（政治经济学专业论文）吉林省农村税费改革研究.pdf

中文摘要 我国是一个农业大国，经过二十年的改革开放和大发展时期，农 业和农村经济的发展取得了惊人的成就。但是前进中经济会遇到这样 或那样的问题和隐忧。九十年代以后的农民负担问题就是“三农”问 题的焦点，也是我国税费改革的对象。推进农村税费改革是农村经济 发展的“第三次革命”，是减轻农民负担、增加农民收入、进一步保护 和解放农村生产力、启动农村市场、刺激国民经济增长的重大课题， 是密切党群干群关系的重大举措，对于维护农村改革、发展、稳定的 大局，加快农业经济和农村社会的现代化建设具有重大而深远的影响， 历来深受各国政府、学者的关注。 吉林省是一个农业大省，2 0 0 2 年3 月被国务院确定为农村税费改 革试点省。在实践过程中吉林省取得明显的成效，但其中也暴露出很 多问题。在今年的十届人大二次会议上，为了调动我国粮食主产区农 民种粮的积极性，加快促进粮食主产区的农民增收，吉林省又成为免 征农业税的试点省。免征农业税是党中央、国务院贯彻“三个代表” 重要思想、继续深化农村税费改革试点、进一步减轻农民负担、增加 农民收入的重大决策，对吉林省农民来说是一次难得的机遇，同时也 是一次挑战。吉林省能否抓住机遇、乘势而上，切实走出“黄宗羲定 律”的怪圈日益引起火各界的关乎。 本文从农村税费改革的熏大意义入手，分析吉林省的实际情况， 指出吉林省农村税费改革中遇到的问题，积极探索既有利于农村市场 经济的发展、又符合吉林省实际要求的推动农村税费改革的对策和建 议。全文共分四部分： 第一部分，分析我国农村税费改革的内容、重大意义以及主要经 验借鉴。本部分主要通过是对我国农村税费改革的理论的归纳总结， 同时通过对农村税费改革实践的考察，分析农村税费改革的内容、意 义以及经验借鉴。 第二部分，介绍吉林省农村税费改革试点情况。主要包括吉林省 农村税费改革的实施情况和取得的成效两部分。本部分主要是运用理 论研究和实证分析相结合的方法，通过资料、统计数字的研究分析问 题。 第三部分，主要探讨吉林省农村税费改革中存在的问题，如资金 和技术问题，并分析了其内在的原因。 第四部分，论述了进一步促进吉林省农村税费改革的对策。本部 分从农村税费改革的目的是减轻农民负担、规范农村分配制度、保持 对农政策长期稳定出发，坚持从轻确定农民负担水平、妥善处理改革 与各方的承受力关系、科学规范分配制度和分配方式、统筹兼顾配套 改革等原则，整体推进，制定乡镇结构改革村级组织建设配套措施， 具体来讲，( 一) 精简机构压缩人员，节俭开支；( 二) 调整教育布局， 优化教师队伍；( 三) 合理划分县、乡、村事权；( 四) 建立健全农民 负担监督管理机制；( 五) 妥善解决乡村两级债务问题；( 六) 农民收 入增长机制问题：( 七) 建立健全监督管理体制；( 八) 制定和完善相 关的法规、规章和政策性文件。 关键词：吉林省农村税费改革 a b s t r a c t o u rc o u n t r yi s a 】a r g ea g r i c u l t u r a lc o u n t r y ，t h r o u g ht h e r e f o r ma n do p e n i n g u po f2 0y e a r sa n db i gd e v e l o p i n gp e r io d ，h a v e m a d et h es u r p r i s i n ga c h i e v e m e n ti nd e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r e a n dc o u n t r y s i d e b u tw i l lo f t e nm e e ta l lk i n d so fq u e s t i o n sa n d s e c r e tw o r r i e sw h i l ea d v a n c i n g i ti st h ef o c u so ft h eq u e s t i o n t h a t ”t h r e ew a sa g r i c u l t u r a l ”t h a tp e a s a n t sa f t e rt h e1 9 9 0 s b e a rt h eq u e s t i o n ，at a r g e to fr e f o r mo ft a x a t i o ne x p e n s e so f o u rc o u n t r yt o o i ti s ”t h et h i r dr e v o l u t i o n ”o fr u r a le c o n o m y d e v e l o p m e n tt oa d v a n c et h er e f o r mo fr u r a le x p e n s e so ft a x a t i o n ， li g h t e np e a s a n t sb u r d e n ，i n c r e a s ep e a s a n t si n c o m e ，g r e a t s u b j e c t o f p r o t e c t i n ga n d1 i b e r a t i n g r u r a l p r o d u c t i v i t y ， s t a r t i n gt h er u r a lm a r k e t ，s t i m u l a t i n gg r o w t ho ft h en a t i o n a l e c o n o m i cf u r t h e r ，i ti st h eg r e a ta c t i o nb u i l d i n gc l o s er e l a t i o n b e t w e e nt h ep a r t ya n dt h em a s s e sc a d r e sa n dm a s s e s ，t ot h e o v e r a l ls i t u a t i o ns a f e g u a r d i n gr u r a lr e f o r m ，d e v e l o p m e n ta n d s t a b i l i t y ，t h em o d e r n i z a t i o no fa c c e l e r a t i n gt h ee c o n o m i ca n d r u r a l s o c i e t y o f a g r i c u l t u r e h a s g r e a t a n d f a r r e a c h i n g i n f l u e n c e ，h a v eb e e na l w a y sc o n c e r n e db yg o v e r n m e n t ，s c h o l a ro f v a r i o u sc o u n t r i e sd e e p l y j i l i np r o v i n c ei st h el a r g ep r o v i n c eo f aa g r i c u l t u r e ，m a r c h o f2 0 0 2w a sc o n f i r m e da st h ep i l o tp r o v i n c eo fr u r a lr e f o r mo f t a x a t i o ne x p e n s e sb yt h es t a t ec o u n c i l j i l i np r o v i n c ei nt h e c o u r s eo fp r a c t i s i n gm a k eo b v i o u se f f e c t ，i si tp r o d u c eal o t o fq u e s t i o n st oe x p o s et o oa m o n gt h e m a tt h et e n t ht w om e e t i n g s i nt h ep e o p l e su n i v e r s i t yo ft h i sy e a r ，i no r d e rt oa r o u s et h e e n t h u s i a s mt h a tp e a s a n t so ft h eg r a i nm a i np r o d u c i n gr e g i o n p l a n t e dg r a i n ，a c c e l e r a t i n gp r o m o t i n gt h ei n c r e a s i n gp e a s a n t i n c o m eo ft h e g r a i n m a i n p r o d u c i n gr e g i o n ，j i l i n p r o v i n c e b e c o m e st h ep i l o tp r o v i n c ee x e m p t f r o mt h ea g r i c u l t u r a lt a x i i i a g a i n i ti st h a tt h ec e n t r a lp a r t yc o m m i t t e e ，t h es t a t ec o u n c i l c a r r y o u tt h e i m p o r t a n tt h o u g h t o f t h r e er e p r e s e n t s t ob e e x e m p tf r o mt h ea g r i c u l t u r a lt a x ，c o n t i n u ed e e p e n n i n gt h ep i l o t p r o j e c to fr u r a lr e f o r m o ft a x a t i o ne x p e n s e s ，t h eg r e a td e c i s i o n l i g h t e n n i n gp e a s a n t sb u r d e n ，i n c r e a s i n gp e a s a n t s i n c o m e f u r t h e r t h i si sar a r eo p p o r t u n i t yt oj i l i np r o v i n c ep e a s a n t ， a tt h es a m et i m ei t i sac h a l l e n g e j i l i np r o v i n c ec o u l ds e i z e t h e o p p o r t u n i t y ，t a k ea d v a n t a g e o f t e n d e n c ya n dh a v e ，a p r a c t i c a lo n eg oo u to ft oi tc a u s e sp e o p l et ob ef r o ma l lw a l k s o fl i f ed a yb yd a yt oe n c l o s ev e r ym u c ht oc o n c e r n ”y e l l o wc a s e s o fs u n l i g h tl a w ” t h i st e x t p r o c e e d sw i t hg r e a tm e a n i n go fr u r a l r e f o r mo f t a x a t i o n e x p e n s e s ，a n a l y s e t h ea c t u a lc o n d i t i o n so f j i l i n p r o v i n c e ，p o i n t o u tt h eq u e s t i o nm e ti nt h er u r a lr e f o r mo f t a x a t i o ne x p e n s e so fj i l i np r o v i n c e e x p l o r ea c t i v e l yt h a tn o t o n l yf a v o r a b l et ot h ed e v e l o p m e n to fr u r a lm a r k e te c o n o m yb u t a l s oa c c o r d sw i t ht h ec o u n t e r m e a s u r ea n ds u g g e s t i o no fr u r a l r e f o r mo ft a x a t i o ne x p e n s e so fp u s ho ft h ea c t u a lr e q u e s ti n j i l i np r o v i n c e d i v i d e f o u rp a r t sa l t o g e t h e r ： f i r s tp a r t ，i ti sa n a l y s e dt h a tt h ec o n t e n t ，g r e a tm e a n i n g a n dm a i ne x p e r i e n c eo fr e f o r mo ft a x a t i o ne x p e n s e so fo u rc o u n t r y a r ed r a w nl e s s o n sf r o m s o m em a i n l yt h r o u g ht ot oi si ts u m m a r i z e t os u mu ps o m ep u b l i cd o c u m e n t ，p a s st or u r a li n v e s t i g a t i o nt h a t r e f o r mo ft a x a t i o n e x p e n s e sp r a c t i s e d a tt h es a m e t i m e o r i g i n a l l y ，p o i n to u tt h a tt h ec o n t e n t ，m e a n i n ga n de x p e r i e n c e o fr u r a lr e f o r mo ft a x a t i o ne x p e n s e sa r ed r a w nl e s s o n sf r o m s e c o n dp a r t ，i n t r o d u c et h ep i l o ts i t u a t i o no fr u r a lr e f o r m o ft a x a t i o ne x p e n s e so fj i l i np r o v i n c e i n c l u d et h ep e r f o r m a n c e o fr u r a lr e f o r mo ft a x a t i o ne x p e n s e so fj i l i np r o v i n c ea n dt w o p a r t s o fe f f e c t m a d em a i n l y o r i g i n a l l ym a i n l ya n a l y s et h e o q u e s t i o nt h r o u g hs o m ed a t ap a r t l y t h et h i r dp a r t ，p r o b ei n t ot h eq u e s t i o ne x i s t i n gi nt h er u r a l r e f o r mo ft a x a t i o r le x p e n s e so fj i l i np r o v i n c em a i n l y ，j n c l u d e t h eq u e s t i o n so ft h ef u n da n dt w or e s p e c t so ft e c h n o l o g ym a i n l y ， a n db r i e fi t si n h e r e n tr e a s o no fa n a l y s i s 。 t h ef o u r t hp a r t ，h a v ee x p o u n d e dt h ef a c tt h a tp r o m o t e st h e c o u n t e r m e a s u r eo fr u r a lr e f o r mo ft a x a t i o ne x p e n s e so fj i l i “ p r o v i n e ef u r t h e r o r i g i n a l l ys o m ep u r p o s e sf r o mr u r a lr e f o r mo f t a x a t i o ne x p e n s e sa r et o1 i g h t e np e a s a n t sb u r d e n ，s t a n d a r d i z e t h er u r a ld i s t r i b u t i o n s y s t e m ，k e e ps e t t i n g o u tt ot h e a g r i c u l t u r a lp o l i c ys t e a d yi nal o n g t e r m ，i n s i s to nc o n f i r m i n g o i lt h el e n i e n ts i d et h a t p e a s a n t s b e a r c o m p e t e n c e ，d e a l c a r e f u l l yw i t hr e f o r ma n dh o l d i n gc a p a c i t yr e l a t i o n ，s c i e n t i f i c a n dn o r m a ld i s t r i b u t i o ns y s t e ma n dm e t h o do fs a l a r yd i s t r i b u t i o n o fe a c hs i d e ，m a k eo v e r a l i p l a n sc o o r d i n a t e dr e f o r m ，e t c p r i n c i p l e ，m o v ef o r w a r dw h o l l y ，m a k et h es t r u c t u r er e f o r mo f v i l l a g e sa n dt o w n s t h es u p p l e m e n t a r ym e a s u r eo fo r g a n i z a t i o n a l b u i l d i n g a t v i l l a g el e v e l ，p a r t i c u l a r l y ，( 1 ) t o s t r e a m l i n e o r g a n i z a t i o n s a n dc o m p r e s s p e r s o n n e l ，t h r i f t ye x p e n s e s ：( 2 ) a d j u s t t h ee d u c a t i o n a lo v e r a l la r r a n g e m e n t ，o p t i m i z et h e t e a c h i n gb o d y ：( 3 ) d i v i d et h ec o u n t y ，t o w n s h i p ，v i l l a g ed u t i e s a n dr e s p o n s i b i l i t i e sr a t i o n a l l y ：( 4 ) s e tu pa n da m p l i f yt o p e a s a n t sa n db e a rt h es u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e m ；( 5 ) s o l v ed e b tp r o b l e mo ft w og r a d e si nt h ev i l l a g ep r o p e r l y ：( 6 ) m e c h a n i s mq u e s t i o no fp e a s a n t sg r o w t hi ne a r n i n g s ：( 7 ) s e tu p a n da m p l i f ya n ds u p e r v i s em a n a g e m e n ts y s t e m ；( 8 ) m a k ea n d p e r f e c tt h er e g u l a t i o n ，r u l ea n dp o l i c yf i l et h a ta r ec o r r e l a t e d w i t h k e y w o r d ：j i l i n p r o v i n c e c o u n t r y s i d e r e f o r mo ft a x a t i o n e x p e n s e s 独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论 文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师 范大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：碰壅墨幺日期：逊! 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：必指导教师签名 日 期：户以世口日 ， 引言 深化农村税费改革、千方百计增加农民收入、减轻农民负担不仅 是一个经济问题，而且已经成为一个关系到全局的重大的政治问题和 社会问题，引起了多方面的关注。在诸多减轻农民负担的措施中，农 村税费改革居于重要地位，得到了中央的高度重视。2 0 0 2 年政府工作 报告明确提出要在全国推广农村税费改革制度，以期切实减轻农民的 负担。十届人大二次会议上，温家宝总理在政府工作报告中承诺， 全国从2 0 0 4 年开始，取消除烟叶外的所有农业特产税，逐步降低农业 税税率，每年降低一个百分点，5 年内取消农业税。为调动粮食主产 区农民的种粮积极性，加快促进粮食主产区农民增收，国务院决定， 2 0 0 4 年在吉林、黑龙江两省进行试点，免征农业税“一步到位”。 农村税费改革试点工作，尽管已经取得了重大成果，但由于长期 以来形成的体制和其他方面的原因，农村的许多问题不是一下子就能 解决的，还存在不少问题必须引起各地区的高度重视，认真研究，妥 善解决，要下大力气抓好各项配套改革。农村税费改革不仅要调整国 家、集体与农民之间的分配关系，直接减轻和规范农民负担。而且要 通过乡镇机构改革，转变政府职能、农村教育管理体制改革等配套改 革等配套措施，使农村生产关系和上层建筑更加适应生产力发展的要 求。农村税费改革引起了生产关系的变革，解决上层建筑中与生产关 系不适应的问题。上层建筑领域的相关改革，又会促进税费改革的深 化。与之相配套的改革，使农村税费改革向相关领域的延伸和扩展， 也是从源头上减轻农民负担，长期稳定改革成果，有效防止农民负担 反弹的重要保证。 吉林省是国家重点商品粮基地，粮食主产区产粮大省，深入确定 吉林省农村税费的现状、存在问题和政策对策，具有重要的理论意义、 实际意义和典型性。 、 我国农村税费改革的内容、重大意义 及国内主要经验借鉴 ( 一) 农村税费改革的主要内容 1 我国农村税费问题的含义 我国的农业税始于1 9 5 8 年国家颁布的中华人民共和国农业税条 例。随着农业的发展，农业税种和税率经历了数次调整，总的趋势是 征税范围逐步扩大，税率继续提高。8 0 年代末，农村乱收费愈演愈烈， 农民税赋负担沉重，不仅制约了农村生产力的发展，而且成为制约整 体经济发展的瓶颈，主要包括以下内容： 税费增长与国民经济的发展不协调 5 0 年代初，新中国刚诞生，为了加快经济的发展，我国确立了重 工业优先发展的战略，实行以工补农的政策。通过提取农村剩余用于 发展城市和工业，这对整体经济发展来说是必要的。改革开放后，过 分提取农业剩余的政策并没有根据国家工业化程度作必要的下调，而 是持续增长。根据西方工业化国家的经验，当工业发展到一定程度， 就必须停止提取农业剩余，改“以农补工”为“以工补农”，这个转折 一般是在工业产值超过农业产值时期；而1 9 9 0 年我国的农业产值占工 农业总产值的比重已经下降到了2 1 ，1 9 9 5 年下降到了1 7 哈”，可我 国仍然在实施偏倚工业发展的农税政策，依靠提高农业剩余发展城市 工业，造成农民负担过重。 农村税费增长与农村经济的发展不适应 随着工业化进程的推进，农业产值在国民经济中的所占份额逐步 减小，但农业的基础地位依然存在，确保农村经济稳定增长是社会经 济发展的必需。因此，国家征收农业税必须与农村经济发展相适应， 以保护税本，避免税重伤农，否则一旦税源枯竭，税收就成为无源之 水、无本之木。从我国农业税和农业总产值增长的规律看，在最近十 年，尽管工业进程加快，经济快速发展，在工商业的冲击下，农业处 o9 9 年吉林省年蒜 2 于疲软状态，但国家税收并没有相应的减少，农业税占农业总产值的 比重逐年攀升，尤其是在9 0 年代后期，增幅更大，而这个时期，正是 农业在工业化冲击下处于最不景气的年代，这就难免出现税重伤农问 题。 城乡税制结构不合理 城乡隔绝的二元税制结构与重工业优先发展战略相伴而生，它是 以城市征收制度为一元，以农村征收制度为二元的税制结构。这一税 制结构导致在城乡居民收入存在较大差距的情况下，农民却承担着比 城市居民还重的负担。城市居民从事工商业须交纳所年导税，但有月销 售额6 0 0 2 0 0 0 元的起征点，折合年销售额为7 0 0 0 _ _ 2 5 0 0 0 元， 工薪阶层也有月收入8 0 0 元( 即将调整) 的免征额可以不纳税，而农 业税没有起征点，不论农民产量多少，是自用还是外销都要纳税。 农民税外负担沉重、分摊不公平 农民的税外负担主要包括“三提五统”费用，以及其他的摊派集 资费用，行政性收费和各种乱集资，如教育乱集资、中小学乱收费、 道路建设和乡村卫生集资、乡村集体摊派征订报刊等。另外，在农村 各产业之间也存在着负担不公平。从事农业生产，特别是粮食生产的 农民收入较低负担重，而从事非农业生产的农民收入高却负担轻。如 果农民的提留与统筹按农村人均纯收入的5 计算，由于农户之间收入 差距较大，贫富不均，而负担却是按照入头或者田亩计算的，这势必 造成高收入户的负担低于5 ，而低收入户的负担高于5 的不合理现 象。 2 我国税费改革的主要内容 农村税费改革自1 9 9 6 年在安徽、河北、河南、湖南、湖北、贵州、 陕西等农业大省进行试点以来，国家在总结试点经验的基础上，于2 0 0 0 年颁发了中共中央国务院关于农村税费改革试点工作的通知，2 0 0 1 年3 月颁发了国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通 知，对农村税费改革中出现的政策性问题进行了及时的修正。从试点 工作的部署和有关通知精神看，农村税费改革的主要内容是“三取消”、 “两调整”、“一改革”，相互之间是辩证统一的。“三取消”有破有立， 3 主要在破；“两调整”有破有立，主要在立；“三取消”后的相应丌支 的资金来源，要通过“两调整”、“一改革”以及相关的配套改革来 实现，主要体现在： 取消乡统筹、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收 费和政府性基金集资，把原来的乡统筹纳入农业税的范畴，同时取消 农村提留的公积金，把村提留的管理费、公益金改为农业税附加。从 国民收入的初次分配开始，规范农村分配关系，取消屠宰税。屠宰税 属于行为税，行为税的一个主要特征是其具有变化性，随着国家经济 政策和经济形势的发展变化，行为税的设置和应进行相应的变化。这 次改革，取消了屠宰环节和收购环节税，除检疫费外，同时取消原来 地方随屠宰税征收的其他收费项目；取消“两工”，即取消劳动积累 工和义务工。鉴于乡村两级还有一些未竣工或亟待举办的事业，“两工” 可以在三年内逐步取消，除非有特大防洪、抢险、抗旱等紧急任务， 经县级人民政府批准，并明确规定动用期限和数量，可以临时动用农 村劳动力外，任何地方部门均不得无偿使用农村劳动力。村内兴办集 体生产公用事业所需资金，也要严格实行“一事一议”和上限控制原 则。 调整农业税和农业特产税。调整农业税的主要内容是重新确定 农业税计税土地面积，规范农业税计税常年产量，合理确定计税价格。 计税土地面积必须坚持以二轮承包土地面积为依据，同时对新增的耕 地因征占、自然灾害减少的耕地，可按照实际情况进行个别调整；农 业税计税常年产量，以1 9 9 8 年前五年的农作物实际产量据实核定：农 业税计税价格要综合考虑粮食保护价和市场价格等因素，并保持相对 稳定。调整农业特产税方面，一是实行生产环节和收购环节征税，二 是下调税率，以农业特产税的税率略高于农业税率为原则，三是提高 省级政府对征收特产税环节、品目和税率的自主权，条件成熟的地区 可结合本地的实际，逐步取消农业特产税。 “一改革”就是改革现行农村村提留征收和使用的办法。过去 由农民上交的村提留，采用新的农业税附加方式统一收取。农业税附 加属于集体资金，实行乡管村用。改革后，除农业税及其附加，国家 法律法规规定和经省人民政府清理后证实保留的收费项目，以及水、 电等生产性费用外，农民从事农业生产不再缴纳任何费用。 十届人大二次会议上，温家宝总理在政府工作报告中承诺， 全国从今年起，取消除烟叶外的所有农业特产税，逐步降低农业税税 率，每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。为调动粮食主产 区的种粮积极性，加快粮食主产区农民的增收，国务院决定，在吉林、 黑龙江两省进行试点，免征农业税“一步到位”。 ( 二) 我国农村税费改革的重大意义 1 农村税费改革保护和发展了农村生产力，激发和调动了农民 的生产积极性，进一部规范了农村分配关系，新的农村税费制度框架 基本确立，初步形成了“税费规范、公开透明、民主监督、责任追究” 的农民负担监督机制。这次农村税费改革，从制度上初步理顺了国家、 集体和农民三者的分配关系，从根本上减轻了农民的负担。首先，规 范了农村的税费制度，改革后干群关系密切了，试点地区出现了农民 踊跃交粮纳税的局面，纳税积极性空前高涨。其次，政策更加公开透 明，农民对负担做到了心中有数。三是强化了民主监督作用，改革后 村级集体公益事业实行“一事一议”的管理制度，促进了村务公开。 2 农村税费改革促进了农村上层建筑的深刻革命。初步形成了“机 构精简、职能转变、缺口上移、强化村级”的乡村政权组织正常运转 机制。目前基层政权机构膨胀，人浮于事，铺张浪费现象较为普遍。 近几年尽管中央三令五申，严抓减负，年年砍收费项目，但效果不彰。 这次税费改革，就是从源头上的“抽薪”活动。 3 农村税费改革有利于应对世贸组织规则的要求。抵御“洋粮食” 的大举入侵。由于我国种植业生产率低下，农产品的成本上涨，以及 供求的数量缺口和结构缺陷，国外低价优质的农产品拥有较大的质量 和价格优势。所以清除不规范的过重的名目繁多的费用以及重复征税， 调整为轻度的农业税和农业特产税，抵制农产品成本的刚性上涨，还 利于农民。调动农民的种粮积极性，调整农产品结构的积极性，可以 有效的改变我国种植业的落后状况，增强我国农产品在国际市场上的 竞争力，增大我国的粮食安全。 5 4 农村税费改革促进了农村义务教育投入问题的根本解决。近些 年来，随着我国基础教育事业的蓬勃发展，农村义务教育形成了以政 府财政拨款为主，辅之以向农民收取农村教育费附加农村教育集资等 多渠道的经费保障体系。但是，由于目前相当部分的县乡财政困难， 加上不少地方和部门的达标升级活动屡禁不止，往往逼着乡村向农民 集资。为了彻底解决这一问题，国家在这次农村税费改革中，取消了 农村义务教育附加和集资，有关经费由财政预算安排。 ( 三) 国内主要经验借鉴 1 历史上税费改革的主要经验 我国历史上由于财权和事权不统一，吏治腐败，监督不力，地方 势力膨胀，财权下移等原因，造成农民不堪重负，流离失所。我国历 史上的税费改革次数较多，最主要的几次就是唐代前期的“租庸调改 革”，还有唐代的“两税法”。北宋王安石的变法，明代的“一条鞭法”， 清代的“火耗归公摊丁入亩”。这些次改革的核心是把费变成税，把不 怎么合法的收费变成合法的收税。历史的经验值得注意，但是不能照 搬。我们既得考虑税费的共性，也要注意到其差异。张居正的“一条 鞭法”打击的是人少地多的豪强，受惠的是人多地少的农民，从而有 利于农村生产力的发展。而唐代的“两税法”主要是为了缓和阶级矛 盾，解决财政危机。 纵观历史上的税费改革，每一次改革都对当时的经济和社会生活 产生重大的影响，改革后一定时期内推动了经济的发展和社会的稳定 进步，但又都受到当时历史条件的限制。明朝思想家黄宗羲分析了其 中的弊端，即“积累莫返之害”。也就是说，每次税费制度的变迁都 使农民的负担加重。温家宝总理在全国税费改革试点工作讲话中引用 了黄宗羲的话，指出封建统治者搞的每一次改革，都为后来的增税加 费垫高了门槛，作为共产党人是完全彻底为农民谋利益的，一定要走 出“黄宗羲定律”的怪圈。 2 国内主要税费改革试点模式的经验借鉴 目前我国农村税费改革的模式主要有几种：河北正定县的“公粮 制”改革模式；安徽太和县的“税费合一”改革模式；湖南省武冈市 6 的“费改税”改革模式；贵州湄潭市的“取消粮食定购，税费折实征 收”改革模式；安徽省农村税费改革模式。各地从本地的实际情况出 发，大胆探索，勇于实践，逐步规范了农村税费征管，积累了很多有 益的经验。积极探索了义务教育和乡村两级运转经费的解决办法，并 促进和带动了农村其他改革工作。安徽、江苏等地通过精简机构并乡 并村等配套措施，以及调整财政支出结构和上级给予转移支付补助等 办法，基本解决了乡村财力缺口问题。目前己初步建立了农村中小学 教师工资发放，学校公用经费和危房改造投入，乡镇五项事业费，村 级三项费用的经费保障渠道。试点地区对农业税征管体制、征收程序、 征收办法都进行了规范，普遍实行纳税通知制度。安徽省大力推行“定 税额、定地点、定时间”的三定征收办法，减少了乡村干部因催粮催 款与农民群众直接发生矛盾摩擦，改善了干群关系。 但是，我们也要看到现有的税费改革模式存在很大的不足：税费 的性质不同、乡统筹和村提留的性质不同，不能合并征收，另外要时 刻关注农业税负出现的新的不均，防止农民负担反弹。 7 二、吉林省农村税费改革试点情况 ( 一) 吉林省农村税费改革实施情况 2 0 0 2 年3 月，吉林省被国务院确定为农村税费改革试点省，吉林 省根据中央规定和试点实践，结合省情实际，也制定了一系列的相关 改革。 1 合理确定农业税计税要素问题 农业税的计税要素有4 个，即计税土地面积、常年产量、税率和 计税价格。这几个关系新税费负担水平的重要变量，确定得是否科学 合理，直接涉及到千家万户农民的切身利益，也是各方面最为关注的 敏感问题，可以说，计税要素的确定，关系到国家集体农民三者之间 的利益，关系到农村社会稳定，关系到税费改革的成败。 计税土地面积。这是四要素中最基础的要素，也是最具个性和 差异性的要素。如果核定不准，极易引发新的矛盾。根据中央的精神， 结合我省的实际，省试点方案提出据实核定。因为我省现有的耕 地面积有几个数字，统计年鉴上在册耕地为6 0 0 0 万亩，原农业税计税 面积5 3 0 0 力- 亩，二轮承包面积为5 2 5 0 万亩，土地详查面积是8 0 0 0 万 亩。( 包括了宽2 米以下的田间道路，沟渠，田埂等) ，几个数据之间 差异较大。原农业税计税面积是五十年代核定的，经过四十多年，已 有较大变化，一些地方存在“有地无税”或“有税无地”的现象；土 地详查面积，按中央有关规定，只能作为国土规划和制定大政方针时 参考，不能与经济行为挂钩，不能作为计税依据；统计在册面积是逐 级上报的，不是按户统计上来的，作为计税面积很难落实；二轮承包 面积相对来说，作为计税依据比较合理。但借鉴外省经验和我省一些 地方的实际情况，考虑到二轮承包以来，水冲沙压，退耕还林还草， 新村和农田基本建设占地减少的因素，复垦、开荒和土地整理增加的 因素，还有部分地方多年的册外地既没纳入二轮承包面积，也没纳入 计税面积的实际。所以说，计税土地面积应以二轮承包面积为基础据 。再年吉林省年鉴 8 实核定。农户应税土地面积，要由农户签字，并张榜公布接受群众髓 督，对没有丌展二轮承包的村组，计税面积按实有面积确定。村组机 动地，其他单位和个人从事农业生产的，计税面积为实际耕地面积。 对于计税土地面积的发生增减变化，如新增的耕地或者因为国家征占、 水冲沙压、退耕还林还草等减少的耕地，也要按实际情况及时调整。 计税常年产量。根据中央 2 0 0 0 1 7 号文件精神，计税常年产量以 1 9 9 8 年前五年农作物的实际平均产量核定，并保持长期稳定。从我省 实际情况看，按照统计部门1 9 9 4 - 1 9 9 8 年5 年间农作物平均产量计算， 单产偏高，主要是全省大约1 5 0 0 多万亩“册外地”计产量没计面积。 按照国家财政部、税务总局关于农村税费改革试点工作中农业税若 干问题的意见，农业税计税常年产量“根据自然条件、农业生产能力 和农民的收入状况以及负担能力、毗邻地区的负担平衡等因素，对主 粮产量进行适当调整确定”。据此省里确定计税常产量按折主粮玉米 4 6 0 亿斤把握，其中粮食作物包括谷物、豆类、薯类折主粮为3 5 0 亿 斤，其它作物包括油料、麻类、烟叶、蔬类和瓜类折主粮1 1 0 亿斤， 这个常年产量与国家核定给我省的常年产量相一致，也与我省一般年 份的粮食总产基本接近，省里依据这个产量，各地以此为底线，进行 计税常年产量的核定工作。 计税价格。根据国务院 2 0 0 1 1 5 号文件精神，“农业税计税价格， 要综合考虑粮食保护价和市场价格因素合理确定，并保持相对稳定， 具体由省级人民政府统一规定。”从德惠、蛟河试点情况看，两年来计 税价格是按照主粮玉米1 9 9 9 年保护价每市斤o 4 1 元来确定，由于当 时保护价和市场价是一致的，基层干部和农民群众普遍认可。今年由 于市场环境发生了很大变化，尤其是加入世贸组织后市场粮价波动较 大，省政府已经决定调低粮食保护价，按生产成本加适当利润确定粮 食保护价格。全省税费改革试点铺开后，计税价格按主粮玉米每市斤 o | 3 8 元确定。此外，加入世贸组织后，中央和省里正在研究试用“绿 箱”政策，在粮食生产环节上直补农民。 农业税税率和附加比例。按照中央要求，确定农业税税率和附 加比例有两种办法可供选择。一种办法是农业税税率最高不超过7 ， 农业税附加比例最高不超过正税的2 0 。乡镇机构和村级组织形成的 收支缺口，在自我消化的基础上，不足部分由上级财政对乡镇转移支 付，对村适当补助。另一种办法是，在农业税及其附加总体负担水平 不超过计税常年产量8 4 的前提下，将农业税税率从最高不超过7 降到6 ，农业税附加比例从最高不超过f 税的2 0 提高到不超过 4 0 。乡镇因此减少的收入在自我消化的基础上，不足部分由乡镇给 予适应补助。由于我省东部山区半山区人均耕地少、税源少，乡村两 级缺口大。而针对中西部地区人均耕地多、税源多、乡村缺口少的实 际情况，省里从尽量压缩村级缺口出发，对粮食主产区采用第一种办 法，即：长春、四平、松原、辽源、白城和吉林的舒兰、永吉，通化 的梅河、辉南、柳河、延边的敦化、龙井等粮食主产区，按照农业税 税率不超过常年产量7 、农业税附加不超过农业税正税2 0 的比例确 定。对东部山区半山区的非粮食主产区，主要采取第二种办法，按照 适当下调农业税税率最低不能低于6 、相应提高农业税附加比例，最 高不超过农业税正税的4 0 确定。 2 根据中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见 ( 中发( 2 0 0 4 ) l 号) 和十届全国人大二次会议的精神，从2 0 0 4 年起 在生产商品水稻的黑龙江省、吉林省率先进行全部免征农业税改革的 试点。据测算，将使吉林省农民减轻负担1 4 亿元，每个农民平均减负 1 0 0 元左右。为了更好地促进农民增收、粮食增产、农业增效，吉林 省出台了一系列含金量颇高的政策： 吉林省将拿出粮食风险金1 5 5 4 亿元，对种粮食农民实行直接 补贴，直补品种为玉米、水稻、大豆三个主要粮食品种，上半年补贴 资金将基本兑现到农民手中，这使省内农民人均增加收入1 0 0 元左右。 扩大良种补贴政策范围和规模。今年吉林省计划补贴大豆良种 2 0 0 万亩，每亩补贴1 0 元；专用玉米良种补贴，每亩l o 元。另外， 今年国家将加大对水稻的良种补贴，并主要向调出玉米的重点产区倾 斜，吉林省将根据国家确定的补贴标准和面积进行落实。 吉林省财政将加大先进实用农业技术的推广应用力度。今年财 政将拿出2 5 0