（区域经济学专业论文）城市交通规划中的公众参与机制分析.pdf

北京交通人学硕 十 学位论文中文摘要 中文摘要 随着社会经济的发展，城市化进程不断加快，城市交通需求量急剧上升。在 城市基础设施投入相对薄弱，而交通供求矛盾同渐突出的情况下，大力加强道路 系统建设，对道路系统进行更新改造是缓解我国城市交通问题的一个必然选择， 而科学合理的城市交通规划的制定是对城市交通道路系统改造达到预期目标的 最有效保障。城市交通规划中的公众参与是指让公众参与到交通规划的编制、实 施、监督的各个环节中去，是公民权利的体现。它是随着社会进步，经济发展和 法制建设的不断发展、成熟而产生的一种公民理念。全面而深入的公众参与是保 障资源优化配置，加强交通设施利用率的有效途径，对进一步发挥城市交通规划 的积极作用，有效的保障城市交通规划中的公众参与机制，具有重要的理论和现 实意义。 本文研究的是城市交通规划中的公众参与问题。首先，从“公众参与”的基 本概念入手，对城市交通规划中的利益相关者进行了简单的阐述和分类，并对公 众参与交通规划的方式和程序进行了说明；其次，对公众参与交通规划的影响因 素进行分析，并对公众参与交通规划的程度进行评价；再次，结合美国西雅图州 普捷湾交通规划案例，具体地阐述了美国城市交通规划中的公众参与，另外还分 别对德国、英国等发达国家城市交通规划中的公众参与进行了简单的探讨，力求 通过他们的成功经验，为我国公众参与城市交通规划提供理论和实践方面的借 鉴；最后，通过对深圳地铁规划案例的分析，指出公众参与城市交通规划的必然 性，并在阐述了我国公众参与城市交通规划的现状和存在的问题的基础上，提出 了推动我国公众参与城市交通规划规范化的对策和建议，以期能为我国城市交通 规划公众参与的制度化提供参考。 关键词：城市交通规划；公众参与；普捷湾案例 分类号： 北京交通人学硕士学位论文 a b s tra c t a b s t r a ct s o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n tr e s u l t si nt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o na n dt h e s u r g i n gd e m a n d f o ru r b a nt r a n s p o r t a t i o n r a t i o n a la n de f f i c i e n t t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n gc a nf a c i l i t a t eu r b a nt r a n s p o r t a t i o n ，r e l i e ft r a f f i cp r e s s u r ea n dd e c r e a s et h e c o n s u m p t i o no fu r b a nr e s o u r c e s p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt r a n s p o r t a t i o np l a n n i n g e n c o u r a g e sc i t i z e n st op a r t i c i p a t ei nt h ep l a n n i n g , o p e r a t i n ga n ds u p e r v i s i n go fu r b a n t r a n s p o r t a t i o np l a n n i n g , w h i c hi sc o n s i d e r e da sar e p r e s e n t a t i o no fc i v i lr i g h t s i t e m e r g e sw i t ht h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t 勰w e l l 弱t h ei m p r o v e m e n ta n dm a t u r eo f l e g i s l a t i o n c o m p r e h e n s i v ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s mi sas i g n i f i c a n ta p p r o a c h t o o p t i m i z er e s o u r c e a l l o c a t i o na n dp r o m o t et h eu t i l i z a t i o no ft r a n s p o r t a t i o n f a c i l i t a t i o n s ，w h i c hi se s s e n t i a lt ou r b a nt r a n s p o r t a t i o np l a n n i n g t h i sp a p e rd i s c u s s e st h ei s s u eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a nt r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g f i r s t ，s t a r t i n gf r o mt h ed e f i n i t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o na n dc l a s s i f i c a t i o no f p u b l i c ，i ti n v e s t i g a t e st h em e a n sa n dp r o c e d u r e so ft r a n s p o r t a t i o np l a n n i n g s e c o n d ，i t a n a l y z e st h ei n f l u e n c i n gf a c t o r so ft r a n s p o r t a t i o np l a n n i n ga n de v a l u a t e st h el e v e l so f p u b l i cp a r t i c i p a t i o n t h i r d ，r e f e r r i n gt ot h ec a s es t u d yo fp u g e ts o u n dt r a n s p o r t a t i o n p l a n ，i ti l l u s t r a t e st h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s mi nu s a ，a sw e l la si nu k a n d g e r m a n y a tl a s t ，a c c o r d i n gt ot h ea n a l y s i s o fs h e n z h e ns u b w a yp l a n n i n g ，i t d e m o n s t r a t e st h es i g n i f i c a n c eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o na n dd i s c u s s e st h es t a t eq u oa n d p r o b l e m so fo u rn a t i o n sp r a c t i c ei nt r a n s p o r t a t i o np l a n n i n g i na d d i t i o n ，i tp r o v i d e s s e v e r a lp r o p o s i t i o n st ot h es t a n d a r d i z a t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o np r o c e s si no r d e rt o m o t i v a t et h el e g i s l a t i o n so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a nt r a n s p o r t a t i o np l a n n i n g k e y w o r d s ：u r b a nt r a n s p o r t a t i o np l a n n i n g ；p u b l i ci n v o l v e m e n t ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o n p u g e ts o u n d ： 北京交通大学硕士学位论文独创性声明 独创性声明 本人声明所早交的学位论文是本人在导师指导_ 卜进行的研究i ：作和取得的研究成果， 除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得北京交通人学或其他教育机构的学位或证- i s 而使刖过的材料。与我一同i ：作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位做储虢宙悼签字嗽川年f 月毋 4 5 学位论文版权使用授权书t 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：知7 静 签字r 期：冲年厂月矽 导师签名 签字同期：乒缈夕年月彩同 致谢 在我的毕业论文完成之际，我要向所有在本论文撰写过程中给予我支持和鼓 励的人们表示最衷心的感谢。 首先感谢我的导师李津京副教授两年以来对我的悉心指导。从论文的选题到 论文成型的过程中，李老师给予了我很多宝贵的建议和意见。李津京老师严谨的 治学念度和科学的工作方法一直深刻影响着我。作为名教师，她尽职尽责传道 解惑，兢兢业业尽显师者风范；作为一位长辈，她为人宽容大度、和蔼亲切，不 仅在学习上给予了我很多的知识，而且还教给了我许多为人处世的道理，让我受 益匪浅。在此衷心感谢导i ) 开i - 年来对我的关心和指导。 感谢研究生期问所有曾教导过我的经管学院老师。他们的启发和点拨使我逐 渐培养起求真务实的为学精神，在科研和论文写作上也获得了许多宝贵意见。 感谢李洪昌老师对于我的科研工作和论文提出的宝贵意见，在此表示衷心的 感谢。 感谢在论文写作过程中给予我帮助的同学。成长路上有他们陪伴，我倍感荣 幸和骄傲。 感谢我的家人，是他们的默默支持让我走到今天，我人生的每一步都凝结着 他们的心血。要感激的人难以悉数，在此我对所有曾给予关心和帮助的人一并表 示衷心感谢。 北京交通人学硕十学能论文第 l章绪论 1 绪论 公众参与城市交通规划理念于2 0 世纪中叶在欧美发达国家兴起，至今已成 为众多发达国家城市交通管理体系中一个重要的法定环节，并成为今后城市交通 规划进一步发展的动力。2 0 世纪8 0 年代后公众参与城市交通规划的理念开始 真正介绍到我国，各地办陆续丌始探索公众参与城市交通规划的途径和机制，经 过2 0 余年的尝试与努力，我国城市交通规划的公众参与程度有所提高，但是大 部分领导和规划师只是在理论上承认公众参与的重要性，但并没有把公众参与上 升到城市交通规划决策的最初出发点和最终目的的高度上来，缺乏一个行之有效 的公众参与机制。尽管当前城市交通规划过程已有一定程度的公众参与，但仅是 一种事后的、被动的参与，是初级阶段的参与，距离真正的公众参与还有一定的 差距。要找到一条有效实现公众参与城市交通规划的途径，完善我国城市交通规 划中的公众参与机制，提高决策的质量，实现规划民主，就有必要对我国城市交 通规划中的公众参与问题进行探析和研究。 1 1 研究背景与意义 1 1 1 研究背景 城市交通问题一直是世界各国城市关注的焦点，城市发展的各个阶段也总是 面临种种交通问题。随着社会经济的发展，城市交通需求量急剧上升。如今，人 们面对的不仅是交通拥挤，环境污染、资源消耗等阀题也向人们提出了严峻的考 验。解决这一系列问题的有效手段之一就是实施系统的交通规划。城市交通规划 的制定正是为了保障资源的优化配置，解决城市道路交通拥挤，城市交通系统资 源消耗严重等问题，以实现公众利益最大化。 交通规划中的公众参与就是通过群众积极参与交通规划方案的各个过程，使 得利益相关群体真j 下的享受到对交通规划行为的知情权，参与权，选择权和监督 权。公众参与强调在规划过程中各利益相关者间平等互动的关系，使所有利益相 关者在决策过程中都可以介入，为规划的制定做出自己的贡献并分享发展带来的 利益。只有使公众充分参与到交通规划的制定过程中才能保障公众利益的实现。 国外对城市交通规划和公众参与理论的研究基础已经很完备，对交通规划中 北京交通人学硕十学位论文第 l章绪论 公众参与的程度研究也已经从形式化的公众参与上升到公民权利等深层次的探 讨上。无论是国家和地方的交通规划部门还是学术界，都对交通规划中的公众参 与机制做了深入的研究。但在我国大多数研究都是从管理学，政治经济学和法学 角度对公众参与进行研究，对交通规划中的公众参与机制只是简单的描述和评 论，而全面、系统的研究文章还并不多见。 1 1 2 研究意义 城市的形成与演变取决于交通，城市的发展又促进了交通的改善，城市交通 规划在经济发展中扮演着重要的角色，不仅为城市居民的交通行为提供了合适的 交通设施改善，同时优化城市交通条件并创造良好的城市环境。城市交通规划促 进了社会资源的有效配置，具有很大的外部性，有助于社会福利水平的改善。随 着国内外城市交通的不断发展，越来越多的学者开始研究交通规划理论，公众作 为利益相关者如何有效的参与到规划的制定和实施过程当中，为自己的群体争取 权益就是文章的出发点。然而什么是公众参与、如何界定参与交通规划的公众种 类? 公众参与交通规划的方式、手段和程序是怎么样的等? 都是亟待研究的问 题。我国关于交通规划的公众参与理论和实证研究都刚刚起步，对此还缺乏系统 的理论体系和科学的评价标准。 本文将通过对公众参与理论和公众参与城市交通规划的方式、手段和程序等 方面的理论进行系统的梳理，在此基础上通过国内外公众参与城市交通舰划的现 状对比，指出我国在公众参与交通规划的方式和程度上存在的问题，并选取典型 案例进行实证分析，以验证理论分析框架的合理性和有效性，为我国公众参与交 通规划的实践提出理论建议和政策依据。 1 2 国内外研究综述 城市交通规划中的公众参与问题是国内外学者及规划师谈论较多的话题，也 引起了各方面实际工作者的重视，国外关于城市交通规划与公众参与方面的文献 以及资料相当丰富。相比于国外，我国公众参与城市交通规划的研究刚刚起步。 2 北京交通人学硕士学位论文第 l章绪论 1 2 1 国外研究综述 城市交通规划中公众参与问题的研究在美国等发达国家已经比较成熟。以美 国为例，目前不但有大量学者研究公众参与问题，且联邦政府及各州政府也以立 法的形式确立了交通规划过程中公众参与制度。因而美国对该问题的阐述多见于 各级政府的交通规划法案及城市规划机构( m p o ) 的规划文件中。例如，美国 在1 9 9 4 年通过的“冰茶法案( i s e t e a ) 中明确规定了“应为公众提供合理的 机会使其参与到交通规划中来”；1 9 9 8 年，美国在修改冰茶法案的基础上颁布了 t e a 一2 l ，进一步制定了公众参与城市交通规划的相应规范：2 0 0 5 年通过的 s a f e t e a l u 法案中规定“必须以文件的形式制定详细的公众参与计划 。依据 这三项法案，各州的交通部门和城市交通规划机构对城市交通规划中的公众参与 进行了大量的研究，比较有代表性的有明尼苏达州城市委员会( m e t r oc o u n c i l ) 制定的“交通规划公众参与计划”( t r a n s p o r t a t i o np l a n n i n gp u b l i ci n v o l v e m e n t p o l i c y ) ，华盛顿t p b 的“公众参与计划”等。这些文件均详细研究并规定了在城 市交通规划过程中，应通过何种途径实现公众的参与。 公众作为公共关系的基本构成要素，它最初由英文p u b l i c 一词翻译而来， 有泛指公众、民众的含义，也有特指某一方面公众、群众的含义。美国学者约翰克 荣顿托马斯在公共决策中的公众参与中，强调公民参与对于民主理论与价 值发展是至关重要的。书中通过探索运用何种有效的参与途径，才能促进公民参 与政府公共决策和管理的过程，建立了公民参与的有效决策模型，对城市交通规 划中公众参与具有十分重要的意义。法卢迪在他的规划理论中也指出“规划 理论应该是关于程序的理论”，规划是公共领域内社会理性对市场理性的替代， 是一种以公众利益最大化为目标的资源配置方式。 在学术界，国外亦有大量关于公众参与问题的研究。美国学者谢里阿恩斯 坦( 1 9 6 9 ) 针对公众在规划过程中不同程度的参与提出了公众参与的阶梯理论，形 象的表达了公众权利在参与过程中的体现( 见下图1 ) ：；p o p p e ( 1 9 9 2 ) 认为“公 众参与是对产生利益的活动进行选择及努力过程中人们自愿的民主的介入，包 括：确立目标，确定发展政策，计划，实施及评价经济及发展计划，分享发展利 益；w o r d ，b a n k ( 1 9 9 5 p 3 ) 则这样形容参与：“参与是一个过程，通过这一过 程相关者共同影响和控制发展的导向，决策权和影响他们的资源 北京交通人学硕十学位论文第 1章绪论 由 卜- 至 上 逐 渐 加 强 图1 ：谢里阿恩斯坦的公民参与阶梯 另外，国外学术界针对公众参与城市交通规划的问题也进行了大量的研究， 其中明尼苏达大学的交通研究中心就如何在城市交通规划过程中引入公众参与 机制做了深入的研究，其中有很多代表性的文献。例如：k a r e nb i c k e r s t a f f ( 2 0 0 2 ) 在文章中对实际城市交通规划中的公众参与情况和其实质进行比较，指出存在的 差异和原因所在；m w n e i d h a r ( 2 0 0 5 ) 对影响公众参与城市交通规划积极性的 相关因素进行了分析；j c f i g u e r e d o ( 2 0 0 5 ) 建立了对公众参与城市交通规划 的效果进行评价的模型；t a n a k a , m a k i k o ( 2 0 0 5 ) 对美国和同本土地利用规划中的 公众参与计划的现状进行对比分析，研究保障公众参与的有效途径；a n g e l av w i l l s ( 2 0 0 8 ) 不仅指出了公众参与的重要性，更详细的阐述了公众参与在交通规 划决策过程中的有效作用。 1 2 2 国内研究综述 与英美等发达国家相比较，我国公众参与城市交通规划起步较晚。目前国内 对此领域的研究主要集中在两个方面：首先是对城市交通规划本身的研究，主要 集中在对交通规划的程序以及交通规划的技术和模型的研究上：如居民出行调查， 车辆o d 调查或交叉口流量调查等。陈依民( 2 0 0 0 ) 主要研究了交通规划中的 数据采集方法和处理技术，重点介绍车辆o d 出行调查中的“反推o d 法 和交 通分析中的五大类指标体系；吴茜、韩忠勇在国外城市规划管理中“公众参与 的经验与启示( 2 0 0 1 ) 一文中通过分析国外城市规划管理中“公众参与 的成功 经验，结合我国存在的问题，探讨我国城市交通规划过程中公众参与的实现途径。 侯立文( 2 0 0 1 ) 对城市交通规划中的技术支持进行研究，具体分析了在交通规划 4 一一一一一一一一一一一一 北京交通大学硕士学位论文第 1章绪论 的制定、实施和监控过程中的可靠性和系统评价；张峰、徐建刚( 2 0 0 2 ) 在( ( g i s 在城市规划公众参与中的应用初探一文中介绍当前公众参与g i s 应用的理论 方法和典型实例，提出了我们可以借鉴西方的经验将g i s 技术逐步应用于我国 城市交通规划过程的公众参与工作，具体可在确定发展目标和规划方案优选两个 阶段应用。邹本存( 2 0 0 4 ) 在分析我国城市道路系统存在的问题基础上，提出了 城市交通规划系统更新改造的思路和措施，并利用专用软件对典型城市进行节点 规划和网络规划：黄芳( 2 0 0 5 ) 对交通规划公众参与中的g i s 应用进行了研究； 陈蕾( 2 0 0 7 ) 在阐述了城市可持续发展的交通规划基础上，对我国中小城市交通 规划和评价机制做了相关研究。 其次是对公众参与的研究，伴随着当今社会对公民权利的重视，公众参与的 理念体现在公民生活的各个领域。如黄海艳在发展项目的公众参与研究一文 中认为，“公众参与就是通过利益相关群体的民主协商，通过群众积极参与决策 过程和专家的辅助作用，使利益相关群体中的普通群众真j 下地拥有自我发展的选 择权、参与决策权和受益权”：王雁( 2 0 0 4 ) 认为“城市交通规划的公众参与是 指在社会分层、公众需求多样化、利益团体介入的情况下采取的一种协调对策， 它强调公众对城市交通规划编制、管理过程的参与、决策和管理”；陆化普( 2 0 0 6 ) 这样定义交通规划：“确定公路和城市道路交通建设的发展目标，通过调查、采 集、分析数据等手段，设计达到这些目标的策略、过程和方案”：刘礴( 2 0 0 7 ) 则提出了“交通规划中的公众参与是以人为本，可持续发展思想的体现；吴兵 董治( 2 0 0 8 ) 在“城市公共交通规划中的民众参与问题研究”一文中强调了公众 参与的重要性及原则，并对城市交通规划的公众参与机制做了初步的阐述。吴兵 指出“公众参与机制不但可以根据公众的需求和建议完善规划方案，还可以加强 公共交通监督效果，提高公共交通的整体质量 。 除此之外，国内学术界深入分析城市交通规划中的公众参与问题的文章并不 多。仅有少数几篇文献提到了公众参与问题的必要性及作用等，但都未对公众参 与的方式和途径等做深入的研究，与此相关的研究主要集中在城市交通规划及其 公众参与的问题上。例如周蜀秦在试论当前我国城市社区规划中的公众参与 一文中论述了当前我国城市社区规划中公众参与的不足及其原因，探讨了现代城 市社区规划中公众参与的功能与意义，提出了提升我国城市社区规划中公众参与 的对策与措施；陈锦富( 1 9 9 9 ) 的公众参与的城市规划制度探讨对我国建立 公众参与城市交通规划制度的可能性和必要性、交通规划制度框架的建立进行了 研究。目前国内有大量的交通规划教材引进了美国在城市交通规划方面的先进技 术和模型，但却对在美国交通规划实践中至关重要的公众参与问题涉及极少。 北京交通大学硕十学位论文第 l章绪论 1 3 研究方法及结构安排 1 3 1 研究方法 本论文的研究方法包括系统结构法、比较分析法和案例分析法，研究基础主 要包括有关城市交通规划中公众参与的各种相关理论和观点，以及对相关案例的 调研与分析。比较研究法是本论文的一个特点，旨在保证论文中理论体系的实际 可操作性和现实指导意义。 1 、系统结构法。该方法也称“系统论”，系统是指由若干相互联系、相互作 用的部分组成，在一定的环境中具有特定功能的有机整体，具有集合性、层次性、 相关性等特点，系统论强调把研究对象当作一个系统进行考察，并分析系统内部 各要素存在的相互关系。对城市交通规划中的公众参与研究必须切合城市的历史 和文化，必须在城市这个系统中开展研究。 2 、比较分析法。比较分析法在本文主要体现在对国内外“公众参与机制 的研究中，本文通过比较发达国家城市交通建设规划中公众参与的理论和实践成 果，总结出发达国家在政府公共投资项目中进行公众参与的可借鉴经验，对比于 我国城市交通规划中公众参与的现状进行比较分析，提出城市交通规划中引入公 众参与机制应注意的问题及相关建议措施。旨在为我国当前城市交通规划中公众 参与提供参考，并对我国公众参与的作用机制进行深入分析，预测其可能的发展 要求。 3 、案例研究法。案例研究法又称“实证法，通过对可信资料进行分析整理， 用来支撑论文所提出的理论与方法。本文主要在第四章、第五章内容中采用此法， 通过对普捷湾交通规划案例的分析，对美国公众参与机制进行研究，结合深圳地 铁规划中存在的不足指出我国城市交通规划中公众参与在参与方式、程度等方面 的不足，为推动和规范城市交通规划的公众参与提供借鉴。 1 3 2 结构安排 本篇论文主要研究的是城市交通规划中的公众参与问题，全文分为五个部 分，主要内容如下： 第一章，绪论。阐述了课题的研究背景、研究意义、国内外研究综述、研究 内容及方法。 第二章，城市交通规划中的公众参与机制。对公众进行识别( 利益相关者分 6 北京交通人学硕十学位论文 第 l 章绪论 析) ，以及对公众参与的方式，手段和程序进行深入研究。 第三章，城市交通规划中公众参与可靠性的保障机制和影响因素。在对公众 参与的可靠性概念的剖析的基础上，对保障城市交通规划中公众参与可靠性的影 响因素进行分析。 第四章，普捷湾案例实证分析。首先对普捷湾案例进行简介，然后具体分析 案例中的公众参与的方式和手段，最后通过对德国、英国等国家城市交通规划中 公众参与的介绍，指出发达国家公众参与交通规划的特点。 第五章，我国城市交通规划中公众参与的现状和问题。在阐述了我国城市交 通规划中公众参与的现状的基础上，结合深圳地铁规划中出现的不足，指出我国 公众参与城市交通规划中存在的主要问题。 第六章，推动我国公众参与城市交通规划规范化的对策和建议。主要从法律 制度体系建设、公众参与方式、和公众意识和技能等方面对我国城市交通规划中 的公众参与提出建议。 7 北京交通人学硕十学位论文第2 章公共参与城市交通规划的方式与程序 2 公众参与城市交通规划的方式与程序 在美国，城市交通规划中的公众参与已经被高度制度化，其公众参与的方式、 途径和程序都有明文规定。反观国内，在这一点上尚有不足之处。本章将结合研 究华盛顿m p o 于2 0 0 7 年制定的“公众参与方案”分析应如何在城市交通规划 中引入公众参与机制。 2 1 对“公众的识别 2 1 1 利益相关者分类的影响因素 在社会的系统活动中，权利的分配极其重要，面对同益繁重的城市管理任务， 城市政府自身拥有的资源十分有限，如果没有利益相关者的积极参与，难以保证 形成科学的决策，监督也难以取得预期效果。这罩主要研讨一下影响利益相关者 分类的影响因素，笔者认为主要指标有：重要性、影响力、利益所在和关系度。 影响力是指利益相关者对一个项目所能施加的权利或者项目对利益相关者 的影响程度1 不同利益相关者所具有的影响力是不同的，某些个体和群体对项目 拥有决定其生存和发展的绝对影响力，而另一些则相对力量较弱反过来，项目的 实施或者项目的有关决策可能对某些个体产生决定性的影响，而对另一些利益相 关者的影响程度相对较弱。这种影响力具有双向性。 重要形是指项目目标的成功实现取决于某些特定的利益相关群体的积极参 与程度。对项目起重要作用的利益相关者一般是指她们的需求与项目目标相符 以及那些相关者的利益与项目目标相一致。有些利益相关者对项目来说可能非常 ( 例如生育项目中的女性) ，但是她们对项目不具有什么影响力。 利益所在指利益相关者首要关心的问题。 关系度也是判断利益相关者的一个重要标准，这种关系可以依据其经济关 系、法律关系和道德关系的密切程度来判断。各种不同的利益相关者与项目之问 的关系有的是直接的、密切相关的、至关重要的，有的是间接的、松散的和相对 次要的。 吉尼弗瑞麦克莱肯和纳拉弧编辑，参与工具和技术：参与和社会评价的参考手册。世界银行环境部、 社会政策和移民处 8 北京交通人学硕十学位论文第2 章公共参与城市交通规划的方式与群序 2 1 2 利益相关者分类 在公众参与过程中，对不同类型的利益相关者的识别至关重要。首先，它在 很大程度上影响了公众参与的范围以及参与者的利益相关性，从而影响了公众参 与策略的可信度和准确性：其次，在公众参与中，由于不同类型的利益相关者具 有不同的知识程度、社会地位，并且对交通规划的关注程度也不尽相同。因此， 需要为不同类型的利益相关者制定不同的参与方式。交通规划中所指的“公众 ( p u b l i c ) 并不是指普通意义上的市民，而是指交通规划中涉及到的所有“利益 相关者 。最广泛的利益相关者主要包括以下9 类：1 ) 广大市民，2 ) 相关的公 共管理机构，3 ) 公共交通从业人员代表，4 ) 运输服务提供商，5 ) 公共交通使 用者代表，6 ) 步行出行者及自行车使用者代表，7 ) 残疾人代表，8 ) 地方政府 代表，9 ) 其他利益相关方。 上述四个影响利益相关者分类的因素是时常会出现交叉的，一个利益相关者 可能同时拥有其中的一项或者几项。根据上述影响因素对利益相关者进行分类， 将这9 类利益相关者分为三大类2 ： 第一类( t h ei n v o l v e dp u b l i c ) 利益相关者对城市交通规划程序有着全面的理 解，并且已经参与到交通规划的制定中来。包括负责制定交通规划的机构成员， 以及已经加入到规划委员会中的其他类型的公众等。此类利益相关者将参与到交 通规划的各个阶段及各种重大决策的制定中，他们是城市交通规划中的最积极参 与者。 第二类( n ei n f o r m e dp u b l i c ) 利益相关者熟悉交通规划的程序或者有相2 关 方面的专业知识，但他们并没有作为策划者参与到交通规划中来。如交通研究领 域的学者，或者其他地区的交通规划者及地方政府等。由于其大多具备专业的知 识，他们往往能在交通规划制定的过程中提出更专业、更有效的建议。 第三类( t h ei n t e r e s t e dp u b l i c ) 利益相关者就是我们通常所指的公众，包括 普通市民，公共交通从业人员代表，残疾人代表等。普通民众一般并不熟悉交通 规划的程序且没有交通规划方面的专业知识，但却是公众参与中最重要的利益相 关方。他们代表着最广泛的群体利益，是交通系统的最直接的使用者。因此，即 便他们提出的建议往往不够专业，规划者仍要最大限度的调动和鼓励该群体参与 到交通规划中来，并对他们的建议做出积极的反馈。需要注意的是，要充分保障 老人、残疾人、低收入者等弱势群体的公众参与权利。另外需要说明的是，本文 所述“城市交通规划中的公众参与”中“公众”的范围涵盖了上述三大类利益相 i “p a r t i c i p a t i o np l a n ”，a d o p t e db yt r a n s p o r t a t i o np l a n n i n gb o a r do f w a s h i n g t o n ，d e c e m b e r1 9 ，2 0 0 7 2m e t r oc o u n c i l p u b l i cp a r t i c i p a t i o np l a nf o rt r a n s p o r t a t i o np l a n n i n gls1 2 0 0 5 9 北京交通人学硕士学位论文第2 章公共参与城市交通规划的方式与科序 关者，但主要指的是第二类( t h ei n f o r m e dp u b l i c ) 和第三类( t h ei n t e r e s t e d p u b l i c ) 。 2 。2 公众参与的方式与手段 总体来看，公众参与方式可以分为主动参与机制与和被动参与机制两大类。 其中，被动参与机制是指交通规划者将规划信息散播给公众，而不期望得到公众 的评论和对决策过程的参与，包括发布3 公告、新闻发布会、网站宣传等；而主 动参与机制是指决策者与公众进行互动和信息交换的活动方式，包括：各类会议、 调查等。从公众参与的具体形式来讲，公众参与又包括委员会、听证会、信息中 心等多种形式。下面将介绍几种比较有代表性的参与方式( j c f i g u e r e d o2 0 0 5 ) ： 专题研讨会( c h a r r e t t e ) 。它是指通过会议的方式在一定的时间限制内，使所 有与会代表对交通规划中的某一个问题或者某几个问题形成一致的意见或解决 方案。专题研讨会的步骤包括定义要解决的问题，分析问题和提出解决方案，讨 论解决方案和达成共识等。这种公众参与的方式可以用于交通规划过程的各个阶 段。在规划前期，可以用于收集公众的想法和期望；在规划中期可以用于解决较 棘手的问题；而在后期可以用来统一各方的分歧。它的参与者通常是各类利益相 关群体的代表，但也应当鼓励公众以个人名义参加。专题研讨会的持续时间一般 最短两个小时，最长可能达到一天。在专题研讨会中，主持会议人员的角色非常 关键。由于会议时间短，需要主持者有足够的经验和技巧进行组织和协调，引导 与会者在限定的主题范围内有效率的展丌讨论。会议前的准备工作同样不可忽 视。会议组织者必须准备好充足的资料和数据，最好使用视频展示的方式，以便 与会者在短时间内理解要讨论的主题并形成解决方案。专题研讨会的优点是效率 高，能迅速解决规划中出现的问题，这种方法在处理各方分歧时最为有效：缺点 在于出席会议的人员往往无法代表所有类型公众的利益，并且由于时间限制，可 能对问题缺乏深入的分析和研究。 专题合作小组( c o l l a b o r a t i v et a s kf o r c e ) 。专题合作小组的用途同样是针对交 通规划中某一个或某几个特定的问题。与专题研讨会不同的是，它的时间跨度更 长。它是由规划者牵头，将各类利益相关群体的代表成立一个工作小组以在几周 甚至几年内完成某项任务。其工作任务及时间限制等由规划者统一安排，但详细 的同程进度等则由小组自行安排。小组的工作方式是通过组织一系列的会议和讲 演逐步形成解决某项问题的方案。专题合作小组一般由三部分人组成：一是各类 1 s a f ea c c o u n t a b l ef l e x i b l ee f f i c i e n tt r a n s p o r t a t i o ne q u i t ya c t ( s a f e t e a l u ) 2 0 0 5 l o 北京交通人学硕十学位论文第2 章公共参与城市交通规划的方式与程序 公众的代表；二是主持者( f a c i l i t a t o r ) ；三是技术支持人员。其中的主持者不等 同于组长或者领导，他的作用是安排小组的详细工作同程，协调成员之问的意见 等。主持者不必要是交通规划方面的专家，但必须要有丰富的建导( f a c i l i t a t i o n ) 经验，而且他必须对各个利益相关方保持中立的立场。技术支持人员则负责为小 组成员提供交通规划方面的技术支持，帮助成员更好的了解问题和相关的技术名 词、数据等。技术支持人员同主持者一样，不参与解决方案的讨论，保持中立的 立场。合作小组可以根据自身情况选择是否要选出一名组长，但这不是必需的。 专题合作小组与专题研讨会的另一区别就是合作小组倾向于通过合作的方式完 成任务而研讨会则更倾向于通过投票的方式解决问题。其优点是通过对问题的长 时间研究能形成更合适、有效的解决方案，但缺点是花费的时间和成本较高，而 且对于小组成员而言，长时间专注于一个项目可能比较困难。 顾问委员会( a d v i s o r yc o m m i t t e e s ) 。顾问委员会是公众参与的最重要和最常 见的方式之一。通过组织各种类型的顾问委员会，各类公众全程参与到交通规划 的制定过程中，对规划过程实行全程监督，并负责为规划者提供建议。其中可能 包括有所有类型公众组成的“全体公众委员会”，以及又某类公众单独组成的“市 民委员会、“技术专家委员会”等。顾问委员会由各类利益相关者组成，通过定 期的会议来针对交通规划问题发表各自的意见和建议。它成立于规划项目之初， 从始至终参与到规划项目的制定和决策中。顾问委员成员的选举有两种方式：一 是由规划者通过细致的划分利益相关群体，从各类公众中选出代表；二是通过自 愿报名的方式组成顾问委员会。顾问委员会的成员除各类代表之外，还要组织一 个董事会，包括董事、主席、秘书等，负责顾问委员会的组织和管理工作。顾问 委员会的领导者通常由能够和规划者进行有效的沟通，并且具备较强组织协调能 力的人来担当。另外，在每次定期会议中，也可以邀请外来的主持者( f a c i l i t a t o r ) 加入。顾问委员会的规模不宜过大，也可以通过将委员会划分成若干子委员会以 便于管理。顾问委员会的优点是对交通规划的参与程度高，规划者通过顾问委员 会的及时信息反馈可以避免在规划制定完成后再考虑公众意见所带来的麻烦；缺 点是对顾问委员会成员的素质及时问要求高，因而不易组织。 民意调查( c i t i z e ns u r v e y s ) 。民意调查是指通过调查问卷、面谈、电话访谈 等多种形式对大范围的公众进行调查访问，收集交通信息以及听取公众的意见。 在国内，这种方式被普遍用于交通流量的调查和预测，而在国外，民意调查更多 的被应用在公众参与程序中，收集民众对交通规划的建议和意见。做民意调查之 前，要先从相关群体中随机或者按统计的方式抽取样本，以对样本的调查结果来 评价整个群体对交通规划的态度和了解程度。一次成功的民意调查不仅可以让规 划者了解公众在交通规划中所关心的问题，还可以帮助规划者了解公众对交通规 ，l 匕京交通人学硕十学位论文第2 章公共参与城市交通规划的方式与徉序 划的理解程度，进而通过其它途径加强公众对交通规划的了解。民众调查不会排 斥其它公众参与方式，并且可以作为对其他方式的一种辅助手段。它可以在交通 规划的任何阶段实施，规划者也通过定期的民意调查了解公众意愿的动向。民意 调查的优点是涉及范围广，可以获取定量的信息并且其成本也相对较低，而缺点 是公众调查只是单向的信息收集过程，缺乏与决策者的互动。调查问卷的设计是 民意调查能否成功的关键之一，问卷的设计需要很高的技巧，不但要通过问题的 设置准确反映规划者所要了解的问题，还应当顾及到低文化水平者及残疾人。 媒体策略( m e d i as t r a t e g i e s ) 。规划制定者通过大众媒体如电视、报纸、电台 广播等方式将交通规划的目的、同程安排等告知公众，鼓励公众参与到规划中来。 媒体宣传可以让公众及时了解交通规划的信息，是公众参与活动的第一步。准确、 及时的信息披露能够鼓励更多的公众参与到交通规划中来。而且，公众所获得的 信息越多、越精确，他们所提出的意见和建议也会更有价值。媒体策略的关键是 准确识别宣传对象的范围和特征，并根据其不同特点选择适当的媒体宣传手段。 规划者或是各类顾问委员会都可以组织媒体宣传活动，并且有必要通过随机调查 等手段了解媒体宣传的效果。除通过大众媒体渠道外，还可以通过群发邮件的方 式散布信息；另外，也可以以访谈节目的形式宣传交通规划，并通过热线电话的 方式现场解答观众的疑问，实现与公众的互动。媒体策略应该在交通规划的前期 开始实施，并一直持续到规划的完成，这样才能保证媒体宣传的效果。一般来讲， 媒体策略的成本很高，因此一定要注重宣传效率和效果。这种方法的优点是覆盖 范围广、信息传播迅速；缺点是大多数的媒体宣传活动都只是将信息告知公众， 而缺少了与公众的互动环节，属于被动参与机制，它只能保障公众的知情权，而 无法体现公众对交通规划的参与权。 听证会( p u b l i cm e e t i n g s h e a r i n g s ) 。听证会一般分为正式的听证会和非j 下式 听证会两种形式。正式的听证会用于在交通规划的重大决策前向公众发布决策方 案并听取公众的意见；而非正式的听证会则比较灵活，可以通过一次或多次的会 议就某一问题决策与公众进行交流和沟通。正式的听证会需要有规划方的代表参 与，而非正式听证会则不需要，非j 下式的听证会还可以邀请专业的主持者 ( f a c i l i t a t o r ) 加入。在听证会举办前，要通过媒体策略将听证会的时间、地点、 内容等信息提前告知公众，给公众充足的时间了解听证会的内容和思考如何提出 建议。同时，规划者应利用这段时间就交通规划对公众进行答疑，以保证听证会 举办前公众能彻底了解必要的信息。美国的交通规划法案规定交通规划的重大决 策前必须要召开正式的听证会以保障公众的知情权和参与权。听证会的优点是能 在关键决策中引入公众意见，充分体现公众的知情权和参与权，缺点是在决策出 台再举行听证会可能无法保证公众的意见能够真正影响规划的决策；同时由于听 北京交通人学硕十学位论文第2 章公共参与城市交通规划的方式与样序 证会一般在规划后期举行，无法满足公众对整个交通规划的持续的、全程的参与。 宣讲会( t r a n s p o r t a t i o nf a i t ) 。宣讲会是指通过组织一个为期一天左右大型宣 传活动来向公众告知某项交通规划的目的、同程及公众参与方式等，也可以通过 宣讲会收集公众的意见和建议。一般情况下，宣讲会以展示为主，通过图片、视 频、幻灯片以及模型等视觉呈现方式向公众介绍交通规划的有关信息。同一个宣 讲会可以在不同时间不同地点反复举办以扩大影响提升宣讲的效果。宣讲会最主 要的目的有两个：一是向公众提供交通规划的信息和知识：二是提高公众参与交 通规划的兴趣。宣讲会的地点应选在闹市区，如商业街或是在大型超市、购物广 场的附近等人流密集的地区，也可以通过邀请名人参与宣讲会等方式吸引更多的 公众参加。另外，规划者也可以参与到宣讲会中以增加宣讲会的吸引力并负责为 公众解答交通规划中的技术性问题。公众本着自愿的原则参与宣讲会，在宣讲会 结束前，主办方可能会要求与会者填写一份调查问卷或是以书面形式留下自己的 意见。宣讲会优点是不但能向公众发布交通规划信息，还可以充分调动市民参与 交通规划的积极性；但缺点是由于通过自愿的方式参与宣讲会，因此与会者不能 代表所有类型的利益相关者。 2 3 交通规划中的公众参与程序 在进行交通规划前，应制定出详细、有针对性的公众参与计划，强制规定 公众参与的方式和程序，以指导和规范整个规划过程中的公众参与活动。这样力 能保障公众参与不会流于形式，提高