（宪法学与行政法学专业论文）论我国行政法解释主体.pdf

摘要 本文以行政法解释主体为研究对象，以法律解释的一般原理为依据，结合行政法解 释的特殊性，分析我国现行行政法解释体制对行政法解释主体规定的不足，提出应建立 以行政机关和司法机关为主体，司法解释具有优先效力的行政法解释主体制度，进而对 行政法解释主体进行重新配置。具体分为四个部分： 第一部分介绍行政法解释的基本理论。首先，根据法律解释的一般原理，对行政法 解释的概念进行界定。其次，分析行政法解释的特殊性。行政法解释的特殊性建立在行 政法适用的特殊结构上，即行政法需要二次适用才能最终确定它的法律效力。第二部分 根据国外学者关于行政法解释主体的理论研究现状和国外的相关制度规定，得到若干有 益的启示。第三部分分析我国行政法解释主体的现状及存在问题。笔者认为我国行政法 解释主体制度存在的问题，主要体现在三个方面：一是行政法的立法解释处于虚置状态； 二是行政解释处于膨胀状态，并且在我国现有法律制度下，行政解释异常独立且缺乏必 要的监管；三是司法解释处于萎缩和残缺状态。一方面，与体制上司法权配置的弱势地 位存在着直接因果关系，另一方面，最高人民法院垄断行使行政法的司法解释权，也是 导致司法解释萎缩的一个重要原因。第四部分对于完善我国行政法解释主体制度进行思 考。笔者认为在我国应建立以行政机关和司法机关为主体，司法解释具有最终效力的行 政法解释主体制度。首先，应取消行政法的立法解释；其次，在承认行政解释存在必要 性的同时，需通过行政司法审查对行政机关的规范性解释和具体性解释进行规范。最后， 对于行政法的司法解释主体的配置，由最高人民法院行使规范性的统i 的法律解释权， 由法官在个案中行使具体的法律解释权。 关键词：法律解释；行政法适用；行政法解释；行政法解释主体；行政机关；司法 机关 a b s t r a c t t h et h e s i sc o n s i d e r st 1 1 es u b j e c to fi n t e r p r e t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v el a wa st 1 1 e s t u d y o b i e c t a c c o r d i n gt on l el e g 越i m e 印r e t a t i o np r i n c i p l e ，也e a u t l l o rp r i m a r i l ya n a l y z e s 也e p r o b l e m sa b o u tt h ec u 玎e n ts y s t e m ，也e np u t sf o 刑a r dr a t i o n a la r r a n g e m e n ta b o u tt h es u b j e c t o fi m e r p r e t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e1 a w u n d e rt h el e g a li n t e r p r e t a t i o ns y s t e mc u r r e n t l yv a l i di nc m n a ，t h es t a t ec o u n c i l a i l dt h e a u t l l o r i t i e sc o n c e m e ds e n ，ea st h em a i nb o d i e st o e x e r c i s et h ep o w e ro fi n t e r p r e t a t l o no n a d m i l l i s t r a t i v el a w s ，“e s 趾dr e 叫a t i o n s t h i ss y s t e mn o to n l ym l e s o u tt h en g h to t i n t e r d r e t a t i o no nt h ea d m i n i s t r a t i v el a wb yc e r t a i ns p e c i f i ci n s t i t u t i o n sa 1 1 d 洳i n i s t r a t o r s ，b u t a l s oe x c l u d et h er i g h to fm e r p r e t a t i o no nm l e sa i l dr e g u l a t i o n su n d e r 也ea d 肌n l s t r a t l v el a w b vt h ei u d i c i a lo r g a n s t h es y s t e mr e s u l t so b j e c t i v e l yi i la d m i i l i s t r a t i v ea u t o c r a c y ，衄s u s e o 士 p o w e r ，d e c r e a s eo fc o n t r o lo v e r 础n i 玎i s 仃a t i o nb y t h el a w ，a n dd i s p e lo ft h ee f f e 丽e n e s so f 。 i u s t i c e t h e r e f o r e ，i t i s q u i t en e c e s s a r y t 0o p t i m i z et h es y s t e mo fm t e 印r e t a t l o n o 士 a d m i 血s t r a t i v e1a _ w t h et h e s i si sc o m p o s e do ff o u rp a r t s 1 1 1 t h ef i r s tp a r t ，m ea u t h o rd l s c u s s e ss o m e p r o b l e m so ft h i ss u b j e c t 劬d 锄e 似st oa d m m s t r a t i v e1 a w i n t h es e c o n dp a r t ，a c c o r d m g t 0 也eo v e r s e a ss c h o l a r si n v e s t i g a t i o no nt h es u b j e c to fi 唧毗n i o n o fa m “s t r a t l v el a w ，w e h a v es o m ep r o f i t a b l ea p o c a l y p s e s i nm e 恤dp a r t ，t h ea u t h o rp r i m a m ya i l a l y z e st h es u b j e c t o fi n t e r d r e t a t i o no fa d m 越s t r a t i v e1 a w ，p o i n t so u tt h ep r o b l e m sa b o u tt h ec u r r 咖s y s t e m l n t h ef o u rp a n ，t h ea u t h o rp u t sf o a r dt h es y s t e md e s i 驴o ft h es u b j e c to fi n t e 印册，t l o n o t a d m i n j s t r a t i v el a wa 1 1 dc o n s i d e r se s t a b l 幽n gt h es u b j e c to fi 娜e t a t i o no 王。妣1 m s t r a t l v e l a ws v s t e mb va d m i i l i s 臼a t i v eo r g a na n dj u d i c i a lo r g a n ni sq u i t en e c e s s a r yt o s e tu pt i l e i u d i c i a ls y s t e mf o re x a r n j j l i n ga d m i n i s t r a t i v er u l e sa 芏l dr e g u l a t i o n s a n dm e n t h ea u t h o rp o i n t s o u tt h a tt h es u b je c to ft h ej u s t i c ei n t e r p r e t a t i o no u g h tt o b el i m i t e dw i “nt h es u p e r l o r p e o p l e ，sc o u nw h o s ei n t e r p r e t a t i o n sh a v eg e n e r a lp o w e r 锄d t h ej u d g e sw h o s ei n t e r p r e t a t l o n s h a v ei n d i v i 文】aip o w e r k e y w o r d s ： l e g a li m e 叩r e t a t i o n ；a p p l i c a t i o n o fa d n l i l l i s t r a t i v el a w ；i n t e 印r e t a t i o no f a d m i i l i s t r a t i v el a w ；t h es u 场e c to fi n t e r p r e 协t i o no fa d m i i l i s t r a 讯el a w ； a d l n i i l i s t r a t i v eo r g a n ；j u d i c i a jo r g a n i i 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：日期： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 臼 期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名： 日期： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 己i 吉 ji嗣 当前，我国行政从管理向执法的转变，意味着行政过程从单纯的强制和控制走向通 过法治的理性力量来形成社会秩序，这一转变必然会彰显出法律解释活动的意义和价 值，使对行政法的解释问题成为行政法治建设中的重要课题。行政法要发挥规范和制约 政府的功能就必须通过适用这个环节。而行政法的适用与其他法律一样都需要借助解释 的方法才能沟通法律规则与案件事实的联系，形成有效的法律处理结论。但是，由于行 政法的规范结构比较复杂、适用主体多元以及我国对法律解释制度的设置不尽合理，使 得在对行政法解释主体这个问题的认识上仍然存在理论上的纷争。因此，对现行行政法 解释主体体制的正当性进行探究具有重要意义，完善行政法解释主体制度是必然的选 择。 虽然法律解释理论研究近年来成为法学理论研究的热点，部门法学者也纷纷展开对 各自领域的法律解释问题的研究，但是在行政法领域，行政法解释问题在很长时间内都 没有成为理论界关心的问题，专门研究的论著、论文很少。国内研究行政法解释的学者 不多，致力于行政法解释主体研究的学者则更少。国外两大法系虽然对行政法解释问题 尚未形成体系化的理论或者见解，但学者的理论研究和相应的制度规定仍在解释主体这 一问题上为我们提供了可借鉴的模式。 本文以行政法解释主体为研究对象，以法律解释的一般原理为依据，采用语义分析 法、比较法、逻辑分析法等方法，从行政法解释基本概念分析入手，结合行政法解释的 特殊性，借鉴国内关于刑法、民法解释主体和国外对行政法解释主体的研究成果和制度 规定，结合我国国情，分析我国现行行政法解释体制对行政法解释主体规定的不足，提 出完善行政法解释主体制度的构想，即以行政机关和司法机关为解释主体，确认司法解 释具有优先效力，进而对行政法解释主体进行合理配置，期望能为当前我国行政法解释 问题提供有益的启示。 东北师范大学硕士学位论文 一、行政法解释基本理论 行政法解释的概念是对行政法解释现象的高度概括，是研究行政法解释问题的基 点，为更好地研究行政法解释主体问题，我们首先需要对行政法解释概念予以界定。 ( 一) 行政法解释概念界定 笔者认为要正确理解行政法解释的概念和性质，首先必须从法律解释的概念入手， 在确定了它的概念和性质后，才能对行政法解释获得统一的认识。 1 法律解释的概念 目前在中国法学理论界，对法律解释的概念和性质的定位，分别从方法论、本体论、 权力论、广义和折衷等角度进行了论证，因而形成对法律解释的不同观点。我们认为法 律解释具有权力的属性，但该属性从逻辑上讲并不是从立法权派生出来，而应是从法律 适用权派生出来的，只有在法律适用的过程中才产生出法律解释的必要性，法律适用者 如果不能解释法律，就不能适用法律。所以法律解释的权力属性是从适用权中自然衍生 出来的，它构成司法权或者其他法律适用权的有机组成部分。法律解释作为对法律所作 的一种具有直接法律拘束力的分析阐明活动，应当体现在法律适用过程之中，而不应在 法律适用过程之外。n 。也就是说，法律解释现象是存在于法律适用过程中的必然产物， 任何法律适用活动脱离对法律文本和事实的理解和解释，都难以达到适用的目标。因此， 我们认为，所谓法律解释就是指有法律解释权的主体按照法律的规范意旨和法律精神， 运用法律思维方式，在法律适用过程中对与案件相关的法律和事实的意义所作的阐明。 按照法律解释的最通常理解，它只能是发生在立法活动完成之后的法律适用活动中，这 是一般意义上的法律解释约定俗成的逻辑起点和产生场合。它与法律适用紧密联系，不 可分割，法律适用是法律解释的前提和场合，法律解释是法律适用的手段和过程，没有 法律的适用，法律解释便会失去其存在的意义，离开法律解释，法律的适用也将无法进 行。 2 关于国内行政法解释概念分析 行政法解释的概念在我国并没有形成公认的通说定义。以下是几种关于行政法解释 概念的理解或定义： 第一种：“行政解释，就是国家行政管理机关国务院以及主管部门就如何应用 法律问题所作的解释。”口j 第二种：行政解释即是行政法解释，“是具有法定解释权的国家行政机关对制定法 2 东北师范大学硕士学位论文 所作的可以产生法律拘束力的解释。”_ j 第三种：行政法解释是指对特定行政法规定的含义的说明。一j 第四种：由于法律把解释分为立法解释和应用解释，因此行政法解释实际上涉及到 行政机关的解释、立法机关的解释和司法机关的解释。但是如果从行政法适用的过程来 看，就不仅存在着行政机关的解释，同时也存在着司法机关的解释。哺j 从上面的定义可以直观地看出，除了少数学者有所突破之外，目前我国大部分学 者是从我国现行的行政法解释体制中总结出的关于行政法解释的定义，对行政法解释的 研究也是建立在“传统的行政法解释体制是不容质疑的”这样一个前提假设之上的。具 体评述如下：第一，站在制度层面上给行政法解释下的定义，将行政法解释视为一项独 立的权力。第二，将行政法解释作为一种抽象的解释，也有个别定义触及到具体解释， 但没有明确解释的主体。第三，将行政法解释的主体限定在行政机关，将行政法解释的 范围仅仅局限于行政机关作为主体所作的解释，把司法机关排除在解释主体之列，极大 的收缩了行政法解释的范围。第四，将行政解释的对象限定在法律文本，而忽视了对法 律事实的解释。 3 台湾地区学者对行政法解释的基本认识 我国台湾地区的行政法学者对行政法解释问题的认识，虽然也存在差别，但是大抵 趋同的认识和理解是：( 1 ) “行政法解释作为法律解释之一种，”哺二“因此需要与其他 解释一样遵循解释规则，但是需要注意行政法解释的特殊性。” ( 2 ) 行政法解释为行 政法适用中解决法律疑难问题之途径和环节，因为“法律之适用以正确的解释及涵摄为 先决条件，故法律之解释乃法律适用之先前步骤以及不可缺少之一环节。( 3 ) “此种 权力大体为立法、司法和行政机关行使为主体”哺。，立法解释为事前解释，司法机关则 通过判例解释和独立解释的方式进行，而独立解释又可分为自动解释和被动解释。行政 解释则是指行政机关在制定和适用法规时作的解释旧。 考察我国台湾地区学者对行政法解释的理解，有两个突出特点：第一，把行政法解 释放在行政法适用过程中来理解和界说，从法律适用的需要、特点来理解行政法解释的 含义和特征。第二，多主体性，尤其强调行政机关与司法机关作为解释主体的重要性， 也就是说，行政法解释存在于行政机关的行政法适用活动和司法机关的行政法适用活动 中。 4 行政法解释概念界定 根据法律解释的一般原理，行政法解释的需要同样根源于行政法的适用过程中。行 政法适用是将具有抽象性的一般规则应用于各种具体案件的处理过程，但是行政法的规 则在立法技术上与所有其他规则一样都是由语言文字来组成和表述的，是针对不确定多 数人而规定的，这就形成一般规定与具体案件的特殊性之间如何对接的问题，而这种对 接就需要求助于解释，通过解释来将抽象的规则具体化，判断是否适合某个案件。在整 个行政法适用的过程中，解释成为沟通规则与事实、法律规范意义与案件结论的纽带和 3 东北师范大学硕士学位论文 桥梁，成为适用者形成法律结论的基本的思维和认识工具。 因此，根据法律解释的一般原理，我们将行政法解释的概念界定为：行政机关或者 司法机关在行政法的适用过程中对行政法规范和行政法律案件事实进行理解、说明和应 用的活动。 ( 二) 法律解释的特殊性 行政法是有别于刑法、民法的有自身特点的部门法，刑法、民法等法律部门都有相 对确定的法律体系，在成文法体系中，都表现为体系化的法典。而在行政法中则不仅没 有行政法典，而且，实体法与程序法交融在一起。行政法的渊源既包括成文法法源，又 包括不成文法法源，在成文法法源中又包括法律、行政法规、行政规章、地方政府规章、 法律解释文件等，行政法规范来源的多样性、内容结构的复杂性、适用方式的多层次性， 使得行政法的适用过程更为复杂，其中所涉及的法律解释问题具有更多的特殊性。 行政法解释的特殊性建立在行政法适用的特殊结构上，行政法的适用过程需要经历 两次适用才能最终确定它的法律效力世，即行政机关的法律适用阶段和司法机关的法律 适用阶段。即它是二次适用结构，包括行政机关的第一次适用与司法机关的第二次适用， 两者构成一个完整的法律适用的过程。 行政机关的第一次适用，通过行政机关将具体的行政法规范适用于特定的行政相对 人或者事件，形成具体的法律结果。在这个适用阶段，适用主体是行政机关，所依据的 是宪法和法律赋予它们的行政权，它们对法律的解释代表的是行政机关的立场和意志。 但是，行政法的适用过程到此并没有终结，它还可能存在二次适用的可能性。 对行政机关的第一次适用的过程及其结果，如果当事人不服并提起行政诉讼，则可能会 引起对同一法律的二次适用问题，即司法机关应用相同的法律来审查、判断行政机关所 作出的行政行为的合法性和合理性，经过审查之后作出判断结论。第二次法律适用的主 体是司法机关，它在适用中按照自己对法律的解释来判断和评价行政机关的法律解释和 事实认定是否存在错误，从而最终确定法律的意义和效力。由此可以看出，“行政机关 的解释不具有终局性，在行政诉讼中其解释必须受法院的审查，接受法院最终解释的拘 束”，n 们“对法律问题而言，司法机关是最后一道防线，所以，它的解释是最后的， 最权威的。m 3 基于上述分析，可以看出，行政法的适用过程区别于其他法律的适用过程，就是它 的二次适用结构，因此，如果着眼于行政法适用过程来界定的话，对行政法的解释应该 包含行政机关的解释和司法机关的解释，舍弃其中任何一个解释内容都是不周延的。 行政行为虽然具有公定力，但足这种公定力只是推定行政行为合法有效，并不意味着行政行为真正合法、有效。 在其合法性、有效性受到怀疑时，就需要对行政行为进行法律审查。叶必丰行政行为的效力研究孙j 北京：中国人 民大学出版社，2 0 0 2 9 0 4 东北师范大学硕士学位论文 二、国外有关行政法解释主体的现状及启示 ( 一) 国外学者关于行政法解释主体的理论研究现状 在德国，由于独立的行政法院的存在和行政执法活动的普遍性，行政法解释问题也 就广泛地受到学者的重视。德国学者关于行政法解释主体问题研究的基本特点是：( 1 ) 行政法解释是存在于行政执法和行政司法过程中的活动，是法律适用过程的一个环节， 它的作用是解释成文法和发现法律规范。( 2 ) 把行政法解释作为法律方法论来理解，是 行政法律活动中的法律方法。行政法解释是行政机关和司法机关在法律适用中理解、阐 释和应用规则于案件事实并形成法律结论的技能和手段。 在美国，虽然没有行政法解释这样的学理概念，但是行政机关解释、法官解释这样 的概念还是被学者广泛采用的，它虽然比较强调法院在法律解释中的中心地位，但是对 行政机关在应用法律、法规过程中对其进行的解释还是存有广泛的认同。从总体上说， 对行政法的解释包括行政解释和法院或者法官解释，但是法院的解释占据主导性地位， 具有最终效力。行政机关的解释在法律适用中具有自己的比较优势，因此，法院“对行 政机关的法律决定( 如对法规的解释) 的司法审查是相对独立的，但是法院又确实对行 政的法律解释表示出很大的尊重。”n z 在美国学者的著作中，对行政法解释主体的研究 存在两个鲜明的特点：第一，法律、法规解释权，不能作为单独性的权力来认识，而是 从行政权或司法权中自然延伸出来的，它本身就构成行政权或司法权的有机组成部分。 第二，对行政法的解释是依附在法律适用的过程中，是法律适用的有机组成部分，因而 不存在所谓的抽象解释的概念和分类。因此，行政法解释主体也就理应是进行法律适用 的机关。 ( 二) 国外关于行政法解释主体的相关制度规定 对于行政机关的解释和司法机关的解释的关系，从世界范围上看，目前两大法系对 该关系的处理模式不尽相同。以德国、法国为代表的大陆法系，强调法院对行政机关的 完全审查权，行政机关的判断不能够约束法院，法院对法律的解释享有绝对的权威性。 德国、法国的模式和做法，除了宪法上的要求外，其理论上的依据是：“第一，适用机 关对法律的解释无非是寻求法律原本目的和原本的意义，因而适用机关的解释过程应该 是探求立法原意的认识过程，解释机关不能随意掺杂人本身的主观意志。第二，法律概 念的意义原则上只有一个正确答案，具有一义性，不容许不同的解释者有不同的认识结 果出现。因为作为法律专家的法院应该具有充分的权力来审查决定行政机关对法律的解 释正确与否。”u 扎可见，在强密度的审查模式中，对法律的解释不仅以法院的解释为最 终解释，而且法院的解释也实行着立法原意的解释标准。 在美国，传统上法院对行政机关的法律解释的基本态度可以概括为弱尊重的立场， 东北师范大学硕士学位论文 这种立场虽然仍然维持法院在法律解释上的最终解释者地位，但是“当行政机关的决定 呈现出是( 行使其权限内) 专业性技能所产生的结论时，复审法院一定要给予行政机关 决定以一定程度的尊重。”0 4 。1 9 8 4 年，谢弗朗案件改变了法院对行政机关的弱尊重立场， 确立的行政机关为模糊法律的主要解释者的地位，降低了法院在行政法解释中的地位。 然而，后来的克里斯坦森案件和米德案件又修正了谢弗朗案件在法律解释上的立场，重 新回归法院在法律解释中的主导性地位，并大大限制了谢弗朗规则的适用范围。总之， 美国在行政审查领域中所秉承的是以法院的解释为中心、对行政机关的解释又予以合适 的尊重的立场。 ( 三) 国外关于行政法解释主体的研究及制度规定的启示 分析国外关于行政法解释主体的研究成果及制度规定，带给我们以下启示：第一， 行政法解释是依附于法律适用过程中的，是法律适用的有机组成部分，也就是说，行政 法解释存在于行政机关的行政法适用活动和司法机关的行政法适用活动中，将行政机关 与司法机关作为行政法解释的主体。第二，对于行政机关的解释和司法机关的解释的关 系，两大法系虽然采取了不同的处理模式，但一致的观点是承认司法解释的最终效力和 权威性。比较两种处理模式，美国在行政审查领域中所秉承的以法院的解释为中心、对 行政机关的解释又予以合适的尊重的立场，相对于全面审查模式，对于满足行政管理的 需要、提高行政效率，意义是非常重大的。而在行政审查中对行政机关法律解释的尊重， 从一个侧面也反映出行政法领域解释问题的特殊性和复杂性。因此我们认为美国的模式 对于解决行政法解释的特殊性问题可能更有适应性。 6 东北师范大学硕士学位论文 三、我国行政法解释主体的现状及存在问题 由于行政法的规范结构比较复杂、适用主体多元以及我国法律解释制度对解释主体 设置的多层次性，使我国理论界在对行政法解释主体这一问题的认识上仍然存在理论 上的纷争。我们先从行政法解释主体制度的现状入手，对目前存在的问题进行分析。 ( 一) 行政法解释主体的规范形态及特点 按照1 9 8 1 年五届全国人大第1 9 次常委会通过的关于加强法律解释工作的决议( 以 下简称决议) 的规定和精神，我国对法律解释权限进行了如下的分配：( 1 ) 凡关 于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解 释或用法令加以规定；( 2 ) 凡属于法院审判工作和检察院检察工作中具体应用法律、 法令的问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释，两院解释如有原则分 歧，报请全国人大常委会解释或决定；( 3 ) 不属于审判和检察工作中的其他法律、法 令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释； ( 4 ) 凡属于地方性法规条文 本身需要进一步明确界限或作出补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人大常 委会进行解释或作出规定，凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直 辖市人民政府主管部门进行解释。 对于行政法规的解释权，国务院办公厅于1 9 9 3 年3 月发布的关于行政法规解释权 限和程序问题的通知中规定：( 1 ) 凡行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作 补充规定的问题，由国务院作出解释；( 2 ) 凡属于行政工作中具体应用行政法规的问 题，按照现行做法，仍由有关行政主管部门负责解释；有关行政主管部门感到解释困难或 其他有关部门对其作出的解释有不同意见，提请国务院解释的，由国务院法制局提出 答复意见，报国务院同意后，直接答复有关行政主管部门，同时抄送其他有关部门； ( 3 ) 凡属于国务院、国务院办公厅文件的解释问题，仍按照现行做法，由国务院办公 厅承办； ( 4 ) 省政府、经国务院批准的较大的市政府，由主管部门和本级政府负责解 释。 这两个决议的规定构成了行政解释权和司法解释权的合法性来源，它将我国的法律 解释权单列为一项单独的权力，使之独立于立法权和法律实施权，并按照国家机关的职 能划分，将法律解释权划归相关的职能部门实际行使。u “分析这两个规范性文件，可以 看出我国在行政法解释主体的设定上具有以下特点： ( 1 ) 按照职能分工来配制相应的 解释权。在解释机关的位阶上，立法机关的解释效力最高，行政机关与司法机关各司其 法学理论界有人认为，我围现行的体制配置使行政性规范的解释权掌握在最高行政当局，法院对此不得行使司法 审查权，使国务院的行政解释权优越于司法解释。蔡定剑、刘星红论立法解释：j ：中国法学1 9 9 3 6 陈斯喜论 立法解释制度的是与非及其他：j ：中国法学1 9 9 8 3 7 东北师范大学硕士学位论文 职，各自的解释权是独立的，但都从属于立法解释权。( 2 ) 解释主体以行政主体为主 包括多个解释主体的共同参与。在对行政性法律的解释上，根据全国人大常委会的决议， 立法机关有权对行政法律中需要明确的条文进行解释，司法机关有权对司法中所具体应 用到的行政法律问题进行解释，行政机关对不属于司法中的其他行政法律的应用问题进 行解释。对于行政法规和规章，则由行政机关作为解释机关。这样，行政法的解释机关 就有立法机关、行政机关和司法机关。( 3 ) 行政法解释主体既有高层的中央行政机关， 也有低层的地方政府主管机关，形成了解释主体上的多层次性。( 4 ) 没有充分顾及行 政解释与司法机关解释的关系，特别是没有确定司法机关解释最终效力性的规则，行政 规章和政府规章由制定主体来解释，司法机关不能对行政机关制定的行政法规和规章行 使最终解释权，使行政机关的解释优于司法机关的解释。“虬 ( 二) 行政法解释主体制度存在的问题 通过对法律解释本质内涵的分析，我们不难看出，法律解释是一种法律适用的手段 而并非一种独立的国家权力。但我们在研究法律解释时不能无视中国的现实，我国现行 法律解释体制是将法律解释作为一种权力，在不同国家机关之间进行分配而构成的。这 种法律解释体制违背了法律解释的应有之义，法律解释与具体案件的裁判普遍脱离，被 人为地分为立法解释、司法解释、行政解释。这种法律解释体制的制度设计，反映在行 政法领域则相应地演变成为三个相对独立又彼此制约的行政法解释结构，即：行政法的 立法解释、行政解释与司法解释三种形态或者说类型。立法解释是以明确法律界限、补 充法律的规定或者法律制定后需要明确适用法律依据时由立法者所为的解释。在中央为 全国人大常委会，在地方为省、市级人大。行政解释则是指国务院以及其他行政机关对 行政法所进行的解释，由于行政法的渊源表现为宪法、法律、行政法规、行政规章、地 方性法规、地方性政府规章，因此，行政解释的主体上自国务院、下至省政府所在地的 市或者较大的市政府均有行政法规、规章解释权。在行政法领域的范围内，司法解释则 主要是由最高人民法院对行政性法律的解释所构成。那么，这样一种富有中国本土特色 的行政法解释主体模式，在制度构造或设计上是否具有合理性呢? 世迄今为止，人们基 于这一模式的实际运行状况，已经提出了许多问题，其中比较有代表性的是：在这三个 解释系统中，全国人大常委会对行政性的法律的解释长期处于虚置状态，司法解释处于 萎缩和残缺状态，行政解释则处于膨胀状态。u 7 。 1 行政法的立法解释存在的问题 首先就行政法的立法解释而言，按照现行体制，如果对行政法解释产生不同意见时， 法院无权通过解释来整合各方的意见，国务院的行政解释优于司法解释，在这种情况下， 也许有人会说，与任何特色事物一样，中阁行政法解释主体模式的形成，可能更多的不是一种预先设计的结果， 而足一种经验性事实，冈此，其存在的合理性并不在于逻辑而在于事实，在于它在事实j 二是不是切实有效。这无疑 是正确的。因为我们之所以提f l 中国的行政法解释主体模式在设计上的合理性问题，主要原i 习恰恰在于，它在实际 运行中出现的各种问题，使得它的合理性已经难以从实际有效的意义上加以证明。 8 东北师范大学硕士学位论文 只有通过立法解释才能对行政解释进行监督和纠正，m 但是实际上，发生立法解释的 情况并不多。全国人大常委会从1 9 8 1 年至今仅仅有过两次解释，一次是1 9 9 6 年5 月1 5 日 通过的关于中华人民共和国国籍法在香港特别行政区实施的几个问题的解释，另一 次是在1 9 9 9 年6 月2 6 日通过的关于中华人民共和国香港特别行政区基本法第2 2 条第4 款和第2 4 条第2 款第3 项的解释，除了这极少数的例子外，全国人大常委会很少对行政性 法律进行解释。因此，我们说全国人大常委会对行政性的法律的解释长期处于虚置状态。 2 行政解释存在的问题 现行法律解释体制中关于行政解释权限的划分，难以划定司法解释权与行政解释权 的范围，“由于行政法规的制定权和解释权均属于国务院及其主管部门，地方性法规具 体应用的解释权属于相应的地方政府及其主管部门，同时由于法律包括一些基 本法律的解释权顺着法律一实施细则一实施细则的解释的流向也进入了政府主管 部门的职能范围，就在总体上侵消了司法审判解释权从而在功能上形成了某种残 缺。”口钆在行政解释发生的数量上，则大大超出司法解释的数量，不仅国务院以及各部 委根据全国人大常委会授权制定了大量的行政性法律实施细则，而且行政立法也非常频 繁，而无论是行政法律实施细则还是行政法规、行政规章都由行政机关来解释。这样其 解释的对象范围和数量上都远远地超出了司法机关对行政法律的解释的数量，而这也反 映出在对行政法的解释权的争夺上，行政权占据着主导性的地位和决定性的作用。通过 行政解释所形成的规范性文件，成为行政法律适用的重要的依据，直接地影响着行政执 法的质量和水平。在这种体制下，对行政法的行政解释权实际上取代了司法解释权占据 了“正宗的”主导性地位。形成事实上m 的行政解释为主导的行政法解释模式。 更为严重的是在我国现有法律制度下，行政机关的法律解释活动是游离于法律监督 之外的，行政解释异常独立且缺乏必要的监管。在宪法及其他法律授权的范围之内，行 政机关对自己制定的法规进行的解释活动，一般不受人大或法院系统的影响，而处于一 种相对独立的运行状态。目前没有规定要求行政解释在立法解释的监督之下，行政立法 可能由于某种原因被全国人大会常委会撤销，而行政法解释却不能被任何其他( 立法或 司法) 机构撤销。可见，行政法解释的地位实际上不仅不亚于行政立法，而且从缺乏有 效监督机制的角度来看，反而比行政立法旌展作用的空间更大。依据1 9 8 1 年决议 规定，凡属于地方性法规如何具体适用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部 门进行解释，这样便排除了司法机关对地方性法规的法律解释权。同时，根据1 9 8 6 年 1 0 月2 8 日最高法院关于人民法院制作法律文书如何引用法律规范性文件的批复的 规定，同宪法、法律、行政法规不相抵触的地方性法规在人民法院依法审理本行政区域 内案件时可以在法律文书中予以“引用”。这就说明，人民法院对地方性法规可以适用， 但是却不能解释。这显然是不合逻辑的。此外，1 9 9 0 年实施的中华人民共和国行政 这里的事实上的行政解释为主导是指，在我国行政法解释的过程中由于立法机关的解释实际上处于闲置状态，最 高法院不能对行政法规、规章进行解释以及最高法院对法律( 狭义上) 的解释如果与最高人民检察院意见不统一则 由全国人大常委会裁决或决定，由此形成事实上的行政解释的垄断地位。从决议的内容上看应该是立法解释为主导 的。 9 东北师范大学硕士学位论文 诉讼法第1 2 条规定了法院不能受理关于“行政法规、规章或者行政机关制定、发布 的具有普遍约束力的决定、命令”的诉讼。第5 3 条第2 款规定，法院在审理行政案件 中认为地方政府的规章与部委规章不一致或者部委之间不一致，由最高人民法院送请国 务院作出解释或裁决。这样法院关于行政审判的裁决就要受到行政解释的约束，司法独 立的原则及权威，都受到了行政权的干涉与侵蚀。并且依照行政诉讼法的规定，法 院不能单独对抽象行政行为进行审理，而只能在审理具体行政行为时附带审查，即使发 现其违法或违宪也不能撤销。这样法院对于行政解释所能起到的监督作用便微乎其微， 从而使行政解释在实践中可能因不受约束和控制而越权，但是，“任何权力一旦缺乏制 约，就可能成为越权、侵权、滥用职权甚至腐败现象产生的根源。 幢o 。我国现行的法律 解释体制设定了行政机关对行政法规、规章的垄断解释权，排除了司法的介入，明显的 不利于对行政权的监督和控制，也不利于防止行政机关借助解释权侵害行政相对人的权 益。 3 行政法的司法解释存在的问题 根据对1 9 8 1 年至今的司法解释的初步统计，最高法院单独或者联合发布的司法解 释共计1 8 0 0 余件，乜1 。其中大多数为刑事法、民事法或者商事法方面的解释，行政法律 方面的解释所占的比例很少。根据1 9 8 1 年决议，行政解释与司法解释的对象完全分 开，互不交叉，形成一种法律解释方面的“分权制”。在实践中，相当数量的、由行政 机构颁布的对人大立法的“实施细则”是唯一的正式解释性文件，最高司法机关并不就 此另外颁发类似的或相关的司法解释。在行政解释与行政立法难以区分的情况下，这类 文件不但可以规避审查，而且法院在审判中往往要直接加以适用。更有甚者，根据行 政诉讼法第5 3 条规定，人民法院认为国务院部委制定、发布的规章之间不一致的， 由最高人民法院送请国务院裁决。换言之，在这种情况下，法院不仅不能对行政解释进 行监督和纠正，甚至行政审判的裁决要受制于行政解释，这与司法最终性原则是相背离 的。目前，我国并没有真正建立起司法审查制度，考察我国现有的制度，法院只能通过 行政诉讼对具体行政行为的合法性进行范围十分有限的司法审查，这种司法审查权力的 萎缩和疲软是与司法最终效力原则相违背的。 一方面，形成这种对行政法的司法解释萎缩的现实与体制上司法权配置的弱势地位 存在着直接的因果关系。在我国国家权力体制中司法权一直是最弱势的一种权力，在这 种长期形成的权力斗争中，司法权有时会主动放弃自己的独立性。当司法权与行政权发 生冲突时，司法权往往妥协于行政权，在法律解释方面就形成我国特有的行政解释优于 司法解释的情况。例如，“最高人民法院关于人民法院审理行政案件对缺乏法律和法规 依据的规章的规定应如何参照问题的答复”( 1 9 9 4 年1 月1 3 日法行复字( 1 9 9 3 ) 第5 号) ，答复中写道：“你院( 1 9 9 3 ) 行疑字第3 号关于刘淑华不服公路费征稽行政处罚一 案如何参照规章问题的请示收悉，经研究并征求国务院法制局的意见，答复如下：” 这个司法解释里有征求行政机关意见的表述，其实并不需要这样做，如何适用法律判案 是法院自己的事，为司法权固有内容，没有必要去征求行政机关的意见，这是司法权对 1 0 东北师范大学硕士学位论文 自己独立性主动放弃的表现，也是在权力妥协中的无奈表现。 另一方面，最高人民法院垄断行使行政法的司法解释权，其以下各级法院均不得进 行司法解释，也是导致司法解释萎缩的一个重要原因。按照1 9 8 1 年决议的规定， 最高人民法院有权就各级法院在审判工作中应如何具体应用法律作出解释，并且是具有 普遍司法效力的解释，各级法院和法官都必须遵从。具体审案的法院、法官对适用的法 律无解释的权力，也就是将法律适用与法律解释分开，应用法律判案的法官不需要对法 律进行解释，也无权对法律进行解释，司法解释权集中于最高司法机关。1 9 8 7 年3 月 3 1 日最高人民法院作出的关于地方各级人民法院不应制定司法解释性文件的批复 再次强调“具有司法解释性的文件，地方各级人民法院均不应制定”。这与各级法院和 法官在适用法律过程中，事实上不可避免地解释法律的实际情况明显不符。最高人民法 院垄断行使法律解释权，有利于法律的统一实施，维护法制统一，防止法官恣意解释法 律，但是这种解释权的垄断行使也产生了诸多弊端： 第一，导致了法律解释主体与法律适用主体的分离。在我国现行行政法解释体制 中，司法解释由高层机关来行使解释权，其做法是试图将法律解释从法律适用过程中剥 离出来变成一种相对独立的权力，并通过解释这种方式创造一般性的规则，同时还可 以最大限度地使法律适用成为简单而又机械的法律应用过程。瞳2 。但是从法律适用的角度 来看，解释的真正需要却只能来自于具体的个案中。只有在适用中才能结合具体的事实 作出适当的解释，把法律解释行为从适用过程中剥离出来是不可能的，最高司法机关无 法完全排除和限制下级法院事实上的解释权。在司法实践中，除最高法院外的其他各级 司法机关在实际中行使法律解释权已经呈现出正当化趋势，这样一种趋势使我国司法解 释由法定一级制表现为实践中的多级制的状态。所以在我国，虽然法律规定只有最高人 民法院享有法律解释权，“但是从总体上来说，法律解释权的主体远远不只是甚至主要 不是最高人民法院”。旧3 j 第二，最高人民法院垄断行使法律解释权，使司法解释呈现立法化的趋势，表面上 加强了司法权威，实际上却淡化了最高法院的司法色彩。同时，最高法院担当实际上的 立法者角色，增加了它的社会压力，不利于树立超然、公正的司法者的形象。不断发生 的对审判解释的合法性质疑就是一个例证q 。 第三，禁止法律适用者解释法律必定造成报请上级或有权机关解释法律的情况频繁 发生，实质上导致一、二审合一，上诉审流于形式。由于裁判案件的法官对所适用的法 律无解释权，造成多数法官在裁判时，一遇到新情况、新问题或稍微疑难的法律适用问 题就立即请示，等待上级的指示或解释，导致案件拖延审理。同时，法官面对需要解释 的法律向上级报请解释，把上级法院的解释作为自己审理案件的依据，这只能使适用法 律的法官主动申请上级法院介入本案的审理并依据其意见裁决案件，这时法官审案的独 立性实际上己不复存在。同时，“报请上级或有权机关解释频繁发生，导致一、二审合 2 0 0 j 年1 2 月1 6 口，十届全国人大常委会第四十次委员长会议完成了对行政法规、地方性法规、自治条例和单 行条例、经济特区法规各案审查- t 作程序的修订，并通过了司法解释备案审查工作程序，规定将司法解释纳入 备案审查范围，这足好事，同时也表明了社会对司法解释的不信任。 1 l 东北师范大学硕士学位论文 一，上诉审流于形式，既不符合司法程序公正精神，也会造成诉讼资源的极大浪费”。 ：2 4 ： 第四，限制了法官的自由裁量权，限制了法官的主观判断，易于使法官养成惰性和 依赖性，不利于法官独立性的培养。“在法律问题上，由于不可能根本消除人的价值判 断，所以不可能最终消除法官的自由裁量。”心孔从制度层面上，不可能将法律解释同具 体个案的法律适用分割开来，而在我国现行的审判系统中，最高人民法院垄断行使法律 解释权，严重影响了我国法官职业群体的发展。曙乱不承认法官应用法律的解释权，限制 了法官的自由裁量权的发挥，挫伤了有业务能力的法官钻研业务知识的积极性。法官为 了减少办案的风险，寻求上级法院的批复和解释，这不仅削弱了法官的责