（宪法学与行政法学专业论文）行政法视野下的服务型政府建设.pdf

i 目目 录录 目 录. i 摘 要. ii abstract . iii 引 言. 1 一、服务型政府的一般分析. 3 （一）服务型政府的现实依据. 4 （二）服务型政府的理论依据. 6 （三）服务型政府的内涵. 9 （四）服务型政府与法治政府的关系. 12 二、当前服务型政府建设中面临的困境. 16 （一）依法行政观念不强，服务意识淡薄. 16 （二）服务型政府建设中公众参与制度缺乏. 17 （三）法律制度建设中服务型政府导向缺失. 19 （四）建设服务型政府过程中的体制困境. 20 三、构建服务型政府的路径. 22 （一）树立服务理念，为服务型政府建设提供观念支持. 22 （二）推进政府职能转变，深化行政管理体制改革. 23 （三）约束行政权力，规范服务型政府的行为方式. 27 （四）完善制度建设，为服务型政府提供制度保障. 37 结语. 42 参考文献. 43 致谢. 47 攻读硕士学位期间发表的学术论文目录. 48 ii 摘摘 要要 本文旨在探讨当前行政体制改革中的服务型政府的内涵及其与法治政府的 关系，以及如何在行政法的视角下来建设服务型政府。同时，本文还探讨了服务 型政府的理论来源及其现实必要性。 服务型政府的建设问题是一个国际范围内非 常关注的话题，在行政体制改革的背景下，建设服务型政府对我国政府的执政理 念、执政方式都提出了新的要求。在这一过程中，我国理论界围绕服务型政府展 开了深入的研究，并取得了较为丰硕的研究成果。总体来看，这些研究主要集中 在什么是服务型政府、为什么建设服务型政府、怎样建设服务型政府三大问题， 但是研究成果主要局限于政治学界和行政管理学界， 而行政法学界对于服务型政 府构建的研究相对来说比较薄弱，对服务型政府建设在法学领域内如何体现、 如 何保障的相关研究并不多。 以行政法的视角来研究服务型政府，不但有助于服务 型政府本身的建设，而且对行政体制改革有一定的参考意义。 本人认为，服务型政府与法治政府有着十分紧密的联系：服务型政府与法治 政府有着同样的理念支持，法治政府为服务型政府提供法律依据和制度保障。所 以，通过一定的路径，可以在法治政府建设的同时达到服务型政府建设的目的。 首先， 无论是政府还是公务员都要在在行政过程中上树立“以人为本的观念和全 心全意为人民服务的意识” ；其次，建设服务型政府，推进政府职能改革，要求 政府“有所为有所不为”，改变管制型、保姆型的治理方式，以提供公共服务作 为自己的职能所在；再次，通过对行政行为的规制，使得行政立法、行政执法、 行政裁决行为符合法治政府下的服务要求；最后通过公民参与制度、公共产品供 给制度、 政府的问责制度的完善， 让公民参与到政府的管理中， 与政府进行互动， 为建设服务型政府提供相应的制度上的保证。 关键词：关键词：服务型政府；法治政府 iii abstract the purpose of this thesis is to probe into the meaning of the service-oriented government in the current administrative reform process; the relationship between the service-oriented government and the government by law; and how to build a service-oriented government in the perspective of administrative law. at the same time, this article also probe into the sources and the necessity of service-oriented government. the topic building the service-oriented government is very concerned internationally. in the background of the administrative reform, the service-oriented government put new demands on our governments reign-philosophy and reign-style. in this process, academic circle carried out an in-depth study on service-oriented government, and got more fruitful researches. overall, these studies mainly concentrated on what is service-oriented government; why to build a service-oriented government; and how to build a service-oriented government. however, researches are mainly restricted in the administrative and politics academic. and administrative law scholars research on service-oriented government is relatively little. but the related research in the field of law on how to protect and how to exercise the service-oriented government are very little. in administrative law perspective ，studying a service-oriented government, not only contribute to the building itself, but also is valuable for administrative reform. in my opinion, the service-oriented government and the government by law have close links: they have the same philosophy of government，and the government by law provide a legal basis and institutional guarantee for the service-oriented government. therefore, through a certain measure of law, building the government by rule is building the service-oriented government at the same time. first of all, both the government and civil servants are required to establish the concept of people-oriented, and the philosophy of serving the people wholeheartedly in the iv administrative process; secondly, building a service-oriented government and promoting the reform of government functions make the government change the nurse-based management to the provision of public services; once again, through regulating the administrative acts, make the administrative legislation, administrative enforcements, the administrative justice to run under the service-oriented governments requirements. finally, by citizen participation system, public goods supply system and accountability system; citizens participate in the management of the government, interact with the government, and provide the institutional guarantee to build a service-oriented government. key words: service-oriented government；government by law 引言 1 引言引言 20 世纪 70 年代末以来， 在先后经历以政府机构精简为重心的改革阶段和以 政府职能转变为重心的改革阶段之后，我国的行政改革在探索中于世纪之交迈 入了以服务型政府变革为重心的改革新阶段。 2003 年 10 月召开的中共十六届三 中全会首次明确提出将提供“公共服务”作为政府职能之一。温家宝总理在十 届人大二次会议的政府工作报告中强调： “各级政府要全面履行职能，在继续加 强经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能” 。 “服 务型政府”概念和目标的明确提出，标志着我国行政改革的进一步深化和政府 管理发展中一个重要转折的来临。2004 年 2 月 21 日，温家宝总理在中央党校省 部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上第一次明确 提出“努力建设服务型政府” ，指出公共服务“就是提供公共产品和服务，包括 加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、 卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、 政治、 文化活动提供保障和创造条件” 。 随后， 3 月 8 日的全国人大会议上强调： “管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为 社会服务，最终是为人民服务。 ”2005 年 3 月，十届全国人大三次会议将“努力 建设服务型政府”写入温总理的政府工作报告，并经人大批准变为国家意志。 2006 年 10 月， 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定再 一次明确提出:“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。 ”从中可以 看出,服务型政府已成为我国行政改革的一种基本目标模式。 在这一过程中，我国理论界围绕服务型政府展开了深入的研究，并取得了 较为丰硕的研究成果。总体来看，这些研究主要围绕着什么是服务型政府、为 什么建设服务型政府、怎样建设服务型政府三大问题，但是研究成果主要局限 于政治学界和行政管理学界，而法学界对于服务型政府构建的研究相对来说比 较薄弱，对服务型政府建设在法学领域的如何体现如何保障的相关研究不多。 温家宝： 提高认识、统一思想、牢固树立和认真落实科学发展观 ， 十六大以来重要文献选编(上) ， 中央文献出版社，2005 年版，第 773774 页。 行政法视野下的服务型政府建设 2 行政法具有制约公共行政、控制行政权的功能。为了防范公共行政的任意 性和行政权的恣意膨胀，必须借助法律，通过法律的合理性来制约行政的随意 性，使服务型政府朝着维护民益、保障民权的方向发展，这是各国依法行政理 论与实践的共同点,也是公共行政走向现代化的必然要求。行政法对公共行政的 制约不是采取消极的控制方法，而是通过完善民主制度和消除公民与行政主体 之间的对立状态实现的。行政法要通过有效的制度构建，在行政主体与对方之 间建立起理性平等的关系，促进双方协商与合作实现双赢。在服务型政府建设 中，行政法的任务在于从依法治国的角度对行政权加以管制和引导，通过行政 法的规则设置和理论体系建构适应发展变化着的公共行政的现实需要。 在新公共管理运动背景下，行政法不能再片面强调控权和管理，以制度化 的方式实现公共利益、提供最好的公共服务将是行政法的基本任务。通过行政 法机制和内容的创新，促进实现从权威行政向民主行政、从管制行政向服务行 政、从全能行政向有限行政、从免责行政向责任行政以及从政府自我评估机制 向社会公众评估机制的历史性转换。换言之，对“服务型政府”进行内涵梳理， 从行政法的视角构建相应的制度和机制，不仅是各级政府所应当致力于追求的 改革发展目标，而且也是行政法学研究应当积极面对的重要课题。因此，本文 从行政法学的角度探讨服务型政府的建设具有一定的理论和现实指导意义。 本文通过对服务型政府进行理论上的溯源，并探讨对其现实的必要性，细 致阐述了服务型政府的法治内涵，服务型政府同时应该是责任的政府、有限的 政府、便民的政府和公开透明的政府，关于服务型政府与法治政府的关系学界 有很多种看法，本文在分析了两者的联系和区别的基础上提出自己的观点，本 人认为，在某种程度上服务型政府就是法治政府，只是更强调政府以人为本的 宗旨和提供公共服务、社会管理的职能。文章接着分析了当前法治政府建设过 程中遇到的一系列法治困境，并力图探寻服务型政府建设中的路径，这部分是 文章论述的重点。从服务型政府的理念，政府职能的转变，行政体制改革，以 及服务型政府建设中的公民参与制度等重要制度建设，行政立法、行政执法、 行政裁决等行为的规制等诸多维度和视角进行了探索，以期使服务型政府的建 设在行政法治的轨道上运行。 一、服务型政府的一般分析 3 一、服务型政府的一般分析一、服务型政府的一般分析 关于人民建立政府的目的，古典自由主义学者认为，政府相当于一个“守夜 人”的角色，其功能仅限于保护公民免遭暴力、偷窃欺骗之害等。他们提倡所 谓“最弱意义的国家” 、 “管事最少的国家” 、 “最低限度的国家” ，即除了保护性 功能之外再无其他功能的国家，政府的功能应限于或主要只是提供安全和秩序， 保护公民和平的生活和免受他人的侵犯，行政相对人私人的事应尽量少管或不 管。 狄骥认为，19 世纪下半叶以后，政府的功能已由战争、治安与司法向公共 服务转化，政府必须使用它们所拥有的力量服务于公众需要和公民的生活需求 （如邮政、铁路、交通、照明等） ，政府除了提供安全和秩序外，其最重要的功 能应是提供公共服务，如交通、邮政、电力、自来水、煤气等，政府对行政相 对人提供的服务越多越好，公共服务是现代国家的基础。 究竟什么是服务型政府， 在当前建设服务型政府的热潮中， 有许多学者和专 家提出了自己的见解，张康之认为服务型政府主要是指政府角色的自觉转变， 不仅从统治的角色改变为管理的角色,而且要从管理的角色改变到服务的角色 上来。 范逢春认为，理念层面的服务型政府包括三个内涵：政府是“以民为本” 的政府；政府是“正义”的政府；政府是“引导式”政府。 吴玉宗认为，给服 务型政府下一个确切的定义并不容易，因为它既涉及观念或者理念层面，又牵 涉政府的职能或者功能，它还可以是政府的角色定位,也还包括了政府的行为方 式。总体来说，服务型政府是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作 内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、 周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展。 参见法莫里斯奥里乌著： 行政法与公法精要 ，龚觅译，辽海出版社、春风文艺出版社 1999 年版， 第 4-6 页；美罗伯特诺齐克著： 无政府、国家与乌托邦 ，何怀宏等译，中国社会科学出版社 1991 年版，第 35 页。 参见法莱昂狄骥著： 公法的变迁，法律与国家 ，郑戈、冷静译，辽海出版社、春风文艺出版社 1999 年版，第 12-13 页。 张康之著：寻找公共行政的伦理视角，中国人民大学出版社 2002 年版，第 15 页。 范逢春：我国地方政府建设服务型政府述论，安徽大学学报（哲学社会科学版），2004 年第 4 期。 吴玉宗：服务型政府：概念、内涵与特点，西南民族大学学报（人文社科版），2004 年第 2 期。 行政法视野下的服务型政府建设 4 （一）服务型政府的现实依据（一）服务型政府的现实依据 1.经济建设型政府的困境 改革开放以来，我们政府职能的转变经历了从以阶级斗争为纲到以经济建 设为中心的历史性转变，这样的转变及其给中国带来的成就是举世公认、有目 共睹的，它极大地发展了我们国家的经济，提高了人民的生活水平，增强了国 家的实力，为我们国家以后的发展奠定了良好的基础。但不可否认的是，由于 政府把主要的精力放在经济建设上面，某种程度上忽视了经济以外政府应当承 担起来的职能；特别是随着市场经济体制的基本建立，政府以经济建设为中心 的必要性与合理性已经不复存在。市场经济体系的建立和不断完善，使经济活 动逐渐成为一个自律的领域，应该让市场机制在经济、生产活动中充分发挥作 用，政府对经济的干预特别是直接的、微观的干预会破坏经济活动的自我调节 能力。 在经济建设时期，为了集中资金进行经济建设，政府不恰当地把一些本来 应该由政府来向社会提供的公共产品，如农村的公共卫生、农村的义务教育等 推向了市场，推向了社会，甚至推给了农民。二十多年来，政府的发展战略采 取的是非均衡发展战略。我们在取得举世瞩目的成绩的同时，也产生了不少的 问题。如地区差别日益扩大的问题，大量的失业人口问题，社会保障严重缺失 的问题，农民增收困难、负担过重、生活困难问题，犯罪活动日益严重，政府 官员的腐败难以抑制的问题。另外，由于没有充分意识到市场机制在公共产品 供给、社会财富分配等方面存在的“失灵” ，也出现了诸如社会贫富严重分化、 环境生态严重破坏和公共服务供给严重不足问题等等。这些问题严重威胁着我 国的社会稳定和社会安全，影响到我国经济、社会的持续发展。这些是逼迫我 国政府必须进行根本变革的重要社会压力。因此，我们应该使政府回复到作为 社会公共事务管理者的角色，强调政府的公共性，进行政府改革，使过去的以 经济建设为中心的经济建设型政府转变为更多关注公共服务供给的服务型政 府。 2.全球政府改革浪潮的推动 从 20 世纪 70 年代开始，西方各国普遍出现了经济衰退、通货膨胀、失业 一、服务型政府的一般分析 5 增加等问题，公众因此产生了对政府的信任危机，为了应付这场危机，为了迎 接全球化、信息化和知识化时代的来临，西方各国纷纷开展了政府行政改革运 动，如美国政府的“再造运动” 、英国的“下一步行动” 、加拿大的“公共服务 2000 计划” 。虽然各国的改革内容与方式存在着一定程度的差异，但如何增强政 府的服务意识、降低服务成本、革新服务机制、创新服务方式、强化服务效能、 提升服务能力的目标，却是一致的。因此服务型政府作为一种新的政府管理理 念成为了世界性的趋势，包括中国在内的各国都无法忽视这一趋势，也无法阻 挡这一趋势。更何况我国同样面临着西方国家所面临的问题，如政府机构臃肿、 人浮于事、效率低下等，并且事实上西方国家（如新西兰和英国等）在政府改 革方面确实也取得了许多成就，这些成功的经验在一定程度上推动了我国服务 型政府的建设。 3.经济全球化及市场经济的内在要求 随着世界经济竞争的日益加剧，各国政府都在千方百计地吸引外资和高新 技术，以提高自身的竞争力。实践表明，一国要提升自身经济的全球竞争力， 就必须首先提高该国政府的服务水平，特别是建立起高效的、民主的公共政策 决策体系和便捷的、透明的行政审批程序和制度，招投标方面的公平、公开、 公正的竞争制度和完善的公共基础设施、资讯系统和市场中介组织等，也是不 可或缺的。或许只有这样才能吸引和留住外国投资者，在全球竞争中处于主动 地位，赢得优势。可见，为迎接全球化的挑战，我国政府应当学习和借鉴先进 成功经验，创新行政管理模式。此外，我国已经加入了 wto，一方面使我们融入 了世界经济一体化的进程之中，促进了经济的发展；另一方面也给我国政府造 成了巨大的冲击和压力，wto 规则大多数条款是对各国政府行为的要求和约束, 各成员国政府必须按照经济规律办事，减少乃至取消不适当的行政干预，创造 公平的市场竞争环境，把主要职能转移到为市场提供制度保障和“游戏规则” 以及基础设施建设上来。只有这样，才能有效地应对入世后的挑战。 在市场经 济条件下，政府所应做的是变审批者为服务者，弥补市场“失灵” ，通过有效的 宏观调控、合理的公共政策和经济制度，加大公共产品和公共服务的充分供给， 维护市场经济秩序，为市场经济发展创造良好的社会环境、制度环境，而不是 李军鹏著： 公共服务型政府 ，北京大学出版社 2004 年版，第 119-120 页。 行政法视野下的服务型政府建设 6 事事必管、事事必干。入世首先是政府入世，因此必须要建立一个服务型政府 来面对人世带来的机遇和挑战，最大限度地趋利避害。 （二）服务型政府的理论依据（二）服务型政府的理论依据 1.人民主权理论 在历史上，政府产生于社会契约的思想最早是由古希腊哲学家伊壁鸠鲁和 古罗马的塞涅卡提出的，但社会契约论的集大成者是近代法国的卢梭。卢梭认 为，人类最早生活在自然状况下，人人幸福、平等，没有私有财产，没有法律 约束。随着私有制的出现，人类陷入奴役和掠夺之中，人们为了维护自己的自 由和平等，于是通过订立契约，让渡出自己的一部分权利，组成国家，由国家 来代替人们行使公共权力，维护社会秩序，于是国家就产生了。 虽然卢梭作为资产阶级的代表认为“主权民有” ，政府的合法性是建立在公 民与政府、公民之间的政治契约的基础上，这就决定了政府必须以公民利益为 依归、保护公民的合益，维护和谐的社会秩序，一心一意为公民服务。 基于人 民主权，卢梭论述了政府与人民之间的关系。他认为国家和政府在性质和职权 上有着本质的区别。国家是社会契约的产物，是主权者，是一切权力的源泉， 因其自身而存在。而政府的创制只是一项法律而已。政府的“本质是主权者的 执行人，是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合； 它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由” 。至于政府的行政官吏， “绝不 是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤 换他们。 ” 为了保证人民的意志得到执行，针对政府可能蜕化变质而由公仆变 为主人的倾向，卢梭提出随着政府权力的扩大和政府职务诱惑力的增加，人民 应掌握更大的权力来约束政府。如果政府不能代表公共利益，为公众服务，那 么政府的存在就是不合法的，其行为也是非正义的，公民便有权收回委托之权 能，选举出新的政府。 尽管后来在学术界、理论界，许多学者对“主权在民”学说提出了许多质 程雁雷： 服务型政府的法治基础 ， 上海政法学院学报：法治论丛 ，2008 年第 6 期。 吴传毅： 由主权在民的宪法原则看现代政府的角色定位 ， 行政与法 ，2004 年第 1 期。 吴传毅： 由主权在民的宪法原则看现代政府的角色定位 ， 行政与法 ，2004 年第 1 期。 法卢梭著： 社会契约论 ，何兆武译，商务印书馆 2003 年版，第 45 页。 一、服务型政府的一般分析 7 疑和挑战，认为其包括太多的虚拟成份，在资本主义国家的社会实践中也没有 得到真实的体现，但不管怎样， “主权在民”思想给我们建立服务型政府以深刻 的启示，人民主权理论将人民置于权源的位置，确立了在政府与人民的二元关 系中人民的根本地位，要求政府应该摈弃“政府本位” 、 “官本位”观念，树立 “民本位” 、 “社会本位”意识，切实地反映公民的意愿，理所当然地为公民提 供服务，为公民提供生产与生活便利，为公民利益尽心工作。 2.新公共管理理论 20 世纪 70 年代开始，传统公共行政日益遭到新的外部环境的严峻的挑战， 其赖以建立的两大理论基础威尔逊和古德诺的政治行政二分论和韦伯科 层管理理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政 危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政 府能力失去信心， “政府失败论”开始占据主导地位。在此历史背景下，一种新 的公共行政理论新公共管理在 20 世纪 80 年代的英美两国应运而生，并迅 速扩展到西方各国。 作为一种新的公共行政理论，新公共管理在西方各国有着不同的名称，如 在英国叫“管理主义” ，在美国则称为“企业家政府”或“新公共管理”等等。 对于这种“企业家政府”或“新公共管理” ，美国学者戴维奥斯本和特德盖 布勒在改革政府一书中认为其基本原则或基本内容为： （1）起催化作用的 政府：掌舵而不是划桨； （2）社区拥有的政府：授权而不是服务； （3）竞争性 政府：把竞争机制注入到提供服务中去； （4）有使命的政府：改变照章办事的 组织； （5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款； （6）受顾客驱使的政 府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要； （7）有事业心的政府：有收益而 不浪费； （8）有预见的政府：预防而不是治疗； （9）分权的政府：从等级制到 参与和协作； （10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。 可见，新公共管理理论以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为自己 的理论基础，将传统公共行政的主体（政府）中心主义转化为客体（顾客）中 心主义，将权力中心主义转化为服务中心主义，将效率中心主义转化为成本中 美戴维奥斯本、特德盖布勒著： 改革政府（企业精神如何改革着公营部门） ，上海编译组译， 上海译文出版社，1996 年版，第 70 页。 行政法视野下的服务型政府建设 8 心主义，将个人利益中心主义转化为公共利益中心主义。但是，新公共管理理 论有着其自身难以解决的局限性：当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥 有这条船。西方的桨舵之误实际上使得政府成为无为政府，政府的所谓掌舵“公 共政策制定和决策”职能实际上与立法机构的功能趋同，而执行职能又推给了 市场、企业及社会自组织机构，市场化取向往往导致对公共利益的背离，顾客 服务导向常常致使公民价值的丧失等。 政府维护社会公平和正义、实现公共利 益最大化的作用大打折扣。 3.新公共服务理论 公共服务并不是现在才提出的新概念，在国内外社会实践中早以有之，只 是近些年来，随着社会的发展，国内外专家学者赋予了公共服务理论以全新的 更广泛的内涵，使公共服务成为 21 世纪公共行政和政府改革的核心理念，它同 经济调节、市场监管、社会管理构成现代政府的四大职能。在美国、日本等发 达国家，20 世纪 70 年代末以来，展开了被称为 deregulation、 “规制缓和”( )等政府再造(重塑)的行政改革。 新公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称，它 是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享 受的社会产品。新公共服务理论认为，政府的职能是服务，而不是“掌舵” ，其 重要作用在于帮助公民表达和实现其共同利益，而不控制和驾驭社会。以维护 公共利益为核心,是政府存在的基础与目标；政府不可能、也不应该按照利润最 大化的原则去运作它所拥有的资源，这是政府与企业最本质的区别；为公民服 务，而不是为顾客服务，政府与公民之间的关系不同于工商企业和其顾客之间 的关系。这种服务对象的差异性，对政府提出了相对于企业更高的服务要求。 赢利和效率对政府而言，只能是手段。当今虽然西方国家并未明确提出服务型 政府(service-oriental government)的概念，但是，不容否认的是，服务型政府在 发达国家克服传统行政模式的弊端，应对政府的财政危机、管理危机和信任危 机，而推动公共行政改革的过程中，发挥了巨大的作用。 杨建顺： 论“服务型政府”在行政法上的定位 ， 河南省政法管理干部学院学报 ，2009 年第 1 期。 杨建顺： 论“服务型政府”在行政法上的定位 ， 河南省政法管理干部学院学报 ，2009 年第 1 期。 一、服务型政府的一般分析 9 （三）服务型政府的内涵（三）服务型政府的内涵 1.服务型政府的法治性 服务型政府应当是法治的政府，要求反映法治的理念，要求依法行政。从 法治视角来看，服务型政府的核心是依法服务、规范服务，唯有如此，才能保 障市场主体的合法权益，保障社会成员平等地享受政府提供的公共服务。 “公共 权力”的合法性既要从法内出发，又要从法外出发，把法内和法外两个方面有 机地结合起来，要求公共权力既要在法律规则的基础上有效运行，同时又必须 符合社会的基本价值观念。 ” 依法行政是现代行政的基本准则，行政行为具有 普遍的法律约束性，是行政合法性的充分体现。 “依法行政”的服务准则是政府 的服务必须在法律职权范围内，依法定程序进行。政府应该提供哪些服务？怎 样服务?这取决于宪法、法律的授权，绝不能超越职权，不允许一厢情愿或者是 主观武断地强行服务，那种违背被服务者意愿去推行“服务” ，往往会使服务变 成强迫；不经过被服务者同意而承担服务，哪怕再“全心全意” ，也不免使服务 渐成压制。 2.服务型政府的有限性 有限政府是指权力、职能、规模和行为都受到宪法与法律明确限制，并公 开接受社会监督与制约的政府。服务型政府享有人民通过宪法、法律授予的权 力，但这种权力不能超越法律规定的界限，不能触犯公民的合法权利，是有限 的权力，这种有限的权力的行使也必须依法定程序进行，并接受人民的监督。 在市场经济条件下，服务型政府主要是弥补市场不足，对市场无能为力或产生 较多负效应的领域进行干预，并以此实现为人民的服务，其职能主要是“掌舵” 而不是“划桨” ，是有所为、有所不为的。具体来说，服务型政府主要是做市场 和个人不能做、不愿做或做不好的事情，其职能主要是“提供经济发展的基础 结构、组织与实现公共物品的供给、保护共有资源和自然资源、维护宏观经济 稳定、保护并维护市场竞争、维护社会公平” 。现代政府是建立在高度发达的市 场经济和公民社会基础上的，社会力量在市场资源配置过程中占有不容忽视的 一席之地，并有逐步提高自身主体地位的迫切诉求。这一现实决定了政府不可 关保英著： 行政法的私权文化与潜能 ，山东人民出版社，2003 年版，第 75 页。 行政法视野下的服务型政府建设 10 能永远是一个无所不在的万能政府，政府的权力触角必须有一个合法、合理的 运行边界。同时，经济学上的“公共选择”和新公共管理学说也从理论上证明， 政府的职能是服务，而不是掌舵。 3.服务型政府的责任性 政府责任是指政府滥用权力以及没有履行或者没有很好地履行服务义务时 所应承担的责任，包括道德责任，行政责任和法律责任，没有责任的权力必然 导致权力的滥用。 布莱克法律辞典对责任政府的解释是一种政府体制，在这 种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任 票或他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必 须辞职。政府责任是公民监督政府并最终控制政府的最重要的手段，如果政府 不负责任，那么公民的监督和控制也就失去了意义，最终将导致公民失去对政 府的最终控制。 作为政府，无论是服务型政府还是管制型政府，都是责任政府，这是权力 设置的一个原则。只是由于政府的类型不同，以及行为方式和手段的改变，政 府与公众、与社会组织之间形成的权利义务关系、承担责任的方式、救济的途 径有所不同而已。服务型政府的服务宗旨决定了其一切工作的出发点和归宿是 为公众提供优质高效的服务。如果服务行政没有责任与之相伴，不仅服务会异 化，而且，也可能产生任性和张狂。 服务型政府是法治政府，其作为公共权力 的行使者，必须为自己的行为和所提供的服务负责，对于政府的失职行为，人 民有权对政府提出质询、追究甚至罢免。在服务型政府中，政府是不是尽到了 应尽的责任，将不再是政府自己说了算，而是由公民来评估，而公民评估政府 的标准自然是政府是否回应了他们的需求，是否提供了令他们满意的服务。当 公民对政府的服务不满意时，就说明这个政府没有尽到应尽的责任，该政府就 要承担相应的失责之后果。这是实实在在的责任追究机制，而不像管理型政府 下由于政府绩效的难以量化而使责任追究机制也形同虚设。 因此，服务型政府应该有把责任落实到具体岗位和个人的较为完善的、结 果指向的责任机制。一个政府只有在其能够保障社会利益，促进实现社会意志 沈荣华： 论服务行政的法治框架 ， 中国行政管理 ，2004 年第 1 期。 井敏： 构建服务型政府：理论与实践 ， 北京大学出版社 ，2006 年版，第 87 页。 一、服务型政府的一般分析 11 所提出的目的，即真正履行其责任时才是合乎理性的，才是合法的。正是从这 个意义上讲，服务型政府必然是责任的政府。 4.服务型政府的公开性 政府秉承信息公开的原则，使公众清晰地知道政府在干什么、怎样做以及 效果如何。透明之所以为服务型政府所必需，是因为透明是公民参与的前提， 而公民参与是政府了解公民服务需求的重要途径，也是公民参与政府过程、监 督政府行为、评估政府绩效的有力手段。坚持政府信息公开，可以从以下两方 面入手。一是扩大政府信息公开范围。政府信息公开的对象范围最低要涵盖行 政区的每个公民，内容范围要涉及政府行为的全过程，从决策问题的提出和讨 论、决策方案的优选、决策执行的过程和程序到结果的评估等都要公开。二要 拓宽政府信息公开的渠道。政府公文要通过告示、展板、广播、电视、报纸等 大众媒介对外公布，或以政府公报的形式印发并允许公民查阅，也可通过政府 上网工程及时在网上公布政府信息。 5.服务型政府的便民性 服务型政府是真正以“为人民服务”为宗旨的政府，体现为政府是人民的 “公仆” ，公务员是人民的“服务员” 。这是服务型政府最直观的本质属性。即 政府工作的一切出发点和最终归宿都是为人民提供满意的服务。政府不再是高 高在上对人民进行统治或者管理，以自己意志代替人民意志，强制人民服从的 官僚机构，而是一切从人民利益出发，按照人民意愿提供公共产品的“公仆” 。 政府的权威通过提供优质高效服务赢得人民信任而树立；政府进行公共管理强 调的是对人民权利的保障，实现人民利益的最大化；政府的公共权力不再异化 为公务员的个人特权，而是公务员神圣的服务职责，政府提供的公共产品通过 公务员的行为转变成人民可以获得的实际利益，公务员成为人民利益的“服务 员” 。 统治型政府、管制型政府 也提供服务但与服务型政府提供的服务有着本质 的区别：首先，出发点不同。前者是为了更好地统治或者管制，后者则是完全 公共管理学学者认为：政府对国家和社会事务的管理采取什么模式一定意义上由行政环境决定，从国家 产生到资本主义制度建立时期的政府是统治型政府，资本主义制度逐渐完善的 19 世纪末到 20 世 80 年代 的政府是管制型政府，20 世 80 年代以后的政府是由管制型向服务型过渡的政府，统治型向管制型再向服 务型演进是历史的必然。参见井敏： 构建服务型政府理论与实践 ，北京大学出版社，2006 年 11 月 第 1 版，第 116 页。 行政法视野下的服务型政府建设 12 从人民的需要出发，为人民谋福祉。其次，实现过程不同。前者是一种居高临 下的“恩赐”过程，人民群众没有拒绝的余地，得到了服务应感恩戴德，后者 则是人民与政府在互动过程中相互协商、交流信息、达成一致，被服务是一种 享受的过程。再次，行为成立的机制不同。从本质上说，服务的成立必须以被 服务者同意为基准，这实际上是合法性问题。前者的服务往往是单方意志的行 为，有时甚至是违背对方意愿的强行“服务” ，后者则一定是出于被服务者的要 求和愿望。最后，被服务者的选择权力不同。被服务者是否具有主体身份，决 定了他能否对服务及服务者进行选择。一般情况下前者对服务内容、服务机构 及人员没有选择权，而后者具有选择权。 因此，服务型政府既不是简单地强调 服务态度的转变，即所谓“微笑服务” ，也不仅仅是把政府的职能转变为以提供 公共产品为主，而是强调这种对公共产品的提供是按照人民意愿提供，追求的 根本目标是人民满意。 （四）服务型政府与法治政府的关系（四）服务型政府与法治政府的关系 在中央政府相继提出“建设法治政府”和“服务型政府构建”的目标以后， 围绕着二者的关系有不少学者对此进行了大量的研究，并提出了许多真知灼见 的看法。南京农业大学刘祖云博士指出，与“服务行政”的价值理念相比， “责 任行政” 、 “法治行政” 、 “透明行政” 、 “平衡行政”等这些行政理念，只是次一 级的价值范式，它们只是实现“服务行政”这一价值理念的操作性的工具，在 “服务行政范式”中，它们应该处在“操作范式”地位。 “法治政府” 、 “责任政 府”是同一层面的政府范式，是“服务型政府”的操作层面，不能与“服务型 政府”相提并论。 苏州大学的沈荣华教授指出，我国的服务行政还只是初级阶 段的构想，尽管如此，实现服务行政的路径还必须依靠建设法治政府作保证， 这是实现从人治行政向法治行政理念转变所要求的。政府是否依法行政，政府 行为是否规范都关系到政府提供服务的质量和水平。所以在这种服务行政的法 治架构下才能保证政府服务行为的规范性，减少主观随意性，从而更好地为社 参见井敏： 构建服务型政府理论与实践 ，北京大学出版社，2006 年 11 月第 1 版，第 18 页。 参