政诉讼调解的纠纷是因行政相对人对行政主体 做出的行政行为不服要求撤销或予以变更而引起或者是因行政相对人对于行政行为造 成的损害赔偿不满而引起。而引起民事诉讼调解的民事纠纷则主要是因为物权、债权、 人身权、知识产权等权利受到侵害而引起的纠纷。 第三,纠纷的当事人不同。 行政纠纷发生在具有法定行政管理职权的行政主体与被管 理的行政相对人之间，二者的地位是相差悬殊的；而在民事诉讼调解中的双方当事人是 因财产关系或人身关系发生争议而进入调解程序的平等的民事主体， 当事人双方的地位 是平等的。 第四，对诉讼标的的处分权利不同。作为被告的行政主体在行政诉讼调解程序中对 于诉讼标的仅有一定的自由裁量权而无绝对的自由处分权。 而民事诉讼调解中的当事人 对于诉讼标的具有完全的处分权。 最后，法官在调解过程中的职责不同。在行政诉讼调解的过程中，法官不仅要化解 纠纷，缓和矛盾而且还要对具体行政行为作出审查；而在民事诉讼调解中法官的主要责 任还是化解纠纷，息讼宁人。 二、行政诉讼的现状解剖 7 二、行政诉讼的现状解剖 （一）行政诉讼不适用调解之法律规定及原因分析 行政诉讼立法上明确禁止了调解在行政诉讼中的适用，但行政赔偿案件除外。在 1987 年最高人民法院关于审理经济纠纷案件具体适用民事诉讼法（试行）的若干问 题解答中再次就经济行政案件不适用调解明确做了规定。在 1989 年颁布的行政诉 讼法中更加明确了行政诉讼不适用调解的观点。在这样的前提下理论界甚至许多教科 书也把“行政诉讼调解不适用调解”看作是行政诉讼的特殊原则之一，并作了详细的分 析。 行政诉讼法作出行政诉讼不适用调解的规定，笔者分析主要是基于以下几点理 由： 第一、公权不可处分的束缚。该理论认为行政权力是一种非常重要的国家公权力， 国家通过立法将权力赋予行政机关的同时， 也明确要求其必须依法行使该权力并不得自 由处分，而且行政机关的职权从另一个角度说就是职责，职权与职责是统一的，放弃职 责不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该受到法律的追究 ，根本就不存 在调解适用的空间。进一步来说，调解是一个相互妥协让步的过程，相关当事人对于诉 讼标的必须拥有实体的处分权利。 诉讼中当事人对于诉讼标的是否存在实体的处分权是 能否使用调解的关键，因为协议的达成必须有当事人放弃某些权利调解才可能成功。而 由于公权力的不可处分性，调解在行政诉讼中也就没有适用的余地了。 第二、由传统审判的目的所决定。人民法院审理行政案件的目的在于对具体行政行 为的审查。具体行政行为合法者予以维护，不合法者予以撤销，在合法与不合法之间不 存在中间状态， 人民法院可以直接根据法律和事实对具体行政行为做审查和判断并作出 判决，调解根本就没有可以适用的空间。 第三、允许调解可能会损害社会公益。行政职权的行使一般会涉及社会公共利益， 而行政诉讼的被告是国家行政机关。如果允许行政诉讼适用调解，可能会出现行政机关 高秦伟： 中国行政诉讼调解制度的现状与课题 ，载河南政法管理干部学报 ，2004 年第 1 期。 郭志远： 我国行政诉讼调解制度法理基础新构 ，载黑龙江省政法管理干部学报 ，2008 年第 3 期。 我国行政诉讼调解制度研究 8 为避免败诉而牺牲公共利益的以获取行政相对人妥协的可能。 第四、出于对行政相对人利益保护的考虑。在行政诉讼中，由于行政相对人自身能 力有限，与行政主体相比明显处于劣势地位。如果允许调解，行政机关可能会利用其优 势地位与法院串通，迫使行政相对人接受于己不利的条件。 （二）行政诉讼在司法实践中的现状 行政诉讼法自颁布以来取得了良好的效果，但是其面临的困境也是很大的。笔者主 要结合洛阳，东营，成都等法院所公布的关于行政诉讼案件的数据来说明的。 1. 2003 至 2007 年以来洛阳市老城区人民法院， 共受理审结各类行政案件 150 件中， 以撤诉方式结案的有 43 件，撤诉结案率达到 28.67%，几乎占了总结案数的三分之一， 而以撤诉方式审结的案件中有 90%的案件是经过协调方式解决纠纷， 以原告自愿申请撤 诉的方式结案。 2.东营市东营区 2006 年适用和解审结的案件情况， 目前共审结各类行政案件 55 件， 除 5 件移送案件外，所审结的 50 件案件，通过协调结案 26 件，占 52%。其中房屋拆迁 行政强制案 14 件，当事人以撤诉结案，为 100%；劳动教养案件 2 件，行政机关改变行 政行为，当事人撤诉，为 100%；行政赔偿 2 件，为 100%；行政处罚 1 件，100%；交 通管理行政强制 1 件，占 100%；工伤行政确认案件 6 件，占 46%，其中受害方得到补 偿 2 件，另外 4 件行政机关主动撤销具体行政行为，当事人撤回起诉。 3.2005 年至 2008 年，成都市武侯区院共计审结行政诉讼案件 197 件，通过协调和 解处理的案件 72 件，和解率为 36.5%。其中，2005 年审结 75 件，和解 21 件，和解率 为 28%；2006 年审结 33 件，和解 19 件，和解率为 57.58%；2007 年审结 39 件，和解 14 件，和解率为 35.9%；2008 年审结 50 件，和解 18 件，和解率为 36%2005 年至 2008 年，该院行政和解案件分类如下：劳动和社会保障案件和解 21 件，占和解案件总数的 29.2%；其他行政管理案件 15 件，占 20.8%；工商行政管理案件 8 件，占 11.1%；房屋 拆迁管理案件 7 件，占 9.7%；公路交通行政管理案件 6 件，占 8.3%；房屋登记管理与 治安管理案件各 4 件，均占 5.6%；民政与其他城建行政管理案件各 2 件，均占 2.8%； 土地、税务、司法行政管理案件各 1 件，均占 1.4%。 /public/detail.php?id=106982,2010年11月最后一次访问 /public/detail.php?id=15161 ,2010 年 11 月最后一次访问 /public/detail.php?id=17709 ,2010 年 10 月最后一次访问。 二、行政诉讼的现状解剖 9 （三）司法实践中行政诉讼呈现的特点 通过以上的数据可以看出行政诉讼呈现出如下特点： 1.诉讼中调解结案居多。每年的行政诉讼案件中都有很大一部分案件是由于行政机 关在行政执法过程中不规范导致的诉讼。但是经过法院与行政机关沟通、释明法律，加 大协调力度，行政机关一般能够接受法院建议，对其作出的有瑕疵的行政行为（一般是 程序方面的瑕疵） ，或改变原作出的行政行为、重新作出新的行政行为，或与原告达成 谅解、给予适当经济补偿等，当然其前提是在不违背法律、不损害国家利益的前提下， 满足原告的诉求，原告最终撤诉，达到案结事了的目的。 2. 案件类型呈逐年增多的趋势，且涉及行政领域广泛。从资料 3 可以看出，2005 年该法院仅有劳动和社会保障、工商、公路交通、司法、税务、土地和其他行政管理七 类案件，到 2008 年，又增加了房屋拆迁、房屋登记、治安、民政、其他（城建）行政 管理等共计十二类案件。伴随着我国社会经济的进一步发展，以及国家对规范型、服务 型政府建设目标的提出，行政管理领域的在很大范围内都会有所突破，并且人们法律意 识和权利意识的逐渐增强，行政相对人对行政管理机关所提供服务质量要求越来越高， 上述原因使行政诉讼案件的类型日益增多。 3. 协调和解处理的案件相对集中。主要集中在劳动和社会保障、行政管理、工商、 房屋拆迁、公路交通、房屋登记、治安等行政管理领域。劳动和社会保障类案件居首位， 主要集中在工伤认定领域。劳动保障部门的工伤认定结果对劳动者和用工单位影响较 大，故这类案件易起纠纷，但这类案件的法律关系较为单纯，一般通过法院协调，在释 明法律、分清责任的基础上，能够使双方当事人达成合意，因而这类案件和解的空间相 对较大。工商及房屋登记行政管理案件中，有相当一部分案件是由于行政机关对部分书 证或者签名的真伪未能识别所致， 这涉及到行政机关在进行审查时是进行形式审查还是 实质审查的问题。这个问题较为复杂，主要看行政机关是否依法尽了审查义务。但在审 判实践中，如果法院查明行政机关据以作出行政行为的证据是伪造的，出于对当事人利 益的考虑，一般会建议行政机关撤销原行政行为，行政机关也易于接受建议，使得和解 成为可能。 4. 法院在诉讼中主导协调工作。 在诉讼中都是由法院主持协调和解工作， 法官在行 政机关与行政相对人之间做了大量的沟通、释明、说服、教育等工作，为最终促使案件 我国行政诉讼调解制度研究 10 和解发挥了主导作用。 （四）行政诉讼存在的问题 通过上面关于行政诉讼案件处理结果数据的分析以及呈现的特点可以看出， 我国行 政诉讼存在很大的问题立法与实践的悖谬。 我国现行中华人民共和国诉讼法第 50 条明确规定： “人民法院审理行政案件， 不适用调解。 ”然而实务界在行政诉讼中运用协调手段来处理案件已经取得了共识，并 得到大范围的使用，取得了实际效果，达到了案结事了，定纷止争的目的。拿撤诉的行 政诉讼案件来讲，在审判实践当中，原告撤诉的案件有相当大的一部分属于在行政诉讼 中，当审法官发现行政机关的行政行为适用错误，建议行政机关变更行政行为，来促成 原告撤诉的，而并非是通过行政审判来解决的。 三、调解制度引入行政诉讼的必要性 11 三、调解制度引入行政诉讼的必要性 （一）有利于诉讼目的的实现 将调解引入行政诉讼与行政审判相结合更有利于行政诉讼目的的实现。 在法律制度 中无论引入何种纠纷解决机制，其最终目的无非是解决矛盾化解争议，因而矛盾解决的 程度及质量自然也就成为是否能够将某种机制上升为法定制度的标准， 要将调解引入行 政诉讼中来且成为法定制度也要接受这一标准的评判。 要看行政诉讼调解机制能否化解 行政纠纷，理顺官民关系，促进社会的安定与和谐。传统观念对于行政诉讼寄予厚望很 大程度上都由行政审判方式所承载，而对行政诉讼调解机制弃之不顾。人民法院通过对 行政案件的审查，发现被诉的具体行政行为违反法律规定或认定违法事实不清，通过司 法权的运用撤销违法的具体行政行为或责成行政机关重新作出具体行政行为。 在诉讼过 程中，人民法院发现被诉具体行政行为有关的人和事违法或有其他瑕疵，还可以向行政 机关提出“司法建议” ，要求行政机关予以纠正。 这看似是完美的制度设计丝毫无一点 缺陷，但却隐含着种种流弊。因为在司法实践当中，行政主体与行政相对人违法的原因 是各种各样，各有不同的。行政审判对于行政行为的判断仅是一个结果形态，其对于行 政行为作出的动机、过程以及与外部环境的联系问题通常是不予考虑的，而判断本身也 不会将这些因素显现出来。因此，简单地从某一行政行为作出的表面的违法原因，如主 要证据不够充分，对法律、法规的适用错误，违反法定程序，超越法定职权等根本看不 出违法行政行为已经在何种程度上对公民、法人、及其他组织造成损害，而有些行政行 为表面合法但却是不合理的。因而行政审判的制度设计根本就达不到理想的程度，达不 到诉讼的目的。行政诉讼调解在法院的主持下，双方当事人在融洽的氛围下加强沟通， 使当事人彼此明白双方所争议的原因甚至是原因背后的当事人的动机也得到了解， 进而 考虑采取什么措施来解决矛盾，化解纠纷。这样才能从根本上解决矛盾，而不会出现对 同一争议反复的上诉、申诉，当时解决了矛盾过后又起争议的状况。可见行政诉讼调解 在解决矛盾，保护当事人的合法权益，实现诉讼目的上更胜一筹。 姜明安主编： 行政法与行政诉讼法 ，北京大学出版社，高等教育出版社，第 3 版， 2007 年，第 296 页。 我国行政诉讼调解制度研究 12 （二）撤诉不能代替调解制度 上文已略已提到现实的行政诉讼中存在着高撤诉率。 撤诉是原告表示或以其行为推 定其已经成立的起诉行为撤销，人民法院审查后予以同意的诉讼行为，其效果是终结诉 讼程序 。 根据我国行政诉讼法规定， 行政诉讼中的撤诉存在四种情形： 原告申请撤诉、 原告同意被告改变具体行政行为以后而撤诉、视为撤诉以及按撤诉处理。法院对于申请 撤诉与原告同意被告改变具体行政行为并申请撤诉这两种情况，人民法院由审查的义 务，如果存在当事人是在受胁迫的情况下则不应予以撤诉。 在司法实践中， 虽然我们不能从撤诉案件的表面特征看出行政相对人真正撤诉的原 因，也无法看出合议庭对撤诉案件的司法审查过程，但是经过仔细调查，不难发现存在 这么三种情况：一是原告起诉后，经过法院对法律的讲解认识到自己的行为不合法，行 政机关处罚依据事实清楚，证据充分，程序合法，愿意接受行政机关的处罚而主动地向 法院请求撤诉；二是在诉讼过程中，行政机关认识到自己适用法律错误，处罚不当而主 动改变或撤销原作出的具体行政行为，并为原告所接受。此时争议基础丧失，原告主动 提出撤诉，法院准许，终结诉讼程序。这两种撤诉并未受到外力的影响，故称为正常撤 诉；三是非正常撤诉，即针对行政争议，在法院的主持下，双方当事人通过相互妥协让 步，在自愿的基础上，达成协议而撤诉，或者是在案件的审理过程中法院审判人员发现 行政机关具体行政行为违法，而主动找行政机关交换意见，建议行政机关改变或撤销原 具体行政行为，以促成行政相对人撤诉。此种协调撤诉在效果上来说应该是取得一定积 极效果，但也存在着一定局限，不能使调解发挥最大的作用。从协议的效力来看，由于 双方当事人的案外和解协议不具有同判决一样的确定力和执行力， 且根据最高人民法院 关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第 36 第 1 款：人民法院裁定 准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。因此一旦行 政相对人撤诉后，行政机关一旦反悔拒绝履行和解协议，行政相对人有可能就丧失了司 法救济的可能性，这不利于对原告的权益保护。此外，行政诉讼中的“非