我国农村土地流转研究综述.doc

_ 我国农村土地流转研究综述摘要：土地是社会经济、政治的根源，其稀缺性和重要性要求我们必须有一整套有效的制度来保证它的充分合理利用，以利于社会的发展。本文在众多学者的研究基础上，对我国农村土地流转的方式、现状及存在的主要问题进行了简要分析，并列举出相关措施，以便完善农村集体土地使用权流转制度，推动农村集体土地使用权流转制度建设，实现农村集体土地的健康、有序、协调、稳定发展。关键字：农村土地流转；研究现状；问题措施Review on the Research of Rural Land Circulation in ChinaAbstract: Land is the source of social economy, politics, and its scarcity and importance show that we must have a complete set of effective system to ensure that its full reasonable use for the development of the society. Based on the study of many scholars, the way of Chinas rural land circulation, the present situation and the existing main problems are briefly analyzed in this article, with citing relevant measures to improve the rural collective land use rights transfer system, promoting rural collective land use rights transfer system construction of rural collective land, and to realize the healthy, orderly, harmonious and stable development.Key words: rural land circulation; research status; problems and measures随着我国经济的迅速发展，城市化进程也日益加速，加之我国庞大的人口数量，如何保证18亿耕地的红线下满足社会发展对土地的需求，是一个十分棘手的问题。长期以来，农村集体土地由于产权歧视以及集体土地产权制度固有的缺陷，在利用和管理上存在诸多问题，影响了对其的合理有效利用1。如何进一步提高农村集体土地的利用效率，对其在使用机制上进行合理改革，使其以有效形式进入市场进行流转，并对其的使用权进行合理规范，是当前形势下需要认真研究和探索的问题2。1、我国农村土地流转的背景与研究现状1.1我国农村土地流转的背景进入21世纪以来，随着中国经济环境的改变，要求调整农村土地制度的呼声约来越大3。一些学者强调为了实现农村土地的最大优化配置，应该实行农村土地的私有化4。另一些学者却认为当前的中国并不适合实行农村土地的私有制，农村集体土地所有制仍然适用5。中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定首先明确规定：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”文件强调农民土地流转的前提是坚持家庭经营承包的原则，坚持农民自愿的原则6。1.2我国农村土地流转的研究现状孙炎和田东森、冷崇总、王瑞藻、段应碧等人认为，农村使用权的流转的前提条件是农村土地产权的分离；农村土地流转的根本条件是农村土地产权市场化；农村土地流转的必要条件是集体经济的发展壮大，只有在除了第一产业的其他产业比较壮大的时候，才能使得大多数农村剩余劳动力转移到非农业劳动力上去，同时这些农业产业能够提供稳定的工作岗位和经济收入，这样才能大规模的进行农村土地流转7；姚洋认为，较为完善的农村土地交易的权利，才能让我们的农户对现在的投资可以在未来现实市场价值并从中获得交易收益更加有信心8。农村土地流转的一个重要环节就是使得农村土地的社会保障功能下降甚至将其剥离。钱忠好分析了乡村干部对于农村土地流转的影响。研究发现，乡村干部在农村土地流转过程中，常常处于强势地位，他们的行为偏好对农村土地流转会产生重大的影响。他们经常利用自己的行政权力去强行调整农村土地流转的行为，达到追求自身利益最大化的结果，在一定程度上抑制了我国农村土地流转的健康发展9，还有一些学者认为，在农村土地流转过程中，对于“农村基层组织”这一主体研究中发现，不论是在土地流转的谈判、博弈过程中村集体经济组织都处于强势地位，使得农民的权益受到损害。因此，首先应该规范我国农村基层领导的行为，才能发展我国农村土地流转的市场化进程。黄贤金等学者认为，由于农村的土地所有权是属于集体经济组织的，农民只能依法对集体经济组织的土地进行承包经营，对其享受占有、使用、收益等的权利，但是却无法真正对土地实行处分权的权利。所以说农民的土地承包经营权是一种不完整的产权10。孙昌新、刘强等认为，规模经营是市场经济发展的必经之路，家庭联产承包制度并没有致使小规模土地经营固化，而是为了更好的使得农村土地流转和土地聚集，所以应当稳定现行的土地承包关系，让农民放心11。2、当前我国农村土地流转的主要模式目前学术界讨论农村土地流转的形式有很多种意见，而且立法也不尽相同。根据农村土地承包法第 32 条和第 49 条规定：“通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”；“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”。在这两条规定中，一共规定了转包、出租、互换、转让、入股、抵押六种流转方式。2.1转包转包是指承包方经由发包方同意之后，在规定的期限之内可以将承包期内的部分或者全部土地，转给其他农户从事农业生产经营，但是必须是转给同一集体经济组织的其他农户。但是承包土地给第三者是要以一定的条件为前提的，在转包成功之后，原来的承包合同所要履行权利和义务在原来的承包方和发包方之间保持不变。接包方按转包时所定下来的条件对转包方负责。这种做法在农户之间很普遍，也比较简单易行。农户与农户之间的土地转包，这是一种比较常见的土地使用权流转行为。一些农户是因为不同的原因，会将自己承包的农村土地流转给其他有实力的农户进行耕种，但是这样的现象可能存在两种情形，一个就是将自己的承包土地长时间的转包出去，但是大多数的情形还是暂时性质的。2.2出租所谓的出租在农村土地承包经营权流转管理办法在第六章附则中对出租这种方式给予了释义。出租是指承包方必须经由发包方同意之后，在规定的期限之内将部分或者全部土地承包经营权转租给他人且必须从事农业生产经营。原先的土地承包关系不会随出租行为的发而发生改变，也就是说原来的承包合同中所既定的所有的权利和义务还是属于之前承包方所要实行的。2.3转让转让是承包方在经由指在发包方同意之后，承包方转让给第三方自己所承包的一部分或者所有的农村土地，这样情形所产生的新的农村土地承包合同所有的权利与义务是归于第三方全权负责的。当这样的行为发生之后，原来的承包关系将不复存在，之前承包户在农村土地承包期之中的所有的权利会全部失去或者说是丧失一部分。换而言之转让的实质是农户永久地失去土地承包经营权。所以在土地承包经营权流转中最为彻底的流转方式是土地承包经营权的转让。2.4互换在为了生活、生产便利的前提之下啊，土地承包经营权人互相交换各自的承包地的一种行为。互换可以说在农村是最为常见的一种农村土地流转方式。2.5股份合作制入股也属于是一个土地承包经营权流转的方式，其方式的确立来至于我国之前制定的农村土地承包法。其主要采取的是两种模式：一种股份合作形式是属于非公司化的，也就是说管理和经营农村土地是合伙人一起共同完成的，所以合伙人就理所应当的共同享受所得收益。那么土地承包经营权的承包方也就发生改变，变为合伙人一起拥有。另外一种形式股份合作是属于公司化的。就是把土地承包经营权组成股份合作企业或者股份合作社。股份合作企业或者股份合作社将享有土地承包经营权，由此发生的农村土地流转。2.6抵押在我国关于农村土地流转的一种方式经常受到争议，那就是关于抵押的问题。虽然说现行的法规是明令禁止土地承包经营权进行抵押的，但是基于我们的农村经济不得不发展的前提，我们一直从来未停止过对土地承包经营权的实践。关于土地承包经营权的抵押问题现在存在三种实践过的方式。第一是通过扩大土地承包经营权的权能，其次是将土地承包经营权的抵押同土地规模经营相结合，最后是通过政府扶持来推动土地承包经营权的抵押贷款。3、我国农村土地流转现状及问题分析3.1当前农村土地流转的总体情况（1）流转数量和规模逐步增长农村土地承包经营权流转自上世纪80年代初开始出现，并逐步从沿海向内地扩展，在较长时期内流转的规模是稳定的，一般占家庭承包耕地面积的4.5%左右。近几年呈加快趋势，截至2007年末，全国农村土地承包经营权流转总面积达6372万亩，比2006年增长14.8%，占家庭承包耕地总面积5.2%。特别是2008年以来，土地承包经营权流转明显加快，截至8月底统计，各地上报的土地承包经营权流转面积已达到1.06亿亩，比上年增长66%；占承包耕地总面积的8.7%，比上年提高了3.5个百分点。 （2）流转形式以转包出租为主2007年各类流转形式占总流转面积的比重为：转包和出租占78%；转让面积占8.3%；入股占3.8%；互换面积占4.5%；其他形式占5.4%。2003-2007年，转包和出租形式所占比重上升了10.6个百分点。 （3）流转主体呈多元化趋势在农户之间流转的基础上，近些年一些工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作组织等进入农业经营，参与流转的主体日益多元化。据调查县统计，目前农村土地在农户之间流转的面积占流转总面积63.9%，受让方为企业等其他主体的占36.1%。 （4）流转规模与收入水平和劳动力变化密切相关2007年，东、中、西部地区流转面积占总承包面积的比重分别为5.88%、4.77%及5.33%；其中东部地区有50%的省(直辖市)流转比重高于全国平均水平，高出1倍以上的有5个省(直辖市)。农村劳动力转移较多的地区流转比重较高，如重庆市和四川省，农村外出劳动力占其农村劳动力总数48.8%和44.6 %，其比重分别高于全国平均水平(33.5%)15.3和11.1个百分点；流转面积占总承包面积的比重分别达到15.9%和11.6%，其比重分别高出全国平均水平(5.2%)2倍和1.23倍。3.2 流转过程中存在的问题分析（1）农村土地承包经营的产权不明确由于集体土地所有权主体的多元化以及主体的虚位，导致在此基础上产生的土地承包经营权缺乏明确的利益主体，以至于农民和村集体在事实上并不将所承包的土地的权利作为一项特定的财产加以利用12。我国土地管理法第10条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；己经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”这虽然从法律上明确了目前我国农村土地产权的“三级所有，组为基础”的现状，但实践中对于集体土地所有权行使的主体是无法界定的。在实践中，表现为农村集体土地所有权和使用权的自由流转受到限制，农户不能根据自己的意愿对土地所有权进行分配和流转。在这种情况下，由于乡镇和村组的土地界限并不明确，造成土地所有权和使用权主体的不明确，无法确定农村土地到底是乡镇农村集体经济组织所有还是农民集体所有，农户不能完全得到自己所要求的经济效益，这样就严重损害了他们的合法权益13。（2）缺乏相应的市场流转机制及流转程序不规范 要想形成良好的土地市场，不但要有供需双方，还需要一定的中介机构。集中表现在以下两个方面：一是缺乏土地承包经营权或使用权交易的组织机构。在现在的农村市场体系尚不完备的前提下，农民对于土地权利交易的信息较为闭塞。土地使用权的流转是通过一种大海捞针式的选择机制来实现的，这显然不能满足最为基本的土地流转的供求信息反馈，不但会影响到土地使用权流转的速度，也会影响到土地资源的合理配置，土地交易只能在小范围内进行。二是缺乏相应的土地价值评价机构。土地是价值较大的不动产，而且是一种有限资源，所以对于土地权益的合理估价是土地流转的一个必不可少的过程14。但是由于这一中介机构的缺乏使土地流转的透明度减少，再加上土地流转监管机构不健全，各种不正当的土地流转就有更大的可能性。土地产权价格体系不建立，土地使用权的商品性就不可能明确的通过市场表现出来，就不可能通过土地权利的流转在大范围内实现市场的调整。此外， 农村土地使用权流转过程不科学、不完善，流转合同内容没有实现统一和规范。主要表现在：农村土地流转无合同约定或只有口头约定；没有明确规定土地流转合同中出让方和受让方之间的责、权、利关系，更无违约责任和保障条款；没有明确受让方所搭建的临时建筑物将来复耕时的费用的负担主体等，农户出让土地后,由于未签订相关出让合同，合法权益无法得到法律保障。在实际操作中，土地流转程序和手续等的不规范主要体现在：随意将土地转给本集体经济组织以外的单位或个人承包经营；在没有获得农民同意的情况下，随意代表承包户签订土地流转合同，造成一地多合同的现象，人为造成土地流转混乱；大多数农民进行土地流转时大多只是口头协议，这边存在很大的不确定性等。（3）土地产权保护制度不健全，失地农民保障问题较为突出当前我国农村地区，土地仍然承载着大多的社会保障功能，土地实物保障未实现向价值保障的转换，经济发展相对滞后的地区，农村社会保障机制尚未形成，土地是农民生活的重要保障，农民不愿放弃土地，经营土地又是农民的主要经济来源，且由于非农收入不固定，社会保障不健全，农民离土有后顾之忧，也不会轻易流转土地。尽管土地管理法提高了征地补偿标准，但征地中仍然没有体现市场经济原则，导致征地范围宽，征地程序不规范，补偿标准较低且不到位等情形都大量存在，因而致使失地农民的就业和长远生计难以得到保障。（4）现行土地流转管理制度不够完善 长期以来，在土地流转上虽有大方向上的规定，但土地流转的具体实施细则不健全，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一的操作规程和流转文书格式，缺乏完整的政策体系，这在一定程度上制约了土地流转的进程，加上农户间土地流转大部分只是口头协议，有些虽然签订了书面流转合同，但内容不完整，在某些方面也不具有法律效力，从而导致在流转中和流转后时常发生纠纷，影响了农民和投资者的积极性。而且当前土地流转大部分是群众的自发性行为，政府在土地流转上的管理、引导和服务有待于进一步探索和提高。此外，当前基层政府的职能没有适应市场经济的需要进行根本的转变，主要表现为基层政府的越权行为，沿用计划经济的思维定势。在计划经济条件下，基层政府和农户之间的关系就是管理和被管理的关系，农民的生产活动完全受集体经济组织的支配，在这种思想观念的影响下，农村集体总是有意无意对农民的土地是否流转权利进行干涉。基层政府在土地使用方面应发挥其组织协调的职能，尽量减少行政强制15。4、我国农村集体土地使用权流转的对策4.1 明确土地产权，完善法律条文 土地的产权明确是产权交易的前提。没有明确的权利主体，相关的物质利益就会成为搭便车的目标，而且在出现一定的市场风险时，土地的价值又得不到变现。要明确土地上的产权，首先要明确的是土地的所有权。土地流转法律应明确集体土地所有权主体代表及对农民的土地流转权提供法律保障；完善权能范围，明晰土地产权，消除所有权主体多元性问题。对于使用权流转的补偿标准及利益分配、土地流转的管理、土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，通过调查研究加以规定。此外，要完善农户的承包权、稳定农户的土地使用权、丰富土地承包权的权能范围，赋予农户对土地享有排他的占有权和使用权、自由的处分权和转让权、独享的收益权，并通过延长土地承包年限来稳定农户的土地使用权。总之，应用法律对农户拥有的权能予以明确和保障，以法律的形式对本地农村土地流转加以规范，使土地流转有序进行，以达到集约利用、规模经营的目的。对暂时不具备立法条件的地方也应适当借鉴发达地区的经验，完善土地流转的政策，以确保土地流转规范有序地进行，使农村土地流转走上法制化轨道16。4.2 加快建设并逐步完善农村土地市场一方面，要充分发挥市场对农村土地资源的基础配置作用。政府要对土地流转有宏观上的调控，完善产权登记制度，建立科学的土地价格评价机制，结合我国具体国情，积极探索出科学的土地价格评估机制，建立约束政府行为过度干预的机制，准确定位政府在推进土地流转中的角色，建立完善的中介服务机构，形成系统的土地流转服务体系，完善从上到下的全方位中介服务系统。同时，要加强宣传力度，增强农民对相关法规政策的了解，使土地流转由自发逐步转向自觉，同时在抓好土地流转工作中，必须坚持“以人为本”的方针，千方百计地调动广大群众的积极性。另一方面，加大保护农民承包经营权及其流转力度。土地承包经营权是国家依法赋予农民的基本权利，是绝大多数农民赖以生存、生活的基础。承包期内，人民法院在审理涉及农村土地承包经营权流转的案件时，要依法保护承包方采取转包、出租、互换、转让或者其他方式合理流转土地承包经营权的行为，对于发包方禁止流转或强迫流转等侵害农民土地承包经营权益的行为，不予支持。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人以方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。要保护农民的合法权益，进一步调动其积极性，促进农村土地合理流转和农业产业结构高整，维护党和国家农村政策的长期稳定。4.3建立有利于农业生产结构调整的农村土地流转制度，促进农村劳动力转移第一，建立和完善农村社会保障体系。建立农村最低生活保障制度、农村医疗保障制度、农村养老保障制度等。农村土地使用权改革，使农村中的剩余人口分流，一部分从事非农产业，一部分作为农业工人，一部分大规模经营土地，为了避免两极分化，抑富扶贫，为了使退出土地使用权的农民生活有保障，增设社会保障税，完善社会保障体系。同时国家要加大对这批农民的义务职业教育培训和就业导向的力度，并且给予相应的生活补助。但是中国农村的社会保障体系是一个复杂而又系统的工程，单纯地依靠社会一方的投入是不可能解决问题的，可行的办法是一方面减少对农村的负担，同时要在已经基本完成30年延包工作的基础上，完善村一级的社会保障，要由土地的承包经营者来负担一部分本村集体成员的保障基金。第二，大力发展非农产业，加快农村剩余劳动力转移。当前，我国正处于经济结构调整的关键时期，城市工业和乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的能力较为有限。而且，随着市场竞争日益激烈，企业经营状况不稳定、非农产业收入不稳定使农民难以彻底离开土地，土地使用权流转因而难以实。土地流动的一个必要前提是人口的自由流动，没有人口的流动，不可能实现土地使用权在大规模范围内的流动，也就不可能形成广阔的土地二级市场。当前农村人口流动的主潮流是民工潮，这说明中国的农民正逐步地走向开放和多元化，人口的流转必然为中国农地权利的流转带来最为基本的需求动因。因此，有必要进一步加快乡镇城市化进程，依靠科技进步，促进产业结构调整，使农业剩余劳动力得以合理转移。第三，推进户籍制度改革，打破传统户籍制度的限制。中国是一个农业人口基数和比例都较大的国家，所以要想通过政府的补贴来实现中国农业发展的现代化是几乎不可能的。但是改革户籍制度，取消或者降低正在逐步拉大的城乡差异，不但能够为土地流转市场提供更多的机会，而且也会在无形中形成由城镇对农村进行补贴的局面，以促进中国农业的现代化转轨，在实现放松人口管制的同时要鼓励有农业生产经验、科技含量高的土地经营权者率先走向现代化经营。第四，应当积极探索土地流转形式的多元化道路。我国农村地域辽阔，自然条件也干差万别，经济发展不平衡，广大农村劳动人民在实践中创造的土地使用权流转模式也不尽相同因此，采取灵活多样的可行性方式，更能合理配置和有效利用宝贵的土地资源4.4加大立法、执法力度和土地市场秩序治理整顿力度由于我国土地市场不完善，在土地流转过程中，不尊重农民的知情权、不妥善安置失地农民等问题相当严重。为进一步发展和规范土地市场，国家还应采取若干重大措施，完善土地市场调控。进一步转变政府职能，把政府对土地市场的管理重点放在强化建设用地总量和结构调控，加强规划管理，严禁违法下放土地审批权。严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发，严禁任何单位、个人与乡村签订协议圈占土地，严格土地执法，严肃查处违反规划圈占土地等行为。在城市群发展过程中，农村集体土地的用地政策对于促进农村人口向城市转移，加快城市化进程有着极其重要的作用。如何正确统筹城乡一体化发展，就必须重视农村集体土地使用权流转政策，在不减少农村的基本农田、耕地和农用地的情况下，