（民商法学专业论文）我国农村住宅流转法律问题研究.pdf

硕士学位论炙 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 我国对于土地权利与其地上建筑物权利的关系处理，在坚持“地随房走 的同 时建立了“房随地走”的原则，由于我国实行农村住宅宅基地的严格管理，因此在 农村住宅流转的问题上，面临着诸多困境，这种困境主要来自于土地和住宅上的权 利冲突，这种状况使得农村住宅流转的现实需求成为无本之木，无法实现。本文仅 仅试图以此为切入点，提出对待农村住宅流转问题的应然态度以及相关的制度构建 建议。 本文的内容以我国农村住宅流转问题为中心进行展开，全文共分为四大部分。 在引言中，作者先介绍了本文的写作背景和本课题的研究意义，同时，在选题 背景上，对为何选择农村住宅问题作为研究切入点作出了简要分析，并对文中可能 出现的创新点进行了阐释。 第一部分从历史维度对农村住宅法律制度进行了考察，通过对农村住宅法律规 范及相关政策文件历史沿革的整理，对我国农村住宅法律制度进行简要评析，明确 了农村住宅流转问题的发展历程。 第二部分以农村住宅法律制度的现实考察为切入点，分别针对我国农村住宅立 法现状及实践现状进行了阐述和评析。立法上，我国农村住宅流转问题的瓶颈在于 “房地一体 政策前提下对房屋和宅基地的价值抉择存在冲突，而实践中农村住宅 流转现实存在并有着较大的需求，因此，文中紧接着分析了我国农村住宅流转问题 的现实困境，即是由于房屋和土地的天然关联以及我国所采取的“强制混合主义 立法模式，导致了房屋所有权私有与宅基地集体所有的财产权利冲突。 文章第三部分从学界针对该问题的争论出发，分别对正反双方的观点及理由作 出评价，分析了寻求我国农村住宅流转问题出路的必要性，指明了对待该问题“渐 进式改革的应然态度，提出可以用“主从关系 的理论视角来看待农村宅基地使 用权和农民房屋所有权之间的矛盾问题，可以在物权二元结构视角下进行农村住宅 流转问题的立法思维转向，“限制公权力，淡化土地所有权，强化住宅私有属性 。 第四部分全面展开了对我国农村住宅流转制度设计框架的论述。分别从建立健 全农村住宅财产权保护体系、建立健全农村住宅流转程序体系、建立与财产规则相 适应的责任规则体系及建立并完善农村社会保障制度等四方面，对我国农村住宅流 转问题的出路进行了阐述。 在结语中，作者再次指明我们的态度是赞成并主张农村住宅应该流转并应是 “渐进式 改革逐渐放开流转的态度，并主张可以采用城市住宅流转模式作为有利 借鉴。 关键词：农村住宅；房屋；宅基地；宅基地使用权；流转 l l a b s t r a c t i nd e a l i n gw i t ht h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nl a n dp r o p e r t yr i g h ta n dr e s i d e n c ep r o p e r t y r i g h t c h i n e s eg o v e r n m e n ti n s i s t st h ep r i n c i p l eo f “l a n dp r o p e r t yr i g h t t r a n s f e r sl n a c c o r d a n c ew i t hr e s i d e n c ep r o p e r t yr i g h t ”，a n dm e a n w h i l e ，t h ep r i n c i p l eo f “t r a n s f e ro f r e s i d e n c ep r o p e r t yr i g h to nt h eb a s i so fl a n dp r o p e r t yr i g h t ”i sa l s oe s t a b l i s h e d a sf o r t h e r e s i d e n c el a n d si nt h er u r a la r e a sa r es t r i c t l yc o n t r o l l e di nc h i n a ，w ew i l lh a v ev a r i o u s d i f f i c u l t i e si nr u r a lr e s i d e n c et r a n s f e r r i n g t h e s ed i f f i c u l t i e sm a i n l yc o m e s f r o mc o n f l i c t s b e t w e e nt h el a n dp r o p e r t yr i g h ta n d r e s i d e n c ep r o p e r t yr i g h t ，m a k i n gt h er e a l i s t i cd e m a n d o f “t r a n s f e r r i n go fr u r a lr e s i d e n c e ”u n r e l i a b l e t h u st h i sp a p e r i n t e n d st os t u d yt h i sa c t u a l p r o b l e mb yp r o p o s i n gs o m ep r o p e ra t t i t u d e sa n dp o l i c ys u g g e s t i o n so nt h ec o n s t n l c t i o n o ft r a n s f e r r i n gs y s t e mo n “r e s i d e n c e si nr u r a la r e a s ” t h i sp a p e rf o c u s e so nt h ep r o b l e mo f “t r a n s f e r r i n go fr u r a lr e s i d e n c e ”，a n dc a n b e d i v i d e di n t of o u rp a r t s h it h ei n t r o d u c t i o n ，t h ea u t h o rf i r s ti n t r o d u c e d t h ew r i t i n go ft h i sa r t i c l et h e b a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h e r e s e a r c hp r o j e c t sa tt h es a m et i m e ，t h eb a c k g r o u n d 1 n t h et o p i c so nt h eq u e s t i o no fw h yt h ec h o i c eo fr u r a lh o u s i n ga sa r e s e a r c hs t a r t i n gp o i n t t om a k eab r i e fa n a l y s i so ft h et e x to ft h ei n n o v a t i o np o t e n t i a lc a r r i e do u tt oe x p l a i n t h ef i r s tp a r tt r a c e st h eh i s t o r yo ft h el e g a ls y s t e m o nt h er i g h tt ou s er u r a l r e s i d e n c e s b ym a k i n g a ni n t r o d u c t i o no ft h ec h a n g ea n dd e v e l o p m e n to fl e g a ln o r m sa n d p o l i c yp a p e r so n r u r a lr e s i d e n c ep r o p e r t yr i g h t ”，t h e a u t h o rb r i e f l ya n a l y z e st h el e g a l r e g u l a t i o na n dc l e a r l yp o i n t so u tt h es i t u a t i o nc h a n g e so fr u r a l r e s i d e n c et r a n s f e r r i n g p r o b l e m t 1 l es e c o n dp a r tt a k e st h ep r a c t i c a li n v e s t i g a t i o no ft h el e g a ls y s t e m o fr u r a l r e s i d e n c ei nc h i n aa st h ec u tp o i n t ，a n dd i s c u s s e st h el e g i s l a t i o ns t a t u sa n d t h ep r a c t i c e s t a t u so fr u r a lr e s i d e n t i a lr e s p e c t i v e l y o nt h el e g i s l a t i o na s p e c t ，t h eb o t t l e n e c ko fs o l v i n g t h en l r a lr e s i d e n c et r a n s f e rp r o b l e mi st h ep o l i c yo fr e s i d e n c ea n dl a n d a sa no r g a n i c w h o i e a n dt h e r ea r ec o n f l i c t so nc h o o s i n gr e s i d e n c ea n d r e s i d e n c el a n d ，w h i l ei np r a c t i c e t h e r ei sg r e a tr e a l i s t i cd e m a n do nr u r a lr e s i d e n c et r a n s f e r r i n g t h e r e f o r e ，t h i sp a p e r a n a l y s e st h er e a lp r o b l e mo fr u r a lr e s i d e n t i a lt r a n s f e r , n a m e l y , t h en a t u r a la s s o c i a t i o n o t r e s j d e n c ea n dl a n da sw e l la st h e ”c o m p u l s o r ym i x i n g ”l e g i s l a t i o nm o d ea d o p t e db y o u r i i i r h 硕士学位论交 m a s t e r st h e s i s g o v e r n m e n tr e s u l ti nt h ep r o p e r t yr i g h t sc o n f l i c tb e t w e e np r i v a t eh o u s eo w n e r s h i pa n d l a n dc o l l e c t i v eo w n e r s h i p b a s eo nt h ea c a d e m i cd e b a t e ，t h et h i r dp a r tg i v e sc o m m e n t so ni d e a sa n dr e a s o n so f b o t hp o s i t i v ea n dn e g a t i v es i d e s ，a n a l y z e st h en e c e s s i t yo fs e e k i n gs o l u t i o n so fr u r a l r e s i d e n t i a lt r a n s f e r r i n gp r o b l e m ，p o i n t so u tt h ep r o p e ra t t i t u d et o w a r d sa “g r a d u a l ” r e f o r m ，a n dp u t sf o r w a r d “m a s t e r - s l a v er e l a t i o n s ”p e r s p e c t i v et ov i e wt h ep r o b l e mo ft h e u s u f r u c tf o rr u r a lr e s i d e n c ea n df a r m e r s o w n e r s h i po fh o u s e s ，a l s ot h ep e r s p e c t i v eo f d u a l - s t r u c t u r eo fp r o p e r t yl a wc a l lb ea p p l i e dt om a k et u r n si nl e g i s l a t i v et h i n k i n go n r u r a lr e s i d e n t i a lt r a n s f e r r i n g ，n a m e l y , “l i m i tt h ep u b l i c p o w e r , w a t e rd o w nl a n d o w n e r s h i pa n ds t r e n g t h e nt h er e s i d e n t i a lp r o p e r t i e s ” t h ef o u r t hp a r to fi saf u l l - s c a l ed i s c u s s i o no fad e s i g nf r a m e w o r ko fr u r a l r e s i d e n t i a lc i r c u l a t i o ns y s t e m t h e ni t e x p o u n d st h es o l u t i o n so fr u r a lr e s i d e n t i a l t r a n s f e r r i n gp r o b l e mf r o mf o u ra s p e c t s t h e ya r ea sf o l l o w s ：e s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n g t h ep r o t e c t i o ns y s t e mo fr u r a lr e s i d e n t i a lp r o p e r t yr i g h t s ，e s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n gt h e c i r c u l a t i o ns y s t e mo fr u r a l r e s i d e n t i a l ，e s t a b l i s h i n gt h er e s p o n s i b i l i t ys y s t e mw h i c h c o r r e s p o n d st ot h ep r o p e r t yr u l e so ft h eg o v e r n m e n t ，a n de s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n gt h e r u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e m i nc o n c l u s i o n ，t h ea u t h o rr e - s p e c i f i e di no u ra t t i t u d ei si nf a v o ro ft h em o t i o na n d c a l l e df o rt r a n s f e ro fr u r a lh o u s i n gs h o u l db ea n ds h o u l db e ”p r o g r e s s i v e ”r e f o r mo ft h e a t t i t u d eo ft h ep r o g r e s s i v el i b e r a l i z a t i o no ft h ec i r c u l a t i o n ，a n dt h a tc a nb eu s e da sa m o d e lo fu r b a nh o u s i n gb e n e f i tf r o mt h ec i r c u l a t i o n k e yw o r d s ：r u r a lr e s i d e n c e ；h o u s i n g ；r e s i d e n c el a n d ；u s e f r u c tf o rr u r a lr e s i d e n c e l a n d ；t r a n s f e r i v 。，嚣、 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 作者签名： 日期o 年月 日 导师签名： 日期：年月 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l l s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。回童途塞握窒后进卮! 旦坐生；旦= 生；旦三生筮查! 作者签名： 日期：年月 日 导师签名： 日期：年月 日 ，f r = _ 、 ： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 党的十七届三中全会关于推进农村改革发展若干重大问题的决定指出：“农 业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局”，“农业是安天下、稳民心的战略 产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定， 没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。我国总体上已进入以工促农、以城带 乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻， 进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。 因此，“三农 问题是中国目前所要着力解决的核心问题之一。推进社会主义新农 村建设，大力推动城乡统筹发展是新形势下解决“三农 问题的重要途径，对于全 面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，夺取全面建设小康社会新胜利， 开创中国特色社会主义事业新局面具有重要的意义。 我国农村住宅流转问题( 农村住宅是住房与宅基地的统一体) 是农村不动产 问题的核心，同时也是“三农”问题的重中之重。改革开放三十年以来，党和国家 对于“三农”问题的重视与目俱增，我国农村的发展也面临着前所未有的机遇。与 此同时，不可忽视的问题是，在市场经济日益发展的今天，有的农民开始走出“生 于斯、长于斯”的村庄，举家迁徙到远离家乡的都市居住生活。也有些城市居民为 了追求田园生活，希望在农村有一个绿色的家园。因此，在我国广大农村地区( 包 括城乡结合部) ，便出现了买卖农村住宅的现象，部分农村地区出现了住宅所有权 较为自由的流转，甚至一些经济比较发达的农村地区正在进行此类的尝试，并以此 作为实现农业产业化、现代化和农村城镇化的基础。但由于现行法律法规对农村住 宅设有诸多限制，制约和限制了农村住宅的交易流转。因此，政府和立法机关应与 时俱进，建立有利于改变城乡二元经济结构的体制，建立健全农村住宅交易的各项 法律法规，对不合时宜的限制农村住宅交易的法律法规进行修改，以保障农村住宅 所有权的有序流转，使农村住宅真正走向市场经济的轨道。 在选题背景上，农村住宅与农村房屋、农村宅基地虽然有紧密的联系，但二 者并不等同，并非在任何语境下都可以相提并论。本文之所以选择“农村住宅”而 非其他作为主题词，主要是基于以下几点考虑：农村住宅应是住房和宅基地的统 一体，而宅基地是房屋所依附存在的土地；农村住宅流转必然会涉及到宅基地问 题，居住是人们生存发展的基本需求，因此，以“住宅”为切入点也更为严谨； o 袁铖：城乡统筹发展背景下农村住宅流转法律问题研究，中国房地产法律实务研究论坛， h t t p ：1 w w w r e a l e s t a t e l a w c o m c n h t m l w u q u a n f a z h u a n t i 2 0 0 8 1 0 2 8 6 6 4 h t m l ，访闯时问：2 0 0 9 1 - 3 1 。 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 我国的房产市场，实际上只能说是房屋住宅市场，土地权利交易市场发展还远不成 熟，从住宅问题讨论起更为合理。尽管文中有大量篇幅是涉及到农村宅基地使用权 变动的，但都是建立在农村住宅流转的基础之上。本文讨论的也是农村住宅能否流 转、应如何对流转涉及的法律问题进行分析思考等。 “三农”问题是中国的基本问题，而农村住宅流转所涉及的法律问题又是“三 农”问题的基础。本文通过阐释农村住宅流转的历史发展及现状，从土地与住宅的 天然关联性入手分析了我国农村住宅流转过程中存在的权利冲突和价值困惑，并试 图解决以下三个问题：1 、当前制约农村住宅流转的因素分析；2 、在法理上对待农 村住宅流转问题的应然态度；3 、在法律和政策制度上突破制约因素的措施。 本文可能的创新点在于： 1 、论文通过对我国住宅法律制度进行历史维度和现实维度的双向考察，结合 房屋与土地具有的天然关联性以及对我国不动产物权结构的分析，指明我国农村住 宅流转困境的根源在于现行体制下房屋所有权与宅基地使用权之间的规定存在法 律冲突，并对此观点进行了详细论证。 2 、论文通过对农村住宅流转问题的学界观点之考察，系统阐述了农村住宅流 转问题改革的必要性，最终在以上分析的基础上提出了对待该问题的应然态度，提 出了可以用“主从关系”理论来理解农村宅基地使用权和农民房屋所有权之间关系 的解决思路，同时提出了在物权二元结构论的视角下解决农村住宅流转问题的新立 法思维。 3 、论文提出了构建有利于农村住宅流转的制度框架，提出了应从财产保护规 则、流转程序规则、责任规则及社会保障机制等方面着手的具体意见。 国在很多关于农村问题的讨论中，并未将农村住宅流转与宅基地区分开来。笔者认为从法律的角度来看，这样 的看法并4 i 严谨。尽管农村住宅流转必然会带来宅基地使用权属发生变化，但住宅与宅某地毕竟是两个完伞不 同的客体。在奉义中，作者参考了其他学者观点，将住宅理解为足住房和宅基地的统一体，这样吏符合现实需 求，同时也便于文章展开论述。 2 ，f f 、 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 一、我国农村住宅法律制度的历史考察 任何社会中，不动产制度都是最基础的经济制度，不动产权利的配置最真实地 反映着社会经济发展状况。土地制度和住房制度的改革，是社会制度变迁的一种信 号。建国以来，我国关于住宅流转的各项政策，大多数与土地政策密切相关，并且 综观整个发展过程，我国土地权利市场化交易的历程也相当坎坷。因此，对于农村 住宅流转问题的历史视角考察，也理所当然地应结合从我国房屋流转和土地政策着 手加以分析。 从1 9 4 9 年建国以来的几十年时间里，我国农村住宅法律制度大体上可分为住 宅权利统一及住宅权利分立两个阶段。在住宅权利统一阶段中，农村房屋和农村宅 基地均属于农民私人所有，农民享有完全的住宅所有权；在住宅权利分立阶段中， 房屋所有权依然归属于农民个人所有，但宅基地所有权与使用权逐渐出现分离，归 属于不同主体。 ( 一) 住宅权利统一阶段 从1 9 4 9 年1 0 月新中国成立之后到1 9 6 2 年初，农村宅基地归农民私人所有， 国家承认农民对房屋和宅基地的所有权，农民可以对其进行自由买卖、租赁、继承 等，不受政府限制。可以认为，这个时期农民对于其宅基地及地上建筑物的住宅权 利是统一的，农民对宅基地及地上建筑物均享有完整所有权。 新中国成立后，我国农村进行了以废除封建土地制度为主要内容的大范围土地 改革，将大地主的土地和房屋分给无地无房农民，实行“耕者有其田、居者有其屋 的土地改革运动。根据1 9 5 0 年土地改革法的规定：( 1 ) 废除地主阶级封建剥 削的土地所有制，实行农民的土地所有制( 第1 条) ；( 2 ) 所有没收和征收得来的 土地，统一地、公平合理地分配给无地少地的贫苦农民所有( 第1 0 条) ；( 3 ) 土地 改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者有自由经营、买 卖及出租其土地的权利( 第3 0 条) 。土地改革法建立了农民私人所有的土地制 度，通过土地改革，新中国政府把封建土地地主所有制转变为农民个体土地所有制， 农民对其分得的土地和土地上的住宅拥有完整所有权，农民获得了完全的土地权 。这一部分的资料整理，主要参考了丁关良：( 1 9 4 9 年以来中国农村宅基地制度的演变，湖南农业人学学报 ( 社会科学版) 2 0 0 8 年第4 期；高圣平、刘守英：宅基地使用权初始取得制度研究，中国土地科学2 0 0 7 年第2 期；李乐：农村住宅流转法律问题研究【硕士学位论文j ， 1 1 1 人学法学院2 0 0 6 年。 3 一， 硕士学位论丈 m a s t e r st t ! e s i s 利，实现了“耕者有其田、居者有其屋”的目标。 1 9 5 4 年，新中国第一部宪法获得通过并颁布实施，其中规定，国家依照法 律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权( 第8 条) ；国家保护公民的合法 收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权( 第1 1 条) ：国家依照法律保护公民的 私有财产继承权( 第1 2 条) 。这些条款从国家根本法的角度再次确认了土地改革中 确立的农村住宅权利体系，对农民住宅权利给予了更高层次的保护。 在社会主义改造时期( 1 9 5 3 1 9 5 7 年) ，我国完成了土地所有制的第二次改革， 农村通过合作化将农民的土地所有制改造为集体土地所有制，但从相关文献来看， 农业合作化过程中，虽然农民主要生产资料入社并转变为实质上的集体所有，却并 没有改变农民宅基地与房屋的个人所有权。 小结：通过以上梳理我们可以对该阶段我国住宅制度得出这么几点认识，农村 宅基地制度的特性是农村宅基地以个人为单位、平均分配、无偿取得；严格按照保 障农民居住权理念设计宅基地法律制度；实现了“居者有其屋”的目标。这一阶段 农村宅基地制度的内容包括：宅基地属于农民私人所有；宅基地所有权与房屋所有 权两权主体高度统一，确立了农民对宅基地和房屋的所有权人地位；农民领取政府 颁布的房地权证书；农民享有完整的宅基地所有权和房屋所有权，可对宅基地及房 屋进行自由买卖、出租、继承以及其他方式的不受限制流转；宅基地所有权和房屋 所有权均得到充分体现，受法律保护。 ( 二) 住宅权利分立阶段 在实现房屋权利与宅基地权利分立的过程中，农民个人享有房屋所有权和宅基 地使用权，但宅基地所有权却分别归属过不同的主体享有，我们大体将其分为两个 阶段。 第一阶段，宅基地所有权归生产队时期。从1 9 6 2 年初至1 9 8 1 年底，农村宅基 地归生产队集体所有，一律不准出租和买卖；农民原始取得宅基地使用权，国家承 认农民对宅基地的长期占有和使用，社员有买卖和租赁房屋的权利。 1 9 6 2 年通过的生产人民公社工作条例修正草案( 简称人民公社六十条) 第2 1 条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括 社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。这是最早对农村宅 基地使用权问题作出规范的文件。人民公社六十条同时也规定：“社员的房屋， 永远归社员所有”，“社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可 以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约。 4 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 由此可以看出，国家对社员房屋的私有权利并没有进行干涉，允许其自由流转，而 农民对宅基地由原来享有土地所有权转化为享有宅基地使用权。此后，农村宅基地 所有权与使用权相分离，其中，所有权归生产队，使用权归社员。由这个进程可以 看出，农村宅基地所有权的变更并不是通过等价交换原则建立的，而是通过无偿平 调完成的，这种土地权利制度得到了1 9 7 5 年宪法的确认。 1 9 6 3 年，中共中央和最高法院分别发布了关于各地对社员宅基地问题作一些 补充规定的通知及关于贯彻执行民事政策几个问题的意见( 修正稿) 两个政 策性文件，其中的主要内容有：( 1 ) 社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑的空 白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长 期不变；( 2 ) 宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员 所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给 新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有；( 3 ) 社员需建新房又没有宅基地时， 由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决；( 4 ) 社员不能 借口修建房屋，以随便扩大墙院、扩大宅基地来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必 须退出。自此之后，确定了宅基地使用权的无偿取得制度。 在接下来的一系列法律、法规及规范性文件中，继续强调并确认了上述关于 农村住宅法律的规则。可见，在人民公社运动中，农村集体土地所有制发生了一系 列的重要变化，首先是人民公社初期的农村土地公社所有制，接下来又规定生产队 范围内的土地归生产队所有，最终形成了“三级所有、队为基础 的以生产队为基 础的集体土地所有制。与此同时，农村宅基地产权也发生了明显的变化，由原来的 农户个体私有转变为生产队所有。 小结：这一阶段，农村宅基地制度的特点是农民对宅基地由原来享有土地所有 权转化为享有宅基地使用权；确立了农村宅基地所有权与宅基地使用权相分离的制 度；农村宅基地利用法律制度设计体现居住权保障功能；农村宅基地在分配方式上， 以农民个人为单位、平均分配、农民无偿取得宅基地使用权；确立了农村宅基地使 用权的无期限性。农村宅基地制度的内容包括：农村集体宅基地属于生产队所有； 生产队所有的宅基地不准出租和买卖；农民无偿取得宅基地使用权；宅基地归各户 长期使用，长期不变；宅基地使用权不准单独出租、买卖和擅自转让；宅基地上的 房屋( 附着物) 归社员所有：社员有买卖和租赁房屋的权利；社员房屋出卖后，宅 基地的使用权即随之转移给新房主，即确立了房屋所有权与宅基地使用权自然状态 。主要包括了1 9 7 5 年宪法，1 9 7 8 年宪法，1 9 7 8 年中国共产党第十一届中央委员会第三次会议通过的农 村人民公社t 作条例( 试行草案) ，1 9 7 9 年最商法院关于贯彻执行民事政策法律的意见( 中华人民共和国 民法通则等法律所代替) ，1 9 8 1 年4 月国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知等。 5 彳嚣、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 不可分割的原则；社员新建房屋的地点要统一规划；社员建造新房须由本户申请， 经社员大会( 生产队) 讨论同意；社员修建新房时不能侵占集体耕地；宅基地受法 律保护；社员的房屋被征用应给予补偿，并且对迁移户作妥善安置。但在这一阶段， 农民宅基地使用权不予登记，也无新建房屋产权证书；宅基地使用权性质不明、导 致了房屋所有权与宅基地使用权法律规则的矛盾。 第二阶段，宅基地所有权归农民集体时期。1 9 8 2 年初至1 9 9 7 年底，农村居民 和城镇居民可原始取得宅基地使用权，都可以使用农民集体所有的农村宅基地，但 以农村居民使用农村宅基地为主。 土地所有权立法上，1 9 8 2 年宪法第1 0 条第2 款规定：“农村和城市郊区的 土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留 山，也属集体所有。 至此，宅基地集体所有制以宪法的形式被确认下来。同时还 规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地 ( 第 1 0 条第4 款) 。1 9 8 6 年民法通则第7 4 条规定：“集体所有的土地按照法律属于 村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、 管理。已经属于乡( 镇) 农民集体经济组织所有的，可以属于乡( 镇) 农民集体所 有。”1 9 8 6 年6 月土地管理法第8 条第1 款与上述民法通则7 4 条除有相同 规定外，增加了第2 款规定为：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以 上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。” 从而真f 确立了农民集体土地所有权。 房屋所有权立法上，我国1 9 8 2 宪法规定，“国家保护公民的合法收入、储 蓄、房屋和其他合法财产的所有权”( 第1 3 条第1 款) 。民法通则规定：( 1 ) 公 民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、 林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产( 第7 5 条第1 款) 。 公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者查封、 扣押、冻结、没收( 第7 5 条第2 款) 。( 2 ) 公民依法享有财产继承权( 第7 6 条) 。 在宅基地使用权立法上，1 9 8 6 年6 月2 5 日和1 9 8 8 年1 2 月2 9 日土地管理法 规定：( 1 ) 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地( 第2 条 第2 款) ；( 2 ) 农村和城市郊区的土地，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山， 属于集体所有( 第6 条第2 款) ；( 3 ) 农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和 村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原 有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准( 第3 8 条第l 款) 。 农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准( 第3 8 条第2 6 一， 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 款) 。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准( 第3 8 条第3 款) ；( 4 ) 农村 居民住宅建设，乡( 镇) 村企业建设，乡( 镇) 村公共设施、公共事业建设等乡( 镇) 村建设，应当按照乡( 镇) 村建设规划进行( 第3 7 条第2 款) ；( 5 ) 农村居民未经 批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土 地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。 结合其他一些规范性文件，我们可以对这一阶段的住宅制度作如下小结：宅 基地的性质是：农村宅基地属于农民集体所有，城市宅基地属于国家所有。宅基地 制度的内容包括：农村宅基地在分配方式上，以农民个人为单位、平均分配、农民 无偿取得宅基地使用权；城镇非农业户口居民可低价有偿取得宅基地使用权。农村 居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地，也可以使用耕地；无论使用原 有宅基地、村内空闲地还是使用耕地的，均应履行严格审批程序；农村居民建住宅 使用土地，不得超过省、自治区、直辖市的规定标准；禁止建房用地的直接买卖； 出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准；宅基地使用权不得抵押；圆宅基地 使用权可以继承。但这一阶段农民宅基地使用权一般不予登记，也没有新建房屋产 权证书；同样，宅基地使用权性质不明导致了房屋所有权与宅基地使用权法律规则 的矛盾。 主要包括：1 9 8 2 年2 月国务院制定的村镇建房用地管理条例( 该条例于1 9 8 6 年被土地管理法废止) ， 1 9 8 2 年l o 月中共中央办公厅国务院办公厅转发书记处农村政策研究室城乡建设环境保护部关于切实解决 滥占耕地建房问题的撤告 的通知，1 9 8 4 年8 月最高法院关十贯彻执行民事政策法律若十问题的意见，1 9 8 5 年1 0 月城乡建设纠i 境保护部村镇建设管理暂行规定，1 9 9 0 年1 月国务院批转的固家十地管理局关于加强 农村宅皋地管理丁作请示的通知，1 9 9 1 年1 月土地管理法实施条例，1 9 9 1 年7 月国家十地管理局关于 确定十地杖属问题的若十意见( 1 9 9 5 年5 月停止执行) ，1 9 9 3 年6 ，】国务院颁布的村庄和集镇规划建设管 理条例，1 9 9 5 年3 月国十资源部确定七地所有权和使用权的若干规定等。 酋1 9 9 5 年越保法第3 7 条规定：宅基地使用权不得抵押。 7 f 冷 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 二、我国农村住宅法律制度的现实分析 ( 一) 我国农村住宅立法现状反思 1 9 9 8 年至今的十多年时间，逐步形成了我国目前的住宅制度住宅权利分 立，农户享有房屋所有权和宅基地使用权。农村宅基地属于农民集体所有，只有农 户可原始取得宅基地使用权，即农村宅基地只赋予农民永久使用的权利，非农业户 口城镇居民不得使用农民集体土地建住宅。 1 宪法规定 在房屋所有权方面，现行宪法第1 3 条规定：“公民的合法的私有财产不受 侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。第3 9 条规定：“中华 人民共和国公民的住宅不受侵犯。 从根本法的角度第一次明确了对公民合法私有 财产的保护。 在土地政策上，1 9 9 9 年和2 0 0 4 年宪法第1 0 条第2 款规定：“农村和城市 郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、 自留山，也属集体所有。”第1 0 条第4 款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖 或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”以上条 文确立了农村宅基地属于农民集体所有，住宅权利所依附的宅基地所有权严格禁止 买卖，宅基地使用权转让需依照法律规定的原则。 另外，在第8 0 条第3 款中明确规定：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他 形式非法转让。” 2 法律规定 在房屋所有权上，民法通则第7 5 条规定：“公民的个人财产，包括公民的 合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民 所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或 者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。” 物权法第3 9 条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、 使用、收益和处分的权利。第6 4 条规定：“私人对其合法的收入、房屋、生活用 品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。 在土地特别是宅基地立法方面，1 9 9 8 年和2 0 0 4 年土地管理法均作了以下 规定：( 1 ) 第2 条规定，土地归全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表 8 硕士学位论丈 m a s 丁e r st t t e s i s 国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使 用权可以依法转让；( 2 ) 第8 条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市 郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自 留地、自留山，属于农民集体所有；( 3 ) 第3 6 条规定，非农业建设必须节约使用 土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占 用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；( 4 ) 第4 3 条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地； 但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有 的土地的，或者乡( 镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有 的土地的除外；( 5 ) 第6 2 条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地 的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建造住宅，应当符合乡 ( 镇) 土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅 用地，经乡( 镇) 人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的， 依照本法规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予 批准。 1 9 9 8 年土地管理法第6 2 条规定与1 9 8 8 年土地管理法相比，增加或修 改的规定主要有：第一，实行一户一宅制；第二，农村村民建住宅用地应当符合乡 ( 镇) 土地利用总体规划和土地利用年度计划；第三，涉及占用农用地的必须先行 办理农用地转用的审批手续；第四，将宅基地的审批权限统一定为县级人民