（宪法学与行政法学专业论文）行政裁量基准的理论基础和制度构建.pdf

目目 录录 摘 要 . i abstract . iii 引 言 . 1 一、行政裁量基准的发展现状 . 4 二、行政裁量基准基本理论研究 . 6 （一）裁量基准产生的法治背景 . 6 （二）行政裁量基准的理论基础 . 7 （三）裁量基准的概念与性质 . 9 （四）行政裁量基准的功能范围及效力 . 11 （五）裁量基准与司法审查的关系 . 14 （六）行政裁量标准的功能 . 16 （七）裁量基准控制行政裁量权的局限性 . 17 三、构建正当性的裁量基准制度 . 20 （一）行政裁量基准的控制技术 . 20 （二）行政裁量基准的指导原则 . 24 （三）行政裁量基准的运行机制 . 26 （四）行政裁量基准的审核考评机制 . 30 结 语 . 33 参考文献 . 34 致 谢 . 36 攻读硕士学位期间发表的学术论文目录 . 37 i 摘摘 要要 行政裁量给现代行政管理带来了便利，是现代社会必不可少的东西。行政 裁量权的行使能够最大限度的发挥执法人员的主动精神, 通过必要的裁量保持 行政的能动性，最大限度地实现个案正义。但另一方面随着行政裁量权的不断 扩张，行政主体滥用自由裁量权，引起了民众对政府的不信任，甚至怀疑，加 剧了公民与政府的对立，使得违法行为增多，社会秩序混乱。 传统法学理论已然看到行政裁量权存在和扩大的历史必然性,解决行政裁 量权行使任意时,主张通过立法统制、行政统制、司法统制和社会统制来规范裁 量权的任意行使。但是这种外部控权方式对裁量权的治理似乎力不从心，于是， 除上述通过外部的制度作用达到控制目的的安排之外，还存在着另一个不同的 发展趋向，这就是行政权以自我拘束的方式限定裁量空间的制度形式，伴随这 种内部约束治理转型而出现的裁量基准，就是这样一种确定如何行使裁量权的 行政规则。 近年来，随着国务院全面推进依法行政实施纲要发布以来，我国各地 出现了大量制定裁量标准的行政法现象，试图控制长期以来困扰我国政府的裁 量权滥用现象。但不容忽视的是，我国关于裁量基准的行政执法实践，存在着 诸多问题。究其根源主要是我国现行法律尚未对裁量基准作出统一规定，学理 界对此研究的起步也较晚，未能对裁量基准的制定提供充分的理论指导。本文 欲从裁量基准的基本理论入手，理清其内涵，并尝试对裁量基准做出制度性构 建。 裁量标准是行政执法者在行政法律规范规定的裁量权空间内，根据行政均 衡原则，按照立法者意图、同时根据本地政治经济文化状况，以一定的标准理 性的将裁量的幅度分为若干格次，每个格次规定一定的量罚标准，并依据裁量 涉及的各种具体事情情节，设以相对固定的裁决种类和幅度的一种制度。它在 理论上来源于宪法所规定的法律面前人人平等条款和理论上所定义的实质法治 主义原则。裁量基准在功能范围上定位于解释性行政规则，具有内外双重效力， 既能对内约束行政主体及内部人员，又能在外部对行政相对人起到事实上的约 束力。为了确保裁量基准的功能有效行使，还必须进一步明确其于司法审查的 关系。总的来说裁量基准的引入对规制裁量权的行使具有重要作用，它一方面 ii 能减少裁量的不确定性，调节执法过程，提高执法质量，另一方面还能增强公 众对裁量结果的可接受性，对于建设民主法制政府具有重要意义。但是必须指 出的是，虽然裁量基准能够较有效的控制裁量权的滥用，但其在制定和实现过 程中依然有一定的局限性。裁量如果被规范的过细致，会导致裁量失去了灵活 性，丧失存在的意义，而制定者在基准制定中认识的不足、执法中缺少全局观, 忽视对其他相关因素的审视和衡量，会使得裁量结果过于偏颇。只有建立一套 有效的裁量基准制度，在实施裁量控制技术的同时，引入相关原则，机制指导 裁量基准，才能充分发挥裁量基准在规制行政裁量权的重要作用。 首先,在裁量权的制定技术上,应当尽可能地制定较为完整、系统和科学的 技术控制结构体系, 完善和细化在行政基准方面的规定，首先就要解释法律中 存在的大量不确定概念，其次制定规范的分格技术，这也是当前行政主体在制 定裁量基准时采用的主要技术，最后面对复杂多变的社会环境，基准的制定要 充分考虑相关因素，建立一个完整、系统和科学的考量因素结构体系。 其次，确立行政均衡原则的指导地位。行政均衡，即行政主体在实施行政 裁量时得全面权衡各种利益关系以作出最佳的选择判断，它全面涵盖着均衡各 种利益关系的准则，可具体导出平等对待、禁止过度和合比例三项原则。 第三，构建完善的行政参与和公开公布机制，引入说明理由制度。以保障 裁量基准的制定过程符合程序正义。在制度层面上，要使公众对裁量基准的制 定形成有效的参与，必须引入公众参与位基础的利益沟通机制，强化行政过程 中的利益沟通。同时建立统一的裁量基准公布机制，并采取媒体报道、公报刊 载、政府网站等多种形式予以广泛公开，以在裁量基准与公众之间架起一座信 息畅通的桥梁。行政机关在行使裁量权时不适用裁量基准，则必须说明正当的 理由，努力在具体案件中实现个案正义。 最后，行政裁量基准制度的构建还应引入政府审核考评机制。要求法制部 门应当坚持动态的检查和静态的审核相结合, 定期跟踪检查, 及时修改、不断 完善裁量基准。 关键词：关键词： 裁量基准理论基础； 分格技术； 裁量基准运行机制； 行 政均衡原则; 裁量基准局限性 iii abstract administrative discretion brings the convenience to modern administration, which is essential to modern society. the exercise of administration discretion can maximize the play of the initiative of law enforcement effective. by the necessary discretion it insures that the executive initiative maximizes the achievement of justice case. but on the other hand, with the continuous expansion of administrative discre- tion ,the abuse of it especially the government behavior can give rise to distrust of government ,even doubt, exacerbated confrontation between government and citizens, making an increase in violations and disorder. the traditional legal theory has seen the existence and expansion of administra- tive discretion from historical necessity. solving arbitrary exercise of administration discretion, the idea is through legislative control, administrative control, social con- trol and judicial control to regulate the arbitrary exercise of administration discretion. however, such an external control of management seems unable to solve it. thus, in addition to above mentioned system,-the role of external control of the purpose of arrangement, but also there is development of different trend. this is the executive power of selfbinding way to limit the discretion of the institutional forms of space, with such internal constraints arising from governance in transition discretion of ad- ministrative rules. in recent years, with the state council “to promote the full implementation of the platform for administration according to law” has been released, there have been massive all over the country, the development of the phenomenon of discretion stan- dard of administrative law, has long plagued attempt to control our government abuse of discretion. what should not be overlooked is that the discretion of china based on the practice of an administrative law enforcement. there are many problems. the causes are that our current law is yet to make a unified benchmark discretion, and that our study of it is getting started, the failure of discretion based on the theory of the development to provide inadequate guidance. for this article from the discretion of iv the basic theory of the benchmark approach, clarify its meaning, and trying to make a discretionary system of constructing the baseline. discretion standard is the chief law enforcement provisions in the administra- tive laws and regulations within the discretion of the space, in accordance with the principles of administrative balanced, in accordance with the intention of the legisla- tors, at the same time in accordance with local political and economic and cultural conditions, to a certain standard will be a rational range of discretion is divided into a number of cell times each cell times the volume of a certain penalty provisions of the standard, and based on the discretion of the specific issues involved in a variety of circumstances, a relatively fixed set of decision to the type and magnitude of a system. in theory it comes from the provisions of the constitution everyone is equal before the law as defined in the terms and theory, the essence of the principle of the rule of law. discretion in the functional scope of the base located in the interpretative admin- istrative rules, with both inside and outside the double effect, both the main internal constraints and internal administrative personnel, but also in the external play of the executive relative binding de facto. in order to ensure that the discretion of the effec- tive exercise of the functions of the base must also be further clarified its relationship to judicial review. in general the discretion to regulate the introduction of the base amount of the exercise of sanctions play an important role, on the one hand, it can reduce the uncertainty of discretion to regulate the enforcement process, to improve the quality of law enforcement, on the other hand, can enhance the public acceptabil- ity of the results of the discretionary, and for building a democratic government the importance of the rule of law. but it must be pointed out that although the discretion of the base will be more effective in the control of abuse of discretion first of all, in the developing technology of the discretion , it should be possi- ble to develop a more comprehensive, systematic and scientific and technical control structure system, improve and refine the baseline in the administrative requirements, first , the law will have to explain a large number of uncertainties that exist in the concept of , followed by the development of norms of the sub-grid technology, which v is the current administrative discretion in the formulation of the main base of the main techniques used, and finally face the complex and ever-changing social environment, the benchmark should give full consideration to the formulation of the relevant fac- tors, the establishment of a complete, systematic and scientific considerations of structure. second, the guiding principles of the administrative position of equilibrium should be established. chief balanced, that is the main executive in the implementa- tion of a comprehensive administrative discretion when weighing the various interests in order to determine the best option to make it cover the whole range of the various interests of a balanced relationship between the criteria of equal treatment may be specific to export, to prohibit the ratio of the three over-hop principles. third, a comprehensive public participation and publication of the administrative mechanism and the introduction of the reasons for the system should be built to pro- tect the discretion of the benchmark in line with the procedural justice-making process. in the system level, to the discretion of the publics benchmarks for the enactment of the formation of effective participation, the introduction of public par- ticipation must be based on the interests of digital communication mechanism, and strengthens the interests of the executive in the process of communication. at the same time, the establishment of a unified base of discretionary release mechanisms, and to take media reports. key words : the theory of the discretion baseline; sub-grid technology ; the operating mechanism of discretion benchmark ; chief balance ; discretion of benchmark limitations 引 言 1 引引 言言 行政裁量是行政法的精髓。行政裁量广泛存在于行政立法、行政计划、行 政契约乃至所有行政行为的领域，给现代行政管理带来了便利，是现代社会必 不可少的东西。社会越向前发展，社会关系越复杂，行政权就愈来愈扩大，行 政机关裁量权行使机率愈高。 然而在传统法治概念中，裁量权被认为是专断权 力的集中体现而被完全否定。任何实质性的自由裁量行为，都是与专制联系在 一起的，都构成对个人自由的威胁，因而决不允许政府享有任何方面的自由裁 量权。 到了 20 世纪，由于资本主义社会经济的发展，法治观念开始发生变化， 一些学者认为 “事实上，公共机构的确拥有广泛的自由裁量权”，但“专断” 并不等于“广泛的自由裁量权”，适应社会需求的广泛的自由裁量权与同样适 应社会需求的法治并不冲突。 由此产生的实质主义法治认为法律既然不能消除 行政裁量权，就应该控制行政裁量权的行使。于是自由裁量权作为一种法律事 实被接受，并广泛应用于政府行政管理的各个领域。 行政裁量是现代公共行政的典型特征,“它通过行政活动的所有过程,涉及 一切行政领域” 。 行政裁量权的行使能够最大限度的发挥执法人员的主动精神, 调动执法人员的创造性、主动性和积极性,选择判断以最佳的方式达到法律目的 的实现。通过必要的裁量不仅可以保持行政的能动性，而且能够最大限度地实 现个案正义。因此行政裁量权的存在具有其必要性和合理性。 行政裁量权是现代国家政府实现行政职权所必需的权力。行政裁量权的存 在可以发挥行政机关的能动性，提高行政效率。但与此同时我们必须来看到任 何权力都有滥用的可能性，行政裁量权也不例外，行政主体滥用裁量权，随意 处理问题，会滋生腐败，侵害相对人合法权益，引起民众对政府的不信任，甚 至怀疑，进一步加剧了公民与政府的对立，社会秩序混。行政裁量权在实际运 作中产生的负面影响主要表现为： 王名扬：美国行政法（上），中国法制出版社 1995 年版，p546-547。 v. dicey, introduction to the study of the law of the constitution, london: macmillan education ltd., 10th ed., 1959, pp.202203. 英威廉韦德：行政法，徐炳等译，中国大百科全书出版社 1997 年版，第 54 页。 何勤华：西方法学史,中国政法大学出版社 l996 年版，第 345 页。 行政裁量基准的理论研究和制度构建 2 1、 容易滋生腐败。 裁量权是法律赋予行政主体一定程度的自由选择的权利， 这样,法律法规对裁量权规定的条款弹性越大,行政人员利用裁量权谋取私利的 可能性就越大,在工作中就会出现滥用职权、假公济私、武断专横等腐败现象。 由于裁量权是在法律规定的范围内运行,致使很多行政人员在合法的外衣掩饰 下 ,进行权钱交易以谋取私利,导致形式上合法的腐败愈来愈多。 2、侵害行政相对人的合法权益。由于法律对裁量权只规定了一定的范围和 幅度,实施裁量权的行政行为在很大程度上依赖于行政人员主观能动性的发挥, 具有较大的灵活性、伸缩性,行使裁量权行使过程中由于个人价值标准、感情取 向而造成执法中的巨大差异:不同情况相同对待,相同情况不同对待。从而造成 显失公正的行为,对行政相对人的合法权益构成侵害。 3、不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用自由裁量权，处理问题随意 性很大，不同情况相同对待，相同情况不同对待，会引起群众的怀疑、不信任， 产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的 稳定性能差。我国目前行政自由裁量权的滥用是十分普遍的，所以我们必须给 予必要的限制，防止其滥用。 如何建立一套科学合理的制度有效控制行政裁量权的滥用一直是行政法学 界关注的热点问题，从早期的摒弃裁量权的严格法治主义，到后来的合理控制 裁量权的实质法治主义，中外学者对裁量权这一顽疾采取了种种治疗手段，但 从实践反馈的情况来看，效果依然不理想。近年来我国学者根据我国的政治制 度，司法状况，现实国情，同时参考德日等国的法律制度，提出了一种新的规 控裁量权的手段行政裁量基准。裁量基准综合了以往各种控权方式的优点， 充分结合实践中出现的各种违规执法的特点，提出从法律本身入手，细化裁量 权的执行标准，确保裁量权有效覆盖社会事务的同时，弱化裁量权的自由性， 减少执法人员随意行使裁量权的可能性，降低违法滥用裁量权的几率。行政裁 量基准的出现对控制裁量权的滥用具有重要意义，尤其对现阶段的中国更是意 义深远。当前我国正处于改革的攻坚阶段，各方既得利益阶层相互纠结，改革 难度不断加大，行政司法工作作为改革的重点，关系到人民的具体利益，国家 政府的形象，对确保改革的顺利进行有着举足轻重的作用。长期以来由于法制 进程推进较为缓慢，基层政府工作人员素质不高，使得违法行政，滥用裁量权 引 言 3 现象比比皆是，在人民中间造成极其恶劣的影响，破坏了国家的形象，降低了 政府的公信力。行政裁量基准的出现，有效解决了这一长期困扰我国法治发展 的难题。它针对我国行政执法现状中存在的主要问题，提出了针对性的解决方 案，通过裁量权执行标准的细化，有效控制了执法人员滥用权力的可能性，对 我国的法制化进程的推动，对我国行政改革的进一步深入，对建设依法行政国 家具有重要意义。 本文意在通过对裁量基准性质概念基础等的理论分析，构建一个科学合理 的裁量基准制度，通过重点阐述裁量基准的制定技术和运行机制，加强实践中 裁量基准制定的指导。对当前我国各地进行的如火如荼的裁量基准制度建设具 有重要的实践意义。科学的裁量基准制度可以弥补裁量基准内在灵活性不足的 缺点，能够指导行政主体依法行政，增强公民与政府的合作意识，加强公民对 行政行为的可接受性。裁量基准的制定对防治我国贪污腐败，控制行政主体滥 用权力，以权谋私，建设法治政府服务政府也具有重要意义。中国两千多年的 封建社会儒家学说的影响，使得解放后的我国依然存在着严重的官本位思想， 直至改革开放三十年的今天，这种思想依然大量充斥着我国各级政府的官员头 脑中，公民权利作为社会中的弱势群体显然不能对抗这种强大的国家权力，于 是一段时期以来，政府官员贪污腐败成风，公民权利受到政府官员侵害的事件 时有发生，这些都严重阻碍着我们社会的发展和进步，影响着政府的形象，裁 量基准的出现可以有效缓解这一现象的出现，它通过给行政主体定性化的权力， 有效抑制了行政主体的随意行政，任意行为。也有人认为这种裁量基准的出现 会抑制了行政主体的主观能动性，过于拘泥于法律，事实上只要有科学合理的 制度化建设，完全可以弥补这一缺陷，而对于规控过于强大的中国行政主体的 权力，则是意义重大。 行政裁量基准的理论研究和制度构建 4 一、一、行政裁量基准的发展现状行政裁量基准的发展现状 行政裁量给现代行政管理带来了便利，是现代社会必不可少的东西。行政 裁量权的行使能够最大限度的发挥执法人员的主动精神, 通过必要的裁量保持 行政的能动性，最大限度地实现个案正义。但另一方面随着行政裁量权的不断 扩张，行政主体滥用自由裁量权，引起了民众对政府的不信任，甚至怀疑，加 剧了公民与政府的对立，使得违法行为增多，社会秩序混乱。 加强控制行政裁量权是现代法治社会的必然要求，正如威廉韦德所说: “法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权,而是法律能够控制它的行使。现 代统治要求尽可能广泛的自由裁量权。 ” 因此行政裁量权的行使必须受到严格 的法律规制。但是裁量权从来都是最易被滥用的，也是最难规制的。行政管理 者可以找出无数条理由来证明他拥有行政裁量权是必要的。但无论在哪一个国 家，人们从未放弃过规制裁量权的努力。 传统法学理论已然看到行政裁量权之存在和扩大的历史必然性,但在解决行 政裁量权行使中可能之任意时，总是力图将行政裁量束缚在一定的原则和框架 之中，在行政法上为行政裁量设置了一系列统制规则，要求其存在和行使必须 接受必要的统制，包括立法统制、行政统制、司法统制和社会统制。建立司法 权，立法权对行政裁量控制的制度，以此保障行政权对行政活动合法性和对公 民权益的保障。但是，值得关注的是，除上述通过外部的制度作用达到控制目 的的制度安排之外，还存在着另一个不同的发展趋向，这就是行政权以自我拘 束的方式限定裁量空间的制度形式。“对裁量权的限定，并不能将期望寄予法 律的颁布，而在于比法律更为广泛的行政规则的制定。” 伴随这种裁量治理转 型而出现的裁量基准，就是这样一种确定如何行使裁量权的行政规则，它通过 对有关裁量权行使范围等方面的法律规范加以具体化的解释，以确保裁量权行 使的统一性和平等性。 近年来，随着国务院全面推进依法行政实施纲要发布以来，我国各地 英威廉韦德：行政法，徐炳等译，中国大百科全书出版社 1997 年版。 kenneth culp davis，discretionary justice，university of illinois press，1971，p56 一、行政裁量基准的发展现状 5 出现了大量制定裁量标准的行政法现象，试图控制长期以来困扰我国政府的裁 量权滥用现象。但不容忽视的是，我国关于裁量基准的行政执法实践，存在着 诸多问题。究其根源主要是我国现行法律尚未对裁量基准作出统一规定，学理 界对此研究的起步也较晚，未能对裁量基准的制定提供充分的理论指导。本文 欲从裁量基准的基本理论入手，理清其内涵，并尝试对裁量基准做出制度性构 建。 裁量标准是行政执法者在行政法律规范规定的裁量权空间内，根据行政均 衡原则，按照立法者意图、同时根据本地政治经济文化状况，以一定的标准理 性的将裁量的幅度分为若干格次，每个格次规定一定的量罚标准，并依据裁量 涉及的各种具体事情情节，设以相对固定的裁决种类和幅度的一种制度。它在 理论上来源于宪法所规定的法律面前人人平等条款和理论上所定义的实质法治 主义原则。裁量基准在功能范围上定位于解释性行政规则，具有内外双重效力， 既能对内约束行政主体及内部人员，又能在外部对行政相对人起到事实上的约 束力。为了确保裁量基准的功能有效行使，还必须进一步明确其于司法审查的 关系。总的来说裁量基准的引入对规制裁量权的行使具有重要作用，它一方面 能减少裁量的不确定性，调节执法过程，提高执法质量，另一方面还能增强公 众对裁量结果的可接受性，对于建设民主法制政府具有重要意义。但是必须指 出的是，虽然裁量基准能够较有效的控制裁量权的滥用，但其在制定和实现过 程中依然有一定的局限性。裁量如果被规范的过细致，会导致裁量失去了灵活 性，丧失存在的意义，而制定者在基准制定中认识的不足、执法中缺少全局观, 忽视对其他相关因素的审视和衡量，会使得裁量结果过于偏颇。只有建立一套 有效的裁量基准制度，在实施裁量控制技术的同时，引入相关原则，机制指导 裁量基准，才能充分发挥裁量基准在规制行政裁量权的重要作用。 行政裁量基准的理论研究和制度构建 6 二、二、行政裁量基准基本理论行政裁量基准基本理论研究研究 （一）（一）裁量基准产生的法治背景裁量基准产生的法治背景 在现代社会中,随着经济科技的飞速发展，社会日新月异、层出不穷的社会 问题, 立法明显感到应接不暇、捉襟见肘,法律往往不能覆盖社会生活的方方面 面，另一方面， 如果立法要规制的对象在社会生活中是处于不断变动的,就很 可能使我们对法的稳定性产生疑问,继而影响我们对法的权威性的信任。同时由 于我国幅员辽阔、地大物博, 各地经济、社会、文化发展不平衡, 沿海发达地 区与中西部差异较大, 对法律的要求也相当不同。过于刚性的、缺少伸张力的 法律规定很可能会损害地方的发展、秩序的建立和对问题的处理。因此, 我们 在立法上就只能“宜粗不宜细”, 要疏而不漏, 减少内涵、扩大外延, 以适应 发展的不均衡与社会诉求的迥异, 实现形式意义上的法治统一。把立法权通过 裁量的形式批发给行政机关, 变成了一种常态, 一个必然的结果。而现实中行 政裁量的执法效果要受到执法人员素质，国情，历史文化等多种因素影响，由 于我国执法人员素质整体偏低，熟人社会的文化传统，使得行政裁量权的滥用 在我国成为常态，也成为影响政府在公众中形象的重要因素，随着社会公众对 行政执法的要求不断攀升和行政改革逐步深化的相互作用之下, 行政机关加快 了内部执法规范化建设，以图进一步规范行政人员行使裁量权的行为，抑制裁 量权的滥用。为了建设法治社会，各地各级政府纷纷出台行政裁量基准，细化 行政裁量权。 行政裁量基准的大量涌现引发了另外一个问题， 裁量基准是否违背了平等原 则，各地裁量基准是由不同地域，不同级别的机关，根据当地政治，经济，文 化发展的实际情况制定的，不同地区的经济发展差距，难免使得裁量基准对相 同事项的处分不同，那么行政裁量基准的制定是否违背了法律上的人人平等原 则？实际上，行政裁量基准主要存在于行政管理领域，不同于刑法上的平等原 则，必须保证一国所有之国民受到相同的对待，而行政管理的目的是各地各级 政府能够正确行使管理权，有效管理地方事务，因此只要裁量基准的设定能都 二、行政裁量基准基本理论研究 7 满足此目的，即使不同地方的设定标准不同，亦不是违反平等原则。比如, 治 安管理处罚法把行政拘留的保证金一律确定为“按每日行政拘留二百元的标 准交纳” (第 107 条) , 这对于经济欠发达、人均收入较低的中西部贫困地区, 恐怕过高, 当事人可能因无法交纳而事实上享受不到这份权利; 对于经济发 达、人均收入较高的东部沿海地区, 这又嫌太低, 无法阻止当事人交纳保证金 之后逃避制裁。相反不同标准的裁量基准能不仅能更好实现行政管理，而且真 正体现了实质意义上的人人平等原则。 （二）（二）行政裁量基准的理论基础行政裁量基准的理论基础 法律赋予行政机关以裁量权，是要让行政机关依据法律规定对某事根据具 体情形和其自身的行政经验来作出判断和选择，让行政机关拥有一定的能动性， 判断余地和裁量空间，从而实现个案的公正性。而行政机关自身却纷纷制定裁 量标准，对法律赋予自己的裁量权加以限制，那么这种行政裁量基准的理论基 础是什么呢？目前学术界尚未进行深入的思考和讨论。有学者认为 “行政裁量 标准的规范基础在于宪法第33条的规定，也就是法律面前人人平等的要求。”。 也有学者认为将裁量标准的理论或者规范基础理解为“法律面前人人平等”的 要求，只是揭示了裁量标准与行政法律规范之间的关联关系，没有充分提示裁 量标准本身的实体价值。裁量标准的终极理论基础或者规范基础是“实质法治 主义”而在笔者看来，无论是法律面前人人平等还是实质法治主义，都能作为 行政裁量基准的理论来源。人人平等原则更多作为裁量基准的一般理论，实质 法治主义则是裁量基准的最终理论来源。 裁量基准是对有关裁量权行使范围等方面的法律规范加以具体化的解释， 是沟 通“抽象的法规与具体的事实之间的必要媒介”，也是行政机关行使立法者所 授予的行政裁量权的必要手段。 在限定过度的裁量权方面，通过行政机关制定 这样一种具有规则性质的裁量基准无疑是一种“最实际、最有效的方法”。 一 方面，它可以压缩裁量权的空间，使裁量权的行使细化，具有将法律控制具体 王贵松：“行政裁量标准：在裁量与拘束之间”，法制日报2005 年 6 月 13 日第 6 版。 王锡锌：自由裁量与行政正义阅读戴维斯自由裁量的正义，中外法学2002 年第 1 期。 周佑勇：行政法基本原则研究，武汉大学出版社 2005 年版，第 224 页。 行政裁量基准的理论研究和制度构建 8 化的功能，另一方面它作为沟通普遍性法律与个案裁量之间的一个桥梁，比立 法授权更贴近社会生活和事实真相，更有利于行政主体具体执法中法律的适用。 例如， 平顶山市农业局行政处罚自由裁量基准规定， 生产假、 劣种子货值在 5000 元以下的，处罚基准：责令停止生产，没收种子和违法所得，处以违法所得五 倍的罚款。没有违法所得的，处以两千元以上一万元以下罚款。较之种子法 的规定更加明确，更能有效指导行政人员执法。 更为重要的是，“裁量虽是在追求个案正义，但如遇相同或相似个案，如 作出差异性过大的裁量决定，不仅违反宪法平等原则，亦与个案正义所追求的 内容不相符合，因此行政机关为避免此不当情况出现，基本上会经由行政内部 制定具有行政规则性质之裁量基准来作为所属公务员与下级机构为裁量权行使 的准”。 日本学者平田和一认为“就作为裁量权行使的内部审查标准的裁量标 准而言，不是指过去那种完全是行政内部的标准，而是定位作为增大的行政裁 量的法的统制的手法。即，关于作为行政规则的裁量标准制定问题，一般来说， 是行政机关随意所为，但从公正的行政程序观点看，为了确保裁量权的适当行 使，有时要求行政机关有义务制定裁量标准。” 可见，通过裁量基准，还可以 防止行政裁量中可能出现的“同案异判”和违反平等对待而对个案实质正义的 损害，有效地实现行政机关的自我约束。因此可以说裁量基准的这种内在功能， 与法律面前人人平等的内涵是一致的，裁量基准的理论来源于人人平等原则， 是平等原则的具体实现方式。 然而，裁量基准作为一种立法性裁量权的运用，其在宪政框架内生存的正 当性则直接源于西方“限制性授权理论”的发展。在西方国家，按照古典意义 的三权分立学说，立法权专属于立法机关行使，非经立法机关的授权，行政机 关不得为任何立法性事项，以限制政府通过立法手段谋求行政权力扩张的正当 性，防止行政机关未经授权而对私人自治领域的侵入。这种限制性授权理论在 大陆法系国家以法律保留为核心，在英美法系国家则直接表述为“禁止授予立 王天华：裁量标准基本理论问题刍议， http/ 11512160022856-o.htm，最后访问：2009 年 1 月 20 日。 朱芒: “日本行政程法中的裁量基准制度作为程序正当性保障装置的内在构成”, 载应松年，马 怀德主编: 当代行政法的源流王名扬教授九