（法学专业论文）人民币汇率补贴研究——以《2011年货币汇率监督改革法案》为例.pdf

r e s e a r c ho nr mbe x c h a n g er a t e s u b s i d i e s - - - - - - - - - - - - - t a k ec u r r e n c ye x c h a n g er a t eo v e r s i g h t r e f o r ma c to f2 0 11a se x a m p l e 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名：去之。驯、年r 月巧日 学位论文作者签名：之。j 孑。f 、年r 月巧日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；学校 可以采用影印、缩印或者其它方式合理使用学位论文，或将学位 论文的内容编入相关数据库供检索；保密的学位论文在解密后遵 守此规定。 学位论文作者签名秽之、曩移 导师签名： & 9f 沙年f 月z 1e t 妒，埠( 月弓日 摘要 自2 0 0 3 年美国首部针对人民币汇率的“舒默法案”面世之后，伴随着愈演 愈烈的贸易摩擦和汇率之争，几十部旨在强迫人民币汇率升值的法案在美国参议 院和众议院被提出，俨然形成了一套体系完备的“人民币汇率补贴论”。2 0 1 1 年 1 0 月，( ( 2 0 1 1 年货币汇率监督改革法案在美国参议院高票通过，成为针对人民 币汇率主张的最新集大成者，这使得研究人民币汇率补贴论成为迫在眉睫的任 务。本文将透过对人民币汇率补贴论的产生历史和( ( 2 0 11 年货币汇率监督改革 法案内容的法律梳理，总结并分析人民币汇率体制构成w t o 规则下补贴的可能 性，进而提出自己的结论和意见。 本文大体分为五个部分：第一部分分析人民币汇率补贴论产生的经济、政治 原因；第二部分介绍( ( 2 0 1 1 年货币汇率监督改革法案相关内容；第三部分概 括w t o 规则下补贴的构成；第四部分总结并评论人民币构成w t o 规则下补贴的可 能性；第五部分提出结论和意见。 关键词：人民币汇率，补贴，s c m 协议 a b s t r a c t s i n c et h ef i r s tb i l lc o n c e r n i n gr m be x c h a n g er a t ei n t r o d u c e db ys e n a t o rc h a r l e s s c h u m e ri n2 0 0 3 ，c o m b i n e dw i t ht h ei n c r e a s i n g l yd i s p u t e so nt r a d ea n de x c h a n g er a t e ， d o z e n so fc o n g r e s s i o n a lb i l l sh a v eb e e nf l o a t e dt oc h a l l e n g ec h i n e s ee x c h a n g er a t e s y s t e m e s t a b l i s h i n gac o m p r e h e n s i v et h e o r ys y s t e mo fr m be x c h a n g er a t es u b s i d i e s i no c t o b e ro f2 01 1 c u r r e n c ye x c h a n g er a t eo v e r s i g h tr e f o r ma c to f2 011p a s s e d b yt h es e n a t es ot h a ti ti se x t r e m e l yu r g e n tt os t u d yt h et h e o r ys y s t e mo fr m b e x c h a n g er a t es u b s i d i e s t h i sa r t i c l ew i l la n a l y z et h ep o s s i b i l i t i e so fc h a l l e n g i n gt h e r m be x c h a n g er a t ea sas u b s i d yu n d e rw t 0r u l e st h r o u g hi n t r o d u c i n gt h eh i s t o r y a n dc o n t e n to ft h e o r ys y s t e mo fi 泓be x c h a n g er a t es u b s i d i e sa n dc u r r e n c y e x c h a n g er a t eo v e r s i g h tr e f o n na c to f2 011 t h e nt h ea u t h o r w i l lm a k ea c o n c l u s i o na n dp r o v i d es o m ea d v i c e t h i sa r t i c l ew i l lb ed i v i d e di n t o f i v ep a r t sa s ：t h ef i r s tp a r tw i l la n a l y z et h e e c o n o m i ca n dp o l i t i c a lr e a s o n so fr m be x c h a n g er a t es u b s i d i e s ；t h es e c o n dp a r tw i l l i n t r o d u c et h er e l e v a n tc o n t e n to fc u r r e n c ye x c h a n g er a t eo v e r s i g h tr e f o ma c to f 2 011 ；t h et h i r dp a r tw i l le x p l a i nt h ee x i s t i n gp r o v i s i o n so ns u b s i d yu n d e rt h ew t o r u l e s ；t h ef o r t hp a r tw i l le v a l u a t et h ep o s s i b i l i t i e so fc h a l l e n g i n gt h er m be x c h a n g e r a t ea sas u b s i d yu n d e rw t or u l e s ；a n dt h el a s tp a r to ft h i sa r t i c l ew i l lm a k ea c o n c l u s i o nb a s e do nt h ea f o r e s a i dd i s c u s s i o n k e y w o r d s ：l i m be x c h a n g er a t e ，s u b s i d y ，s c m i i 目录 第1 章引言1 第2 章人民币汇率补贴论的发展一1 2 1 发展背景1 2 1 1 以日本为开端1 2 1 2 美国成为主导2 2 1 32 0 0 8 年金融危机后3 2 2 评价4 2 2 1 经济原因4 2 2 2 政治原因5 第3 章人民币汇率补贴论的立法动向5 3 1 概述5 3 1 1 开始通过立法解决人民币问题6 3 1 2 将汇率操纵引入立法6 3 1 3 将汇率严重偏差引入立法6 3 1 4 立法活动得到更多支持7 3 2 目前立法活动中的主张以( ( 2 0 1 1 年货币法案为例7 3 2 1 确立根本性汇率偏差( f u n d a m e n t a lm i s a l i g n m e n t ) 标准8 3 2 2 扩大财政部在在处理汇率问题上的权力8 3 2 3 对严重汇率偏差的货币采取反补贴措施9 3 3 评价9 第4 章补贴与反补贴措施协定下的补贴1 0 4 1 财政资助1 0 4 2 授予利益1 1 4 3 专向性1 2 第5 章人民币汇率不构成s c m 协议下的补贴1 3 5 1 美国对人民币汇率实施反补贴的策略1 3 5 1 1 通过w t o 争端解决机制途径1 3 5 1 2 通过国内征收反补贴税的途径1 4 5 1 3 评价1 4 5 2 人民币汇率不构成财政资助1 5 5 2 1 构成资金的直接转移的可能性1 5 5 2 2 构成政府提供货物或者服务的可能性1 6 5 2 3 构成委托或者指示私人机构间接财政资助的可能性1 6 5 2 4 评价1 7 5 3 人民币汇率不构成授予利益1 9 5 3 i 直接转移资金构成利益的可能性1 9 5 3 2 政府提供的服务构成利益转移的可能性一2 0 5 3 3 利益分析基准2 0 5 3 4 一个更极端的观点2 2 5 3 5 评价2 2 5 4 人民币汇率不具有专向性2 3 5 4 1 构成法律上的出口补贴的可能性2 3 5 4 2 构成事实上的出口补贴的可能性2 4 5 4 3 具有企业、行业专向性的可能性2 5 5 4 4 评价2 6 第6 章结论和建议2 7 参考文献2 8 致谢3 0 个人简历3 1 第1 章引言 2 0 1 1 年1 0 月1 1 日，美国参议院高票通过旨在督促人民币汇率上升的( ( 2 0 1 1 年货币汇率监督改革法案1 ( 以下称“( ( 2 0 1 1 年货币法案”) 。该法案试图通过 强迫人民币升值以达到扭转中美贸易现状，刺激美国国内经济发展，改善美国低 迷的就业水平的目的。法案中最引人瞩目的部分是其延续了多年以来在美国经济 界、政治界、法学界都颇为盛行的人民币汇率补贴论。可见虽然人民币是否被低 估以及人民币升值是否会促进美国经济复苏等结论性问题仍然充满争议，但美国 逼迫人民币升值的脚步从未停歇。“人民币汇率补贴论”这- n n 始终悬在中美 贸易交往的上空，经过多年发展，终于在( ( 2 0 1 1 年货币法案达到高峰，成为美 国逼迫人民币升值的最重要主张。梳理其发展历程，研究其内在机理，是我国应 对美国汇率政策迫在眉睫的任务。 第2 章人民币汇率补贴论的发展 法律问题的产生往往具有深刻的历史背景，其性质、内容和发展趋势等，都 有赖经济基础、政治因素和社会环境要求和影响。人民币汇率补贴论的发展也有 经济、政治、社会因素的推动。深入挖掘法律问题背后的原因，才能找出人民币 汇率补贴论的根源所在，高瞻远瞩的把握住解决问题的原则。 2 1 发展背景 2 1 1 以日本为开端 2 0 世纪九十年代，中国由汇率双轨格局逐步调整为有管理的浮动汇率。1 9 9 8 年，东南亚金融危机爆发，该地区许多国家经济遭受重创，货币贬值平均达到4 0 2 。 1 c u r r e n c y e x c h a n g e r a t e o v e r s i g h t r e f o r m a c t o f 2 0 1 1 ，s 1 6 1 9 2 郭金龙，关于东南亚金融危机对我国经济增长的影响的实证分析，数量经济技术经济研究1 9 9 9 年第 期。 为了避免香港因冲击而崩溃，同时促进亚洲经济尽快复苏，中国承诺人民币不贬 值，从而积极介入金融市场，稳定人民币汇率保持在8 2 7 7 0 8 2 8 0 0 的波动区问 3 。这一举动在当时获得了国际舆论的广泛好评和良好效应。但随着东南亚金融危 机的阴云逐渐散去，要求人民币汇率自由浮动的呼声也越来越高。2 0 0 0 年，朱镕 基访问日本时再次承诺人民币不贬值，遭到时任日本中央银行理事松本的撰文抗 议。松本认为，人民币币值被低估，应当大幅度升值，以平抑中国制造的商品在 国际市场的竞争力，减少中国的贸易出口。 2 1 2 美国成为主导 此后，美国成为人民币汇率补贴论的主要倡导者。2 0 0 1 年中国加入世界贸易 组织( w o r l dt r a d eo r g a n i z a t i o n ，w t o ) ，人们认为这将使中国市场与世界接轨， 从而削弱中国出口品竞争力，缓解中美贸易的紧张关系。但是事与愿违，中美贸 易顺差依然日益走高，美国国内失业水平居高不下。或许是受到日本主张人民币 升值的启发，或许是当年逼迫日元升值的故技重施，美国也将矛头指向了对进出 口价格具有全局性影响因素的人民币汇率，认为人民币汇率的软固定导致了中国 对美国出口产品的价格优势，阻碍了美国商品的对华出口，尤其是纺织、机械、 家具等制造部f i n 益。2 0 0 3 年，魁北克大学国际法教授马克本伲塔( m a r cb e n i t a h ) 率先系统的阐述了人民币汇率构成补贴的可能性4 。同年，美国参议员查尔斯舒默 ( c h a r l e ss c h u m e r ) 提出了第一个针对人民币币值的法案( s 1 5 8 6 ) 。2 0 0 4 年，中 国货币联盟( c h i n ac u r r e n c yc o a l i t i o n ，c c c ) 向美国贸易代表递交了详尽的调 查报告，系统论证“中国低估汇率的机制违反了w t o 和国际货币基金组织 ( i n t e r n a t i o n a lm o n e t a r yf u n d ，i m f ) 的根本性国际法律义务，给美国商业带来 了严重负担和限制”，要求对来自中国的进口商品加征关税，同时采取相应措施 消除美国对华出口的不利因素。5 为缓解外部压力，同时也作为深化市场经济改革的一个环节，2 0 0 5 年7 月， 中国人民银行宣布结束盯住单一美元，转向盯住一篮子货币的有管理的浮动汇率 制度6 。从2 0 0 5 年7 月到2 0 0 8 年7 月，人民币对美元汇率升值2 1 2 。但这样的 3 周茂荣，苗迎春，人民币汇率争端与中美经贸摩擦，国际问题研究2 0 0 7 年第5 期。 4m a r cb e n i t a h “c h i n a s f i x e d e x c h a n g e r a t e f o r t h ey u a n ：c o u l d t h eu n i t e d s t a t e sc h a l l e n g e i t i nt h ew t o a s a s u b s i d y ? ( c o r r e c t e dv e r s i o n ) “，h t t p ：w w w a s i l o r g i n s i g h l l 7 c f m ( o c t o b e r2 0 0 3 ) 5c h i n a c u r r e n c yc o a l i t i o n ，p e t i t i o n f o r r e l i e f u n d e r s e c t i o n3 0 1 倒o f t h et r a d e a c t i o no f l 9 7 4 ，s e p t e m b e r9 ， 2 0 0 4 6 中国人民银行，中国人民银行关于完善人民币汇率形成机制改革的公告( 2 0 0 5 ) 第1 6 号，2 0 0 5 年7 月 2 缓慢升值并没有改变中国对美国顺差的不断攀升的趋势，美国旋即以征收反补贴 税为威胁，企图逼迫人民币升值。2 0 0 6 年1 1 月，美中经济安全审议委员会( u n i t e d s t a t e s c h i n ae c o n o m i ca n ds e c u r i t yr e v i e wc o m m i s s i o n ，u s c c ) 在报告中向美 国国会建议通过立法手段规定制裁人民币汇率：货币操纵和贷款减免是一种非法 的进口补贴，应该征收反补贴税作为惩罚7 。2 0 0 6 年1 2 月，美国联邦储备委员会 主席本伯南克( b e ns b e r n n a k e ) 在北京为中国社会科学院准备的演讲稿中明 确提出“低估的货币，为中国企业提供有效的资助去专注于出口，而不是为国内 市场生产。”8 虽然在公开演讲中伯南克并没有使用有效补贴( e f f e c t i v es u b s i d y ) 这一表述，但美联储支持这样的评价。 2 1 32 0 0 8 年金融危机后 2 0 0 8 年全球金融危机爆发，中国货币汇率政策转回实际盯住美元政策以稳定 金融市场。由此至2 0 1 0 年上半年的两年时间中，人民币兑美元汇率维持在6 8 2 ：1 。 2 0 1 0 年6 月，中国宣布恢复有管理的浮动汇率制度，每日银行间外汇市场美元对 人民币的交易价仍在人民银行公布的美元交易中间价上下0 5 的幅度内浮动9 。 即便如此，美国要求人民币升值的声音仍然没有停止：人民币兑美元汇率被低估 近4 0 ，这造成了中国出口商对美国制造商拥有了不公平的贸易优势1 0 。现在不仅 美国，越来越多的国家和国际组织都对人民币汇率表达了消极意见：2 0 1 0 年，国 际货币基金组织在世界经济展望中认为人民币被低估1 1 ；2 0 1 1 年，以巴西等 新兴经济国家为首的1 5 3 个世界贸易组织成员提出在w t o 框架下研究是否可以应 用国际贸易规则来惩罚操纵汇率的国家，这些国家认为人民币被低估就等同于为 中国企业提供了不公平的出口补贴，因而应当对中国制造产品征收关税作为反 击。至此，从国际角度讲，人民币汇率补贴论已经广为接受，成为一项亟需解决 的课题。 2 1 日。 7 u n i t e ds t a t e s c h i n ae c o n o m i ca n ds e c u r i t yr e v i e wc o m m i s s i o n 2 0 0 6a n n u a lr e p o r tr e c o m m e n d a t i o n s , n n u a l r e p o r t s h t t o ：w w w u s c c g o v a n l j u a lr e p o r t r e c o m m e n d a t i o n s ，2 0 0 7 5b e l ls b e m a n k e 。t h ec h i n e s e e c o n o m y ：p r o g r e s sa n dc h a l l e n g e s , b o a r do f g o v e r n o r so f t h ef e d e r a l r e s e r v e s y s t e m ，h t t o ：w w w f e d e r a l r e s e r v e g o v n e w s e v e n t s s p e e c h b e r n a n k e 2 0 0 61215 a h u n ，d e c e m b e rl5 ，2 0 0 6 9 中国人民银行，中国人民银行关于进一步推进人民币汇率形成机制改革的公告，2 0 1 0 年6 月1 9 日。 f r e db e r g s t e n ，c o r r e c t i n gt h ec h i n e s ee x c h a n g er a t e ：a na c t i o n 砌n ，t e s t i m o n yb e f o r et h ec o m m i t t e eo nw a y s a n d m e a n s ，u sh o u s eo f r e p r e s e n t a t i v e s ，m a r c h2 4 ，2 0 1 0 世界货币组织，世界经济展望，2 0 1 1 年4 月1 1 日。 2 2 评价 综上可知，人民币汇率补贴论的发展有着非常深厚的经济、政治沃土，并非 单纯的法律问题。如果仅从技术角度看待这个问题则解决方法只能流于表皮，无 法彻底根除。 2 2 1 经济原因 一方面，该理论受到欢迎的根本在于中国经济结构的长期不平衡：过于依赖 贸易拉动，对世界主要经济体贸易顺差幅度较大且仍有上升趋势，影响主要经济 体制造业发展和就业率的改善，从而引起诸国不满。虽然影响一国经济走势的因 素很多，且汇率和贸易之间互相作用的机理也很复杂、密切，但从人民币汇率补 贴论形成和发展的历史角度我们可以发现：该理论的发起是因为日本作为一个严 重依赖出口贸易的经济大国，不满中国产品成本优势，希望减小本国产品出口竞 争，振兴本国经济而提出的；美国长期主张人民币汇率补贴论是因为中美贸易逆 差严重，美国制造业发展受到中国挤压；美国等西方国家对人民币汇率制度改革 表示欢迎的同时，却对由此带来的经济结果并不满意缓慢的升值并不能改善 他们对中国贸易的逆差情况，更无法改变本国产品在国际市场上收到中国产品挤 压的现象。所以，除非贸易顺差得到有效控制，或者中国产品成本优势消失，否 则关于人民币汇率构成补贴的主张就不会消亡。这就意味着中国经济必须调整其 结构，扩大内需，减少对外贸易依赖，同时提高出口商品技术含量和质量水平， 用科技和创新增强自身贸易竞争力。这其实与目前的经济政策也是相符合的。 另一方面，人民币汇率补贴论的产生和发展与世界经济所经历的周期相一 致。从上文我们发现，当世界经济陷入危机之中的时候，稳定的人民币汇率往往 受到各国政府的普遍欢迎，如1 9 9 8 年东南亚金融危机和2 0 0 8 年世界经济危机； 但当经济危机过去之后，各国政府对中国的主要矛盾会回到贸易逆差上来，于是 逼迫人民币升值，主张人民币汇率构成补贴的呼声就会鹊起，相应的立法活动也 会活跃起来。这样的周期性说明世界经济对于人民币汇率有一定依赖性的同时也 容易使人将经济危机和经济复苏缓慢的责任归咎于人民币汇率的相对稳定之上。 这就提示我们在指定汇率政策和推进汇率改革的时候应该加大灵活程度，在经济 陷于危机的时候应该保持汇率稳定，在经济开始复苏的时候就应该及时推进汇率 体制改革，而非一味的固步不前，受人病诟，丧失改革的主动权。 4 2 2 2 政治原因 第一，人民币汇率补贴论的形成和发展也源于各国有很强的国内政治需求和 压力。经济周期往往决定政治周期，经济的不景气会导致各国国内就业水平降低、 行业利润减少，民众和企业就会因此想政界施压，进而政界不得不做出反应：参 议员舒默长期获得美国制造业企业、协会的支持，成为他们在参议院最好的代言 人；奥巴马总统在竞选期间为了提高支持率而赞同人民币补贴阵营；每当国会换 届前夕，人民币法案就会蜂拥而出以博取选民支持。这些充满政治色彩的行动提 示我们在应对时要加强关注美国国内的政治动向，加强在美国行业、协会、国会 中的游说能力，塑造和宣传中国以及人民币的良好形象，减少人民币在美国国内 的政治压力。 第二，人民币汇率补贴论是各国在国际政治舞台博弈的一部分。人民币汇率 问题往往和敏感的国际政治问题相联系：每当中国在中东、台海、朝核、人权等 问题上与西方国家意见相悖或者利益相冲的时候，人民币汇率问题就会被放上台 面，成为西方国家向中国施压的手段。因此，人民币汇率问题不能被孤立的看待， 而应该以战略的眼光将它与当时的国际政治热点事件相联系，与中国整体战略政 策相联系。不仅应该利用其它政治事件为人民币汇率问题减压，也应该利用人民 币汇率问题为手段为中国外交减压。 3 1 概述 第3 章人民币汇率补贴论的立法动向 为了迎合美国各界对人民币汇率不满的诉求，美国国会每年都在货币立法领 域有活跃表现。通过国内立法来刺激中国推进人民币汇率改革，影响外汇市场预 期，迫使人民币升值已经成为美国商界缓解经济压力，政界换取民意支持的惯用 方法。分析美国对人民币立法的历程和最新发展有利于我们去认识人民币汇率补 贴论。 3 1 1 开始通过立法解决人民币问题 2 0 0 3 年，美国参议员查尔斯舒默( c h a r l e ss c h u m e r ) 提出了第一个针对人民 币币值的法案( s 1 5 8 6 ) 1 2 。在该法案中，舒默认为如果和中国进行人民币升值谈判 失败，则应该向来自于中国的商品征收2 7 5 的关税。此后，美国国会掀起了对 人民币汇率立法的热潮，从众议院到参议院，无论是共和党还是民主党，都非常 一致的同意应该对中国货币政策施加压力。几十个对华立法议案被提出，内容涉 及到实际有效汇率、外汇储备、双边贸易扭曲等内容乃。 3 1 2 将汇率操纵引入立法 2 0 0 5 年，众议院议员蒂姆莱恩( t i mr y a n ) 和邓肯亨特( d u n c a nh u n t e r ) 提出2 0 0 5 年中国货币法案( h r 1 4 9 8 ) 1 4 他们认为中国操纵货币的政策可以 被认为是出口补贴的一种，允许美国商界对中国提出反补贴税的控告。该法案中， 汇率操纵被定义为“一国长期大规模的干预汇率市场，通过低估其货币价值，阻 碍其他国家国际收支的有效调整，对任何其他国家贸易产生了不公平的竞争优 势 。中国通过操纵汇率使人民币价值被低估至少4 0 ，这样的低估是为出口产品 提供了补贴，为进口设置了非关税性壁垒。该法案首次明确、系统的将人民币汇 率、汇率操纵和汇率补贴三者相联系，成为之后立法中对人民币汇率控诉的基本 主张。 3 1 3 将汇率严重偏差引入立法 2 0 0 7 年金融危机前夕，对华货币立法达到一个高潮：参议员马克思鲍卡斯 ( m a xb a u c u s ) 、查尔斯格拉斯利( c h a r l e sg r a s s l e y ) 、查尔斯舒默提出的 2 0 0 7 年货币汇率监督改革法案( s 1 6 0 7 ) 1 5 ；参议员克里斯多夫多德( c h r i s t o p h e r d o d d ) 和理查德谢尔比( r i c h a r ds h e l b y ) 提出的( 2 0 0 7 年货币改革和金融市场 1 2 c h a r l e ss c h u m e r , t oa u t h o r i z ea p p r o p r i a t ea c t i o ni ft h en e g o t i a t i o n sw i t ht h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a r e g a r d i n gc h i n a su n d e r v a l u e dc u r r e n c ya n dc u r r e n c ym a n i p u l a t i o na r e n o ts u c c e s s f u l ( s 1 5 8 6 ) ，s e p t e m b e r5 ，2 0 0 3 ”g a r yh u f b a u e ra n dc l a i r eb r u n e l t h eu sc o n g r e s sa n dt h ec h i n e s ey u a n , c o n f e r e n c eo nc h i n a se x c h a n g e r a t ep o f i c y ，o c t o b e r19 ，2 0 0 7 ”t i mr y a na n dd u n c a nh u n t e r , c h i n e s ec u r r e n c y a c to f 2 0 0 5 ( h r 1 4 9 8 ) ，a p r i l2 1 ，2 0 0 5 ”m a xb a u c u sa n dc h a r l e sg r a s s l e ya n dc h a r l e ss c h u m e r , c u r r e n c ye x c h a n g er a t eo v e r s i i g h tr e f o r ma c to f 2 0 0 7 ( s 16 0 7 ) 6 准入法( s 1 6 7 7 ) 1 6 ；众议院议员蒂姆莱恩和邓肯亨特提出的( ( 2 0 0 7 年公平 贸易货币改革法( h r 2 9 4 2 ) 1 70 这些法案有一些重要的相同点：( 1 ) 虽然对货 币行为的范围定义不同，但他们在确定货币是否被操纵或者货币是否有价值偏差 的时候都去除了主观要件；( 2 ) 如果中国拒绝人民币升值，则商务部和财政部应 该进行单边或者多边的贸易救济；( 3 ) 财政部应该向i m f 施压；( 4 ) 设定了协商 行为的时限，一般最长为3 6 0 天；( 5 ) 一些法案设置了总统取消权。这些共同点 改进和完善了之前立法中的主张，尤其是将汇率偏差和汇率补贴相联系，以及财 政部成为主导汇率审查与问题处理的主管部门，成为了之后人民币立法中的主流 声音。 3 1 4 立法活动得到更多支持 2 0 0 8 年世界金融危机之后，美国国会重提人民币问题，试图以此刺激经济复 苏。此期间的人民币汇率立法量虽然很大，但立法主张并没有突出的变化，基本 上延续了之前的措施。不同的是，这些立法相比过去在美国国会和美国政府中受 到了前所未有的支持，受关注度更高：参、众两院多次险些通过相关法案；财政 部长盖特纳( g e i t h n e r ) 多次声称人民币汇率政策扭曲1 8 ；总统奥巴马自参加竞选 之日起就曾是国会中支持人民币立法阵营的一员1 9 。这些强烈的声音使得解决人 民币汇率补贴论迫在眉睫。 3 2 目前立法活动中的主张以( ( 2 0 11 年货币法案为例 为了能清晰的分析美国国会立法中对人民币汇率的最新主张，本文选取参议 院最新的货币立法 2 0 1 1 年货币法案为例，介绍目前美国立法活动中针对人民 币的主要主张。 ”c h r i s t o p h e rd o d da n dr i c h a r ds h e l b y , c u r r e n c yr e f o r ma n df i n a n c i a lm a r k e t sa c c e s sa c to f2 0 0 7 ( s 1 6 7 7 ) ， j u n e2 1 2 0 0 7 “t i mr y a na n dd u n c a nh u n t e r , c u r r e n c yr e f o r mf o rf a i rt r a d ea c to f2 0 0 7 ( h r 2 9 4 2 ) ，j u l y12 ，2 0 0 7 1 8 陈斌彬，评美国对人民币汇率问题可能采取的法律行动兼及我国的因应之策，海峡法学2 0 1 1 年 第1 期( 总第4 7 期) ，2 0 1 1 年3 月。 ”g a r yh u f b a u e ra n dc 1 a i r eb r u n e l t h eu sc o n g r e s sa n dt h ec h i n e s e 琢a n 。c o n f e r e n c eo n 砌口台e x c h a n g e r a t ep o l i c y , o c t o b e r19 ，2 0 0 7 7 3 2 1 确立根本性汇率偏差( f u n d a m e n t aimis ai ig n m e n t ) 标准 该法案在第2 条第5 项和第4 条对货币根本性汇率偏差作了较为详尽的规定。 其将根本性汇率偏差定义为在不考虑周期性和临时性因素的情况下，汇率与中期 均衡的实际有效汇率水平相比，显著而长期的低估2 0 。强调在确认一国货币是否 构成根本性汇率偏差时要使用该货币当时的实际有效汇率作为参照虬。该法案为 了提高执行效率，规定并非所有国家的货币政策都应受到审查，而只针对那些与 美国有大量贸易流量和对地区、世界资本市场运行、稳定和有序发展产生重要作 用的货币发行国的货币政策进行审查拙。 该法还列举了构成根本性汇率偏差的政策行为，包括2 3 ： ( a ) 大范围长时间的干预货币交换市场，特别是部分或者全部的对冲行为； ( b ) 过多的和长时问的、官方或者半官的积累外汇储蓄或者其他外国资产， 以达到国际收支平衡； ( c ) 以维持收支平衡为目的，引入或者潜在的改变一种限制或者激励，来 调整资本的进出流量，并不符合货币的完全兑换性质； ( d ) 其他任何政策或者行动，在财政部长看来是为了保障前述行为。 3 2 2 扩大财政部在在处理汇率问题上的权力 该法案就财政部在处理汇率问题上赋予了大量的权力和职责，其中包括： 第一，财政部应每年两度向国会提交国际货币政策和货币汇率报告。报告的 内容涵盖美元和主要经济体货币以及主要贸易伙伴货币之间外汇市场的发展情 况和关系，主要经济体以及主要贸易伙伴的经济、货币政策，美国和主要经济体 以及主要贸易伙伴的外汇市场干预行为等。这使得财政部在审查世界主要经济体 和美国主要贸易伙伴货币政策的过程中发挥主导作用，甚至有权确定根本性汇率 偏差存在的国家名单2 4 。 第二，财政部有权就根本性汇率偏差问题与各国、各国及组织进行协商和谈 判。财政部不仅有权与存在根本性汇率偏差的货币发行国进行双边谈判合理解决 问题，还可以向i m f 汇报情况并咨询意见，鼓励各国共同协商，去除根本性汇率 s e es e c s e e s e c s e es e c s e es e c s e es e c ( 5 ) o f s 1 6 1 9 ( 7 ) o f s 1 6 1 9 ( a ) ( 2 ) o f s 1 6 1 9 ( a ) ( 3 ) o f s 1 6 1 9 ( a ) o f s 1 6 1 9 偏差。这意味财政部对于解决根本性汇率偏差问题具有寻求行动的权力2 5 。 第三，财政部具有利用国内手段处理根本性汇率偏差问题的权力。当财政部 没能与货币发行国达成一致解决根本性汇率偏差问题时，财政部有权决定是否采 用国内手段去除根本性汇率偏差所带来的影响，这些手段包括采用反倾销法所规 定的措施进行调整，申请总统限制从货币发行国进行政府采购，要求i m f 对货币 发行国采取行动，要求海外私人投资公司( t h eo v e r s e a sp r i v a t ei n v e s t m e n t c o r p o r a t i o n ) 禁止任何该货币发行国境内的项目融资，要求多变银行禁止该货币 发行国及其境内项目的融资服务2 6 。当财政部通过协商和谈判达成的一直解决方 案不能奏效时，可以采用向w t o 起诉及干预外汇市场的行动2 7 。 3 2 3 对严重汇率偏差的货币采取反补贴措施 该法案对1 9 3 0 年关税法( t h et a r i f fa c to f1 9 3 0 ) 第7 0 2 条进行修改， 如果根据2 0 1 1 年货币法案一国货币政策经审查构成严重汇率偏差，则主管部 门应该对该国汇率提起反补贴调查，兹以确定被低估的货币是否构成 1 9 3 0 年关 税法所禁止的补贴2 8 。 在反补贴调查中，主管机关应当判断对于接受者是否存在一项利益，并且通 过宏观经济平衡法( m a c r o e c o n o m i c b a l a n c ea p p r o a c h ) 和中期实际有效汇率法 ( t h ee q u i li b r i u m r e a l 一e x c h a n g e r a t ea p p r o a c h ) 与真实汇率的比较来衡量这 一利益。主管机关应当以i m f 或世界银行( i n t e r n a t i o n a lb a n k f o r r e c o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n t ) 公开可用、可靠的数据为依据，如果i m f 与 世界银行的数据不可用时，则应当以其他国际组织或政府的数据为依据2 9 。 3 3 评价 第一，该法案确立了用根本性汇率偏差标准来衡量一国汇率是否达到可以采 用反补贴税进行制裁。这样做的原因在于此前在判断一国货币是否构成货币操纵 的条件比较严格，根据i m f 新决议对于汇率操纵的认定，一国行为是否构成 9 殳殳殳拇d 矾们矾m m娶曼& 奄丐“计缸研硝 孓& z n u c c c c c e e e e e s s s s s s s s s s 巧；号”嚣捞 汇率操纵需要证明该国政府实施货币行为具有操纵货币的主观目的因素3 0 。长期 以来美国财政部拒绝认定中国为汇率操纵国，正是基于中国政府并不具有操纵货 币的主观目的，使得国会对人民币汇率进一步的行动无法开展。所以在法案中将 汇率操纵标准改变为汇率严重偏差，则不需要证明国政府的货币行为具有操纵 的主观目的性，使得制裁标准降低，方便了国会的行动。 第二，赋予了财政部更多的权力。就贸易中的汇率争议问题一直有美国商务 部和财政部共同协作处理，但是可以从3 2 2 中看出，新的货币立法中，财政部 有了对各国汇率政策进行审查、交涉、谈判和决定的权力。这可能是因为长期以 来商务部对于就汇率问题提出反补贴调查的态度非常冷淡，而财政部对此问题态 度更为积极的缘故。所以国会为了逼迫商务部就汇率问题发起反补贴调查，赋予 了财政部更多的权力，一旦财政部认定了货币存在严重偏差，则商务部拒绝发起 调查的理由就变得更弱。没有发生变化的是，决定一国汇率体制是否构成补贴的 权力依然在商务部，但是要警惕商务部因为总统和国会态度的日益强烈而改变策 略，发起反补贴调查。一旦启动反补贴调查，怎可能被启动调查的次数就会大量 上升，中国企业的正常经营活动会受到更多阻碍和压力。 第4 章补贴与反补贴措施协定下的补贴 目前，w t o 规则中关于补贴的规定集中在补贴与反补贴措施协定 ( a g r e e m e n to ns u b s i d i e sa n dc o u n t e r v a i l i n gm e a s u r e s ，s c m 协议) 中。s c m 协议第1 条和第2 条对补贴进行了定义。根据该条的规定，构成补贴需要满足三 个要素：第一，存在财政资助；第二，授予了一项利益；第三，补贴具有专向性。 接下来本文将根据人民币补贴论的主张和 2 0 1 1 年货币法案中的制度简略介绍 s c m 协议中补贴的构成。 4 1 财政资助 根据s c m 协议的第1 条的规定，授予财政资助的主体有两类：第一类为政府 或者公共机构，即包括地方政府和国有企业之类的实体；另一类为私人机构，根 3 0 韩龙，目的要素：美国指控人民币汇率操纵的难越之巅，江苏行政学院学报2 0 1 1 年第5 期总第5 9 期， 2 0 1 1 年5 月1 日。 1 0 据美国出口限制案中专家组的意见，私人机构是指与政府或者公共机构相对人使 用的，即非政府、非公共机构的实体。综上可知，实质上s c m 协议对于财政资助 提供的主体并没有限制，包含了政府、公共机构、私人机构等广泛的实体。 首先，当授予主体是政府或者公共机构时，s c m 协议第1 条穷尽性的概括了 三种构成补贴的行为方式并举例：第一，资金转移( 包括直接和潜在的方式，巴 西航空器案引专家组认为两种形式都可以构成补贴) ，例如赠款、贷款、投股、贷 款担保；第二，减免税收，例如税收抵免等财政鼓励；第三，提供一般基础设施 外的货物或者服务，或购买货物。 其次，当授予主体是私人机构的时，需要满足以下要件方成立，否则不属于 s c m 协议约束范围内的补贴：第一，由政府指示或者委托，根据美国限制出口案 中3 2 ，专家组认为指示和委托两个术语应按照通常意思理解为要求授权或者命令 的明确、肯定的行为：第二，行使政府职能