（城市规划与设计专业论文）济南市高校用地再开发模式及规划对策研究.pdf

硕士学位论文 摘要 随着高等教育的发展，我国高校的规模不断扩张。至9 0 年代末，高校招生规模迅 速扩大，校舍面积不足和用地短缺成为制约高校发展的主要因素。但是迫于土地资源 短缺、地价高的原因，高校不得不另选新址向郊区迁移。高校外迁以后，原校区用地 再开发具有多种选择可能性，不同的高校再开发模式对城市产生了不同的影响。如何 公平合理的安排土地和空间资源、确保公共服务设施和市政设施的支撑、保证城市各 种功能的协调运转，实现高校用地再开发的功能优化是涉及城市整体利益和长远利益 的命题。 本文试图从归纳高校再开发模式入手，紧紧围绕高校用地再开发的不同模式对城 市产生的影响、问题的生成机制和影响因素以及城市规划的作用展开研究，并以山东 建筑大学为典型案例，具体分析城市规划在高校再开发中的作用，力求能够找到在高 校用地再开发中城市规划的有效对策，为城市政府对今后的高校再开发案例进行管理 决策提供参考。对探索在市场经济背景下，以公共利益为导向的较大规模产权地块再 开发的目标体系的建立以及再开发的动力机制、制度路径和技术保障等方面具有理论 意义。 本文首先对高校用地再开发的相关概念进行了界定，介绍了城市用地再开发的先 关理论，以及目前我国对高校用地再开发的研究和相关政策。论述了济南市高校再开 发的相关情况和高校用地的特征，归纳出两种济南市高校用地再开发的模式，并对比 两种再开发模式之间存在的差异。 其次，通过分析不同再开发模式对城市的影响，选择对城市影响大的房地产开发 模式进行重点研究。深入研究这种再开发模式产生的问题，分析这些问题的生成机制 和影响因素，并重点研究城市规划在高校用地再开发中的作用和存在的问题。 再次，进行实证研究，结合山东轻工业学院和山东建筑大学和平校区的再开发案 例，通过对其再开发过程和再开发后产生的影响的分析，找出城市规划在高校用地再 开发中作用和问题的具体表现。 最后，提出以公共利益为导向，建立合理的高校用地再开发目标，并提出城市规 划的相应对策。 硕士学位论文 关键词：高校用地，再开发，模式，公共利益，城市规划，相关对策 硕士学位论文 t h es t u d yo ft h er e d e v e l o p m e n tm o d eo fu n i v e r s i t yl a n da n di t s p l a n n i n gc o u n t e r m e a s u r ei nj i n a n w a n gf a n g ( u r b a np l a n n i n ga n dd e s i g n ) d i r e c t e db yc u id o n g x u a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fh i g h e re d u c a t i o n ，t h eu n i v e r s i t i e si nc h i n aa rei nal a r g e ra n d l a r g e rs c a l e t h em a i ne l e m e n t sw h i c hp r e v e n tt h ep r o c e s sa r el a c ko fs c h o o lb u i l d i n g sa n d l a n d m o s tu n i v e r s i t i e sh a v et om o v eo u tt ot h es u b u r b sa sar e s u l to ft h es h o r t a g eo fl a n da s w e l la st h eh i g hp r i c e t h er e l o c a t i o np r o v i d e sm o r eo p t i o n a lp o s s i b i l i t yf o rt h eu n i v e r s i t i e s t od e v e l o pt h eo r i g i n a lc a m p u s ，a n dt h ed i v e r s em o d e so ft h er e d e v e l o p m e n to ft h ec a m p u s h a v eav a r i e t yo fi n f l u e n c eo nc i t i e s i ti sap r o p o s i t i o nr e f e r r i n gt ot h ei n t e g r a la n dl o n g - t e r m p r o f i t ，w h i c hi sc o n c e r n e dw i t hh o w t oe q u a l l ya n dp r o p e r l ya r r a n g et h el a n da n ds p a c e ，t o m a k es u r et h a tt h ep u b l i cs e r v i c ef a c i l i t i e sa n dm u n i c i p a lf a c i l i t i e sa r es u p p o r t e d ，t o g u a r a n t e et h a tt h ev a r i o u sf u n c t i o n so ft h ec i t yo p e r a t eh a r m o n i o u s l y , t or e a l i z e t h e f u n c t i o n a lo p t i m i z a t i o no ft h er e d e v e l o p m e n to ft h eu n i v e r s i t yl a n d s t h ee s s a yt r i e st ob e g i nw i t hs u m m a r i z i n gr e d e v e l o p m e n to ft h eu n i v e r s i t i e s i tm a i n l y s t u d i e st h ed i f f e r e n tm o d e so fr e d e v e l o p i n gt h eu n i v e r s i t yl a n d si n f l u e n c e s ，p r o b l e m s g e n e r a t i v em e c h a n i s m ，i n f l u e n c ef a c t o r sa sw e l la st h ee f f e c t so ft h ec i t y sl a n d s c a p i n gp l a n i ta l s ot a k e ss h a n d o n ga r c h i t e c t u r eu n i v e r s i t ya sat y p i c a le x a m p l e ，a n ds t u d i e sc a s eb yc a s e t h ee f f e c t so fc i t y se n t i r ep l a n n i n gi nr e d e v e l o p i n gt h eu n i v e r s i t i e s i ti ss e e k i n gt og a i n s o m ee f f e c t i v ec o u n t e r m e a s u r e sf o rc i t y sl a n d s c a p i n gp l a ni nr e d e v e l o p i n gt h eu n i v e r s i t y l a n dt op r o v i d es o m er e f e r e n c e sf o rt h eg o v e r n m e n t sm a n a g e m e n ta n ds t r a t e g i cd e c i s i o n m a k i n gi nt h er e d e v e l o p m e n tc a s e s i ti sm e a n i n g f u lt h e o r e t i c a l l yi nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s f i r s t ，i nt h em a r k e t i n ge c o n o m yb a c k g r o u n d ，g u i d e db yt h ep u b l i cp r o f i t ，h o wc a nw e e s t a b l i s ht h er e d e v e l o p m e n tt a r g e ts y s t e mo fe q u i t yl a n do nal a r g es c a l e s e c o n d ，i ti sa l s o m e a n i n g f u li nr e d e v e l o p m e n t sm o t i o nm e c h a n i s m ，s y s t e mr o u t ea sw e l la st h et e c h n o l o g i c a l s e c u r i t y a tf i r s t ，t h e e s s a yd e f i n e sa n di n t r o d u c e ss o m er e l e v a n tc o n c e p t sa n dt h e o r yo f i i i 硕士学位论文 r e d e v e l o p i n gt h eu n i v e r s i t yl a n da n ds o m er e s e a r c ha n dp o l i c i e so fi t i no u rc o u n t r y i t d i s c u s s e st h es i t u a t i o n sa n dt h ef e a t u r e so ft h eu n i v e r s i t yl a n di nj i n a n ，c o n c l u d i n ga n d c o m p a r i n g t w om a i nm o d e so f r e d e v e l o p i n gt h eu n i v e r s i t yl a n di nj i n a n s e c o n d l y , t h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h ed i f f e r e n tr e d e v e l o p m e n tm o d e s i n f l u e n c e so n c i t i e s ，i te m p h a s e ss o m el a r g e r e a le s t a t ee x p l o i t a t i o nm o d e s i ts t u d i e st h ep r o b l e m s c a u s e db yt h er e d e v e l o p m e n tm o d e si nd e p t h ，a n a l y s e st h em o t i o nm e c h a n i s ma n di n f l u e n c e f a c t o r s ，a n dp a ym o r ea t t e n t i o nt ot h ee f f e c ta n dp r o b l e m so fc i t yp l a n n i n gi nr e d e v e l o p i n g t h eu n i v e r s i t yl a n d t h i r d l y , d os o m ee m p i r i c a lr e s e a r c h a c c o r d i n gt ot h ec a s e so nr e d e v e l o p i n gs h a n d o n g i n s t i t u t eo fl i g h ti n d u s t r yh e p i n gc a m p u sa n dr e d e v e l o p i n gs h a n d o n gj i a n z h uu n i v e r s i t y h e p i n gc a m p u s ，i ta n a l y s e st h er e d e v e l o p i n gp r o c e s sa n di n f l u e n c e so ft h er e d e v e l o p m e n t ， a n df i n do u tt h es p e c i f i cm a n i f e s t a t i o no f c i t yp l a n n i n g se f f e c ta n dp r o b l e m si nr e d e v e l o p i n g t h eu n i v e r s i t yl a n d a tl a s t ，i tp r o p o s e st h et a r g e to fe s t a b l i s h i n gp r o p e ru n i v e r s i t yl a n dr e d e v e l o p m e n t w h i c hs h o u l db eg u i d e db yt h ep u b i cp r o f i t a n di tp r o p o s e st h ec o u n t e r m e a s u r e so fc i t y p l a n n i n g k e yw o r d s ：u n i v e r s i t yl a n d ，r e d e v e l o p m e n tm o d e ，p u b l i cp r o f i t ，u r b a np l a n n i n g ， c o u n t e n t l e a s u r e i v 原创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究 取得的成暴。除文中已经注明引用的内容外，论文中不合其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得山东建筑大学或其他教育机构的学位证书而 使用过的材料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在丈中以明确 方式标明。本人承担本声明的法律责任。 学位论文作者签名：至蔓 日期逆2 ：左：丝 学位论文使用授权声明 本学位论文作者完全了解山东建筑大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：山东建筑大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权山东建筑大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它手段保存、 汇编学位论文。 保密论文在解密后遵守此声明。 学位论文作者签名： 导师签名： 山东建筑大学硕士学位论文 1 1 研究的背景和意义 第1 章绪论 1 1 1 研究的背景 ( 1 ) 高校扩招导致教育设施不足 随着高等教育的发展，我国高校的规模不断扩张。在高校扩招前的1 9 9 8 年， 我国共有高校1 0 2 2 所，在校学生数为3 4 0 8 万余人，校舍面积约1 5 4 0 0 万m 2 ， 生均校舍面积4 5 1 7m 2 ；而截至2 0 0 6 年，我国高校增加到1 8 6 7 所，在校学生数 为1 7 3 8 8 万余人，校舍面积约为6 1 3 6 6 万m 2 ，生均校舍面积3 5 2 9m 2 。在校生 规模大于5 0 0 0 人的高校也由1 9 9 8 年的1 9 1 所增加到2 0 0 6 年的1 1 0 6 所( 如表 1 1 ) 1 1 】。我国高校大都位于建城区，甚至中心城区，校园规模扩大与土地资源限 制成为了难以调和的矛盾。在高校扩招后的1 0 年间，校舍面积不足和用地紧张 是制约高校发展的主要因素。例如：山东建筑大学从1 9 9 9 年学校扩招以来，学 校的生均校舍面积呈逐年下降趋势，到2 0 0 3 年生均仅为1 9 5 2 m 2 。学校位于济 南市的中心城区，所处区域的地价级别比较高，而且学校周边已经是比较成熟的 居住社区和文化商业用地，土地资源比较紧张，学校在原址扩建的可能性几乎为 零。可见，在校生规模迅速扩大，土地资源短缺、地价高迫使高校不得不另选新 址，向郊区迁移。这构成了近年来我国大、中城市高校外迁的主要动因。 ( 2 ) 高校用地的再开发 高校外迁以后，原校区用地再开发具有多种选择的可能性。在政府投入不足 的情况下，高校期望通过土地置换，弥补新校建设资金的不足，追求经济收益最 大化成为重要目标。对于开发商而言，追求高额的利润是其本质的追求；而城市 政府同样希冀在土地功能置换中获得大的经济收益。因而，在高校外迁后，原校 区用地被进行高强度再开发几乎成为必然。但是，在高校用地功能置换和再开发 实践中，城市公众利益往往被忽视，公共物品的缺失会造成城市建设机会成本的 增加，甚至对城市的可持续发展造成负面影响。因此，如何公平合理的安排土地 山东建筑大学硕士学位论文 和空间资源、确保公共服务设施和市政设施的支撑、保证城市各种功能的协调运 转，实现高校用地再开发的功能优化是涉及城市整体利益和长远利益的命题，也 是顺利实现高校用地的置换与再开发，保证开发商、高校经济利益的前提。【2 】【3 】 【4 】【5 】f 6 】 表1 11 9 9 8 年以来高校规模统计表 。锄 项卜 1 9 9 8 笠1 9 9 9 年 2 0 0 0 年2 0 0 1 年2 0 0 2 年 2 0 0 3 笠 2 0 0 4 年2 0 0 5 年2 0 0 6 年 在校学生 3 4 0 8 7 6 44 0 8 5 8 7 45 5 6 c 1 9 0 07 1 9 0 1 6 5 88 6 2 0 9 盼1 1 0 8 5 6 4 21 3 3 3 4 9 6 9l5 6 | 7 7 6 71 7 3 8 8 4 4 l ( 人) 招生数 1 0 8 3 6 2 71 5 4 8 5 5 42 2 0 6 0 7 22 6 8 2 7 9 03 0 3 7 6 1 43 8 2 1 7 0 l4 4 7 3 4 2 25 0 4 4 5 8 l5 4 6 0 5 3 0 ( 人) 校舍面积 1 5 4 0 051 7 5 2 4 8 2 0 7 4 9 o2 5 9 5 6 2 4 5 5 1 0 5 5 1 2 8 7 3 6 1 3 6 6 3 ( 万m 2 ) 高校数量 1 0 2 2 1 0 7 l1 0 4 11 2 2 51 3 9 61 5 5 21 7 9 21 8 6 7 ( 所) 5 0 0 0 生 的高校 1 9 l 2 5 33 6 54 7 96 0 37 2 79 7 8 l 1 0 6 ( 所) 资料来源：国家教育部网站 图1 11 9 9 8 、2 0 0 6 年高校在校生规模变化情况表 ( 资料来源：作者自绘) ( 3 ) 济南市高校用地再开发的情况 高校扩招为驻济高校的发展带来了前所未有的机遇，但是至2 0 0 3 年驻济高 山东建筑大学硕士学位论文 校用地仅有6 0 0 公顷。在高校用地不足的情况下，要达到山东省提出的2 0 1 0 年驻济 高校在校生3 5 万的发展目标，拓展新的办学空间、择址建设新校区就成为许多高校 的必然之举。 从2 0 0 3 年起，济南市众多高校纷纷外迁，截至2 0 0 7 年1 2 月，济南市共有 2 5 所高校在东部教育园区和西部大学科技园建成新校区，并有1 3 所高校正进行 或者已经进行了对原校区用地的再开发。高校再开发的过程存在明显的差异，再 开发的结果和对城市产生的影响也开始显现出来。这些为研究高校用地再开发奠 定了基础。 1 1 2 研究的目的和意义 ( 1 ) 研究的目的 高校用地的再开发是在高校扩招的特殊背景下产生的，其利益主体以及运作 机制等都存在者特殊性。本论文以驻济高校为例，研究高校用地再开发的项目决 策、土地运作、再开发过程、管理过程和规划的作用等方面存在的差异，归纳出 存在的问题及其成因，探讨适合高校用地再开发的规划对策，提高规划管理的有 效性。希望研究成果能为今后的高校用地再开发提供参考，为其他大规模城市用 地再开发提供借鉴。 ( 2 ) 研究的意义 本论文从分析高校用地再开发的现状问题入手，探索合理解决高校用地再开 过程中各方利益博弈的规划途径和作用机制。特别是市场经济背景下，以公共利 益为导向的较大规模产权地块再开发的目标、决策制度、规划调整机制和制度路 径等方面具有理论意义。 通过研究济南市高校再开发类型及其优缺点，为高校再开发的管理决策提供 参考；为高校用地再开发的前期规划研究、开发政策引导、规划控制管理等工作 提供技术借鉴；研究成果在当前城市更新、大宗用地再开发中具有一定的推广价 值。 山东建筑大学硕士学位论文 1 2 研究的对象和内容 1 2 1 研究的对象 本论文以济南市高校外迁后的原校区为研究对象，重点探讨其用地再开发的 运作机制、土地使用性质变更、再开发控制的技术方案和管理过程。 1 2 2 研究的内容 本论文结合济南市高校用地再开发的实践，将研究内容分为研究综述、案例 研究和对策研究等相互关联的三个组成部分。 ( 1 ) 研究综述：回顾国内外城市更新和再开发的缘起，在不同社会经济背 景下发展历程，比较分析各时期的不同特点，总结城市再开发的模式、类型、目 标和过程，以及在规划研究、实施运作、后续管理等方面的政策方法，作为本论 文研究的理论借鉴。 ( 2 ) 案例研究：选取济南市高校用地再开发的典型案例，对其开发过程及 其影响进行深入研究，运用“因子分析”方法对高校再开发的影响因素进行评价， 归纳高校用地再开发的主要模式、类型，分析高校用地功能变化对城市的影响。 重点探讨再开发前后交通、市政基础设施、公共服务设施和环境生态等方面的变 化所产生的影响，提出当前高校用地再开发实践中存在的主要问题，解析问题的 成因以及其与当前城市规划机制的关系。 ( 3 ) 对策研究：以问题为导向，探讨合理的再开发运作机制；通过对各利 益主体的需求分析，探索规模较大的“产权地块”再开发的机制和途径；对现行的 规划机制和管理过程进行剖析，提出相应的规划对策。 1 3 研究方法和论文框架 1 3 1 研究方法 论文以实证研究为基础，借鉴城市社会学中的政策分析和因子分析等研究方 法，分析高校用地再开发的影响因素、生成机制，定性分析城市规划在高校用地 再开发中的作用和地位，探求解决问题的规划对策。具体采用以下方法： 4 山东建筑大学硕士学位论文 ( 1 ) 文献研究法： 在第2 章中通过广泛查阅国内外相关文献资料，了解城市用地再开发研究的 主要成果和趋势，明确高校用地再开发研究的主要方向和重点问题。 ( 2 ) 案例研究法： 在第3 章中选择济南市的典型案例，分析其社会、经济背景，研究用地再开 发中各项建设指标，从中归纳再开发的模式，探寻规划机制。 ( 3 ) 抽样调查及访问法： 在论文研究过程中采用抽样调查及访问法，筛选典型案例，访谈土地、规划 主管部门，与开发商、居民交流，获取了论文研究的第一手资料，奠定了研究基 础。 山东建筑大学硕士学位论文 1 3 2 论文研究的框架 6 山东建筑大学硕士学位论文 2 】相关概念的界定 2 】高校用地 ( 1 ) 高校 第2 章概念界定与相关理论研究 现代汉语词典中对“高校”的解释为：大学、专门学院和专科学校的统称。 本文所研究的高校即为城市中的本科、专科以及高职类院校。 ( 2 ) 高校用地 本文所要研究的高校用地是指高校外迁后，拟做为开发用地的原校区，包括 教学用地、学生生活用地、包括高校教职工生活用地。 ( 3 ) 产权地块 产权地块是城市规划的基本单元。落实在土地的划分上，是道路红线以内的 部分；落实在土地的划拨上，就是以产权线围合的各个地块。 2 1 2 再开发模式 ( 1 ) 城市再开发 主要指对城市建成区，特别是城市中心区，因为建筑老化、设施落后、功能 不足等原因而无法适应城市发展需要，并且已经呈现衰败迹象的局部地区，采取 改造、扩建、新建等方式进行二次开发。 ( 2 ) 再开发模式 “模式”是指从不断重复出现的事件中发现和抽象出的规律，以解决问题的经 验的总结。本文中的用地再开发模式，是从用途、产权及性质变更等方面描述、 总结再开发的规律特征及类型。 国现代汉语词典第五版商务印书馆2 0 0 5 7 山东建筑大学硕士学位论文 2 2 文献及理论综述： 2 2 1 直接相关文献综述 高校校区用地再开发是在我国高校扩招的特殊背景下出现的新现象，与一般 的城市更新改造相比具有特殊性。通过文献检索，发现对高校土地置换问题的研 究才起步，研究的成果并不多，大多围绕高校办学的资金来源、土地置换的必要 性、置换土地的产权主体等方面进行。 腾明兰( 2 0 0 4 ) ，从高校办学经费的角度，分析了我国高等教育成本分担体 制存在的问题，包括高等教育投资不足与浪费并存，提出了应增强成本意识，提 高教育资源利用效率；加强高等教育信息市场的管理等4 点建议【7 】；邬大光等认 为( 2 0 0 5 ) ，教育产权是人们在使用驾御资源中产生的一组权利，由占有权、支配 权和使用权组成的学校管理经营权就是一项教育产权【8 】；金法( 2 0 0 6 ) ，研究了当 前高校建设资金短缺问题，提出“强力推进高校老校区土地置换工作为重点，优 化配置现有的高等教育资源”的观点；刘道兴认为( 2 0 0 7 ) ，高校置换土地应当缓 行，从财富积累角度看，现代高校老校区都是建筑质量上乘、办学功能齐全的优 质教育资源，置换拆掉实在可惜【9 】；汪韬，文东茂( 2 0 0 5 ) 等研究了高校土地置 换中的产权主体问题，指出应兼顾政府、高校、农民、开发商等各方利益，但从 土地所有者的角度考察，强调了只有政府才是土地置换的主体1 0 l ；朱海就( 2 0 0 7 ) ， 从产权内涵的角度，指出置换土地会损害了高校的产权利益，因而不能实现城市 发展的帕累托改进【l l 】：徐秋慧( 2 0 0 7 ) ，从福利经济学的视角，提出高校置换土地是 典型的卡而多改进，可以增进全社会福利。近两年也有学者从土地置换的途径、 方式、政策分析等方面进行研究，并且大多集中在土地政策方面，从高校自身的 办学问题研究高校用地的开发与置换【1 2 】。 值得指出的是颜蕾( 2 0 0 8 ) 在研究高校土地置换产权问题的同时，提出关注 高校土地置换的外部性问题。但她对外部性问题分析，侧重研究高校土地置换的 外部效应，即城市文化空心化和高校发展边缘化等 1 3 l 。 2 2 2 间接相关文献综述 国内外相关文献中，与高校用地再开发相关的研究多集中在城市更新、城市 山东建筑大学硕士学位论文 再开发方面，只是研究的视角和内容有所不同。 在西方的相关研究中，由于体制和经济背景的差异，关注点集中在与市场经 济相结合的综合机制研究。其研究成果覆盖相当广泛，包括社会、经济、政治、 法律、城市规划与设计、管理、产业研究、城市发展与复兴等各个领域【1 4 1 。更 新方式的研究拓展到“公共干预与市场机制的充分结合、以新兴产业为动力、在 公共管理学前沿理论指导下进行的制度变革”等方面【1 5 】，其研究成果具有一定的 参考价值和借鉴意义。 在我国，由于正处在城市化和工业化共同推进的快速发展时期，对旧城更新 的研究主要集中在物质环境设计方面。普遍关注城市再开发过程中存在的开发密 度过高、容量过大、基础设施缺乏、环境污染、居民生活不便等问题。并针对这 些矛盾提出对土地开发强度、功能、建筑密度等指标的控制。近年来，寻找旧城 保护模式成为了研究实践中的热点。方可( 1 9 9 9 ) 从北京旧城居住区的保护与发 展方面，对现行大规模的改造方式进行了反思，并从战略和战术两个层面提出了 北京旧城有机更新的理论研究与政策框架【”】。倪岳翰( 2 0 0 0 ) 结合福建泉9 、i 1 古 城保护和旅游发展提出了将古城保护和旅游业发展相结合的策略【1 6 】；罗小未 ( 2 0 0 1 ) 通过剖析上海新天地改造案例，探讨了如何开展以商业旅游为主的旧城 再开发的经验和教训【1 7 】。另外，朱嘉广( 2 0 0 6 ) 从北京旧城保护的视角，研究 了旧城改造工作中“产权”问题，并提出以产权制度改革为突破点，进行1 日城改造 的方式和方法【1 8 】。 在用地再开发模式的研究方面，也只局限在老城区和工业区的用地。闵师林 ( 2 0 0 4 ) 通过对上海浦东新区用地的再开发研究，提出可供选择的5 种路径，即 整体功能置换开发、土地捆绑开发、进行有效的土地储备、整体置换以土地权和 设施入股、转让项目经营权1 9 1 。另外，在分析黄浦江沿岸线土地置换目标与问 题的基础上，陶小马，何芳( 2 0 0 0 ) 认为土地置换模式包括置换工作的组织、置 换资金的筹措和运作、被置换单位的利益补偿、置换土地的再开发政策等2 0 1 。 2 2 3 相关理论综述 从城市规划学科角度，高校用地再开发属于城市更新的研究范畴，因此，本 9 山东建筑大学硕士学位论文 论将城市更新、城市再开发等理论作为研究的基础理论。 ( 1 ) 城市更新理论 第二次世界大战结束后，为了医治战争给城市造成的破坏，尽快解决日趋紧 迫的住房问题，欧洲城市普遍开展了以大规模重建和改造为主要特征的城市更新 运动。在最初阶段，城市更新以改善城市物质环境作为唯一目标，试图通过大规 模清除贫民窟和重建城市中心，遏制城市中心的衰败现象。然而实事证明，这种 目标单一、内容狭窄的大规模改造非但不能取得预期效果，反而导致贫民窟的蔓 延，进一步加剧了城市中心的衰败。2 0 世纪6 0 年代，芒福德( l e w i sm u n f o r d ) 、 雅各布斯( j a n ej a c o b s ) 等西方学者先后从不同角度，对以大规模重建和改造为 主要特征的城市更新运动进行了反思，明确指出采取单一的物质环境规划处理城 市中复杂的社会、经济和文化等问题存在严重缺陷，同时对传统的渐进式、小规 模更新改造方式表示了极大关注。1 2 1 】【2 2 】1 2 3 1 1 2 4 】【2 5 】【2 6 】 2 7 1 1 2 8 】【2 9 】【3 0 】 3 1 】 由此，城市更新理论开始出现一系列重要转变。在内涵上，它不再以改善城 市物质环境作为唯一目标，而是更加广泛地涵盖了社会改良、经济振兴以及文化 复兴等方面的内容，尝试通过社会、经济、文化和物质环境的综合复兴，最终达 到城市繁荣的目的；在方法上，逐渐改变了以政府或开发商主导的大规模拆除贫 民窟和重建城市中心的方式，开始鼓励当地居民积极参与小规模、渐进式的社区 整治和改善，更加富有人文关怀。 ( 2 ) 城市再开发理论 城市再开发理论主要针对城市建成区，特别是城市中心区，因为建筑老化、 设施落后、功能不足等原因而无法适应城市发展需要，并且已经呈现衰败迹象的 局部地区，采取改造、扩建、新建等方式进行二次开发，通过更新城市功能、丰 富功能结构、调整土地利用、增加基础设施、完善服务设施和治理城市环境等方 面的工作，达到提高生活环境质量、促进地方经济复苏、重塑良好城市社区的目 的。【3 2 】【3 3 】 与城市更新理论相比，城市再开发理论在目标上更加强调城市功能的复合发 展，在方法上以集中建设具有办公、商业、居住等复合功能的城市综合体为主要 l o 山东建筑大学硕士学位论文 特征。城市再开发适用于以达到一定规模的城市街区，包括居住区、工业区、仓 储区、码头区等；在实施机制上强调私人机构的主导作用和公共部门的积极参与， 在二者之间培育合作伙伴关系。 ( 3 ) + 公共选择理论 公共选择理论揭示了“偏好显示机制”在公共决策中的重要性。在我国现行的 体制中，政府在公共选择中具有主导地位，要使政府决策体现人民的意愿和要 求，不仅凭决策者要具有良好愿望和优良素质，而且还必须建立把人民的利益和 要求由下而上及时传达的机制，即公民的偏好显示机制1 3 4 】【3 5 1 。 公共选择理论中的“特殊利益集团”理论，对于我们分析城市规划中的利益主 体，研究规划对策提供了一个有益的视角。市场经济是一个利益和决策分散化的 经济，因此在我国也是存在利益集团的，同样在高校用地再开发的过程中也是存 在利益集团的：政府、高校、开发商、公众。 2 2 4 相关政策 在高校原校区用地的处置问题上，国家并没有明确的政策性规定。但是近年 来，许多高校在新校区建设的过程中产生了不少债务，高校只能通过转让原校区 用地，以获得的土地收益偿还债务。2 0 0 7 年9 月，针对这一现象，教育部部长 周济曾在国务院新闻办新闻发布会上表示，“2 0 0 0 多亿元的高校债务应该认真对 待和解决。从根本上说，还是要加大财政投入。为了解决当前的问题，也得到了 银行界的支持，将把一部分短期的银行贷款转变为长期贷款：同时，也要求各学 校在各地方政府的支持下，采取一系列重要的措施偿还债务，比如可以进行土地 的置换。 2 0 0 7 年1 0 月，国土资源部也针对高校的土地置换问题，作出了回应，“高 校用地为教育用地，属国有划拨土地，按照现行法律规定，高校不得擅自转让国 有划拨土地、用所获收益抵偿债务，所谓“卖地还债”说法不能成立。对于一些高 校因历史原因形成的空余土地或低效利用土地，按照法律规定，要开发利用这类 土地，必须符合所在地土地利用总体规划和城市总体规划的要求。而且，规划确 国h t t p ：w w w s i n a c o b q c n 山东建筑大学硕士学位论文 定可以改变用途用于经营性开发的土地，也应严格按照国家有关法律法规及国土 资源部招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定等规范性文件，采取招标、 拍卖、挂牌的方式处置。按照规定，地方政府在处置这类土地时，应给予校方相 应的补偿。”“根据国务院办公厅2 0 0 6 年下发的关于规范国有土地使用权出让 收支管理的通知和财政部等三部门下发的国有土地使用权收支管理办法等 文件精神，土地出让收支全额纳入地方基金管理，收入全部缴入地方国库，支出 一律通过地方基金预算从土地出让收入中安排，实行收支两条线。” 可以认为， 国土资源部已在高校土地置换的机制、方法等方面提出了明确的要求。 另外，对于高校土地置换，一些地方政府都制定了相应措施。例如辽宁省教 育厅等部门2 0 0 1 年底关于推进辽宁省高等学校建设和发展的若干意见中提 出，“鼓励有条件的高校通过资产置换、结构调整、资产重组等方式盘活资产存 量”，并特别提到，“高校通过土地资产置换方式重新选址建校，原校址改作商业、 住宅用地的，所得土地收益，返给高校用于新校园建设。新建校址使用国有土地 以行政划拨方式提供；需要征用集体土地的，免征菜田基金，新增建设用地土地 有偿使用费、征地服务包干费、土地管理费减半征收，耕地开垦费适当优惠”。 济南市并没有特别制定针对高校用地再开发的措施，但是高校用地的再开发 必须依照济南市“土地收储”、“招拍挂”以及城市规划的法规和政策进行。济南 市划拨土地使用权管理办法( 第二次修正) ：“济南市土地部门将划拨土地收 回，土地储备工作由市土地储备交易中心负责。”济南市国有土地收购储备办 法：“政府根据收购的原土地使用权人实际能够出让的土地，在出让土地总价 款中扣除土地整理等相关费用，与原土地使用权人按照4 ：6 比例分成。”济 南市现状用地招标、拍卖、挂牌出让试点工作实施意见：“指市政府对我市经 营性用地的国有土地使用权，在签订土地收购合同和房屋拆迁安置协议后，以招 拍挂方式确定土地使用权受让人，再行实施土地收购、房屋拆迁、土地整理的行 为”，“市国土资源局商市规划局根据预案落实和市场调查情况，确定宗地用地 国土资源部网站：h t l p ：w w w , m l r g o v c n 辽宁省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于推进辽宁省高等学校建设和发展的若干意见的通知 ( 辽政办发e 2 0 0 1 9 4 号) 1 2 山东建筑大学硕士学位论文 范围，规划用地性质、规划建设内容；委托规划设计单位提出宗地详细规划策划 方案，报市规划局确定出让地块的规划控制指标”。 2 3 结论与思考 通过对相关理论和国内相关政策的研究和分析发现，目前，国内对高校原校 区再开发的研究较少，多集中在通过置换原校区用地解决高校建设新校区带来的 资金问题上，而且国家并没有针对高校原校区再开发的特殊性制定相关政策。除 部分省份出台支持政策外，国家没有对高校老校区土地置换出台统一的政策，致 使各地模式和具体政策不一，置换效益差别也较大。 虽然高校原校区的再开发是在特殊时期发生的，但是高校原校区仍然位于城 区，其用地属于城市建设用地。高校用地再开发属于城市再开发的一部分，所以 我们仍然可以借鉴城市更新和城市在开发的理论来进行研究，希望能从中找到分 析解决问题的办法。当然，正是因为高校原校区的再开发是在特殊的条件下发生 的，所以与城市其他的再开发活动相比，又具有特殊性。根据调查资料和与城市 一般的再开发活动比较的结果，发现高校原校区的再开发主要是再开发的主体， 再开发对城市的影响等方面与一般的城市再开发存在差异，对于这些差异的影响 和原因分析，可以借鉴公共选择理论中的“偏好显示机制”和“特殊利益集团”理论 来分析问题。 对高校原校区用地再开发的特点、再开发过程中存在的问题以及城市规划起 到的作用等，国内并没有具体的研究成果可以借鉴参考，所以本文需要选择济南 市高校再开发的具体案例作为研究的对象，对以上问题进行分析和归纳。 山东建筑大学硕士学位论文 第3 章济南市高校用地再开发案例研究 3 1 济南市高校用地的再开发 3 1 1 济南市高校用地再开发概况 根据济南市志记载，1 9 5 0 年6 月编制的济南市都市计划纲要划定济南 的文教区位于齐鲁大学以南，南山绿化带以北，并向东沿历山路东侧绕至洪家楼 附近。济南市高校大多集中在历下区的上述区域发展，至2 0 0 7 年1 2 月，济南市 的3 2 所高校中，有1 7 所仍位于1 9 5 0 年划定的文教区范围内 。 受到高校扩招的影响，各高校在校生规模发展迅速，济南市高校的在校生规 模也从1 9 9 5 年的5 6 6 万人发展到2 0 0 7 年的5 7 0 8 万人 ，增长了1 0 倍多( 如表 3 1 ) ，而高校的占地规模并没有增加，过于紧张的用地很难适应高校教学生活 等需求，有些高校甚至只能在学校周边租用房屋解决教学和学生住宿问题。而在 城市用地十分紧张的情况下，高校扩建的成本过高，在原址扩建几乎是不可能的。 表3 1 济南市高校学生数变化情况 年份 1 9 9 5 年2 0 0 0 年2 0 0 4 年2 0 0 5 芷2 0 0 6 年2 0 0 7 年 在校学生( 万 5 6 69 3 04 4 0 94 8 7 15 3 3 65 7 0 8 人) 资料来源：根据( ( 2 0 0 8 年济南市统计年鉴整理 为了应对扩招的需求，济南市高校纷纷在城市郊区选址进行新校区的建设， 2 0 0 2 年2 0 0 6 年间，济南市共有2 5 所高校选址外迁，新校区基本集中在济南市 东部和长清大学科技园。 高校外迁以后，部分位于城区的原校区用地仍在使用，例如山东工艺美术学 院位于千佛山北麓的老校区、山东师范大学位于文化东路的校区等。但是面临建 设新校区所带来的巨额的债务问题，多数高校寄希望于通过原校区的再开发缓解 学校的资金压力。从2 0 0 3 年开始，山东建筑大学、中华女子学院山东分院、山 东艺术学院等高校就开始对部分原校区的用地进行再开发的策划。根据济南市规 济南市统计年鉴2 0 0 8 ，4 2 2 页 济南市统计年鉴2 0 0 8 ，4 2 0 页 1 4 山东建筑大学硕士学位论文 划局资料，2 0 0 8 年1 2 月，在济南市郊区建设新校区的2 5 所高校( 如表3 2 ，3 3 ) 中，已有1 3 处位于城区的原校区用地己进行或正在进行再开发。 表3 2 济南市高校建设新校区情况统计表一 本科院校 序号学校名称老校区地址新校区地址 经十路7 3 号( 南校区) + 文化 两路4 4 号医学院( 西校区) +山东省济南市二环南路电气学 1 山东大学 洪家楼5 号( 东校老校) + 山大院( 新校区) 南路2 7 号( 东校新校) 2 山东师范大学文化东路8 8 号长清校区 3 山东建筑大学和平路4 7 号 风鸣路1 号 4 山东艺术学院文化东路9 l 号长清校区 5 山东交通学院交校路5 号 长清校区 6 山东中医药大学经十路5 3 号长清校区 7 山东工艺美术学院千佛山路2 3 号长清校区 8 山东轻工业学院济南市二环东路9 9 9 号长清校区 9 山东体育学院济南市文化西路1 0 号日照新校、风呜路新校本部 玉函路4 5 号( 北院) + 土屋路3 1 0 中华女子学院山东分院长清校区 号( 南院) l l 山东经济学院 历下区二环东路7 3 6 6 号章丘校区 表3 3 济南市高校建设新校区情况统计袁二 专科、高职类院校： 序号学校名称老校区地址新校区地址 l 山东省青年管理干部学院经十路2 7 号+ 环山路经十东路3 1 6 9 9 号 2 山东省工会管理干部学院济南市桑园路6 0 号 长清校区 3 济南铁道职业技术学院 解放路7 9 号章丘校区 4 山东商业职业技术学院历山路1 0 号历城区彩石蟠龙路 5 山东省经济管理干部学院燕子山东路1 号 章丘市章莱路 6 山东电子职业技术学院燕子山路3 6 号 章丘市西环路 7 山东城市建设职业学院舜耕路2 0 号历城