（劳动经济学专业论文）我国灵活就业人员社会保险政策研究.pdf

摘要 摘要 灵活就业人员是我国改革开放进程中出现的新型就业群体，他们 在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面不同于 建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业人员。这种就 业方式极大的缓解了就业压力，降低了失业率，促进了国民经济的发展。 大量灵活就业人员的出现对现行劳动关系、工资分配、社会保障 制度和观念形成巨大的挑战。由于历史和制度的原因，这部分人群游 离于社会保障制度之外，总体参保率非常低，影响了灵活就业方式在我 国的推进。本文从灵活就业人员参保率低这个事实出发，针对灵活就业 人员在参保过程中出现的种种问题，从现有的灵活就业人员参保政策是 否能够满足灵活就业人员的需要为出发点，分析评价了现有灵活就业人 员的参保政策，并就灵活就业人员是否应该建立与正规就业人员一样 的社会保险政策这个问题进行了探讨。 本文通过分析认为，现有的灵活就业人员社会保险政策是在原有 的正规就业人员社会保险政策的大框架下，通过修修补补出台的，在 制定过程中注意了与原有制度的衔接。但是通过这一思路制定出来的 灵活就业人员社会保险政策并不能满足实际需要，存在许多的缺陷。 因此，本文认为，至少在目前，让灵活就业人员享有与正规就业人员 一样的社会保险制度是不合适的。对灵活就业人员社会保险政策的制 定过程中不应只考虑到与现行制度的衔接，而应该从新的角度来制 定。 关键词：灵活就业；社会保险：参保政策 a b s t r a c t a b s t r a c t t 1 l en e x i b l ee m p l o y c ei san e wg m u pw h oi sd i 丘e r c n l 打o mt h e f o 瑚a le m p l o y e ei nm a n ya s p e c t s ，s u c ha sl a b o rt i m e ，c o m p e n s a t i o n ， w o r kp l a c e ，s o c j a l s e c u r i t ya n dl a b o ff e l a t j o n f 1 e x i b l ee m p l o y m e n t m a k e sg r e a tc o n t r j b u t j o nt on a t i o n a le c o n o m y d e v e l o p m e n t ，d e p f e s s i n g u n e m p l o y m e n tp e r c e n ta n de m p l o y m e n tp e s s u r e a p p e a r a n c eo ff l e x i b l ee m p l o y m e n tj sab i gc h a e n g et op r e s e n t 1 a b o rr e l a t j o n ，c o m p e n s a t i o na n ds o c j a ls e c u r i t y b e c a u s eo fh i s t o r ya n d s y s t e ml i m i t a t i o n ，t h ep e o p l eo ff l e x i b l ee m p l o y m e n ta r ee x c l u d e df 舢 s o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma n dt h e r ei sf e wp e o p l eh a v et a k e np a ni ns o c i a l s e c u r i t y t h i sp a p e r i sf b c u so nt h ea b o v ep r o b l e m ，a n a l y s e st h ep f e s e n t s o c i a ls e c u r i t yp o l j c yo fn e x i b l ee m p l o y e e ，a n dd i s c u sl h ep l o b l e mt h a t w e a t h e rt h ep r c s e n ts o c i a l p o l i c y 0 fn e x i b l ee m p l o y m e n ti sm e e t n e x i b l ee m p l o y e en e e d o nt h eb a s e so fa b o v ea n a l y s i sa n de v a l u a t i o n ， t h i sp a p e rw i l ld r a wa nc o n c l u s i o nt h a ts o c i a l s e c u t i t yo ff l e x i b l e e m p l o y e e s s h o u l dd j f f e r e n tf r o mf o r m a le m p l o y e e s a tp i s e n t ，t h ep o l i c yo fn e x i b l ee m p l o y e es o c i a ls e c u r j t yi sm a d e u n d e rt h ef t 砌e w o r ko ff o r m a le m p l o y e es o c i a l s e c u f i t ya n dm a k e s s o m ec h a n g e s b u h ep o n c ym a d eb yt h i sw a yj sn o tf i lf o rm e 丑c x j b l e e m p l o y e ea n d h a v em a n yp m b l e m s s o ，t h i sp a p e rt h i n k ，i ti s n o t s u i t a b l et h a tn e x m l ea n df o m a le m p l o y e eh a v es a m es o c i a ls e c l l r i t ya t p f e s e n t ni ss h o u l db ec o n s i d e r e dt h a tt h ep o l i c yo ff l e x i b l ee m p l o y e e i sm a d eb yt h ew a yd i f f e r e n tf m mt h ef o 瑚a 1e m p l o y e e k e yw o r d s ：n e x i b l ee m p l o y m e n t ；s o c i a ls e c u r i t y ；p o l j c y ； 独创性声明 x8 7 9 9 9 s 本人声明，所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。尽本人所知，除了文中特别加以标注和 致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得北京交通大学或其他教学机构的学位或证书而使用 过的材料。与我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献已在论文 中作了明确的说明并表示了谢意。 本人签名：丝基! 丑 日期：盟年月五日 引言 1 引言 1 1 选题背景与问题 近年柬，随着对外丌放的进。步扩大，国有企业改革的深化，不同 所有制经济的快速发展，多种经济成分快速组合，在我国逐渐出现了灵 活就业这种就业模式。这是一种在劳动时间、收入报酬、工作场地、保 险福利、劳动关系等方砸不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、 传统主流就业方式的一种新型就业模式。 作为正规就业模式的补充，以灵活就业为就业方式的人员增长很快。 到2 0 0 4 年底，我国已有约5 0 0 0 万灵活就业人员，占就业总量的1 8 ， 极大的缓解了我国的就业压力，降低了失业率，促进了国民经济的发展 ”j 。而随着灵活就业人群的扩大，这部分群体的社会保险问题也渐渐浮 出了水面。我国的社会保障体系是以国有、集体企业为基础建立和发展 起来的，是针对有固定用人单位的正规就业形式设计的，存在“三高”( 基 数高、费率高、待遇高) 的特征，对灵活就业群体没有制度支持，因此 该群体大都被排斥在现行社会保障体系之外。但是，在现实的情况下这 部分群体又是急需被纳入社会保障体系的。一方面，灵活就业人员自身 需要社会保险，他们作为市场经济中的一分子，也面i 艋着生老病死的问 题；其次，是社会安全稳定的需要，将灵活就业人员纳入社保体系，解 决他们的后顾之忧，才能更进一步的推进灵活就业的发展，降低失业率， 保持社会稳定。此外，为了确保社保基金的安全运行，也需要把这一部 分群体纳入社保体系，返样可以扩大资金来源，改善参保人员年龄结构， 增强基金的支付能力。 基于上述各方面的考虑，国家对灵活就业人员的社会保障问题进行 了积极的探索。如养老保险，劳动和社会保障部于2 0 0 1 年发稚了关丁 完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知，通知中规定，城 完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知，通知中规定，城 北京交通大学硕+ 学位论文 镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员，在其参 加养老保险后，按照省级政府规定的缴费基数和比例，一般应按月缴纳 养老保险费，也可按季、半年、年度合并缴纳养老保险费；缴费时间可 累计折算。再如医疗保险，劳动和社会保障部在2 0 0 3 年就灵活就业人员 的医疗保险问题颁布了关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指 导意见，意见规定，与用人单位建立明确劳动关系的灵活就业人员， 按照用人单位参加医疗保险的方法缴费参保，其他灵活就业人员以个人 身份缴费参保，并规定灵活就业人员参加基本医疗保险的缴费率原则上 按当地的缴费确定。此外在落实过程中，国家还不断探索适合不同形式 灵活就业人员特点的具体操作办法，并在一些地区进行了试点1 2 】。 与此同时，劳动和保障部还指导地方创造性地开展工作。北京、上 海、大连等地近年来都出台了相关政策规定，从而在一定程度上促进了 灵活就业的规范发展，保障了灵活就业人员的合法权益。在本文撰写过 程中，2 0 0 5 年1 2 月3 日，国家出台了国务院关于完善企业职工基本 养老保险制度的决定，统一了各地的灵活就业人员养老保险政策，为灵 活就业人员的进一步参保创造了条件。 但是，在这一现象的背后，灵活就业人员的参保形势却并不容乐观。 尽管出台了很多政策，为这部分人群的参保提供了依据，而且政策出台 也有一段时日了，但是，绝大部分灵活就业人员仍然游离于社会保险之 外。到2 0 0 4 年底，仅有不到3 0 的人参加了基本养老保险，不到1 0 的人参加了基本医疗保险【”。灵活就业人员参保率偏低引起了多方面的 关注，这一问题已成为了近一段时期以来社会保险工作和研究的重点， 国内学界也从不同角度对灵活就业人员的社会保险问题进行了分析和探 讨。本文从灵活就业人员参保率偏低这一事实出发，对现有灵活就业人 员政策能否满足实际需要产生质疑，并围绕灵活就业人员是否应该建立 与正规就业人员一样的社会保险制度这一问题进行分析和探讨。 2 引言 1 2 问题研究的意义 一个事实是，近年来我国的就业压力日趋增大，就业问题十分突出， 据国家发展和改革委员会最新统计预测2 0 0 6 年岗位缺口增至1 4 0 0 万， 灵活就业方式日益成为就业和再就业问题的关注焦点。国内外的实践证 明，灵活就业对缓解社会就业压力，提高劳动力资源配置效率起着极为 重要的作用。随着灵活就业人员的增多，以及对缓解就业压力的作用日 益明显，党和政府越来越重视灵活就业问题，并将其作为解决失业问题 的一个重要途径。在此背景下，促进灵活就业的各项工作也相继展开， 将灵活就业人员纳入到社会保障体系中来就是其中很重要的一方面。 党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义经济体制 若干问题的决定，明确提出要加快建设与经济发展水平相适应的社会保 障体系，扩大社会保险覆盖面。在劳动和社会保障事业发展第十一个 五年规划草案中，“社保规划”列举了五个层面的显性改进承诺，其中 一个层面就是：对城镇个体劳动者、灵活就业人员、进城务工人员、被 征地农民、务农农民等5 类目前被排斥于社保范围之外人员的社保问题 做出相应的制度性安排。城镇个体工商户和灵活就业人员的全面参保成 为了劳动部的重要工作目标。 在这个目标和背景下，研究和制定与灵活就业人员相适应的社会保 障制度，解决灵活就业人员社会保险问题，对于完善我国社会保障体系、 加快社会主义市场经济建设、促进社会和谐发展具有重要的现实意义和 长远影响。 1 3 本论文的研究思路 本论文从灵活就业人员是否应该建立与正规就业人员一样的社会保 险制度这视角出发，将灵活就业和社会保障结合在一起进行综合研究， 运用实证分析的方法，对灵活就业人员的社会保险政策问题进行研究和 北京交通大学硕士学位论文 探讨。 在分析过程中，将针对灵活就业人员在参保过程中出现的种种问题， 以现有的灵活就业人员参保政策是否能够满足灵活就业人员的需要为出 发点，分析评价了现有灵活就业人员的参保政策，并在此基础上对灵活 就业人员是否应该建立与正规就业人员不同的社会保险制度提出自己的 看法和观点。 1 4 研究内容的安排 本论文将从以下几个方面对灵活就业人员的社会保险政策进行研 究和探讨： 论文的第二部分，将就灵活就业的定义和现状进行介绍，并对国 内外对灵活就业人员社会保险问题研究的状况和程度进行综述。 论文的第三部分，介绍现有灵活就业人员的社会保险政策，并将 其与正规就业人员的社会保险政策进行比较研究，对现有政策的特点 做出评价。 论文的第四部分，将就在现有的灵活就业社会保险政策下，灵活 就业人员的参保状况及出现的问题进行分析。 论文的第五部分，在上述评价和分析的基础上，概述出现问题的 种种原因，包括管理上的、制度上的、法制上的原因等等。并根据本 文的研究出发点，探究了发生这些问题的制度上的原因。 在进行上述分析和评价的基础上，本文在第六部分就现有灵活就 业人员的社会保险政策是否能满足灵活就业人员需要，灵活就业人员 是否应该建立与正规就业人员一样的社会保险制度提出自己的看法和 观点，并对如何建立灵活就业人员社会保险制度提出自己的几点看法。 最后，论文在结束语部分对本文的研究内容和结论进行总结和综 述。 4 灵活就业人员社会保险问题的研究现状 2 灵活就业人员社会保险问题的研究现状 2 1 灵活就业的定义 “灵活就业”是我国劳动管理部门提出的一个与国际上广泛采用 的“非正规就业”相对应的概念，主要指发展中国家城市地区那些就业 形式灵活、劳动关系不稳定、缺乏必要的社会保障、低收入、无组织、 无结构的生产规模很小的生产或服务单位和个人的就业形式1 3 】。1 9 7 3 年，国际劳工组织综合就业问题代表团在一篇题为就业、收入和平 等：肯尼亚增加生产性就业的战略的报告中首先提出了“非正规部 门”这一概念。国际劳工组织在1 9 9 1 年局长报告：非正规部门的困 境中，进一步将非正规部门定义为“发展中国家城市地区那些低收 入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位”i 钔。 l l o 同时认定它有三种类别：一为小型或微型企业类，二是家庭企业， 三是独立的服务者。“非正规部门”这一概念自提出后被世界上许多 国家不同程度的加以引用。虽然在不同国家对“非正规部门”的描述 和界定有很大的不同，但基本上可以概括为：非正规部门就业主要是 指在广大发展中国家的城镇地区，那些发生在小规模经营的生产和服 务单位里的以及自雇佣就业的经济活动，在非正规部门就业的劳动者 则称为非正规就业人员【) j 。 非正规就业主要是相对于传统典型的就业形式而言的。它不同于 正规的全日制工作、与用人单位建立有稳定的劳动法律关系、获有工 资福利和社会保障的就业。国际劳工局的有关研究资料，就把非正规 部门就业统计为非正规就业的一种门类，因为在非正规部门就业中所 包括的自营就业、家庭就业、微型企业就业、工时就业等，就其形式 也属于非正规就业。 我国劳动和社会保障部课题组认为，根据我国国情，灵活就业= 非正规就业，是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳 动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的 主流就业方式的各种就业形式的总称。 5 北京交通大学硕士学位论文 在我国，灵活就业的主要人群是国有、集体企业离岗下岗失业人 员、个体从业人员、自由职业者和农民工等，以及部分知识阶层和新 就业群体( 如大学生及城镇新就业的青年) 1 6 1 。 2 2 国外对灵活就业人员社会保险问题的研究现状 国外对灵活就业的研究起步的比较早，目前，国际上关于灵活就业 的研究的主要内容已经涵盖了灵活就业的管理、社会保障、如何有效维 护灵活就业者的合法权益，以及如何实现体面就业的研究。 对于灵活就业这种就业模式，曾经被一度认为是不符合社会化大生 产发展的需要的，是会随着经济的发展而消失的。因此，在2 0 世纪7 0 年代以前，西方国家的社会保障制度并没有对这部分人群投以过多地关 注，灵活就业问题矛盾并不突出。但是，很快人们就发现，灵活就业这 种就业方式不仅没有消失，反而日益发展起来了。灵活就业之所以呈逐 步上升趋势，主要有以下几方面的原因：一是随着全球经济一体化和企 业竞争的加剧，形成强资本弱劳动的权益不对称态势，为适应多变的市 场、降低成本、增强国际竞争力，企业采用灵活的劳动组织形式，增加 灵活就业形式的用工，以有效分散资本风险。二是产业结构变化，第二 产业( 即制造业) 在逐步缩小，而第三产业不断扩张。固定的全日制正 规就业形式是以制造业为主体的时代产物，而第三产业的生产经营方式 乃至产品、客户都与第二产业大相径庭，要求适应客户灵活多样的服务 需求，因此必然要求提供服务的从业人员工作方式要灵活多样、有弹性。 三是各国政府迫于失业压力和正规就业容量的不足，容忍并推动了灵活 就业的发展。 面对灵活就业组织不仅没有消亡，而且在发展中和发达国家都有着 广阔的生存空间的这一事实，学者们开始研究如何因势利导，解决灵活 就业发展中存在的就业环境差、工作效率低、资金来源不足、缺乏必要 的社会保障、收入不稳定等问题，为灵活就业者提供一个更为公平、体 6 灵活就业人员社会保险问题的研究现状 面的就业环境。7 0 年代后期，由于西方国家普遍遭受到了“石油危机”， 使得基金来源出现了问题，即所谓的“福利困境”，因此不得不设法扩 大基金收入的来源，减少支出，扩大就业，灵活就业的社会保障问题也 由此而产生。 目前西方国家对灵活就业的社会保障研究，主要是对经济环境变化 的调适以及对相应法律的修改方面。但是，是否要让灵活就业的劳动者 有足够的社会保障国外也是存在一定争议的。有专家认为“工作越灵活， 人们就越需要社会保护，以确保他们的健康、安全、长期受雇”。1 。 国际劳工组织和很多国家政府，试图通过立法把各种灵活就业劳动者纳 入社会保障范围。但一些雇主组织对此持反对态度，他们认为就业即是 最佳的社会保障。一些国家的劳动经济学家也认为，加强灵活就业劳动 者的社会保障势必增加企业的支出，也与放松管制的趋势相违背，因而 反对吼 从目前的研究成果和社会保障发展趋势来看，西方国家将灵活就业 人员纳入社会保障体系有两种办法：一是逐步扩张现有社会保障制度覆 盖面；二是通过新的社会保障计划将以前未纳入覆盖范围的人群纳入覆 盖范围1 9 】。 2 3 国内对灵活就业人员社会保障问题的研究现状 我国的灵活就业问题，是市场化改革、经济结构调整和就业压力共 同作用下的必然结果。特别是近年来，大量工人在国有、集体企业等正 规部门就业容量减少、在就业竞争中处于弱势地位的情况下，不得不选 择了各种形式的灵活就业。我国对灵活就业的研究起初停留在就业岗位 和就业形式层面，随着研究的推进，研究方向正在从就业形式向社会保 障待遇延伸。 对于灵活就业这种就业形式，在引入之初，曾引起了国内学术界的 大讨论，在经过多方论证后，认为这种就业形式对缓解我国目前的就业 7 北京交通大学硕士学位论文 压力、保持社会稳定、促进国有大中型企业发展有比较好的作用，因此 应该大力提倡。在推进灵活就业的过程中，社会保险问题成为了阻碍灵 活就业发展的一个很重要的因素。由于政策的原因，这部分人员被排除 在了社会保险体系以外，因为我国的社会保障政策是以正规部门的就业 人员为对象建立的，并不适用于灵活就业人员参保。为此，近年来，我 国对这部分人群的社会保险问题进行了多方面的探索和研究，形成了一 定的理论，在此基础上出台了一部分政策，在灵活就业人员的社会保障 问题上跨出了一步。 2 0 0 2 年4 月，劳动和社会保障部社会保险研究所在全国部分省市对 灵活就业人员的社会保险状况进行了调查，并予当年5 月完成了灵活 就业群体社会保险研究报告，该报告是目前为止国内对灵活就业人员 社会保险问题最系统的研究报告。报告对上海、杭州、沈阳、长春、大 连等城市灵活就业人员的社会保险作了考察，揭示了灵活就业人员的社 会保险现状和面临的问题，提出了解决灵活就业人员参加社会保险的基 本思路和具体对策，但是报告在灵活就业人员的缴费费率等问题上没有 做更深入的研究论证。此外，何平、郑功成等人也对灵活就业人员的社 会保险问题投以了关注，并发表了非正规就业群体社会保护等文章。 将灵活就业人员纳入社会保障体系成为了今后一段时间中我国社会保 障扩面工作的重点。对灵活就业人员社会保障问题的研究主要涉及到对 灵活就业人员应怎样定义以及应该对这些人员设立什么样的社会保障 制度。 在这些研究的基础上，国家和各地政府也出台了一些政策，为灵活 就业人员参保提供了政策依据。2 0 0 1 年，劳动和社会保障部出台了关 于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知，其中提出“城镇 个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员，在其参加 养老保险后，按照省级政府规定的缴费基数和比例，一般应按月缴纳养 老保险费，也可按季、半年、年度合并缴纳养老保险费；缴费时间可累 计折算。上述人员在男年满6 0 周岁、女年满5 5 周岁时，累计缴费年限 满1 5 年的，可按规定领取基本养老金。累计缴费年限不满1 5 年的，其 个人账户储存额一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，不得以事 灵活就业人员社会保险问题的研究现状 后追补缴费的方式增加缴费年限。”在2 0 0 3 年，劳动部又出台了关 于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见，为灵活就业人员 参加医疗保险进一步提供了支持。在这些政策的推动下，各地也纷纷出 台了灵活就业人员的社会保险政策，通过制定优惠的费率和比较灵活的 管理方式来促进灵活就业人员的参保。 对于应该为灵活就业人员制定什么样的社会保障政策，国内有两种 不同的意见： 1 、进入城镇现行社会保险制度 进入现行制度的好处是企业之间、群体之间公平性较好，有利于在 全国范围内建立基本统一的社会保障制度。但缺点是，费率高，用人单 位和灵活就业人员难以接受；转移困难，难以适应灵活就业人员频繁流 动转移和接续社会保险关系的需要：制度的透明度低，灵活就业人员很 难知道自己有多少权益、未来能享受多少待遇：灵活就业人员参保后待 遇享受问题难以解决；由于灵活就业人员缴费基数低，一旦大量灵活就 业人员集中选择缴费满1 5 年享受待遇，则难保持基金长期平衡，政府 财政要为此承担较大的责任。 2 、单独建立灵活就业人员的社会保险制度 为灵活就业人员专门建立社会保险制度，优点是能从实际出发，建 立适应灵活就业人员需要的社会保险制度，有利于调动其参保积极性； 便于跨地区转移，适应灵活就业人员频繁流动需要不断转移和接续社会 保险关系的情况。但也有缺陷，主要是对现行城镇职工社会保险制度有 影响。如果他们单独建立制度，不仅将来统一基本保险制度的难度加大， 而且现行城镇职工基本养老保险制度的赡养比会显著上升，在一定时期 内将增加财政补贴的压力，增加城保改革的成本。 从目前来看，我国的灵活就业人员的参保政策制定采用了第一种方 法，即在原有社会保障体系的大框架下，经过调整做出的，在制定过程 中注意了与原有政策的衔接。降低门槛，注意与原有社会保险政策的衔 接是现在普遍的制定灵活就业人员参保政策的一个思路，但是这个思路 引起了学术界的一些争议： 9 北京交通大学硕十学位论文 一是“双重标准”的问题。 有学者认为“在自愿参保阶段，为促进这一群体的加盟，不少发达 国家采取了一系列的简化程序、优化服务等便民措施，但从不用优 惠费率或保险待遇来吸引个体劳动者参保，以避免因这类双重标准而违 反社会保险所遵循的公平、公正原则”【“。 劳动和社会保障部课题组则认为“从促进就业的角度看，低费率的 做法应该更合理、更有效；从长远看，目前灵活就业人员的较低费率恰 恰是将来制度统一的目标费率( 解决历史债务之后) 。” 二是“统一标准”的问题。 现在出台的政策都是在原有政策框架下的修修补补，对此有学者提 出了自己不同的看法。 郑功成教授认为：“不断扩大基本养老保险制度的覆盖面已经作为 国家社会保险改革进程中的一项既定政策，对此，不应怀疑基本 养老保险制度广覆盖的政策取向，因此这既是世界性潮流，也是中国经 济改革发展与社会发展进步使然；应该考虑的是采取什么样的制度安排 来推进基本养老保险广覆盖。如果简单的将传统的养老保障全面直接转 制成一元化的基本养老保险制度，其成本只高，阻力之大都将前所未 有。，尽管一元化的基本养老保险制度安排更具公平性、更易操作， 但现实的条件却决定了基本养老保险制度在现阶段必须跳出制度一元 化或单一化的圈子，就好像市场经济改革其实是补资本主义工商业发展 严重不足的课程一样，多元化的养老保险制度并存也是一个必经的过 程，【1 1 i 。 三是“关于灵活就业人员社会保障的收益水平”水平。 有研究人员认为，灵活就业人员的收益水平应该根据个人缴费水平 来确定f 1 2 l 。而刘福垣等人则认为社会保障资金应该按需分配，政府提供 的只是个人支付能力和生存必需费用的差额，在社会保障标准面前，人 人平等，不区分劳动力素质、级别和贡献【1 3 】 1 0 我国现有灵活就业社会保险政策介绍与综述 3 我国现有灵活就业社会保险政策介绍与综述 2 0 0 1 年，国家劳动和社会保障部出台了关于完善城镇职工基本养 老保险政策有关问题的通知( 以下简称通知) ，给灵活就业者参加 养老保险提供了政策支持，同时对灵活就业人员接续养老保险做出了具 体规定。而在2 0 0 3 年，劳动部又出台了关于城镇灵活就业人员参加 基本医疗保险的指导意见( 以下简称指导意见) ，为灵活就业人员 参加医疗保险进一步提供了支持。此后，各地在劳动保障部通知和指 导意见的框架下，纷纷出台了具有地方特色的灵活就业人员的参保政 策。在下表中选取了部分城市的参保政策，对我国现有的灵活就业社会 保险政策，包括养老保险和医疗保险制度，进行一个综述。 3 1 养老保险政策介绍与综述 我国灵活就业人员的养老保险工作开展的相对较早。2 0 0 1 年国家劳 动和社会保障部出台的关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题 的通知中，对灵活就业人员的养老保险政策给出了一个原则性的参保 意见：“城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人 员，在其参加养老保险后，按照省级政府规定的缴费基数和比例，一般 应按月缴纳养老保险费，也可按季、半年、年度合并缴纳养老保险费； 缴费时间可累计折算。上述人员在男年满6 0 周岁、女年满5 5 周岁时， 累计缴费年限满1 5 年的，可按规定领取基本养老金。累计缴费年限不 满1 5 年的，其个人账户储存额一次性支付给本人，同时终止养老保险 关系，不得以事后追补缴费的方式增加缴费年限。”自那以后，各地区 根据这个意见，结合本地的实际状况，制定了各地区具体的参保方案。 这些方案与正规就业人员的养老保险政策相比，有两个比较明显的变 化，一是降低了总体缴费率，二是缴费基数比较灵活。在下表中，本文 选取了一部分城市和地区的灵活就业人员养老保险政策，并列出了正规 北京交通人学硕士学位论文 就业人员的养老保险政策，将两者进行一个具体的对比。正规就业人员 的养老保险政策为9 7 年国发 1 9 9 7 2 6 号文件国务院关于建立统一的 企业职工基本养老保险制度的决定中的规定。 表3 一l各主要城市灵活就业人员及正规就业人员养老保险政策简表 基本养老保险政策 就业 类型 地 覆盖范围缴费费率缴费基数 缴费待遇 管理 区方式计发 企业：企业工 缴费达 正规全城镇各类企业：2 0 资总额按月缴 到1 5 年， 就业国企业职工个人：8 个人：工资收纳 退体后 可领取 八 养老金 1 、个体工商 户、帮工、自 由职业者：缴 费基数参照在街道 个体工商养老：1 8 税务部门上劳动服 灵活 上户、自由职小时工保 一年度规定务所办 就业的个体工商理参保 海业者、帮险：2 元 户计税工资手续，在 工、小时工小时 标准或上一社保中 年全市职工心缴费 月平均工资 确定2 、小时 工：实际工资 全省社会月可按 缴费1 5在社保 个体工商年后，计机构个 平均工资的 月、季、 杭户、帮工、 养老：1 7 6 0 一3 0 0 为半年或 发方式体科办 州自由职业 缴费基数，可一年缴 与退休理，银行 者职工相直接缴 分档选择纳 同 费 1 2 我国现有灵活就业社会保险政策介绍与综述 缴费满 社会月平均可按1 5 年后， 社保公 沈个体工商 工资的月、季、计发方 阳户、帮工 养老：1 8 6 0 一3 0 0 为半年或式与企 司有个 缴费基数，可一年缴业退休 体缴费 分档选择纳职工相 窗口 同 自由职业社保局 者、个体经成立社 营业者及会保险 其帮工，与分7 档：社平 缴费满 关系管 原单位终 养老：2 0 1 5 年后， 长止、解除劳 ( 前4 类) ， 工资的6 0 、理中心， 春动关系的 3 0 ( 第5 8 0 、1 0 0 、 计发方 人员，失业 类，与在职 1 5 0 、2 0 0 、 式与企 为个人 2 5 0 、3 0 0 ， 业退休 缴费人 人员，与原 职工相同)职工相 员建立、 可分档选择续接社 单位未解 同 会保险 除劳动关关系、档 系的人员案 个体工商 缴费满 户及帮工、 可按1 5 年后， 大自由职业养老：1 8 社平工资的月、季、计发方工商部 连者、下岗后 6 0 一3 0 0 ，可半年或式与企 门代为 自谋职业 分档选择一年缴业退休收缴 纳职工相 人员 同 资料来源：劳动和社会保障部课题组灵活就业群体社会保险研究报告 上表中列举了上海、杭州、沈阳、大连、长春五地的灵活就业人员 养老保险政策。从表中可以看出，与以单位为依托参加养老保险的城镇 就业人员的养老保险政策相比，灵活就业人员的养老保险政策在缴费费 率、缴费基数、缴费方式上都有所变化。灵活就业人员养老保险的缴费 北京交通大学硕士学位论文 费率在1 8 左右，与2 8 左右的正规人员缴费费率相比，下降了1 3 。 由于灵活就业人员的工作不稳定，收入比较低，在制定政策时考虑到了 这一点，将灵活就业人员的缴费基数控制在社会平均工资的6 0 0 0 0 之间。此外，在管理方式上，引入了比较灵活的缴费方式，灵活就业人 员可以根据自身的情况，选择按月缴纳或者按季度、按年缴纳，方便了 这部分人群的参保。这些措施降低了灵活就业人员参保的门槛，促进了 他们的参保。 同时，也应该看到，虽然灵活就业人员的缴费率比较低，但是他们 的待遇计发方式与正规就业人员相同，这一点有悖于社会保险公平的原 则。 在2 0 0 5 年1 2 月3 日，国家出台了国务院关于完善企业职工基本 养老保险制度的决定。对各地区灵活就业人员的养老保险缴费基数和 缴费比例做出了统一的规定：“城镇个体工商户和灵活就业人员参加基 本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为 2 0 ，其中8 记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法 计发基本养老金。”进一步规范了灵活就业人员的参保政策 3 2 医疗保险政策介绍与综述 灵活就业人员的医疗保险工作开展与2 0 0 3 年，在这一年，劳动和 社会保障部出台了关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意 见，意见指出：“灵活就业人员参加基本医疗保险的缴费率原则上按照 当地的缴费率确定。从统筹基金起步的地区，可参照当地基本医疗保险 建立统筹基金的缴费水平确定。缴费基数可参照当地上一年职工年平均 工资核定。”在下表中，选取了全国部分城市和地区的灵活就业人员医 疗保险政策，作为对比，在表中还列入了正规就业人员的医疗保险政策。 正规就业人员的医疗保险政策规定出自国发【1 9 9 8 】“号文件国务院关 于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定。 1 4 我国现有灵活就业社会保险政策介绍与综述 表3 2 全国各主要城市灵活就业人员医疗保险政策简表 基本医疗保险政策 就业最低 类型属地缴费费率缴费方式 等待医保基 备注 期 缴费 金构成 年限 企业：工资总 统筹基 正规 全国 额的6 ： 按月缴纳无金+ 个人 就业个人：工资收 入的2 账户 参加基 按上一年本 可选择按男满本医疗 市职工月平 月、按季、2 5 周 统筹基 北京按半年或无年，女 金+ 退休 保险的 均工资的7 后个人 同时，需 缴纳 者按年缴满2 0 账户 参加大 纳周年额医疗 保险 统筹基 按上一年本 金+ 领取 上海 市职工月平 按月缴纳6 个月养老金 灵活 均工资的8 缴纳 人员个 就业人账户 按市区上年 统筹基 度职工平均 金+ 个人 工资的7 5 账户，以 参加基 缴纳。居民领男满 上年度 本养老 石家 取最低生活3 0 周 职工平 保险的 保障的，以市按月缴纳7 个月年，女 均工资 同时需 庄的7 0 为 区上年度职满2 5参加大 工平均工资周年 基数，按 额医疗 的7 0 为基 4 9 3 缴 保险 数，按4 9 3 纳的只 建立统 缴纳 筹基金 北京交通人学硕士学位论文 初次参保 参加医 的，缴纳 疗保险 按上年度末当年实际 的同时， 统筹区职工剩余月份1 2 个3 0 周统筹基 重庆需参加 平均工资的的医疗保月 芷 金 大额医 6 缴纳险费。以 疗费互 后实行按 年度缴费 助保险 参加医 疗保险 按上年度本 的同时 统筹地区的统筹基 需一次 贵阳6 个月性足额 职工平均工 金 缴纳全 资的5 缴纳 年的大 额医疗 补助费 首次参 1 个月 保人员 按上年度本( 按 男满统筹基必须预 统筹地区职8 缴 3 0 周金+ 个人缴一个 工平均工资纳) ，6 西宁按月缴纳年，女账户或月的基 的8 或者个月 满2 5只建统本医疗 4 。2 ( 只建统( 按 周年筹基金保险费 筹基金) 缴纳 4 2 作为周 缴纳) 转金 按本统筹地 区基本医疗 参加医 保险的缴费男满 统筹基疗保险 率( 用人单位3 0 周 金+ 退休的同时 长沙缴费率) 的按月缴纳1 个月年，女 后个人需参加 7 0 缴纳，领满2 5 取失业保险周年 账户大病医 金人员按6 0 疗互助 缴纳 1 6 我国现有灵活就业社会保险政策介绍与综述 参加医 疗保险 的同时 按福州市上需到省 年度职工平医保管 均工资的l o 理中心 缴纳，失业人指定的 福建 员在按规定 统筹基 开户银 ( 省 领取失业金2 5 周 金+ 个人 行存足 期间，以福州 按年缴纳 正 下一年 本级)账户 市上年度职度个人 工平均工资应缴纳 的6 0 为基的基本 数，按1 0 缴医疗保 纳险费和 商业补 充医疗 保险费 按本市上年 男满 参加医 度在岗职工 3 0 周统筹基 疗保险 南京按月缴纳6 个月年，女金+ 个人 的同时 平均工资的需参加 l o 缴纳 满2 5账户 大病医 周年 疗救助 按本市市区 需预存 上年度社会 统筹基3 个月 哈尔 平均工资的 1 2 个 实际 金+以上的 9 5 缴纳，参按月缴纳缴费 个人账医疗保 滨月户或只险费，并 加住院医疗1 5 年 建统筹参加大 费统筹的，缴 费比例为5 基金病医疗 救助 按上年度职按季缴纳 1 2 个 男满统筹基参加基 昆明工平均工资或者按年3 5 周金+ 个人本医疗 的1 2 或者缴纳 月 年，女账户或保险的 1 7 北京交通大学硕士学位论文 8 ( 指建立统满3 0 只建立同时需 筹基金) 缴纳周年统筹基参加重 金特病医 疗统筹 资料来源：灵活就业人员医保政策调查，中国社会保障，2 0 0 4 ，1 2 表中列举了北京、上海等1 1 个城市的灵活就业人员医疗保险政策。 从表中可以看出，灵活就业人员的参保政策与正规就业人员相比，大部 分地区都增设了医疗等待期，等待期长短在6 1 2 个月之间。在缴费基数 的确定上，基本都将当地上年度的社会平均工资设置为缴费基数。缴费 比例基本是正规就业人员个人和所在单位缴费比例的总和。在缴费方式 上，除却北京、昆明可以按季度或按年度缴纳以外，均要求按月缴纳。 从总体上看来，灵活就业人员的医疗保险政策设置了比较高的门槛。 首先从缴费比例上来说，单位职工参保缴费有单位出大头，而灵活 就业人员则完全由自己承担，灵活就业人员参保的个人负担就要重于单 位参保人员。其次，在享受医保待遇时，正常情况下，单位职工随时参 保随时可以享受医疗保险待遇，对于灵活就业人员，为防范投机参保行 为，大部分的统筹地区都设立了一个享受医保待遇的等待期。等待期本 身是无可厚非的，但是多数地区将等待期设置为6 1 2 个月，这明显过长， 这等于要求灵活就业人员在参保的头6 个月里面是不能生病的。个人保 费负担的加大、等待期的过长会压制灵活就业人员参加医疗保险的热 情，对于保障灵活就业人员的医疗权益是有失公平的。 1 8 灵活就业人员参保现状及存在的问题 4 灵活就业人员参保现状及存在的问题 灵活就业人员社会保险政策的相继出台，极大的推动了灵活就业人 员的参保，提供了制度支持。但是，由于灵括就业人员在劳动关系、工 作上的一些特点以及制度上的局限性，使得其参保情况不容乐观，存在 许多问题。 4 1 。覆盖率低 随着国家和政府对灵活就业方式的日益重视，以及政府的大力推 进，灵活就业人员的社会保险工作有了比较长足的进展。从最初的基本 空白，到现在各地政策纷纷出台，为灵活就业人员的参保打开了大门。 但是尽管如此，灵活就业人员的参保情况还是不尽如人意。与正规就业 人员相比，灵活就业人员的参保率是比较低的。据统计，到2 0 0 4 年底， 灵活就业人群中，仅有不到3 0 的人参加了基本养老保险，不到1 0 的 人参加了基本医疗保险1 1 j 。这与全国平均养老保险、医疗保险覆盖率有 很大的差距。在2 0 0 4 年城镇2 6 亿多就业人员中，参加养老保险的有 1 2 2 4 2 万人，比例约为4 6 ；参加医疗保险的有8 2 8 6 万人，比例约为 3 1 【1 4 1 。 基本养老保险覆盖率基本医疗保险覆盖率 图4 一l 基本养老保险及医疗保险覆盖率对比 1 9 北京交通大学硕士学位论文 4 2 参保人员年龄结构偏大 我国6 0 岁以上人口占总人口的比重已超过1 0 ，按国际通行标准， 己进入老龄化社会。西方国家是先实现工业化，后进入老龄化，是“先 富后老”；我国工业化还没有完成，老龄化就已经到来，是“未富先老”。 西方国家老龄化率从5 上升到1 0 一般经过4 0 多年时间，而我国仅用 了1 8 年。人口加速老龄化导致社会保障资金缺口巨大，退休人员每年 增加3 0 0 多万人，缴费人员与退休人员之比，从上世纪9 0 年代初的1 0 ：1 上升到目前的3 ：1 l 。灵活就业人员的年龄结构相对来说是比较轻的， 如果加入社会保险是可以改善参保人员年龄结构，降低赡养系数的。但 是，现行政策规定缴费年限满1 5 年者，退休时即可以领取养老金，因 此，灵活就业人群当中的许多人认为退休离自己还很遥远，不如趁年轻 积累一部分收入，待退休前1 5 年开始参保也不迟。还有相当一部分人 员断保后不立即接续养老保险关系，等临近退休前几年再重新开始缴 费，以补足1 5 年的缴费年限【1 6 l 。这样就导致了灵活就业人员的参保年 龄结构偏大，增加了现有基金的运行风险。据有关统计，灵活就业人员 起始平均参加养老保险的年龄为3 0 多岁，比企业正规就业人员起始平 均参保年龄要迟7 至8 年【1 7 】。有数据显示，灵活就业人员参加医疗保险 的年龄结构也是偏大的，举例如下【1 8 1 ： 表4 1 部分地区灵活就业人员参加医疗保险年龄结构 参保年龄结构 地区灵活就业人员参保人数 3 5 岁 3 5 岁 人数比例人数比例 南京 3 2 2 6 55 6 9 l1 7 6 2 6 5 7 48 2 4 徐州 4 6 7 03 5 77 ，6 4 3 1 39 2 4 盐城 1 5 7 2 52 6 4 4：1 6 8 1 3 0 8 18 3 2 泰州 5 6 4 3 12 3 4 9 54 1 6 3 2 9 3 65 8 4 备注：表中数据来源于江苏省部分市县医疗保险扩面专题调研报告 h l t p ：f n j s 1 s s g o v c i 咖u b 1 d b z w s j y b 鲥y b t 2 0 0 5 1 1 1 1 - 0 4 8 8 h f m 灵活就业人员参保现状及存在的问题 4 3 现行政策对社保基金产生不利影响 众所周知，社保基金的运行存在很大的资金缺口，要解决这个缺口， 其中的一条思路就是扩大社会保险覆盖面，增加基金来源。而将灵活就 业人员纳入社会保险体系，是我国社会保险扩面工作的重点，也被视为 增加保费收入的另一条重要途径。但是，在现有的政策下，通过精算模 型可以发现，将灵活就业人员按现有的政策纳入到社会保险体系，不仅 不会增加基金运行的稳定性，反而会增加基金运行的风险。 4 。3 1 基金模型的选取 邓大松教授在中国养老社会保险基金敏感性实证研究提出了一 个社会统筹账户基金缺口模型和个人账户基金平衡模型1 1 ，用以研究统 筹账户基金缺口的敏感性问题。本文引用了该平衡模型，以养老保险为 例，对现有的灵活就业人员的参保政策作经济性分析，以确定