（环境工程专业论文）县域面源污染控制管理模式与政策研究.pdf

浙江大学硕士学位论文 摘要 针对我国太湖流域面源污染日趋严重的情况，根据面源污染的特点和难点， 以太湖主要入湖河流苕溪流域的安吉县为研究对象，采用现场调查( 实地踏勘、 咨询及公民环境意识调查等) 、国内外文献查询、专家咨询和数学统计等方法， 研究县域农业面源污染控制相关的管理政策与机制，对于提高县域面源污染控制 管理效率具有重要意义。 结合面源污染管理的理论研究与安吉县的实践推广，梳理了以政府主导型管 理模式为主体，市场化管理模式、公众管理模式和科学技术支撑管理模式的县域 面源污染控制管理模式。具体分析了各类县域面源污染控制管理模式的优势与适 用性。优化提升了四大类县域面源污染控制管理保障措施，在管理决策期间完善 县域面源污染监测网络，实现面源污染信息的公开制度；在管理实施过程中创建 公众全程的参与以及多元化投融资机制，保障政策的长效运行；在管理政策实施 后实行严格且公平的监督核查体制。 运用线性回归拟合、a h p 层次分析法和博弈论三类分析方法，分别对县域 农业环境政策、面源污染控制管理模式和政策实施机制进行了有效性分析。结果 得到农业综合开发、乡镇环保监督管理站、河道保洁制度、“5 2 l l ”人才计划、以 奖代补、以奖促治、网格化管理、农业环境规划、农业环境监管体系、畜禽养殖 小区建设十项农业环境政策具有较强的有效性；公众管理模式与合作型管理模式 在县域面源污染控制管理中具有较强的有效性；政策实施机制中政府对不同规模 企业的监督机制和财政补贴激励的幅度都是决定政策有效实施的关键。 制定了以流域内县域为作用范围的面源污染控制管理综合政策框架，并提炼 出具有普适性的结论和建议。该综合政策框架包含了县域面源污染控制管理政策 制定的原则，县域面源污染控制管理模式与政策措施配套组合使用，分别针对农 田、农村和畜禽养殖的管理政策框架三个部分，为县域面源污染控制管理的开展 提供了有力支撑。 关键词：面源污染；管理模式；保障措施；政策有效性；综合政策框架 浙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t a st h ei l l c r e a s i n gi m e n s i 锣o fm en o n - p o i n ts 0 u r c ep o l l u t i o ni nt a i h ul a k eb a s i 玛 、ei n v e s t i g a t et h ec h a r a c t e r i s t i c s 锄dd i 伍c u l t i e si 1 1t i a o 嫡r i v c rb a l s i 玛w l l i c hi sa c m c i a li n n o wo ft a i h ul a l 【e ，i nc o u n t y 州ia c c o r d i n gt 0m ec l 部s i cr e s e a r c h e so f n o n p o i n tp o l l u t i o n w eu s e do n - s 沁s u e y ，i 1 1 c l u d i n gf i e l ds u r v e y ，c o l l s u l t a t i o n 锄d c i t i z e n s e n v i r o l l i i l e 删柏馈r e n e s s 刚e ye t c ，l i t e r a t u r er e v i e w e x p 嘶s a d v i c ea n d m a t h e m a t i c a ls t a t i s t i c st 0 i n v e s t i g a t e t h er e l a t e d m a n a g e m e mp o l i c i e s 锄d m e c h a m s m sf o rc o u n t y r a n g e da g r i c u l t u 】r a l n o n p o i n tp o l l u t i o nc o n t r o l l i n g t h i s r e s e a r c h 晰ua d v a n c em em a n a g e m e n te 币c i e n c yo fc o u n 锣- 啪g e dn o n - p o i n t p o l l u t i o nc o n t r 0 1 a c c o r d i n gt ot h et h e o r e t i c a lr e s e a r c h e s 洫n o n - p o i n tp o l l m i o nc o n 仃0 l 锄di t s p m c t i c ei na 面i ，t h er e s e a r c hm a k e st h ea d v a l l c eo fc o 吼够n o n - p o ns o u r c ep o l l u t i o n c o n t r o lm a n a g e m e n tm o d e lw h i c hi sl e db yg o v e m m e n t 锄ds u p p o r t e db yt l l e m a l l a g e m e n to fm a r k e to r i e n t a t i o 玛p u b l i ca n ds c i e n t i 6 ct e c h n i q u e s i nt h i st h e s i s ，i 锄a l y z e dt h em e r i t s 锄d 印p l i c a b i l 时o fn l e s ec o 硼哆n o n - p o i n ts o u r c ep o l l u t i o n c o m r o lm 锄a g e m e n tm o d e l s o p t i m i z et h ef o u rm 面o rc a t e g o r i e so ft h es a f e g u a r da n d m a n a g e m e mm e a s u r e s i nt h em a i l a g e m e n td e c i s i o n - m a l 【i n gp e r i o d ，t h er e s e a f c h i m p r o v e sc o u n t yn o n - p o i n ts o u r c ep o l l u t i o nm o i l i t o r i n g 撒帅o f k ，锄di n f o 册a t i o n d i s c l o s u r es y s t e m i nt h em 锄a g e m e mi m p l e m e n t a t i o i l ，t h em e c h a 血s m so fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n 卸dd i v e r s i f i e di n v e s 廿n e n ta r ec r e a t e dt 0e n s u r el o n g - t e n no p e r a t i o no f p o l i c y a n e rt h e 油p l e m e n t a t i o no fm 锄a g e m e mp o l i c y ，t h es y s t e mo fm o i l i t o ra n d v 嘶母i sq u i t en e c e s s a d ， u s i n gt l l cm e t h o d s0 fl i n e a rr e g r e s s i o n ，6 岍a n dg 锄em e o t 1 1 er e s e a r c h r e s p e c t i v e l y 锄a l y z e st 1 1 ee 毹c t i v e n e s so ft h ea 妤c u l t u 】融e n v 的胁e 删p o l i c y n o n _ p o i n tp o l l 埘o nm a l l a g e m e n tm o d e l s ， 锄ds a f i e g 眦dm e a s u r e si n c o u n t y s 瑚g e t h er e s u l t i s恤a tt 1 1 et e ne n v 的n m e 蒯 p o l i c i e s h a v et h e s 仃o n g e s t e 仃宅c t i v e n e s s t h et e np o l i c i e sa r ec o m p r e h e n s i v ea g r i c l l l t u r a ld e v e l o p m e m ，t o 、t l s h i p v i r o i l i i l e n t a lm o n i t o r i n gm 锄a g e m e n ts 协t i o n ，t 1 1 ed v e rc l e 锄i n gs y 咖i i l ，”5 21 1 ” t a l e n t ss c h e m e ，、啊t ha 、v a l r d g e n e r a t i o nf i l l i n g t 0 p r o m o t eg o v e m a n c e ，鲥d m a n a g e m e n tm o d e l ，a g r i c u l t u r e a n de n v i r o 姗e n t a lp l a n n i n g ，a 鲥c u l 眦a n d a g r o - e n v i r o 】衄e n t a lm o n i t o r i n gs y s t e m ， c o i l s n 眦t i o no fl i v e s t o c kd i s 仃i c t p u b l i c m a n 乏唱e m e n tm o d e l 锄dc o o p e r a t i v em 锄a g e m e n tm o d e lo fn o n p o i n ts o u r c ep o l l u t i o n i nac o m 时s啪g eh 淞m o r ee 仃b c t i v e n e s s i nt h em e c h 砌s mo fp o l i c y 浙江大学硕士学位论文 洫1 p l e m e n t a t i o 珥 i ti st h em a i n k e yo fp o l i c y e 丘e c t i v e i m p l e m e n t a t i o n t h a t g o v e m m e m a lo v e r s i g h tm e c h a n i s m sf o re m e r p r i s e so fd i 仃b r e n ts i z e sa n df i n a n c i a l s u b s i d e st 0 it h er a t e0 fi n c e m i v e s t h er e s e a r c he s t a b l i s h e sa ni n t e 黜dp o l i c yf 埘n e w o r ko fc o u n t ) ，一m g e d m a l l a g e m e n to fn o n - p o i n tp o l l u t i o nc o 助f o l ，a 1 1 de x n a c t su m v e r s a lc o n c l 戚o n 柚d r e c o m m e n d a t i o n t h ei m e 野l t e dp o l i c ym i i n e w o r ki sh o l df o r p o l i c yd c v e l o p m e m ， i n c l u d i n gm ep r i n c i p l e so fc o u n ：t ) rn o n - p o i n tp o l l 埘o nc o n t m lm a l l 2 曙e m e n t ，t l l e c o m b i n a t i o no fm 锄a g e m e n ta i l d p o l i c ys u p p o r t i n g ，p o i i c y 觑衄e w o r kf o rt h e m 锄a g e m e n to fl i v e g t o c l 【，r u r a la n da g r i c u l t u r c t h ei n t e g r a t e dp o l i c yf e w o r k p r o v i d e sas 仃o r 喀s 叩p o r tt 0t h ec o u r l 锣n o n - p o i n tp o l l u t i o nc o n t r o la n dm a n a g e m e n t k 呵w o r d s ：n o n - p o i n ts o u r c e sp o l l u t i o n ；m a i l a g e m e n tm o d e l ；s 甜b g 岫坩sm e a u s u r e s ； p o l i c ye 毹c t i v e n e s s ；c o m p r e 】1 e n s i v ep o l i c y 行锄e w o r k 浙江大学硕士学位论文 致谢 两年半的时间稍纵即逝，在即将毕业之际，感慨良多。首先感谢我的校内导 师施积炎教授，您渊博的学识、严谨的治学态度都让我受益良多。您民主开放式 的培养方式让我在更为自由的氛围里学习成长。您孜孜不倦、兢兢业业的工作精 神深深感染了我。感谢您给了我很多学习和锻炼的机会，让我能够在更广阔的平 台上得到提升。可能我有不少地方还没有达到您的期望，我或许不是您最满意的 学生，但您是我最尊敬的老师。感谢校外导师曹杰高级工程师，在实践过程中给 予了我最大的帮助和关怀，让我在实践的一段时间里获得了很大的提高。 另外要特别感谢陈英旭教授在两年半的时间里对我的深切关怀和悉心指导， 感谢环保所的吴伟祥老师、沈超峰老师、楼莉萍老师和王飞儿老师，你们一直以 来的关心、指导和帮助让我一直保持一个积极的态度。然后感谢在水专项中同熬 夜共奔波的梁志伟、李伟、钱轶超、聂泽宇、梁屹、吴一鸣、龙碧波、李若冰等 师兄师弟，有了你们，辛苦的工作也变得有趣。感谢施老师课题组李航、杨建军、 马春旺、杨远强、栾静、彭程、朱神海、宋婕、张海等兄弟姐妹的关心和帮助。 感谢李鑫、王莹莹、边金云、苏苗苗、杨悦、杨佳、程广焕、戴露莹、余华东、 何俊杰、蔡传钰、李波、刘国防、叶玉适等好友。感谢3 3 7 办公室和3 3 9 办公室 的所有人。 感谢我的父亲母亲给予我的无限关怀与支持。你们既是我最亲的人，也是我 最好的朋友，你们的言传身教才铸就了今天的我。希望有朝一日能有所成就，回 报你们多年来伟大的付出，你们永远健康快乐是我最大的心愿! 最后感谢我的男 朋友萧钦，在一路上一直支持着我。 在环保所的两年半时间里，我确实得到了很大的成长，遇到过挫折，更有成 功。这里严谨的学习氛围更让我保持了不屈不挠的意志和坚强的品质，让我在毕 业以后的工作道路上有了更好的行动指南。 余昱葳 二零一二年于紫金港丹阳 第一章绪论 第一章绪论 1 1 国内外研究现状分析 1 1 1 国内外面源污染现状 2 0 世纪7 0 年代以来，我国各大湖泊水系的水体污染，特别是氮、磷污染情 况严重。随着点源污染控制力度的提高，面源污染的严重性逐渐显现。根据2 0 0 8 年我国第一次污染源普查数据，面源排放c o d c r 、总氮、总磷分别占排放总量 的4 3 7 、5 7 2 和6 7 4 ，已成为我国水环境污染和水体富营养化的重要原因， 严重制约了农业和农村经济环境的可持续发展( 孙波，2 0 l o ) 。我国巢湖、滇池 和太湖流域水体富营养化程度严重，其中以巢湖为例，进入并滞留于其中的污染 物，由面源污染带来的总氮总磷污染分别占到了6 9 5 和5 1 7 ( 任军等，2 0 1 0 ) ； 在对滇池外海的水质调查中发现面源污染贡献的总氮和总磷分别占所有污染来 源的5 3 和4 2 ( 郭慧光等，1 9 9 9 & 耿士均等，2 0 l o ) 。就我国地区农业面源 污染来看，各地的农田氮磷流失量大直接导致了区域面源污染情况的恶化。在陕 西黄土高原地区，受土地特性影响，土壤侵蚀的影响严重，造成了地区农田中磷 素流失量为8 7 9 9 蝇旭1 l n 2 a ) ( 庄远红，2 0 0 6 ) 。在苏南太湖地区，由于降水量 较大，排出磷负荷总量4 4 帆( 任晓艳，2 0 0 8 ) 。广东省东江流域的调查研究得 到，基本农田的磷素流失量为1 1 6k 洳2 a ) ( 任军等，2 0 1 0 ) 。 面源污染也已成为许多国家流域水环境恶化的罪魁祸首，同时面临着污染涉 及范围广，来源难测定，控制难度较大等问题。美国的农业面源已经成为全美河 流污染的第一污染源，其农业面源污染约占全国年总污染量的4 5 3 5 5 3 ( l i u g de ta l ，2 0 0 5 ) 。瑞典与芬兰不同流域来自农业面源的氮流失污染分别占总污染 排放量的6 0 8 7 和5 0 以上( l e mb vc ta l ，1 9 9 4 & f 0 yr h e ta l ，1 9 9 5 ) 。同 样在德国境内的e l b e 河，由于农业区域占据了流域的5 6 ，并且沿岸水的利用 强度大、家庭废弃物和工业废弃物的不完全处置、在农业中过分使用化肥和农药， 在点源污染得到控制的同时，由农业带来的面源污染仍然不能得到有效的控制 ( m u h a m m a d m 2 0 0 5 ) 。 如何有效的控制面源污染问题呢? 针对面源污染的特殊性，解决的最佳途径 是工程措施和管理措施的相辅相成。对于面源污染控制的工程技术研究无论从数 量还是质量上都已经较为成熟，问题的关键在于缺少政策框架和配套的制度( 孙 浙江大学硕士学位论文 1 1 2 面源污染控制管理模式国内外研究现状 对于环境管理模式，国内外都有广泛而深入的研究，但是具体到面源污染控 制管理，无论是国内还是国外的研究就出现了一定的局限。这其中自然有面源污 染的不确定性这一主要原因，另外一个重要原因是研究尺度的差异往往不具有可 借鉴性。 通过大量的文献研究，荷兰的自愿化环境管理应用的较为完善。以荷兰为例， 自愿化管理只是众多管理模式的一种补充型模式，并不是一个完整的替代品 ( l y o nt pc ta l ，1 9 9 9 ) 。而模式的构成以三大类计划为主体，分别是单边计划、 协商计划和自愿性的政府计划。通过污染者或污染组织自愿地自我约束、政府和 利益相关者协商讨论以及完全由政府进行单方的政府支助项目来实行自愿化环 境管理。维持管理计划有效运行的是政府的财政激励和市场为基础的激励，但事 实是，许多政策制定者都没有余额预算的灵活性，从而无法支付对自愿激励参与 者的持续激励( k o n y a rk e ta l ，1 9 9 0 ) 。通过在美国加州海岸的管理实践，总结出 了自愿管理模式的三个特点：志愿参与者可能因为自愿意识的丧失而反悔； 需要一个由权威的第三方承担的监测计划；形成一个行业内部的组织，有利于 对行业内的计划实施情况进行监督和制裁。 直接命令型的管理模式被证实是目前最有效的控制手段，目前在国内外都是 主要的环境管理模式。美国对于直接命令型的管理模式更多的研究在于点源污 染，然而针对面源污染，讨论直接命令模式有效性的研究少之又少。对于点源污 染的直接命令模式可以通过制定排放标准和管理标准来很好的实现( p 酣e rce t a l ，2 0 0 7 ) 。面源污染国内外管理实践的薄弱点和难点集中在以下三个方面：面 源污染排放难以准确测定，尤其是农田污染的不确定性，使监测很难跟踪到每一 块土地或每一个土地管理活动所排放的面源污染物( m a r s d e nt ，1 9 9 8 ) ，因此排 放标准的制定和污染监察变得极为困难；美国和欧盟都把面源管理依托在 b m p s ( 最佳管理实践) 计划上( t r e a s u r yh m ，2 0 0 5 ) ，但没有意识到b m p s 并非 是万能的。由于农民在选择和使用b m p s 中的措施方法时，往往只以成本低或者 更便捷为动机出发，可能出现选择了不适宜的措施，从而导致环境问题无法如期 改善；管理标准往往达不到预期的环境效益，一方面是实际的农业和农村生态 环境和适宜的应用并不如之前理想的状态，例如极端天气的出现；另一方面是缺 2 第一章绪论 乏对管理措施实施过程的监督以及后续的反馈完善机制，使管理起不到应有的长 效作用，很大一部分原因也是在于资金的匮乏。 对于管理模式中管理机构的建立，英国和法国在流域环境管理模式运行上具 有一定的经验，与流域水资源相结合所形成的流域环境管理机构包括了强有力的 组织权利和分块整合的能力( 谭绮球等，2 0 0 8 ) 。英国流域环境管理机构于1 9 8 9 年完全建立，并在环境部门、农村事务部门和食品部门的领导下运行( k i l l n e r s l e y d ，1 9 9 4 & h a s s a nj ，1 9 9 6 & r e e sy e ta l ，1 9 9 8 & b a “rk ，2 0 0 3 ) 。英国的流域管 理建立了公司与管理机构的合作市场化管理模式，十家涉及水资源与水处理的公 司与各级流域环境机构开展合作( b a l a n c et e ta l ，2 0 0 5 ) 。公司和管理机构在水资 源保护与水污染控制的市政项目中进行合作，但基于英国的经验，由于缺少水资 源参与者的参与，因此流域管理机构受到了不少公众的诟病，管理的效果并不乐 观( p a g eb e ta 1 ，2 0 0 5 ) 。法国的流域环境管理模式以流域委员会和当地政府的合 作为手段，主要特点有：委员会财政的独立以及当地政府的补贴；各方利 益相关者的多元化参与；当地政府在流域管理政策上的灵活性( b 删u e bc t a l ，1 9 9 8 & b 删u eb ，2 0 0 l & s 甜培a r e ic ta l ，2 0 0 4 ) 。 我国在面源污染控制管理模式上还是以传统的命令式管理模式为主。长期以 来我国以点源的污染控制为主要的环境作用对象，相对忽视了面源污染的严重 性。大部分地方政府，只是通过建立地方环境保护机构来进行面源污染的控制管 理，主要采取行政以及监督的手段进行管理政策的制定与实施。存在着任务不明 确、人员不足、资金匮乏等情况( 关锐等，1 9 9 4 & 李传悦，1 9 9 0 ) 。 1 1 3 面源污染控制管理保障措施国内外研究现状 美国的区域面源污染的管理机制以强制和自愿手段相互结合为特色，两种手 段各有分工，并且组织实施这两种手段的机构也相对独立。形成了环保局总部与 区域办公室协调合作的模式，统一的规章制度和标准由总部制定，区域办公室协 调完成政策的具体实施与监管( 张玉军，2 0 0 6 ) 。其中在农业面源污染的控制上 由农业部负责为农民提供满足这些标准的直接支持，如为农民提供足够的教育， 信息和技术推广服务( 葛发琴，2 0 1 0 ) 。经过文献调研发现，欧美国家控制面源 污染的主要方式是采用法律体系、科技支撑和宣传教育增大影响力等。对于农业 面源，建立了一套以组织机构为基础，监测评价、教育、技术指导、科研和财政 经费等保障依托的农业面源污染控制管理体系( 陈洪波，2 0 0 6 ) 。制定的农业面 浙江大学硕士学位论文 源污染控制最佳管理实践( b m p s ) 详尽并且严格地执行，是所有管理政策得以 实施进行的前提基础( 宋国君等，2 0 0 9 ) 。在管理理念上，法国在流域面源污染 的管理上遵循流域的自然地理范畴、保护水生态环境、有关机构和用户共同协商 和积极参与并建立伙伴协调关系、建立专门管理财政机实行赏罚措施等原则( 张 联等，2 0 0 0 ) 。在完善立法上，日本实行政策支持、立法配套的做法。政策支持 包括建设以优惠的贷款政策、专项资金补贴等政策支持建立环保型农户；通过制 定农业环境政策有关的配套法律法规来完善立法过程，主要有可持续农业法、 堆肥品质管理法、食品废弃物循环利用法等( 梁剑琴，2 0 0 8 ) 。韩国设有 综合的流域管理法律，包括在水资源政策的基本理念和水污染的管理，并提出目 标和方向管理( p r e s i d e n t i a lc o m m i s s i o no ns u s t a i l l a b l ed e v e l o p m e n t ，2 0 0 4 & k o r e a i n s t i t u t eo fc o n s 仃u c t i o nt e c l l i l o l o g y ，2 0 0 3 ) 。 我国对面源污染的防治在国家立法及政策层面上较少提及，在已有的法律法 规体系中涉及面源污染防治的条款极少，即使有所提及，其防范力度也极其有限， 难以起到防范作用( 马冬梅等，2 0 0 0 ) 。我国环境管理机制的最基层组织是县一 级的环境保护局以及相关组织机构，面临着政府部门对基层面源污染的管理鞭长 莫及等弊病。管理机制中各环节的责任不明确，缺乏必要的监管机制，公众的参 与性不高。管理模式的单一陈旧，不适宜于污染时空差异大的区域面源污染，即 使政府主导管理的模式层层深入，依旧使政策在基层施行起来力不从心。与欧美 发达国家相比，我国存在资本积累相对不足的情况，农民生活水平差异大，普遍 处于较低的水平。在对面源污染内部化的过程中要尽量减轻农民的负担，这样才 能更好地调动农民积极主动地实施削减面源污染的管理政策措施。 1 1 4 农业环境政策的国内外研究现状 农业环境政策的定义，是结合农业生产和环境保护的综合行为，在本文中涉 及的农业环境政策指的是在保证农业生产活动正常进行情况下的环境保护行为 ( 倪丹成，2 0 0 9 ) 。日本在经历了农业环境的恶化之后，逐步开展了以环境保全 型农业为主体的农业环境政策。环境保全型农业是指利用农业的物质循环特点， 通过合理施肥、投入农药、减轻环境负荷量的可持续性农业( 周玉新等，2 0 0 9 ) 。 美国的农业环境政策主要以环境法规的强制性形式作为主要政策手段对农业面 源污染进行控制与管理。另外在具体的实施中将环境政策细化，以大量的环境项 目建设为载体和方式推动公众对环境保护项目的主动参与。例如农业资源保护项 4 第一章绪论 日，环境质量激励计划等。通过项目的建设与运行，环境政策的实施有了有效的 载体，更便于全程的监督核查( 程彬等，2 0 0 6 ) 。从1 9 9 2 年起，欧盟以新型的环 境生物多样性的农业生产方式为导向，建立了新的农村发展计划，农业环境措施 是成员国惟一的义务内容( 尽管农民仍然保留选择权) ( h i i a b r i nbe ta l ，2 0 0 8 ) 。 在我国，九十年代才开始农业环境政策的制定，据不完全统计，目前我国已 经有十七个省市区和一千多个县分别制定了针对农业面源污染的环境保护条例 和法律法规。经过规章制度的建立，农业环境政策已经成为了一种有效的农业环 境保护手段运用于各个农村环境保护管理中，也成为地方环境保护部门制定农业 政策和环境政策的重要考虑因素( 刘新平等，2 0 0 3 ) 。但同时也存在着一些问题。 首先是缺乏完整的控制管理对象，对农业化肥、非农经营主体( 组织) 和单个农 户的环境破坏行为没有给予足够的重视，造成了面源污染的进一步加剧。然后是 对农业环境政策实施的推动力不足，体现在农业环境政策的补贴、奖励等激励机 制不完善，激励程度不够。最后是缺乏完善的后续保障机制，政策的实施停留在 短期作用上，无法长效地发挥应有的作用( 李泉宝，2 0 0 7 & 蔡岩兵，2 0 0 6 ) 。 1 2 研究背景与意义 1 2 1 研究背景 作为我国第三大淡水湖，太湖流域同样面临着严峻的区域面源污染问题。太 湖处于江苏省和浙江省的交界处，是江苏省许多城镇的饮用水源供给地。太湖流 域平原占5 8 3 ，山地占2 4 2 ，水面占1 7 5 ( 金相灿等，1 9 9 0 ) 。太湖流 域拥有全国3 的人口数量，同时仅占全国0 4 的国土面积。在相对小的地理空 间中，太湖流域创造了我国g d p 总量的1 1 6 。太湖流域的城镇化率达到了 7 3 0 ，可以说是我国经济发展最快、社会发展最具活力的地区之一( 陈荷生等， 2 0 0 8 ) 。2 0 0 5 年太湖流域河流水质评价得到，太湖流域河道近九成水质劣于类， 超过六成的河道水质劣于v 类( 陈荷生等，2 0 0 8 ) 。2 0 0 6 年的研究表明，从太湖 流域的污染物排放源头分析，总氮和总磷的排放负荷总量中生活污水分别占2 5 1 和6 0 o ，农业面源污染分别占3 7 5 和1 5 1 ，水产养殖污染占1 6 5 和 9 4 。( 段亮等，2 0 0 6 ) 。2 0 0 7 年5 月底，太湖爆发了蓝藻灾害，经济社会的快 速发展带来了污染物排放量激增，尽管太湖流域地区采取了一系列的措施，但以 水质为主要衡量标准的环境情况并未有显著的改善( 韩春，2 0 1 0 ) 。又有研究表 浙江大学硕士学位论文 明2 0 1 1 年太湖流域正常降雨条件下年农田氮的总排放量为3 3 7x1 0 4 吨；在流 失率为1 l 时，每年有5 3 l 1 0 4 吨氮素流失进入水体( 俞映惊等，2 0 1 1 ) 。 苕溪作为太湖重要的入湖河流，是典型的以面源污染为主的河流。苕溪流域 面积5 9 3 lk m 2 ，干流长1 6 5k m ，多年平均径流量3 0 亿m 3 ，流经杭州、湖州所 辖的六县( 区) ，总人口3 4 4 万。随着社会经济快速发展，苕溪水环境问题日趋 突出。从2 0 0 1 年至2 0 0 9 年，苕溪流域水质情况呈复杂的变化趋势，水质上下波 动比较大，且地区间的水质情况差异性逐渐显现。3 、7 、1 1 三个月份的水质变 化总体呈好转的趋势，但是水质改善的幅度不大。其中2 0 0 1 年至2 0 0 4 年苕溪流 域的水质总体呈现恶化的趋势。以氨氮( n h 3 - n ) 、高锰酸盐指数( c o d ) 、五 日生化需氧量( b o d 5 ) 、电导率为主要的评价指标，德清县和长兴县的水质在四 年中逐步恶化，其余县市水质情况上下波动明显，整体并未得到改善。在2 0 0 4 年之后，总体污染物浓度稳中有降。苕溪流域的水环境状况并没有因为有效的控 制了点源污染而得到改善，相反，流域水质情况出现了明显的波动。经过长期的 水质调查，苕溪流域的主要污染物来源是农田和竹林的肥料流失、城镇径流及居 民生活污水等( 于兴修等，2 0 0 3 ) 。苕溪流域水质情况远比我们想象的要复杂许 多，这中间存在的主导因素为点源污染与面源污染的控制。在2 0 0 5 年之前，水 体污染的控制主要集中在点源污染上，尤其是工业的污染。但随着点源污染逐渐 得到控制，水体污染仍然持续恶化。同时在苕溪流域水质情况停滞不前的现状下， 流域水体的n 、p 污染日趋严重，而农业面源污染是n 、p 污染的主要来源。由 主要污染源、污染源强度分析得到，在苕溪流域有效地控制面源污染才是流域水 质改善的根本良方。 6 第一章绪论 ： = 牝 兰 苫 e e o 2 0 0 22 0 0 32 0 0 - 42 0 0 52 0 0 6 2 0 0 72 0 0 82 0 0 9 三月份永质情况 2 帅l0 呻2 烈咐32 蝴珈岫50 d 6 2 t 咿72 0 0 02 0 0 9 七月份水震情况 ：吖l ：0 0 22 0 n 1：0 _ h 2 n n e 2 0 0 b2 州，7：o r s：“o q 十一月份糸质情况 图1 12 0 0 1 - 2 0 0 9 年苕溪流域水质3 、7 、1 1 月份c o d m n 浓度变化( 数据来碌于浙江省环境监蒯站) f i g1 1t h et r e n do fw a t e rq 岫l i t y ( c o d m n ) o ft i a o x ir i v e ri n3 ，7 ，l lm o n t hd u r i n g2 0 0 卜2 0 0 9 ( d a 协洲岱f b mt h cz h c j i 柚ge n v 盯。帅c n t a jm o n i t o 珊gs 诅n o n ) 7 6 4 z 一1弘e百eo-l) 浙江大学硕士学位论文 2 呻l2 0 0 2 2 0 0 32 椰42 0 0 5 2 0 0 62 72 0 0 8 2 0 0 9 o 瓷2 e z 叶 z z l 2 帅i3 0 0 22 0 u ，2 帅42 0 0 52 i 0 62 0 口7 2 i 加82 0 0 9 2 0 0 i 加o ：2 0 1 1 3 ：o 2 帅52 6 2 帅72 0 惦：0 2 呻1 2 帅2 2 32 帅2 帅52 0 嘶2 呻72 82 0 伸 图1 22 0 0 1 2 0 0 9 年苕溪流域主要县市水质变化趋势( 数据来嚣于浙江省环境监剥站) f i 9 1 2t h et r e n do fw a l e rq u a l i t yi nm a j o rc j t i e sa n dc o u n t i e so f t i a o x ir i v e rf b m2 0 0l t o2 0 0 9 ( d a 衄c o m 嚣疗o mi h ez h e j l 卸ge n v i r o 啪c n 脚m o n i l o f m gs 诅t i o n ) 我国在面源污染的控制管理上已经进行了一些尝试，已经由上而下建立了中 央统一管理，部门分工管理相结合的管理体制，在国家的层面上建立了一系列的 模式与政策。从国家科技重大专项的开展，“十一五”至“十二五”期间我国在 面源污染的控制技术研发和管理政策探究上给予了足够的重视。但在现有的面源 污染控制管理模式与政策上仍然存在着诸多弊端。国家层面的面源管理模式 与政策，和地方基层的管理模式与政策存在脱节的现象，模式与政策作用在县域 以下行政单位的较少。在县域层面的面源管理机构建设不完善，尤其是对乡 镇村基层面源污染控制的监管缺失，导致监督核查机制的失效。对面源污染 控制技术与管理政策的推广效率低下，强制或激励手段虽然方法多样，但作用点 偏离，导致了事倍功半的不良后果。由于面源污染要得到有效控制，必须联 合环境保护部门、农业部门、林业部门等各部门的综合力量，因此现有的基层面 n 讣 拍 电导 干 第一章绪论 源管理模式就显得较为单薄，部门之间存在着一定的隔离。由于面源污染控 制的交叉性以及对这一问题认识不足，直接用于农村面源污染控制的公共投入明 显不足，甚至在排污收费用于环境建设的支出科目中，都没有农村环境保护项目 ( 李远等，2 0 0 5 ) 。 我国面源污染的控制薄弱点在于基层面源污染环境管理模式与政策，在对苕 溪流域的各个县域进行的实地走访和调查中发现，我国在县域面源污染的控制上 出现了重技术轻管理的弊端。因此在面源污染控制上加强管理就显得尤为重要。 1 2 2 研究意义 县域面源污染控制管理模式的梳理和提升对于科学指导一定范围内的水环 境管理实践将具有一定的实际意义。针对我国现有的环境管理体制，以及面源污 染的特殊性，采用县域为尺度开展面源污染控制管理模式的研究，考虑环境管理 模式的普适性，将会增强基层环境管理的效力和可操作性。县域面源污染控制管 理模式的完善，能相对填补我国面源污染控制管理领域体系的缺失，形成面源管 理政策制定、实施和反馈等一系列活动的有效架构，对于改善县域水环境乃至更 大范围内的水环境将具有重要意义。 县域面源污染控制管理保障措施的完善将有效的保障面源污染控制管理政 策的长效性。在借鉴国外成功的管理经验和我国学者研究的基础上，以外部性理 论和可持续发展理论为指导，结合我国的实际国情提出的，具有理论的可行性； 并且通过改进沟通信息对称性、公众参与、融资多元化、监督核查等保障措施， 通过对环境管理中各种政策手段的有效性分析，探讨在环境管理中人的需要、动 机、态度、激励等方面因素的影响( 吴云等，2 0 0 7 ) 。通过扩大公众参与流域环 境管理的权力；采用税收、财政投融资、转移支付、政府采购、金融、价格、产 权、奖惩等经济手段，以及监督反馈机制，将保证各个产业的污染控制管理稳定 运行，并保持长期的有效性，杜绝了“昙花一现”的面源控制管理政策。 县域的环境政策有效性评估方法的探究将会为管理决策者提供科学支撑。通 过宏观与微观两个角度对县域面源污染控制管理模式与政策的有效性进行评估， 一方面针对安吉县域的特定情况，以及环境政策的实用性和有效性，能在一定程 度上完善县域面源污染管理体系，系统地为环境政策使用者提供了理论的依据。 另一方面将提供一些针对面源污染管理政策的有效性分析及优化分析方法，为不 9 浙江大学硕士学位论文 同地区提供面源控制管理政策的科学决策方法，利于县域面源污染控制管理技术 的推广和实施，实现流域面源污染的有效控制。 1 3 研究区域 要改善流域的面源污染控制管理现状，务必需要以更小的单位进行细化的研 究。流域包含若干个不同的区域，从行政区划上来说包含若干个县。作为我国最 基本的环境保护行政单位，一个县域在社会、经济、自然、环境影响因素等方面 具有很高的同质性。而且县域有较好的环境管理机构支撑，作用对象、政策导向 和推广也更易于控制。针对我国面源污染控制管理政策的种种弊端，选择县域作 为研究的作用区域。 浙江省湖州市安吉县地处浙江省西北部，为太湖水系西苕溪发源地。全县面 积1 8 8 6 平方公里，下辖l o 个建制镇、5 个乡和1 个开发区，总人口4 5 万，其 中农业人口3 8 4 万人，是个农业人口占大多数的县域。安吉县域面积占西苕溪 总流域面积的5 4 5 6 。在全县域的层面上开展入河污染物综合整治，并从技术 上、管理上和结构上削减污染物排放总量，将对改善西苕溪水质及保护太湖水体 安全具有重要意义。安吉县经历了从改革开放初期的“污染大户”到首个“国家生 态县”的转变，2 0 0 8 年被国家环保部确定为首批全国生态文明建设试点地区之一。 近年来，安吉县以建设“中国美丽乡村”、生态文明、新农村为载体，积极建设 县域的生态文明工程，以经济发展和环境改善为目标，探索独特而有代表性的“安 吉模式”。安吉县在县域面源污染控制管理模式与政策上具有相对丰富的实践和 理论经验。无论是在管理机构的建设上还是在政策措施的推广实践上，安吉县的 探索和实践始终走在浙江省其他市县的前列。此外，通过对苕溪流域农户环保意 识的调查中发现，安吉县农户具有较高的农业环境保护意识，对于先进面源减排 技术和管理政策的接受度也较大。 安吉县针对农业面源污染控制的农业环境政策从2 0 0 3 年开始已经陆续开 展，但到2 0 0 8 年年底为止，县域水质状况处于停滞不前的状态。其中2 0 0 6 年到 2 0 0 8 年，地表水水质情况并没有得到有效的改善，局部水库的富营养化程度在 逐步恶化。县域内存在着各类面源污染控制管理上的问题：水域数量不明，水质 差，富营养化现象严重；溪、沟、塘、池水质较差，平原、缓丘陵地区劣于山区； 农村的纳污水体溪沟塘池水质恶化现象十分明显。此外，对于水污染的监管力度 1 0 第一章绪论 还远远不够，在管理上缺乏法规依据，无相应的法规、标准，也无监测、面积数 据；对于村镇污水处理设施的后续管理缺乏；农药化肥施用情况混乱，过量施用 农药化肥的情况广泛存在；畜禽养殖户偷排漏排养殖废水现象严重，养殖废弃物 随意弃置问题凸显。县域面源污染环境管理仍亟待加强。 因此，结合太湖流域面源污染减排的需要，以及太湖流域的自然地理条件和 苕溪流域的污染负荷分布，选择浙江省湖州市安吉县作为本研究的研究区域，开 展面源污染环境管理模式与政策的理论与实践研究。 1 4 研究内容与方法 1 4 1 研究内容 本研究的内容是在安吉县域面源污染控制管理模式与政策的实践基础上，通 过对大量文献的阅读，梳理国内外县域面源污染控制的管理模式以及政策措施， 并对其进行理论的提升与完善；基于数理统计及博弈理论对安吉县现有的农业环 境政策、县域面源污染控制管理模式、政策作用机理进行了有效性分析；最后在 理论分析与数据分析的基础上总结深化，形成基于管理模式与保障措施配套使 用、不同污染源的县域范围内面源污染管理综合政策框架。 面源污染控制管理模式与政策措施国内外研究现状 以文献调研为基础，透彻理清国内外面源污染控制管理的研究现状。明晰我 国在面源污染控制管理领域的优势与不足，尤其是针对县域尺度的管理研究现 状。借鉴国外发达国家的有效经验，明确我国面源管理上的“症结”。 国内外优秀的县域面源污染控制管理模式梳理及提升 通过大量的文献调研，梳理国内外成熟有效的县域面源污染控制管理模式， 并针对我国县域面源污染管理的薄弱点，对模式进行改进，从而形成具有针对性 的县域面源污染控制管理模式。 完善县域面源污染控制管理保障措施 以理论分析和实践经验为基础，从经济、信息、体制等角度对管理模式的实 际运用提供保障。并针对管理政策与模式的不同适用性，形成具有相对较高可行 性的管理保障措施。使其与管理政策和模式配合，形成组合式的管理政策模式。 县域农业环境政策有效性分析，县域面源污染控制管理综合政策框架拟定 浙江大学硕士学位论文 对已形成的农业环境政策进行宏观和微观的政策有效性评估，在已有的技术 手段上对政策措施和分类模式进行有效性排序和博弈论分析。以湖州市安吉县为 对象，优化现有的县域面源污染控制管理技术体系。最终结合