关于制度廉洁性评估规范化的思考.doc

精选资料关于制度廉洁性评估规范化的思考摘要制度廉洁性评估工作是反腐倡廉机制创新的重大举措，是改进立法和决策的着力点和新机制，有助于推进决策风险评估、备案审查、立法后评估、立法清理等工作，增强立法和决策监督的有效性。立足于防治腐败，应当明确制度廉洁性评估的原则，完善制度廉洁性评估指标体系，健全制度廉洁性评估体制、机制和程序，逐步推进和实现制度廉洁性评估规范化和制度化。关键词制度评估；廉政建设；法治政府中图分类号D035文献标识码A文章编号1006-0863（2011）制度廉洁性评估是反腐倡廉机制创新、立足源头预防和治理腐败的重要举措。它从反腐倡廉出发，不仅可以收到从源头上防治腐败的成效，还与依法行政相契合，有利于促进法治政府建设。加强制度廉洁性评估工作，应当明确制度廉洁性评估的原则，完善制度廉洁性评估指标体系，健全制度廉洁性评估体制、机制和程序，逐步推进和实现制度廉洁性评估规范化和制度化。一、制度廉洁性评估的源起2010年12月29日，中国政府发布首份反腐败和廉政建设白皮书，阐述了中国执政党和政府反腐败的立场以及所作的不懈努力，全面表达了惩治腐败、有效预防腐败并以反腐成效取信于民的姿态。在过去的一年里，全国廉政工作多头并举且卓有成效，形成了良好的反腐败态势。2010年1至12月，全国纪检监察机关接受检举控告、核实违纪线索、立案调查结案，处分146517人，包括给予党纪处分119527人，给予政纪处分38670人；处分县处级以上干部5098人，移送司法机关的县处级以上干部804人；省部级以上领导干部张家盟、宋晨光、刘卓志等被立案审查，康日新、黄瑶、宋勇、李堂堂、张春江、宇仁录等分获死缓或无期徒刑。12010年度还出台和实施了中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则、全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国行政监察法的决定、关于实行党风廉政建设责任制的规定等23部与廉政和反腐败工作相关的法律、法规和党内文件，逐步形成了内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。创新反腐倡廉机制，扩展反腐倡廉工作新领域，是2010年廉政建设和反腐败工作的重要特点。比如，2010年11月，中央纪委、中央组织部印发关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见，加大力度推行党务公开。执政党党务公开无疑是中国政务公开的关键，逐步推行党务公开，与政府信息公开形成联动，既是通过透明化、公开化推进政治民主化的现实逻辑，又是通过制度预防和治理腐败的创新之举。再比如，2010年底，中央纪委和国家预防腐败局在广东、河北、吉林、湖北、湖南等11个省市区开展制度廉洁性评估试点，相关地方省级政府成立“制度廉评”工作指导小组和相关工作机构，出台关于开展制度廉洁性评估工作的实施方案，选择省级以下地方政府和省级政府相关部门进行试点，要求试点政府和部门在起草地方性法规、政府规章和其他规范性文件时进行廉洁性评估，以及时发现制度漏洞，从源头上预防腐败。实际上，“制度廉评”起源于海南省创制的“制度廉审”。2009年初，海南省纪委监察厅会同省人大法工委和省政府法制办在全省组织开展了制度廉洁性审查工作，对提高制度建设水平、防止制度腐败产生了积极效应。2011年1月，国家预防腐败局印发本年度工作要点，明确了着力推进预防腐败制度建设、全面推行廉政风险防控管理和行政权力运行监控机制建设等七项工作重点，制度廉洁性评估工作列在“着力推进预防腐败制度建设”的重要位置。体制性腐败、制度性腐败是反腐败的重点和难题。在反腐败领域，制度具有两个层面的意义：一是反腐败活动规范化、制度化、法治化。政治思想教育、廉政警示教育、职业道德教育很重要，但制度反腐具有更根本的意义。像反贪污贿赂的刑法规范、行政监察法、领导干部廉洁从政准则、各类制度中官员任职回避条款，以及公众期待已久的官员财产申报制度等，都属于这层意义上的制度；二是从制度建设着手，压缩权力裁量余地和权力腐败空间，减少权力滥用和权力寻租的可能性。早在1980年，邓小平同志就指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”2像行政规划制度、行政审批制度、行政程序制度、行政收费制度、政府采购制度以及干部人事制度等，都属于这层意义上的制度。第二层意义上的制度的建设状况、质量水平直接决定着权力的限度、权力滥用的可能性和权力腐败的空间。这一类制度更具有广泛性和基础性，涉及广泛的权力安排，如果没有形成由权限规范、程序规范、责任规范等构成的完整系统的制度体系，不能形成合理的分权体制和有效的权力制约机制，尤其是不能保证制度的廉洁性，就难以抑制腐败。从某种意义上讲，第一层面的制度具有专门性和体系性。通过专门的反腐制度建设，形成公正、权威、高效的反腐制度体系，一方面有利于增强预防腐败的有效性、加大惩治腐败的力度，另一方面有助于实现反腐活动的规范化、制度化和法治化。第二层面的制度更具有基础性和根本性。不断规范立法和决策过程，通过包括决策风险评估、备案审查、立法清理以及制度廉洁性评估等立法与决策监督工作，一方面有利于保障制度质量，为权力运作奠定良好的制度基础；另一方面有利于贯彻标本兼治、重在治本、源头治理的反腐方针，形成反腐倡廉的长效机制。二、制度廉洁性评估的意义加强制度廉洁性评估工作，是制度反腐的重要举措，是从源头上预防和治理腐败的重要途径和机制。制度反腐的关键领域是公共行政和管理领域，政府及其部门不仅掌握着庞大的公共权力，也是产生制度的主要渠道。政府及其部门负有极其繁重的腐败防治任务，而依法行政与制度反腐相辅相成，所以，尽管制度廉洁性评价工作以预防腐败为起点，但其效应却具有广泛性，对促进政府依法行政和法治政府建设具有重要意义。制度廉洁性评估工作的出发点是从源头上预防和治理腐败。由中央纪委和国家预防腐败局推动的制度廉洁性评估工作，是加强制度建设、提高制度质量以推进从源头上防治腐败战略的创新之举。一些地方在试点实践中坚持工作创新，按照合法合理、廉洁规范、监督制约、公开透明、高效便民的原则开展制度廉洁性评估工作，把制度廉洁性评估与制度创新有机结合起来，通过深化干部人事制度、行政审批制度、行政收费制度、政府采购制度等一系列重点制度改革和建设，从制度上科学构造权力结构，有效规范权力运行，最大限度地减少权力滥用的可能，最大限度地压缩权力寻租的空间，最大限度地降低权力腐败的几率。实践证明，加强制度廉洁性评估工作有利于净化立法和决策过程，减少利益冲突和制度交易，防止不正当的制度性利益冲突，防止产生“问题文件”和“制度腐败”；有利于明确权力行使规程，优化权力运行流程，促进权力规范运行，防止权力滥用；有利于及时发现制度的漏洞和缺陷，优化权限、程序、责任等制度要素，形成更为有力的权力制约机制；有利于从制度源头上压缩权力寻阻和公共浪费的空间，铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件，更为有效地化解廉政风险。从制度上消除腐败的条件，从源头上预防和治理腐败，通过防止制度性利益冲突化解廉政风险，是制度廉洁性评估工作的根本所在。开展制度廉洁性评估是在制度层面上遏制腐败的重要举措。腐败既包括权力寻租型腐败，又包括公共浪费型腐败。制度反腐既包括压缩权力寻租的空间，也包括防止公共浪费的可能性。加强制度廉洁性评估，既要考虑立法、决策的制度性成本，又要考量制度可能形成的经济社会成本，这是防治公共浪费型腐败的重要途径。以政府采购制度为例，由于我国现行政府采购法出台过于仓促，对社会代理中介的地位、作用、行为规范以及法律责任等缺乏明确规定，存在采购选择余地大、透明度低、监督缺位、问责乏力等明显的制度缺陷，容易诱发灰色交易和奢侈消费，政府采购因此成为腐败多发和高发领域。对现存的政府采购制度及其建立的采购体制机制进行廉洁性评估，在此基础上明确政府采购权限安排和运作程序，不仅细化政府采购权力运作的标准要求和具体规范，最大限度地压缩采购人、中介机构、监管人、供货人等可能腐败的空间，更要强调政府采购的透明度原则和绩效评估与问责。“同问责程度低的政治体制相比，比较透明、问责程度高的体制能够赋予采购官员更大的自主决定权，却不会导致腐败的增加。”3通过完善机制和程序加强政府采购过程的透明性，确立有效监督机制以及绩效评估和问责机制，是防止政府采购领域多样性腐败的治本之道。制度廉洁性评估工作有利于促进依法行政和法治政府建设。立法过程表面上是形成制度的过程，实质上关涉各方面的利益安排。立法过程要逐步实现民主化、科学化和法治化，防止地方主义、部门主义和“俘获政府”现象。加强和改进制度建设，提高制度建设水平，是依法行政和法治政府建设的基础性要求。2010年11月，国务院发布关于加强法治政府建设的意见，这是继2004年国务院发布全面推进依法行政实施纲要、2008年发布关于加强市县依法行政工作的决定后，贯彻落实依法治国基本方略、深入推进法治政府建设的又一重大举措。该意见在“加强和改进制度建设”和“坚持依法科学民主决策”两个部分提出具体要求，突出政府立法重点，提高制度建设质量，加强对行政法规、规章和规范性文件的清理，健全规范性文件制定程序，强化规章和规范性文件备案审查，以及规范行政决策程序，完善行政决策风险评估机制，加强重大决策跟踪反馈和责任追究。制度廉洁性评估工作与国务院推进依法行政和建设法治政府的规划要求相契合，对加强和改进制度建设、促进民主科学依法决策，从而提高制度建设水平具有重要意义。从观念上讲，法治与权力腐败是不相容的，反腐倡廉依赖法治，加强法治是反腐败的基本路径。从实践上看，法治政府建设与反腐倡廉是交叠统一的，法治政府基本指标之一就是廉洁政府。温家宝总理在2010年全国依法行政工作会议上强调了法治政府建设对于发展市场经济、促进社会公平正义、深化政治体制改革的意义，同时特别指出，加快建设法治政府是政府建设和反腐败的重要举措。我们必须认识到，在和平建设时期，执政党的最大危险是腐败。而滋生腐败的根本原因是权力得不到有效监督和制约。这个问题解决不好，政权的性质就会改变，就会“人亡政息”，这是我们面临的一个极为严峻的重大考验。依法行政、建设法治政府的核心思想之一即是加强对行政权力的监督，防止权力滥用和腐败。全面推进依法行政，建设法治政府，是反腐倡廉的基本途径和常规措施。从这样的意义上理解，政府及其部门严格依法行政，不断推进政府工作制度化、规范化、程序化，不仅是政府自身建设的重要目标，也是反腐倡廉的重要保障。应当正确认识和处理制度廉洁性评估与加强和改进制度建设以及依法科学民主决策之间相辅相成的关系。从法治政府建设的角度讲，加强和改进制度建设，应当借力于制度廉洁性评估，使制度廉洁性评估成为加强和改进制度建设、促进依法民主科学决策的一个独特角度，成为改进立法和决策工作的着力点和新机制。将制度廉洁性评估指标纳入制度审查评估体系，贯穿于立法起草、决策风险评估、备案审查、立法后评估、立法清理等立法全过程，推进备案审查、立法后评估、立法清理等工作，增强立法和决策监督的有效性；从预防和治理腐败的角度讲，加强制度廉洁性评估应当借助于由备案审查、立法后评估、立法清理等构筑的立法监督平台，以及立法和决策机制和程序，适度切入立法起草、决策风险评估、备案审查、立法后评估以及立法清理等各环节并形成有效衔接和融合，以在更大的程度上获取制度廉洁性评估工作的实效。三、制度廉洁性评估规范化制度廉洁性评估的合理定位是制度廉洁性评估规范化的基础，而评估原则、指标、体制、机制和程序等是制度廉洁性评估规范化的基本保障。加强制度廉洁性评估工作，应当明确制度廉洁性评估原则，完善制度廉洁性评估指标体系，健全制度廉洁性评估机制和程序，逐步推进制度廉洁性评估工作规范化和法制化。制度廉洁性评估应当坚持过程和结果兼顾的原则。制度廉洁性评估不是单纯的事后评估，应当包括两个方面：一是对政策方案、立法草案等制度雏形的审视，其实这是对立法、决策等抽象行为的审查评估，即对制度形成过程的评估；二是对制度自身的评估，主要包括地方性法规、地方政府规章和其它规范性文件。在最早开展制度廉洁性评估的海南省，省纪委和监察厅会同省人大常委会法工委和省政府法制办组织开展制度廉洁性审查工作，既注重对立法和决策结果的评估，更注重对立法和决策过程的评估。除对18742件规范性文件进行审查清理并决定废止137件、修改627件、新建256件外，还先后对海南省消防条例（修订征求意见稿）等16件草拟中的规范性文件进行廉洁性评估，共发现问题89个，并及时提出修改意见和建议，既较好地解决了一些生效的制度存在的扩张权力、减免责任、谋取不正当部门利益、监督问责乏力等突出问题，又有效地堵塞了规范性文件可能产生的漏洞和缺陷，发挥了防范廉政风险的良效。制度廉洁性评估应当坚持立法和决策并重的原则。制度有很多表现形态，制度是立法的产物，表现为法律、法规和规章。更多的制度是公共决策的结果，以规范性文件为载体，表现为大量的政策性文件。相对于行政决策而言，立法具有更为重要的地位和作用，加强对立法过程及法规、规章的廉洁性评估更为重要；但从现实来看，政府决策的规范化程度较低，政策文件存在的民主性不强、科学性不够、合法性不足、廉洁性不足等问题更加普遍和严重，所以，必须将制度廉洁性评估同促进民主科学依法决策结合起来。国务院发布关于加强法治政府建设的意见，确立了通过程序规范约束决策权力和决策过程的原则，推进行政决策程序建设，健全重大行政决策程序规则，实现行政决策的科学化、民主化、法治化。实际上，对立法和决策的监督与评估具有同等重要性，在强调立法和制度建设的同时，必须强调决策及政策文件的民主性、科学性、合法性及廉洁性，立法评估与决策评估两者不可偏废。制度廉洁性评估应当坚持全面和重点结合的原则。制度廉洁性评估是由地方创制的工作机制，目前主要是在地方展开试点，其评估的对象主要包括地方性法规、地方政府规章和其它规范性文件。制度廉洁性评估工作应当在总结经验的基础上逐步展开，逐步实现面向立法和决策领域的全面评估，凡是公共制度及其产生过程与相关行为均应纳入廉洁性评估的视野，以全面评估保障和实现制度廉洁性评估的公正性和权威性。当然，不同权力的性质、特征和分量不同，权力滥用和腐败的可能性与程度会有所不同。所以，制度廉洁性评估应当在实现全面评估的基础上有所侧重。在试点实践中，各地将廉洁性评估的重点放在要害部门、重要权力部门和腐败易发的领域，比如广东省选定省财政厅、省国土资源厅、省住房和城乡建设厅、省卫生厅、省工商行政管理局等作为试点；湖南省部署开展制度廉洁性评估试点工作，省住房和城乡建设厅、省水利厅、省商务厅、省卫生厅、省物价局等被确定为首批试点单位。重点评估行政审批、行政处罚、行政收费以及政府采购、人事管理等权力相对集中的制度，侧重评估医疗卫生、食品监督、工程建设、土地出让、政府采购等领域的制度，是制度廉洁性评估贯彻全面和重点结合原则的体现。制度廉洁性评估应当坚持评估与清理相结合的原则。对制度进行廉洁性评估不是目的， 制度廉洁性评估的目的在于提高制度质量、消除制度腐败。通过制度廉洁性评估发现问题后，应当按照法定权限和程序予以清理，清理包括制度的修改和废止等。我国已经形成立法定期清理制度，构成行政立法和地方立法不可或缺的组成部分，一般规章每隔5年、规范性文件每隔2年清理一次。加强对法规、规章和规范性文件的清理，对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触和不一致，或者相互之间不协调的法规、规章和其他规范性文件，及时予以修改或者废止。制度廉洁性应当成为立法清理的重要标准，通过立法后评估、决策执行效果评估或者专门的廉洁性评估，使存在廉政风险的制度及时进入修改和废止程序，对存在重大廉政风险的制度应停止其效力，这是制度廉洁性评估产生实效的根本保证。加强制度廉洁性评估工作，需要对廉洁性做出明确界定。从各地试点情况看，制度廉洁性的概念不甚明确，评估的内容非常广泛，一个各地普遍采用的评估框架涵括了制度的廉洁性、制度的合法性、制度是否存在利益冲突以及制度的科学性等。所谓制度的廉洁性是指是否遵循了公开、公平、公正原则等；所谓制度的合法性是指是否存在违规违法扩张权力、减免责任等；所谓制度性利益冲突是指是否存在谋取不正当利益，或者与公共利益发生冲突，以及容易引发不同利益群体之间冲突等；所谓制度的科学性是指包括权力设置是否合理、监督制约措施是否有效等。从广义上讲，将合法性、科学性等包含在廉洁性之内亦无不可，但从制度评估的角度讲，制度廉洁性应当与民主性、科学性、合法性等相并列，而不能成为它们的上位概念。根据通常的理解，制度评估应当包括形式审查和实质审查，全面的制度评估应当是形式审查和实质审查的统一，包括民主性评估、科学性评估、合法性评估、廉洁性评估，其中民主性主要是指制度是否体现民主和民意，制度应当体现人民的意愿和利益要求；科学性主要是指制度是否反映规律，制度应当反映经济社会发展基本规律；合法性主要是指制度是否合乎法治，制度应当遵循法治原则和法律规范；廉洁性主要是指是否存在利益冲突，与民主性、科学性、合法性相比较，廉洁性更具有伦理道德和廉政意义。当前，各地开展制度廉洁性评估工作，将科学性、合法性评估纳入其中，那么民主性评估也应当纳入评估体系。如果将制度是否体现民意、反映规律以及是否遵循法律保留原则等作为廉洁性评估内容，廉洁性就成了一个无所不包的概念。由于制度廉洁性理论上概念不够清晰，实践上内涵又过于宽泛，使得制度廉洁性评估缺乏特性，实际上与既存的抽象行为审查制度没有太多差别。建立科学合理的制度廉洁性评估指标体系，应当明确制度廉洁性的核心内涵，将利益冲突概念确定为核心概念。党的十七届四中全会通过的中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定明确提出“建立健全防止利益冲突制度”。利益冲突是产生腐败的重要根源，防止和管理利益冲突是有效预防腐败、加强廉政建设的重要策略。制度廉洁性评估的目的是为了预防和消除如下利益冲突现象：不顾全局谋求局部利益，不顾长远谋求眼前利益，不考虑弱势利益保护，牵连甚至关照利益集团的利益，一定程度上损害公共利益，违法增加公民、法人和其他组织义务或者影响其合法权益，形成和固守地方或行业保护，等等。围绕利益冲突这一核心概念，制度廉洁性评估应当主要关注以下几项指标：（1）是否存在地方或部门利益制度化，构成对公共利益的威胁；（2）是否存在地方或部门利益制度化，构成对公民权益的威胁；（3）是否存在地方或部门权力交叠和利益冲突；（4）是否存在权力与权利关系的明显倾斜，或者为公民、法人和其他组织设定额外义务；（5）是否存在模糊职责和减免公共职责，谋取权力便利的情形；（6）是否存在不正当的社会利益倾向和不合理的社会利益安排；（7）是否存在违反“廉价”原则、效能要求和财经制度的情形；（8）是否存在法律责任缺位、问责机制和绩效评估缺失等情况。加强制度廉洁性评估工作，需要建立科学、合理、权威、高效的制度廉洁性评估体制。制度廉洁性评估体制主要分为三个层面：一是各地成立的协调指导小组，二是立法起草和政策草拟部门或机构，三是省人大法工委和省政府法制办。在试点实践中，各地大都成立了由省纪委、省监察厅、省预防腐败局牵头，省人大法制委、省政府办公厅、省政府法制办等部门负责人以及省预防腐败研究基地专家组成的协调指导小组，其职能主要是廉洁性评估工作的组织、指导、协调及督促等工作。制度廉洁性评估体制建设应当与现行的立法和决策体制相协调和统一，充分实现制度廉洁性评估工作与立法、决策及监督工作的结合。法规、规章和其他规范性文件起草过程的廉洁性评估极为重要，法律文件和政策文件的起草部门对制度廉洁性评估负有首责。政府部门在起草地方性法规、地方政府规章和其他规范性文件过程中应当以制度廉洁性评估指标为审查指南，围绕利益冲突这一核心概念，对权限安排、透明度、程序正当性、问责制等进行专题审查。各地省人大法工委、政府法制办负有立法把关和对制度进行备案审查等职责，按照“各司其职、协调配合”的要求，合理划分审查职责，规范和完善制度廉洁性评估工作机制。人大法工委、政府法制办在立法审议和决策过程中以及对制度进行备案审查时，既审查制度的合法性、合理性，也审查制度的廉洁性。以政府法制机构为例，国务院关于加强法治政府建设的意见在更大的程度上赋予了政府法制机构对制度和决策进行合法性审查的权限，政府法制机构在加强和改进制度建设中发挥着重要作用，其中最重要的制度安排是：制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，由法制机构进行合法性审查，重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策。政府法制机构在政府立法和决策中发挥主导和协调作用，当然负有制度廉洁性评估的权责，对包括法规、规章在内的各类规范性文件存在廉洁性问题和廉政风险的，亦不能提交会议讨论审议和作出决策。制度廉洁性评估工作需要充分利用已有的行之有效的机制和程序，实现各种机制的有效衔接和程序上的互动共振。与法规、规章和其他规范性文件的决策风险评估、备案审查、立法后评估、立法清理等工作相结合，可以形成多部门参与的衔接有效、协调一致的维护制度质量的联动机制。以风险评估为例，风险评估已经成为立法和重大决策的重要程序，对即将出台的制度需要进行风险评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。对制度进行风险评估应当包括廉政风险评估，通过制度廉洁性评估确定是否存在廉政风险以及廉政风险等级，并将廉政风险评估结果作为制度能否出台的重要依据，未经风险评估的和存在较大廉政风险的制度一律不得出台。再以备案审查为例，我国的立法备案审查制度存在已久，但“备而不查”的现象比较普遍，近几年来备案审查制度不断完善并有专门的条例，执行情况也在逐步改善。制度廉洁性评估应当将备案审查作为重要的机制，将廉洁性作为审查的重要标准，促使备案审查由形式走向实质