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叶晓芸：论我国农地征收补偿制度的完善 中文摘要 我国是一个农业大国，拥有九亿多农业人口，土地是农民的基本生活保障。近 年来，随着我国城市化的不断加快，政府频繁征收农村土地，被征地农民数量急剧 增加，土地征收补偿问题已经成为影响我国农村经济发展和社会稳定的重大问题。 我国现行农地征收补偿制度是传统计划经济的产物，随着社会主义市场经济的不断 发展，我国现行农地征收补偿制度存在的问题日益凸显，征地农民利益不断受到侵 犯，因征地引起的社会矛盾不断增多。为了适应发展社会主义市场经济和国家尊重 与保护公民财产权利的需要，第十届全国人大二次会议通过的第四次宪法修正案对 国家有关公益征收征用方面的内容做出了重大修改，其中将宪法原第一条第三款 “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家 为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 然而作为基本法的宪法却只规定了对征收土地给予补偿，缺少对土地征收补偿 原则的明确规定。土地管理法及相关法律法规对补偿标准规定不科学，补偿方 式单一，补偿救济程序存在诸多不足。由此可见，土地征收补偿制度依然是难题， 需要更加深入的研究。 农地征收补偿制度是平衡、协调和解决农地征收权益冲突的一项重要法律制 度。实践表明，妥善解决好农地征收补偿问题，对于失地农民土地权益的保护，以 及和谐社会的构建，具有十分重要的意义。通过本文，笔者试图从现行农地征收补 偿制度造成的现实困境入手，系统而又深入地研究我国农地征收补偿制度存在的问 题，提出完善我国农地征收补偿制度的合理对策，以提高大家对土地征收补偿制度 改革必要性和紧迫性的认识。本文的内容共分为五部分： 第一部分是引言。 第二部分是现行农地征收补偿制度造成的现实困境，从失地农民利益受到损 害、耕地资源流失严重、土地市场无序混乱等三个方面作了介绍，为下文的论述提 供现实依据。 扬州大学硕+ 学位论文三 第三部分是对我国农地征收补偿制度存在问题的探讨，具体分析补偿原则、补 偿标准、补偿范围、补偿方式、补偿收益主体、补偿程序、补偿救济制度等方面的 缺陷。 第四部分是从制定统一的土地征收法、明确农地征收补偿原则、提高农地 征收补偿标准、拓宽农地征收补偿范围、丰富农地征收补偿方式、完善农地征收补 偿程序、健全农地征收补偿救济制度等方面，提出完善农地征收补偿制度的对策建 议。 第五部分是结语。 关键词：农地征收补偿完善 d t 晓芸：论我国农地征收补偿制度的完善 3 一 a b s t r a c t o u rc o u n t r yi sa 1 1a g r i c u l t u r a lc o u n t r yw i t h9h u n d r e dm i l l i o nf a r m e r s l a n dc a n p r o v i d et h ef a r m e r sw i t he n o u g hf o o da n dj o b s i nr e c e n ty e a r s ，a sc h i n a su r b a n i z a t i o n a c c e l e r a t e s ，t h ec h i n e s eg o v e m m e n tr e q u i s i t e sr u r a ll a n df r e q u e n t l y , r e s u l t i n gi nas h a r p i n c r e a s ei nt h en u m b e ro fl a n d l e s sf a r m e r s l a n de x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o nh a s b e c o m eam a j o rp r o b l e mt h a tm a k e sah u g ei m p a c to i lc h i n a s r u r a le c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t y c h i n a sc u r r e n tf a r ml a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n s y s t e mi s ap r o d u c to ft r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m y h o w e v e r , a st h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m yc o n t i n u e st od e v e l o p ，p r o b l e m st h a tl i ei nc h i n a sc u r r e n te x p r o p r i a t i o na n d c o m p e n s a t i o ns y s t e mh a v eb e c o m ei n c r e a s i n g l yp r o m i n e n t ：f a r ml a n do w n e r s ( m a i n l y f a r m e r s ) i n t e r e s ti sc o n s t a n t l yj e o p a r d i z e d ，w h i l es o c i a l c o n f l i c t sc a u s e d b yl a n d r e q u i s i t i o np r o l i f e r a t e i no u rc o u n t r y , t h ef o u r t hc o n s t i t u t i o nr e v i s i o np a s s e dd u r i n gt h e s e c o n ds e s s i o no ft h et e n t hn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sh a sm o d i f i e dal o to nt h e c o u n t r y se x p r o p r i a t i o n o ft h em o d i f i c a t i o n s ，c a s e s3 i na r t i c l eiw a sr e v i s e d t h e o r i g i n a ld e c l a r a t i o ni s t om e e tt h ep u b l i cb e n e f i t ，t h eg o v e m m e n to ne x p r o p r i a t el a n d s a c c o r d i n gt ot h ec o r r e l a t i v el a w n o wt h er e v i s e do n e i s “t om e e tt h ep u b l i cb e n e f i t s ，t h e g o v e r n m e n tc a ne x p r o p r i a t el a n d sa c c o r d i n gt ot h ec o r r e l a t i v el a wa n dg i v es o m e c o m p e n s a t i o n ”b u ta sf o rt h ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s ，t h ec u r r e n tc o n s t i t u t i o nd o e sn o t s p e c i f i cd e m o n s t r a t i o n f o re x a m p l e ，t h es t a n d a r df o rc o m p e n s a t i o nw h i c ht h el a wo n l a n dm a n a g e m e n ta n dc o r r e l a t i v el a wg i v ei su n s c i e n t i f i c ，t h ec o m p e n s a t i o nm o d ei st o o s i m p l ea n dt h ec o m p e n s a t i o np r o c e d u r ei sn o ts a t i s f y i n g b u t c o n s t i t u t i o n a c t u a l l yo n l y h a ds t i p u l a t e da st h ef u n d a m e n t a ll a we x p r o p r i a t e st ot h el a n dm u s tm a k ec o m p e n s a t e s ， l a c k sa n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t e t h e p r i n c i p l et h ee x p l i c i ts t i p u l a t i o n l a n d m a n a g e m e n tl a w a n dt h ec o r r e l a t i o nl a wa n dr e g u l a t i o n st ot h es t a n d i n go p e r a t i n g p r o c e d u r ew h i c hc o m p e n s a t e sa r eu n s c i e n t i f i c ，c o m p e n s a t et h ew a yt ot h eu n i t a r y , l a c k 扬州人学硕十学位论文 4 一 c o m p e n s a t et h e r e l i e f p r o c e d u r e t h e s t i p u l a t i o n t h e r e f o r e ，l a n de x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o ns y s t e mr e m a i n sah u g ep r o b l e m ，a n dn e e d sm o r ei n d e p t hr e s e a r c h v i l l a g el a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e mi s a l li m p o r t a n tl a ws y s t e mi n b a l a n c i n g ，c o o r d i n a t i n g a n d s o l v i n gv i l l a g e l a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n c o n f l i c t p r a c t i c es h o w st h a tt os o l v et h ev i l l a g el a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n p r o b l e mh a sv e r yi m p o r t a n tm e a n i n gt op r o t e c tr i g h t so ff a r m e r s ，a n dt oc o n s t r u c ta h a r m o n i o u ss o c i e t y i nt h i sa r t i c l e ，b a s e do nt h ei n t r o d u c t i o no ft h eq u a n d a r yb r o u g h t f o r t hb yc u r r e n tl a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m ，t h ea u t h o ra t t e m p t st od o s y s t e m a t i ca n dp r o f o u n ds t u d yi nl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，a n dp r o p o s er e a s o n a b l e m e a s u r e st oi m p r o v e c h i n a se x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa g r i c u l t u r a ll a n d ， i na ne f f o r tt or a i s ea w a r e n e s so ft h en e c e s s i t ya n du r g e n c yf o ral a n de x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o ns y s t e mr e f o r m t h ee s s a y i se l a b o r a t e do nt h ef i v ep a r t s ： t h ef i r s tp a r ti si n t r o d u c t i o n t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e st h e q u a n d a r yb r o u g h t f o r t h b yt h e c u r r e n tl a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m t h i sp a r to ft h ea r t i c l es t e m sf r o mt h ef o l l o w i n g t h r e ea s p e c t s ：j e o p a r d i z e di n t e r e s to ff a r m e r sw h o s el a n da lee x p r o p r i a t e d ，l o s so fa r a b l e l a n d ，a n dl a n dm a r k e td i s o r d e r t h e s ef a c t sp r o v i d ear e a l i s t i cb a s i sf o rt h ea r g u m e n t s f o l l o w e d t h et h r e ep a r to p e n sad i s c u s s i o nt h eo nt h ec u r r e n tp r o b l e m si nc h i n a sl a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m s p e c i f i c a n a l y s i s i s g i v e nt od e f i c i e n c i e si n c o m p e n s a t i o np r i n c i p l e s ，c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s ，c o m p e n s a t i o ns c o p e ，c o m p e n s a t i o n f o r m ，c o m p e n s a t i o ns u b j e c t ，c o m p e n s a t i o np r o c e d u r e s 。 t h ef o u rp a r tp u t sf o r w a r ds u g g e s t i o n sa n dm e a s u r e so fas o u n ds y s t e mo fl a n d e x p r o p r i a t i o n a n dc o m p e n s a t i o n t h i sp a r te l a b o r a t e so nt h e f o l l o w i n gm e a s u r e s ： d e v e l o p m e n to fau n i v e r s a l ”l a n da c q u i s i t i o na c t ，”c l a r i f i c a t i o no ft h ep r i n c i p l eo fl a n d c o m p e n s a t i o nf o re x p r o p r i a t i o no fa g r i c u l t u r a ll a n d ，i m p r o v e m e n to fa g r i c u l t u r a ll a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n ，e x p a n s i o no ft h es c o p eo fc o m p e n s a t i o nf o re x p r o p r i a t i o no f a g r i c u l t u r a ll a n d ，e n r i c h m e n t i nf o r m s o ff a r ml a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n ， c o m p l e t i o no fa g r i c u l t u r a ll a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o np r o c e d u r e sa n di m p r o v e m e n t i nt h er e l i e fs y s t e mo fc o m p e n s a t i o nf o re x p r o p r i a t i o no fa g r i c u l t u r a l t h ef i v e p a r t i sc o n c l u s i o no ft h ec o m p e n s a t i o ni s s u ei no u rc o u n t r y sl a n d r e q u i s i t i o ns y s t e m k e yw o r d s ：a g r i c u l t u r a ll a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ni m p r o v e m e n t 扬州大学学位论文原创性声明和版权使用授权书 学位论文原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下独立进行研究工作所取得的研究成果。 除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果。对本 文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人 承担。 学位论文作者签名：叶乳兹 签字日期： 7 a i o 年c 月 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国家有关 部门或机构送交学位论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅。本人授权扬州大 学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录 到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 学位论文作者签名：y 呷以专 签字日期：弘9 年月 日金，、1h，日 狎p厂。 签 如 师k 口一一飙“ 扬州人学硕士学位论文 6 引言 德国学者黑塞提出，作为公民的一项基本权利，财产权“首先是对国家权力的 防御权。随着国家权力不断深入社会生活的各个领域，该防御权也具体表现为两 种形式：一方面防御国家权力的合法侵害，另一方面防御国家权力的不法侵害。一 直以来，在公共利益名义的保护下，国家合法权力的侵害往往凌驾于个人利益之上， 行政补偿制度因此成为解决公共利益和个人利益关系的平衡器。随着我国市场经济 的高速发展和城市规模的迅速扩大，大量的农村土地被征收。自古以来，土地就是 农民的命根子，征收农村土地必然会涉及农民的根本利益。由于现行的土地征收补 偿制度的不合理，被征地农民在征地过程中利益频繁受损，出现了大量“种用无地、 就业无岗，低保无份”的三无农民。九三学社2 0 0 3 年调查报告称：“6 0 的失地农 民生活处于十分困难的境地，有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占 3 0 。” 同益严重的土地征收补偿纠纷已经成为和谐社会构建和社会主义新农村建设 的制约性瓶颈。在上访统计中，农民因土地征收问题而引发的群访、上访已经排在 了整个上访类型的前列，其中有4 0 的上访入次诉说的是征地纠纷问题，反映的主 要问题是非法征用、侵占耕地、土地补偿不合理、安置不到位等方面，而其中征地 补偿问题占了8 7 的比例。 笔者认为，土地征收补偿制度的不完善是造成这些现象 的根源。 为了进一步完善土地征收补偿制度，国家尝试进行了一些改革。其中最显著的 是，2 0 0 4 年宪法修正案首次以国家根本大法的形式对土地依法征收和补偿进行了规 范，明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用或者 征收并给予补偿 。然而，该宪法修正案的规定依然过于模糊，还需要制定更具有 操作性的法律法规来进行保障。 回闩栳香、杨晚香：财产征收研究，中国法制版 2 0 0 6 年版，第l 页。 圆白困胜：卜半年涉法涉诉信访占八成三类信访成重点，载人民l 报2 0 0 5 年9 月2 6 日。 刘：征地问题沉思录，载中固土地2 0 0 2 年第8 期。 叶晓芸：论我国农地征收补偿制度的完善2 鉴于此，本文从我国农地征收补偿制度造成的现实困境入手，分析我国现行的 农地征收补偿制度存在的问题，并根据分析有针对性的提出完善我国农地征收补偿 制度的对策。文中使用的农地，指归农村集体经济组织所有、非集体建设用地的所 有土地总称，包括种植农作物的土地，林果地，牧草地等。 扬州人学硕十学位论文 1 我国现行农地征收补偿制度造成的现实困境 从新中国成立至今，经过若干次法律修改，我国现行的农地征收补偿制度已经 有了长足进步。农地征收补偿制度的相关规定主要分布在宪法、土地管理法、 土地管理法实施条例、征用土地公告办法、物权法、国务院关于深化改革 严格土地管理决定等法律法规及其他一些规范性法律文件中。如1 9 9 8 年土地 管理法明确规定保护耕地的基本原则，提高补偿和安置标准等制度，推行补偿补 偿登记制度和安置方案公告制度。2 0 0 1 年征用土地公告办法规定征收土地的具 体补偿程序。2 0 0 4 年宪法修正案第一次在宪法层面上明确提出补偿和私有财产 权的概念。2 0 0 7 年物权法规定集体所有土地被征收后应当给予被征地农民充分 的补偿和妥善安排好被征地农民的生活。 从上述法律法规的规定来看，我们可以发现国家对农村土地征收问题同益重 视，相关法律法规也朝着更加民主、更加科学的方向发展，试图尽可能让农民多得 实惠。但是，我们还应清醒的认识到现行的土地征收补偿制度是基于计划经济体制 的大背景形成的，尚未形成体系，大多只是原则性的规定，在具体施行的过程中造 成了诸多现实困境，有些行为甚至已经严重违背了土地征收的基本原则和立法本 意。主要表现在以下几方面： 1 1 失地农民利益受到侵害 土地被征收后，失地农民丧失了最基本的生产资料，生活甚至生存失去了保障， 变成了“种田无地、就业无岗，低保无份”的流民。据统计，1 9 8 7 - 2 0 0 1 年，全国 非农建设占用耕地2 2 6 3 万公顷，其中，7 0 以上是征地，而大体每征用1 公顷耕 地就会使2 1 人失去土地。2 0 0 3 年6 月，在未报国务院审批的情况下，民营铁本钢 铁公司直接与镇政府签下6 4 5 1 亩投资用地协议，1 4 0 0 用户、4 0 0 0 多农民在没得到 足额补偿合理安置的情况下强行动迁，流离失所。圆 一般情况下，失地农民的就业渠道主要有三种：招工安置、外出务工和个体经 。邹甲中：完善征地补偿制度维护失地农民的利益，载实事求足2 0 0 4 年第2 期。 张艳霞：中国式的嘲地运动，载法制j 社会2 0 0 4 年第1 2 期。 叶晓芸：论我国农地征收补偿制度的完善 。竺 营。第一，招工安置。在现行的用人制度下，失地农民就业并不是永久的，随时都 有可能再失业，所以这种安置方式基本上不用了。第二，外出务工。土地被征用后， 大多数失地农民背井离乡到城市打工。但是，由于缺乏技术特长和年龄优势，加上 现在城市就业压力大，他们无法在竞争激烈的环境中获得稳定工作。第三，个体经 营。有些失地农民选择自主创业，利用拿到的征地补偿费做生意。但自主创业的门 槛较高，不但要有市场，还要有经营头脑，需要承担的风险很大，因此只有极少数 失地农民选择这种方式就业。 目前我国农民的社会保障主要依靠家庭。农民老了之后，他们仍然拥有一份土 地，子女可以通过耕种父母的土地获得收入来赡养父母。在当前整个社会就业压力 增大，社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征用，子女收入方面也就存在 一定的困难和不稳定性，这意味着农民养老也就出现了问题。 此外，农村土地被征收后，农用地转变为建设用地，土地价值也随之急剧上升。 但上升的土地价值只能由用地单位和地方政府占有，失地农民无权占有，从而导致 征地矛盾同益激烈和尖锐。有权威数据称，目l j 因征地引发的农村群体事件已占全 国农村群体性事件的6 5 以上。据预测2 0 2 0 年我国失地农民总数将达到1 亿人以 上，如果失地农民在生活、就业、养老等方面的合法权益得不到切实保障，那势 必将成为影响社会稳定的一大隐患。 1 2 耕地资源流失严重 由于我国土地征收制度适用的范围较宽，除了村民住宅和乡镇企业建设用地之 外，其它农转非用地都需要由国家统一征收，这样政府在土地征收中就处于特殊地 位。为了提高政绩，有些地方政府盲目招商引资，掀起了以兴建经济开发区、高新 技术园区为名义的“圈地运动”。各类开发区、园区过多过滥，城市规模盲目扩张， 8 0 用的是农村集体土地。据国土资源部不完全统计，全国开发区目前多达6 0 1 5 个，规划面积3 5 4 万平方公罩，已超过现有城镇建成区面积的总和，其中相当数量 论：政府应n j 缸地过程中保持中妒，载南方都市报2 0 0 6 年2 月2 4h 。 留民进中央：( 2 0 2 0 年失地农民数量将超一亿，载中困青年报2 0 0 9 年3 月1 4 | l 。 曾艳芝：我罔农村十地征收中存4 - j ：的问题及j e 制度完善，载 l ：会法学家2 0 0 6 年第2 期。 扬州大学硕十学位论文塑 是耕地，有的还是高产农田。1 9 9 9 年之后我国耕地面积出现了快速下降的趋势， 2 0 0 1 年，我国耕地面积为1 9 1 4 亿亩，2 0 0 2 年为1 8 8 9 亿亩，以后连年呈减少的趋 势，2 0 0 6 年减至1 8 2 7 亿亩，2 0 0 7 年减至1 8 2 6 亿亩。 我国人多地少，随着我国人口的持续增长和耕地资源的逐渐流失，人地矛盾也 将日益突出，极大危害了我国的粮食安全。自1 9 9 7 年起我国就实行严格的耕地保 护制度，尽可能做到耕地的占补平衡，但这样并未从根本上遏制耕地资源的减少， 根本原因在于地方政府征地成本较低且非常盲目，出现了很多征而不用、征而少用 的现象。据统计，目前全国开发区土地有4 3 闲置。建设用地导致耕地减少2 0 0 0 万亩，而其中1 3 0 0 万亩是有灌溉设施优质良田。 1 3 土地市场无序混乱 被低价征收的农村土地一旦转变为非农地就产生了巨大的价格差异。实践中利 用各种手段争相低价买地的现象屡见不鲜。为了获取高额的利润回报，大量集体土 地往往通过黑市交易转变为城市土地。土地黑市交易的大量存在，一方面对城市的 规划建设带来影响，使得城市布局混乱，影响城市建设的发展。另一方面已经严重 影响了土地市场的正常秩序，为某些人的权力寻租创造了机会，导致腐败的产生。 近年来在中纪委查处的省部级以上领导干部重大违纪违法案件中，许多就牵涉到土 地批租腐败问题。据纪检、监察部门统计，在领导干部以权谋私、贪污受贿的案件 中，涉及土地批租问题的约占1 3 。据统计，2 0 0 7 年9 月中旬至2 0 0 8 年1 月中旬， 查处非法侵占土地案件3 1 7 0 0 件，设计土地面积3 3 6 万亩，已经对2 8 6 4 人进行纪 律处分，还有5 3 5 人被追究刑事责任。 棒州：我罔乱占滥用十地情况严蘑，载中因青年报2 0 0 4 年6 月2 5ii 。 岛拿海霞：2 0 0 7 年中固耕地面积1 8 2 6 亿6 f 保住1 8 亿市红线，载北京晚报2 0 0 8 年4 月1 6i i 。 龟常晓红：中困耕地流失严重，载财经2 0 0 4 年第8 期。 鸟潘善斌：农地缸收法律制度研究，民族f i ；版 i ：2 0 0 8 年版，第4 7 页。 j i 卉、陆人道：冒进j = 城镇化进程已经得到部分遏制，载科学时报2 0 0 8 年9 月1 日。 叶晓芸：论我国农地征收补偿制度的完善 2 我国现行农地征收补偿制度存在的问题 实践中，我国农地征收补偿制度造成的诸多现实困境并不是一种偶然现象，而 是有其深刻的制度根源。我国现行的农地征收补偿制度存在的问题主要包括以下几 个方面： 2 1 土地征收补偿原则缺失 土地征收补偿原则是土地征收补偿制度中非常重要的问题，它直接决定国家如 何对被征收人的损害程度进行弥补。考察大多数国家的宪法，无论是“完全补偿”、 “公正补偿”、“公平补偿”还是“相当补偿”，基本上对土地征收补偿的原则做出 了明确规定。以宪法性文件规定保护私有财产并给予适当补偿，是发达法治国家 普遍采取的做法。法国早在1 7 8 9 年的人权宣言中就宣布：“财产是神圣不可侵 犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公正而且预先补偿的条件 下，任何人的财产不得受剥夺。”由此可以看出，法国宪法所确立的补偿原则是“公 正补偿”。德国的征收补偿经历了由“完全补偿”到“相当补偿”，再到目前的“公 平补偿”的演变。圆对于现今实行的“公平原则”的内涵，联邦宪法法院认为“可 以依照情况给予完全补偿，也可给予完全补偿之补偿”。联邦普通法院则认为：“公 平补偿可低于交易价格仅能在例外情形( 如立法机关有特别立法) 才能承认，若立 法机关已依交易价格规定补偿基准的，法院则不能违反这种规定，必须以交易价格 为补偿标准。” 我国虽然在党的十六届三中全会决定中提出了“合理补偿 原则，但是2 0 0 4 年宪法修j 下案仅仅明确了征收农民土地应给予相应补偿，而对补偿的原则是适 当补偿、完全补偿还是合理补偿却没有明确。合理的补偿原则是确定补偿的标准和 范围的基础。没有一个理性的土地征收补偿原则作指导，实践中土地征收补偿工作 的公正性就很难让征地人信服。宪法对土地征收补偿原则的缺失直接导致了现行 。下太高：行政补偿制度研究，北京人学2 0 0 4 年版，第1 3 3 页。 售：卜太高：十地征收制度比较研究，载比较法研究2 0 0 4 年第6 期。 德 毛雷尔：行政法总论，i 荔家伟译，法律i i ；版 ! i ：2 0 0 0 年版，第6 9 6 6 9 8 页。 固洪朝辉：论中国农民十地财产权利的贫困，载当代中国研究2 0 0 4 年第1 期。 扬州人学硕+ 学位论文旦 涉及土地征收补偿的法律、法规对补偿标准的规定也很模糊，仅仅规定了一些具体 的数字。由于土地资源具有不可再生性、稀缺性和增值性等特点，随着社会不断发 展，法条中的数字必然会僵化，使被征地农民很难维持土地被征收前的生活水平， 补偿的公正性也就无从体现。 2 2 土地征收补偿标准不合理 研究者普遍注意到，土地征收征用激发社会矛盾的直接诱因是补偿的公平问 题。我国的土地征收补偿标准较为独特，有的是以直接方式予以规定，有的以授 权方式予以规定。如土地管理法第4 7 条第l 款规定：“征收耕地的土地补偿费， 为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要 安置的农业人口数计算。”第2 款规定：“需要安置的农业人口数，按照被征收的耕 地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农 业人口的安置补助标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每 公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 第6 款规定：“依照本条第2 款规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要 安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加 安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平 均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征 收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”显然，补偿标准的规定比较笼统，具 体操作中常常会导致补偿标准层层降低，极大地影响了土地征收补偿工作的顺利推 进。主要表现在： 一是补偿金额偏低。经过修订后，补偿标准比原来提高了很多，但从征地补偿 费的总体给付标准看，农民得到的征地补偿费仍然只是占政府土地出让费很少的一 部分，土地征收补偿会额仍然偏低。随着经济的发展、物价的上涨，农民所得到的 土地征收补偿费根本无法满足其j 下常生活。以我国东部为例，每亩耕地的年产值约 8 0 0 元，每亩耕地补偿费用约8 0 0 0 1 2 8 0 0 元，相当于一个公务员一年的工资。至于 母程沽：十地征收征用中的程序失范汨构，载法学研究2 0 0 6 年第】期。 0 1 晓芸：论我国农地征收补偿制度的完善旦 青苗费的补偿，各地基本上是在1 0 0 0 元左右。显而易见，这样的土地征收补偿标 准即使在土地年产值较高的东部也是较低的。从西部来看，根据征地补偿安置办 法，土地补偿和安置补助费最高标准只有1 8 万元人，仅相当于2 0 0 2 年当地城镇 居民可支配收入的1 5 倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7 年 左右的生活；按目前城镇居民入均消费支出计算，仅能维持2 年多的生活。 二是以土地的平均年产值倍数为基数进行测算不科学，没有体现土地对农民的 效用价值。所谓“年平均产值是农作物产量与价格的函数，主要依赖于被征地所 处地区的农业生产条件，而不受被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础 设施条件等因素的影响。它纯粹是政府定价，与土地市场毫无关系。因此现行征地 补偿计算标准“在计算农地年产值时只计算了农地直接经济效益，没有考虑农地潜 在效用所代表的全部经济价值，如潜在经济效益；f i l l - 溢经济效益。在市场经济条件 下，资源价格的比较不仅是直接经济效益的比较，还有稀缺程度和预期效益的比较， 农地是公认的稀缺资源，有社会公认的稀缺价格和影子价格，所以仅以耕地的直接 经济效益来计算补偿额是不合理的。” 三是按原有用途补偿，脱离市场价格。根据经济学原理，市场供求影响产品价 格。当供给不变时，需求增加会导致价格上扬，需求减少会导致价格下跌。当需求 不变时，供给增加会导致价格下跌，供给减少会导致价格上扬。一般情况下，国家 对农地的供给是有严格计划的，加上城市化进程又需要大量农村土地，所以从理论 上讲必然存在农地供不应求的状态。但是目前我国征地价格对市场的供求变化反应 呆滞，致使补偿数额脱离土地供求关系，始终游离于土地市场价格之外。这种按照 土地原有用途进行补偿的规定带有计划经济的特征，其实质是将土地看作一种生产 资料，没有考虑到土地承载的众多社会功能和农民的财产权，最终导致土地征收补 偿标准不能体现土地所有权价格。 四是未考虑到农用地转为非农用地的土地增值因素。实践中，随着市场机制进 诅慎先进、萤1 1 j ：完善我固农村十地缸收法律制度的思考，载二三峡人学学报( 人义l ：会科学版) 2 0 0 6 年 第3 期。 口曹艳芝：我困农村十地抓收中仔订；的问题及j e 制度完善，载朴会科学家2 0 0 6 年第2 明。 包杨皋伶、朱下碧： 中缸地条款的缺陷 i j f 究，载两南农业人学学报2 0 0 5 年第3 期。 扬州人学硕十学位论文竺 入供地制度，政府作为利益参与方分享土地征收的收益，往往支付较低的补偿费， 再以很高的土地使用权出让金转入市场，征地与供地之间产生了巨大的增值，但被 征地农民却享受不到征地的巨大收益。增值的土地收益应该如何分配，是当前有关 理论界及实务界广泛探讨的一个问题。归纳起来，有三种主张：一是主张“涨价归 公”，二是主张，涨价归农 ，三是主张“涨价分享”，目前土地增值部分的收益实 际上为国家所独享。据有关统计资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中， 政府大约得6 0 - - 7 0 ，村一级集体经济组织得2 5 - - 3 0 ，农民只得5 。由此 可见，国家并没有把保护农民利益作为土地征收补偿的宗旨，法定的土地征收补偿 远远不足以解决被征地农民的长远生计。 2 3 土地征收补偿范围狭窄 我国土地管理法第4 7 条第2 款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿 费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。 显然，上述规定中土地征收补 偿范围比较狭窄，具体表现在： 一是土地征收补偿范围没有细化，只是严格限定在与被征收土地有直接关联的 经济上损失，而对被征收人的间接损失，如残地损失、经营损失、租金损失等根本 没有考虑。这不仅违反了物权法的基本原理，还违反“公民合法韵私有财产不 受侵犯 的宪法原则。在实际操作中，政府往往还极力地限制征收补偿的范围，加 上补偿费的分配过程中存在补偿费发放不畅、分配混乱，克扣等现象，使得被征收 人能够获得的补偿费就更少。 二是我国征地补偿的权利损失仅限于土地所有权，根本就没有对农民享有的土 地承包权等土地其他权利的损失给予补偿。由于我国实行的是农村土地集体所有 制，拥有集体经济组织成员和土地承包经营权人两种身份的农民，对土地不仅享有 所有权，还享有使用权。一旦土地被征收后，农民也应该享有双重收益。但现行法 律法规只强调对集体土地所有权进行补偿，而忽视了对土地承包经营权进行补偿。 。李晓斌：物权法的颁布j 十地征收制度的完善，载中困律帅2 0 0 7 年第4 期。 。程沽：一 地女i ：收行用中的程字失把。j 重构，载法学研究2 0 0 6 年第l 期。 4 季秀| i ：物杈之民法保护机制l i j f ；j u ，中困法制版 l ：2 0 0 5 年版，第2 8 7 页。 叶晓芸：论我国农地征收补偿制度的完善堕 作为承包土地农民的重要财产权，农民土地承包经营权有其长期经济价值，国家也 专门出台土地承包法来保障实现这种权利。而实践中，当土地承包经营权遭受 征收制度侵犯时，国家却忽视了对这个权利给予补偿，农民因为得不到合理的补偿 将陷入困境。 2 4 土地征收补偿安置方式单一 2 0 0 4 年以前我国法律中关于土地征收补偿方式比较单调，只有金钱补偿和劳动 力安置两种。如土地管理法实施条例第二十六条规定：“土地补偿费归农村集 体经济组织所有，地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。征 收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经 济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和 使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置 补助费发给安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付安置人员的保险费 用。”2 0 0 4 年国土资源部发布的关于完善征地补偿安置制度的指导意见中进一 步完善了征地补偿制度，列举了增加补偿安置方式：( 1 ) 农业生产安置；( 2 ) 重新 择业安置；( 3 ) 入股分红安置：( 4 ) 异地移民安置。在法律规定原有土地征收补偿 方式的基础上增加了以下补偿方式：土地使用权入股；纳入城镇就业体系，并建立 社会保障制度；留地安置或者安排就业；异地移民安置等。 尽管法律法规规定了较多的补偿安置方式，但在实践中单一的货币补偿方式仍 然是主要的土地征收补偿安置方式。受短期利益的驱使，农民也乐于接受这一补偿 方式。有研究者对浙江省l o 个建设用地项目进行的抽样调查表明，在安置的3 3 7 9 人中，除1 7 2 人进入社会保障体系外，其余均为货币安置，比例高达9 4 1 。罾在计 划经济时期，国家征地给予适当补偿后，会安排农民农转非、招工，享受市民、工 人的福利待遇，征地后的长远生计可以得到保证。固但是，在市场经济条件下，随 着企业用工制度的变化，劳动力市场r 益开放，被征地农民没有任何就业优势，这 。i i 小山：困j 家队征地补偿安胃仃哪些新规定? ，载人民i i 搬2 0 0 5 年2 月2 lf j 。 。曾艳芝：我固农村十地抓收中俘n i 的j u j 题及j e 制度完善，载 j ：会科学家2 0 0 6 年第3 期。 4 孙水米： d ：地补偿腑多，i 化，载中固t 地2 0 0 5 年第3 期。 。 扬州人学硕+ 学位论