（法学专业论文）民事执行难法律问题探究.pdf

2 原原 创创 性性 声声 明明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的研究成果， 也不包含为获得吉林财经大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材 料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本学位 论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归吉林财经大学所有。 指 导 教 师 签 名： 日期： 学位论文作者签名 ： 日期： 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解吉林财经大学有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权 吉林财经大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：不保密，保密期 限至 年 月止） 。 指 导 教 师 签 名： 日期： 学位论文作者签名 ： 日期： 3 摘摘 要要 司法公正与效率需要依靠执行来体现，而民事执行难问题的存在，使得整个社会民 事法律关系调整不畅，司法权威被严重削弱，经济交往变得无序，最终引起整个社会的 动荡。 本文主要围绕民事执行难问题展开论述， 通过综合分析不同学说对民事执行难的理 解，引出本文主要研究的对象为本质意义上的民事执行难即狭义的民事执行难，并指出 民事执行难具有严重的社会危害性，它会损害司法的权威，扰乱我国社会主义市场经济 秩序，损害债权人的权益，不利于法律的施行，助长犯罪，影响社会的稳定；同时，从 多层次、多角度分析民事执行难存在诸如被执行人难找、执行财产难寻、应执行财产难 动、特殊主体难碰，协助执行难求等现实表征及造成的成因，这些成因主要有民事强制 执行制度存在缺陷，司法权威不足，地方保护阻碍，诚信体系缺失，执行队伍堪忧等， 以体现出民事执行难问题具有复杂性，要举社会各界之力加以解决；最后，提出解决民 事执行难的法律构想：要加强强制执行立法工作，解决法律供给不足问题；要完善强制 执行机制，以树立司法权威；要对民事执行体制进行改革，以克服地方保护主义；要完 善执行联动威慑机制，建立社会征信制度，以形成良好的社会氛围等。笔者希望通过对 民事执行难问题的阐述，能够引起致力于解决民事执行难问题的同仁们的共鸣，以期尽 快完善我国执行体系的途径，解决民事执行难。 关键词关键词：民事执行难 界定 原因 解决 4 abstractabstract judicial justice and efficiency depend on execution to reflect, and civil execution difficult problems, making the whole society civil legal relationship adjustment is not smooth, the judicial authority is weakened badly, economic exchanges become disordered, eventually causing the entire social unrest. this paper mainly focus on the difficulty of civil enforcement is discussed, through comprehensive analysis of different theories of civil enforcement understanding, leads to the main research subject of this article as essentially hard civil execution is narrow hard civil execution, and points out that the hard civil execution with serious social harm, it will do harm to judicial authority, disturb chinas socialist market economic order, damage the interests of creditors, not conducive to law enforcement, encourages crime, affect social stability; at the same time, from the multi-level, multi-angle analysis of civil enforcement difficult problems such as the person subjected to execution, execution of the property is hard to find, should carry out the property of difficult, special subject hard to touch, to assist in the implementation to discuss representation of reality and cause formation, these causes are mainly civil enforcement system defects, lack of judicial authority, local protection block, credit system deficiencies, executive team worrying, to reflect the difficulty of civil enforcement has complexity, to cite the society from all walks of life force to be addressed; finally, put forward to solve the difficulty of civil execution law conception: to strengthen the enforcement of the legislation work, solve the problem of insufficient supply to improve law enforcement; trip mechanism, to establish the judicial authority; to civil execution system undertakes reform, in order to overcome local protectionism; to perfect executive linkage to the deterrent mechanism, build social credit system, to form a good social atmosphere. the author hopes to hard civil execution problem elaborate, can cause committed to solve the difficulty of civil enforcement colleagues resonance, as soon as possible in order to improve our executive system way, solve the difficulty of civil execution. keywords: difficulty of civil enforcement, definition, reason, solve 5 目目 录录 中文摘要中文摘要 英文摘要英文摘要 引引 言言7 第一章第一章 民事执行难的界定及影响民事执行难的界定及影响8 一、民事执行难的界定8 （一）代表性学说8 （二） 本质意义上的民事执行难10 二、 民事执行难的社会危害11 （一） 损害司法权威11 （二） 扰乱我国社会主义市场经济秩序11 （三）损害债权人利益，不利于法律的施行11 （四）助长犯罪，影响社会稳定11 第二章第二章 民事执行难的现实表征及成因民事执行难的现实表征及成因 12 一、 民事执行难的现实表征12 （一）被执行人难找12 （二）执行财产难寻12 （三）应执行财产难动12 （四）特殊主体难碰13 （五）协助执行难求13 （六）抗拒执行难究13 二、民事执行难的成因剖析14 （一）民事强制执行制度存在缺陷 14 （二）司法权威不足15 （三）地方保护阻碍15 （四）诚信体系缺失16 （五）执行队伍堪忧17 6 第三章第三章 解决民事执行难问题的法律构想解决民事执行难问题的法律构想18 一、 加强执行立法工作18 （一）现行法律状况18 （二）制定民事强制执行法的可行性与必要性18 （三）完善刑法中对拒不执行行为的惩处体系19 二、完善强制执行机制，加大执行力度，树立司法权威21 （一）建立广泛的财产调查机制21 （二）创新执行方法21 （三）完善协助执行制度23 三、对民事执行体制进行改革，克服地方保护主义24 （一）统一管理主体24 （二）扩大管理范围24 四、强化执行联动威慑，完善社会信用机制25 （一）强化执行联动威慑25 （二）完善社会信用机制27 结结 语语28 参考文献参考文献29 后后 记记30 7 引引 言言 民事执行难的问题由来已久，早在 20 世纪 80 年代就开始出现，并逐渐引起人们的 关注。近年来，全国各级法院也对如何化解民事执行难问题做了大胆的尝试和积极的努 力，并大力推进民事执行体制的改革。中央对民事执行难问题也给予高度重视，于 1999 年 7 月 7 日专门下发中发199911 号文件，为民事执行难问题的解决提供了政策支持； 中央政法委也于 2005 年 12 月 26 日下发(政法200552 号)关于切实解决人民法院执 行难问题的通知 ， 对解决执行难问题做出部署； 中央政法委和最高人民法院决定从 2008 年 11 月中旬至 2009 年 6 月份， 在全国开展集中清理执行积案活动； 为破解民事执行难， 2011 年最高人民法院又决定开展为期 1 年的反规避执行专项活动。尽管做了种种努力， 民事执行难的问题并未得到根本解决，在 2011 年的两会前夕由人民网做的一份调查发 现，在民众关注的热点问题上，对“司法公正”的呼声越来越高，而民事执行难无疑是 制约“司法公正”的一个重要原因，因此，要回应人民群众关切的“司法公正”问题， 就必须想方设法地将民事执行难问题加以解决。 当前，对民事执行制度进行深入的研究具有重要的现实意义。就执行立法而言，由 于我国目前正在积极的起草强制执行法 ，因而亟待学术界和实务界提供系统的理论 论证； 就执行改革而言， 成熟的理论指导有助于更好地深化执行体制和工作机制的改革； 就执行实务而言，执行过程中遇到的新情况、新问题，需要通过新的理论探索转化为新 的制度和规则，同时，执行实践中积累的宝贵经验，也有待通过深入、系统的理论研究 进行整理和归纳。总之，要对民事执行制度理论进行深入、细致的研究，为实践提供相 应的理论依据和智力支持。 8 第第一一章章 民事执行难的界定民事执行难的界定及影响及影响 一、民事执行难的界定一、民事执行难的界定 在实践中，对民事执行难的认知可以说是多维的，人民法院和社会各界的理解有所 不同，什么情况下称为民事执行难，多少案件没有执行算民事执行难，不同的人有不同 的理解，总体上有以下几种不同的界说。 （一）代表性学说（一）代表性学说 1.1.笼统说笼统说 该说认为，凡生效法律文书得不到实现即为民事执行难。如有学者认为，民事执行 难是指人民法院对已经发生法律效力的法律文书，由于一些障碍因素的存在，无法使之 实现或难以实现的现象。 1该观点以生效法律文书所确认的权利是否实现作为判断民事执 行难的唯一标准，如果权利没有“兑现” ，无论是什么原因，都属于民事执行难范畴， 其关注的重点是法院对具体案件投入了多少工作量、执行工作力度大小、执行期限长短 以及案件执行结果。这也是社会公众普遍理解的民事执行难。同时，由于审判机构与执 行机构同在人民法院，加剧了社会各界的这种认识。人们往往认为，既然人民法院负责 解决纠纷，就应当将纠纷“一竿子”负责解决到底，不能仅仅停留在裁判这个层面上， 还应当将裁判结果予以“兑现” 。 笼统说的最大弊端在于责任错位。也就是说，申请执行人错误地将原本属于自己的 交易风险转嫁到法院身上，他们单纯地认为法院支持他们诉求，确定他们的债权，就理 应帮他们实现，否则，就是“空调白判” ， “打法律的白条” ，这对于人民法院来说是极 其不公平的。因为生效法律文书只是确定了当事人之间的债权债务关系，在债务人应为 而不为一定行为而导致债权人的债权无法得以实现的情况下， 基于债权的请求权这一性 质，法律规定债权人可以依法向法院申请强制执行，以通过国家强制力来实现其债权， 但对交易前业已存在的商业风险即使国家公权力再强大，也无法得以排除，因为这是市 场经济的客观规律。 2 1 杨荣新、乔欣： 论强制执行制度的改革与完善 ，载田平安主编： 民事诉讼程序改革热点问题研究 ，中国检察出 版社 2001 年版，第 506 页。 2 高执办： “执行难”新议 ，载人民司法2001 年第 5 期。 9 2.2.区分说区分说 该说认为，民事执行难有广义和狭义之分。广义的民事执行难指除了可以执行的案 件因外在因素的干扰变得无法执行外， 还包括难以执行和无法执行的案件。 1另有学者在 内涵上仍将民事执行难作狭义和广义之区分，但在具体内容上有所区别，认为民事执行 难是个历史范畴的概念， 其本身即是一个执行过程或曰司法过程， 也有狭义和广义之分。 狭义的民事执行难是指执行人员在执行个案中， 因某种来自于内部或外部的非法对抗执 行的行为，而使其不能实施执行行为或实施的执行行为不能继续进行的执行过程。广义 的民事执行难是指人民法院在执行过程中，因受到社会、政治、经济、舆论等诸多方面 的非法干预和影响，而使其组织实施的执行措施不能或实施的执行措施失去功效，致使 执行当事人的合法权益受到损害、执行秩序遭到破坏的司法过程。更确切地说，广义上 的民事执行难是司法难的代名词。 2 笔者认为， 从广义的角度去描述和理解民事执行难虽然不能揭示民事执行难问题的 本质，但却可以拓宽我们研究民事执行难问题的视野，不仅关注在被执行人有履行能力 的情况下如何实现申请执行人的权利问题，也同时关注如何尽可能避免出现被执行人没 有履行能力的情况的问题。 当然， 后一问题虽与执行有关， 其范围却远远超出执行本身。 但广义的民事执行难将被执行人没有履行能力而导致案件不能执行或部分不能执行的 情形也归入民事执行难的范畴， 这种对民事执行难问题的描述和理解的确不能揭示民事 执行难的本质，也不利于对当前民事执行难问题的解决。确切地说，广义的民事执行难 作为一种社会现象， 过去存在， 现在存在， 在将来很长的历史时期内也将必然继续存在。 正是基于对广义的民事执行难所造成的负面效应的片面认识， 法院内外都有主张尽量少 用广义上的民事执行难的提法。也有学者指出，要走出民事执行难的困境，仅仅靠法院 自身的努力是远远不够的，最终还应当依靠社会环境的根本改变。在目前各种执行工作 所依赖的社会环境及其他相关制度存在严重缺陷的情况下，应当慎用执行难这样的词 语，尤其是法院自身应当避免，以免影响法院自身的权威与形象。 3显然，无论是法院领 导还是学者，所主张的不用或慎用民事执行难的提法，都是从广义上认识和界定民事执 行难的。 （二二）本质意义上的民事执行难本质意义上的民事执行难 笔者认为，正确界定民事执行难，必须正确认识强制执行的功能。强制执行的主要 1 李新： 执行难的成因与对策分析 ，载霍力民主编： 民事强制执行新视野 ，人民法院出版社 2002 年版，第 37-38 页。 2 高执办： “执行难”新议 ，载人民司法2001 年第 5 期。 3 程计山： 从执行工作所处社会环境看执行难 ，载 /html/article/200308/19/75748.shtml. 10 功能是当债务人不履行债务时，根据债权人的申请，为实现其债权所提供的一种公力救 济方式。正如日本民事诉讼法学者竹下守夫所说： “民事执行指的是为了强制地实现民 事上（私法上）的权利，或者为了保全其权利而设立的制度及审批程序。 ”人民法院是 依法对债权人的债权风险实施公力救济的排险者，而非债权风险的承担者。因此，凡是 因被执行人无履行能力而致债权无法实现的情形，都不应归入民事执行难的范畴，应列 为“执行不能” 。本质意义上的民事执行难，应当是被执行人有履行能力，但债权却不 能通过执行而得以实现的情形。 提出和强调狭义的民事执行难概念即本质意义上的民事执行难，具有重要的现实意 义。一方面，狭义的民事执行难的提法可以减轻法院作为执行机关所面临的社会压力， 改善法院的形象。 长期以来， 社会各界对民事执行难的普遍理解多是从广义上来认识的。 对民事执行难作广义上的理解，容易让人忽略导致执行困境的复杂背景和成因，从而片 面而武断地将执行工作中存在的诸多难题一概归咎于法院的执行不力甚至不公， 特别是 将被执行人没有履行能力而导致执行不能也归咎于法院，给法院造成了很大的压力，使 法院承受了不堪承受亦不应承受之重，同时也损害了法院的权威形象。正是由于社会各 界普遍仅仅从广义的角度去看待民事执行难， 客观上使法院成为所有债权不能实现的后 果的背负者，执行机构和执行人员遭受了许多不应有的指责和非难。提出狭义民事执行 难的概念， 至少说明法官不应当为被执行人没有履行能力情形下出现的执行不能的后果 负责，自然也不应当为此而受到来自于社会各界的批评，可以部分缓解法院作为执行机 关面临的社会压力， 也可以在一定程度上改善法院因为执行工作的困境而受到损害的权 威形象。 另一方面，狭义的民事执行难的提法有利于有的放矢地解决当前执行工作中的难 题。大量执行案件的被执行人没有履行能力的问题如果长期得不到解决，显然会给社会 的稳定和经济的发展埋下隐患。但是这个问题的解决，是一个复杂而漫长的社会系统工 程。提出狭义的执行难概念，将执行难问题限定在法院可以发挥作用，并且可能在较短 时期内解决的问题这一范围内，有利于分清问题的轻重缓急，对于有的放矢地解决当前 我国执行工作领域存在的问题无疑具有重要的意义。因此，本文的分析和讨论也将主要 围绕着狭义的民事执行难问题展开。 二、民事执行难的社会危害二、民事执行难的社会危害 近年来， 民事执行难问题已引起越来越多的人的关注， 从实务界人事到学理界人士， 从普通大众到各级人大代表、政协委员等都非常关注民事执行难问题，特别是在推进依 11 法治国，建设社会主义法治国家的过程中，民事执行难问题的存在，已成为了阻碍该进 程的一块绊脚石，严重影响了司法权威的树立，不利于形成人人崇尚法律，人人遵纪守 法的良好的法治环境和社会氛围。总体来说，民事执行难的社会危害主要体现在以下几 个方面： （一）损害司法权威（一）损害司法权威 司法权威的形成在很大程度上取决于司法裁判的公信力和执行力，二者是相辅相 成，缺一不可的，缺少公信力的裁判，无执行的意义，而缺乏执行力的生效法律文书， 就如一纸空文。民事执行难的存在，使得债权人在耗费大量人力、物力、财力之后，获 得的只是一张张“写满正义的法律白条” ，这将极大地动摇人们对法律的信念，损害司 法权威，不利于社会主义法治进程。 （二）扰乱我国社会主义市场经济秩序（二）扰乱我国社会主义市场经济秩序 社会主义市场经济秩序平稳、健康、有序的进行，离不开法律的有力保障，离不开 交易双方的诚实守信。然而，民事执行难使得部分不守信用者因法院的执行不力，未能 在破坏秩序后得到及时和应有的惩罚，反而使那些遵纪守法、诚实守信的交易者权益受 到侵害，这将会造成大家在交易过程中过于谨慎，处处提防，使得交易成本增加，风险 系数增大，最终会破坏市场经济的交易秩序，阻碍经济的健康发展。 （三）损害债权人的权益，不利于法律的施行（三）损害债权人的权益，不利于法律的施行 当事人基于对国家强制力的信任，选择通过司法途径来解决矛盾纠纷，期望通过法 院的公正判决与强制执行来实现自身的合法权益， 惩罚那些侵犯自身合法权益者。 然而， 由于债务人规避执行等种种因素的干扰，使得债权人的债权无法得以顺利执行，严重损 害债权人的切身利益，这必然会导致大家对法律的不信任，不利于将来法律的实施与运 行。 （四）助长犯罪，影响社会的稳定（四）助长犯罪，影响社会的稳定 当人们的合法权益遭受侵害却无法获得公力救济时， 必然会促使当事人寻求公力救 济以外的方式去实现自身的权益。这些手段并不排除会使用一些违法手段，如现实生活 中，存在有人雇佣一些闲散的社会青年充当打手，代债权人向债务人要债，要是对方不 给，就对其实施人身侵害等。这势必会扰乱社会秩序，影响社会的和谐与稳定。 12 第第二二章章 民事执行难的现实表征及成因民事执行难的现实表征及成因 1988 年 4 月， 时任最高人民法院院长郑天翔在第七届全国人民代表大会上作的 最 高人民法院工作报告中，首次使用了民事执行难一词。从此，民事执行难及解决民事 执行难问题的相关内容便在以后的法院报告、 全国性法院院长会议及有关会议文件中提 及。然而，民事执行难在实践中有何表征？民事执行难的成因何在？这都是值得我们重 视并加以解决的基础性问题。 一、民事执行难的现实表征一、民事执行难的现实表征 一般来说，民事执行难是对法院执行工作整体状态的描述，既反映了执行工作面临 的困境，也反映了申请执行人实现债权面临的困境。实践中，民事执行难主要体现在以 下六个方面： （一）被执行人（一）被执行人难找难找 改革开放以来，我国的经济得到了长足的发展，交通及通讯日益发达，户籍制度的 限制不断减少，城乡人口流动日益频繁，外出务工者越来越多。正是在这种形势下，相 当一部分被执行人，尤其是自然人，在欠债后，为了逃避债务，往往选择外出打工，只 有逢年过节才偶尔回家一趟，使得执行人员很难找到被执行人的行踪，有时为了找到被 执行人，往往要几次甚至几十次到其住所地等处查找，耗费大量的人力物力。被执行人 难找，是当前执行工作较为突出的问题。 （二）执行财产难寻（二）执行财产难寻 为了逃避债务，一些被执行人在败诉后甚至在诉讼之前就开始采取种种手段转移、 隐匿、处分自己的财产，在诉讼程序结束、执行程序开始前的一段时间内尤为突出。具 体表现有：有的被执行人将自己的银行存款转移到自己的近亲属名下，将房产、林业等 不动产或汽车、轮船等特殊的动产变更登记在近亲属名下；有的被执行人将财产低价转 让或赠与他人；有的被执行人联合亲戚、朋友搞虚假诉讼，钻法律的空子，试图通过看 似“合法化”的方式来掩盖其非法目的等，上述问题，使得执行人员不得不投入大量的 时间和精力查证、认定财产的性质和权属，导致执行措施难以及时到位。 （三）应执行财产难动（三）应执行财产难动 对执行中千辛万苦已经查明的财产，人民法院往往也难以控制和处分，随之而来的 13 是各种干扰和阻力。如对救灾款等专项资金以及职工工资、集资款、上级特殊拨发款、 启动资金、购粮资金、预算内资金、征地补偿费、旅行社质量保证金、社会保险基金等 特殊钱款，根据相关法律和司法解释规定都不能执行，许多特殊款的管理者也成为负债 不还的特殊主体。对于农村房屋，如果集体土地包括宅基地不转为国有土地，则只能在 集体经济组织内部流转，而国家对集体土地包括宅基地转为国有土地的审批是限制的， 因此法院对被执行人的农村房屋往往无法处理。况且，有的农村房屋就在城郊，如私下 转让价值几十万甚至上百万。被执行人有这样的房屋，而法律有限制性规定，以致案件 难以执结。 （四）特殊主体难碰（四）特殊主体难碰 一些被执行人为行政机关、军警部门，或者是当地举足轻重的“龙头”企业，它们 在面对法院的执行时，不仅不积极配合，反而仗着自己身份地位特殊，百般阻挠，在法 院准备对它们采取强制执行措施时，总是会受到各方面的制约，它们或者以权压法，或 者请当地一把手出面说情， 或者以执行会对当地社会的经济和社会的和谐稳定造成影响 为由而对执行法院施加压力，迫使法院不得不牺牲少数“弱者”的利益，而对这些特殊 主体难以执行。 （五）协助执行难求（五）协助执行难求 现实生活中，协助执行人与被执行人之间往往存在着密切的联系，在法院要求协助 执行人协助法院执行时，他们往往会想方设法地帮助被执行人，或拖延时间，或转移财 产，甚至拒不协助执行。例如，在法院执行的一起案件中，要求被执行人的公司协助执 行，将被执行人的股权收益扣留下来，不让被执行人转让该股权，可是，协助执行人在 收到法院的协助执行通知书及相关的执行裁定书后，并未按法院要求的去做，而是私底 下帮助被执行人转移股权，致使该案件无法得以执行。又如，对一些有单位的被执行人 而言， 法院要对其工资予以扣留或划拨时， 协助执行人往往会借口称工资已经支付完毕， 不积极协助法院执行等。协助执行难求，使得法院在执行过程中孤军奋战，异常疲惫， 使本来就有限的精力被耗在做协助执行人的工作中去，造成了民事执行难。 （六）抗拒执行难究（六）抗拒执行难究 实践中，在执行时常常会遇到被执行人拒不执行甚至采取暴力手段抗拒执行的情 况，他们有的擅自撕毁法院的封条；有的对已被查封的财产私自处分；有的侮辱、谩骂 执行人员；有的甚至对执行人员大打出手等等。如 2009 年 1 月 16 日，北京市通州区人 民法院执行人员赴河北省遵化市续查封被执行人账号，被 200 多名不明身份人员围困 6 14 小时并受到威胁，被迫将已冻结的资金解封。 1除直接暴力抗拒执行外，实践中还出现了 以自杀、自残、恶意投诉、无理上访等不正当方式给法院和执行人员施加压力、阻碍法 院执行生效法律文书的现象，特别是以（扬言）自杀、自残等“冷暴力”方式对抗执行 的行为明显增多。有的被执行人在人民法院对其强制执行时竟然报警，有的公安或派出 所干警到场后要对执行人员做笔录等。又比如，在拒不执行判决裁定罪行为的追究上， 有的公安机关对人民法院关于拒不执行判决裁定罪的立案请求不予理睬， 特别是异地执 行案件，当地公安机关很难对本地的被执行人以拒不执行判决裁定罪立案或侦查；有的 公安机关或检察机关怕承担责任，往往要求法院“保证”一定会判决有罪才予以立案或 批捕起诉，造成实践中拒不执行判决裁定罪立案侦查难、批捕起诉难，拒不执行判决裁 定犯罪不能得到及时有效打击，助长了被执行人嚣张的抗法气焰。 综上所述，被执行人难找、执行财产难寻、应执行财产难动、特殊主体难碰、协助 执行难求、抗拒执行难究等问题，造成了大量的生效法律文书难以得以执行，使债权人 利益受到严重的侵害，债务人却逍遥自在，长此以往，司法权威和公信力将荡然无存， 信用机制将被破坏殆尽，更何谈建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，建设法治 国家，民事执行难的负面影响不容忽视，因尽快找出原因，加以解决。 二、民事执行难成因剖析二、民事执行难成因剖析 民事执行难成因很复杂，有法律上的原因，有宏观层面的原因，也有体制方面的因 素等。总体而言，民事执行难问题的存在，是多种原因综合形成的结果，是社会各方面 矛盾在司法领域的综合体现。 （一）（一）民事强制执行制度存在缺陷民事强制执行制度存在缺陷 我国民事诉讼法中关于强制执行制度对保障民事强制执行的依法进行，对于 规范人民法院和执行当事人及案外人的权利义务关系，起到了非常重要的作用。但是， 同世界其他国家相比，我国现行的强制执行制度是不完善和不科学的，存在许多不足之 处。主要有：第一，规定过于原则、笼统，可操作性差。长期以来，我国的立法一直遵 循“宜粗不宜细”的指导思想，使得许多法律规定的过于笼统，可操作性差，无法为司 法实践提供有效的参考和指导。例如，关于执行当事人的举证责任问题、关于变更或追 加被执行人问题、关于协助执行等都规定的非常原则，一方面造成执行法官在适用法律 时无所适从，做法不一，另一方面也为执行人员滥用权力提供了借口，损害了当事人的 合法权益。第二，法律空白、漏洞较多。我国民事诉讼法只在第三编中以四个章节 1 参见冯莹、窦娟： 通州法官遵化执行的六小时尴尬 ，载人民法院报2009 年 2 月 8 日。 15 共计 34 个条文对执行程序加以规定，如此少的条文，只能对执行的一般规定，执行申 请和移送，执行措施，执行中止和终结作概括性的规定，一些重要的执行制度（如执行 检察监督制度） 、执行措施等在我国法律中尚属空白，对执行机构、执行管辖，执行中 止、终结的裁判标准等规定得不够严密。而执行实践中发现的许多新的做法，如实施权 与裁决权分离制度、执行公告制度、悬赏执行等又未能以法律的形式加以规范和推行。 第三，执行法律、司法解释和制度存在冲突。由于民事诉讼法关于执行程序的规定 存在上述缺陷，为了适应执行工作的需要，最高人民法院和各级地方人民法院都进行了 积极的探索。最高人民法院制定了一系列的司法解释对执行工作予以规范。各地法院也 根据本地实际，制定了大量关于执行的规章制度和实施细则。但许多司法解释和规章制 度都突破了法律的规定，超出了民事诉讼法规定的范围，破坏了法制的统一；另外，法 律和司法解释、规章制度之间对同一事项的规定相互矛盾，地区之间的执行制度也相互 矛盾，造成司法的不统一。第四，现有的一些法律规定也尚欠科学，具有一定的滞后性。 如可否重复查封问题不区分动产和不动产，过于机械；我国民事执行措施不够丰富，欠 缺力度，有待于进一步完善和科学化。 （二）司法权威不足（二）司法权威不足 司法权威的树立要靠公正的裁判和果断的执行力，需要人们形成法律之上的信仰。 然而我国在长久的历史长河中形成的传统文化体现的是一个“熟人社会”的文化氛围， “中国传统文化是一个典型的以血缘为原点、以熟人为纽带的关系社会，他与在社会分 工不断扩大之历史背景下所形成的、被狄骥称之为连带责任关系的现代社会关系大 相径庭。在这一文化中，人们之间是非的基本决定机制不是法律，从而也不是法院和法 官。 ” 1一方面，从整个社会大环境来说，公民普遍对法律缺乏信仰，尤其在广大的农村， 人们的法治观念极为淡薄，很多人不懂法，没有树立“法律之上”的信念。他们在遇到 问题时，往往喜欢找“熟人”去解决，不愿同过司法途径解决。另外一方面，从法院自 身来讲，由于存在“重审轻执”的思想，执行人员配备不强，执行设备不齐全，执行措 施太单一，对那些私自转移财产，拒不执行，拒不协助执行，公然抗拒执行的行为惩处 力度不足， 威慑不够， 使得大量的生效法律文书无法得以顺利执行， 造成了民事执行难， 这在一定程度上也动摇了司法权威在人们心目中的地位。 （三）地方保护阻碍（三）地方保护阻碍 1.1.外部因素对法院执行工作的干扰外部因素对法院执行工作的干扰 近年来，一些地方和部门的领导干部法律思想观念淡薄，为了片面追求地方经济的 1 陇夫： 尊重司法的理由 ，载法制日报1999 年 12 月 5 日。 16 发展，树立所谓的政绩，滥用手中的权力，瞎打招呼，乱批示，在地方保护主义盛行的 地区，会制定一系列有利于推动经济发展的规章制度，即使他们所制定的一些规章制度 与现行的法律、法规相冲突，他们也会想方设法地加以推行。当受害者为保护自身合法 权益将地方政府或违规的“龙头企业”诉诸法院时，有些领导干部便以执行会影响地区 经济发展和辖区稳定为由，向法院施加压力，迫使法院中止执行甚至终结执行。由于地 方法院的人事、财政、办案经费等都归地方政府统一管理，导致人民法院常常不得不受 制于他们的司法干预行为。 2.2.法院内部本身因素的干扰法院内部本身因素的干扰 在法院内部本身，也存在着地方保护主义思想，使原本可以执结的案件因干扰因素 的存在而无法执结。法院内部存在的保护主义，主要体现为：消极地对待外地法院委托 的案件，在受到案件后，往往简单地查询下银行存款、房产情况，并未到被执行人住处 去查找被执行人，未发现被执行人有银行存款或房产等可供执行财产后，就简单地予以 终结本次执行程序。当外地法院执行人员亲自过来执行时，当地法院非但不积极的配合 协助执行，反而提前通知被执行人躲避或转移财产，以规避外地法院的执行。 （四）诚信体系缺失（四）诚信体系缺失 造成民事执行难的一个重要的原因是社会信用体系不够发达， 被执行人不讲诚信的 成本很低廉。他们不需要因此而付出很大的代价，只要换个地方，换个环境，他们就如 同没有债务一样，可以继续做生意，购买自己想要的奢侈品，住豪宅等，而不用担心被 查处。因为，在我国诸如公安、税务、银行、房管、工商等部门还未能形成共享信息的 局面，因此也就不能一网览尽债务人的所有财产信息，执行人员只能挨个部门去查询， 耗费了大量人力、物力，也不一定能查清被执行人真实的财产状况。据统计，我国共有 15 个部门来负责对不动产、动产抵押和有关权利质押进行登记。其中，动产抵押登记部 门最为混乱，共有 9 个。而且这些登记部门互相之间，甚至同一部门内部、各地区之间， 互不联网，难以查询。 1中华人民共和国物权法的颁布实施，明确了“国家对不动产 实行统一登记制度” ，即建议统一法律依据、统一登记机关、统一登记效力、统一登记 程序和统一权属证书的“五统一”制度。同时，实行登记要件主义，即除法律另有规定 外，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发 生法律效力。这对改善当前财产登记机关不统一带来的查找财产难，大有裨益，但要实 施到位，还有一个过程。特别是改革开发以来，随着经济的不断发展，对户籍制度的管 1 申卫星： 内容与形式之间：我国物权登记立法的完善 ，载中外法学2006 年第 2 期。 17 理不断放宽要求， 人口流动越来越频繁， 这样， 给统一登记财产信息带来了一定的难度， 其次，许多部门怕信息会丢失或别盗用，只限制在本部门间共享，不对外分享，使得被 执行人的许多财产信息无法被一一查出来。因此，被执行人难找、执行财产难寻的问题 成为执行中的“短板” 。 （五）执行队伍堪忧（五）执行队伍堪忧 在“重审轻执”思想的指导下，以往对执行工作的重要性认识不足，认为执行对业 务的要求不高，只要依据执行根据去操作就行了，对执行人员的业务素质等方面要求较 低，造成执行人员从社会招干的多，从部队转业的多，来自后勤部门的多，这“三多” 现象，被人称为“杂牌军” ，执行人员整体素质不高，有些执行人员缺乏基本的法律知 识和工作能力，不能胜任执行工作，执行人员整体素质的提高与现今执行工作的发展不 相适应，影响了执行工作。 1从实践看，执行队伍中普遍存在着如下问题：第一，执行人 员的法律知识、 理论素养参差不齐， 面对复杂的执行工作， 不能够很好的采取机动灵活、 随机应变的执行方法。第二，消极执行、违法违规执行现象较为突出，执行腐败案件频 发。 据法院纪检监察部门统计， 2003 年全国法院执行人员利用执行权违法违纪情形占整 个违法违纪的 19.8%。第三、案多人少矛盾日益突出，急需提高执行的效率。 总的来看，执行难问题的形成，并非以上单个原因所引起的，而是所有原因交织在 一起相互作用所导致的结果。因此，要从根本上解决执行难问题，就必须统筹兼顾，需 要各方面条件的配合，齐抓共管，形成合力。 1 参见童兆洪主编： 民事执行调查与分析 ，北京:法律出版社，2005 年版第 103 页 18 第第三三章解决执行难问题的法律构想章解决执行难问题的法律构想 一、一、 加强执行立法工作加强执行立法工作 （一）（一）现行法律状况现行法律状况 我国现行民事执行立法，采取的是民事执行程序与民事审判程序混合立法的体例， 将民事执行程序规定在民事诉讼法典中， 2007 年 10 月 28 日第十届全国人民代表大会常 务委员会修正的民事诉讼法专设第三编规定执行程序，共 34 个条文。尽管如此， 民事 诉讼法中有关民事执行的条文数量仍显过少，可操作性较差，最高人民法院又颁行了 一系列的司法解释，以满足民事执行实践的需要。这些司法解释主要包括： （1） 最高 人民法院关于适用若干问题的意见 ； （2） 最高人民法院 关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行） ； （3） 最高人民法院关于高级人民法 院统一管理执行工作若干问题的规定 ； （4） 最高人民法院关于加强和改进委托执行工 作的若干规定 ； （5） 最高人民法院关于正确适用暂缓执行措施若干问题的规定 ； （6） 最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定 ； （7） 最高人 民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定 （8） 最高人民法院关于适用执行程序若干问题的解释 。因此，我国现行的民事执行法 是广义的民事执行法，既包括法律规定，也包括司法解释。 （二）制定民事强制执行法的可行性与必要性（二）制定民事强制执行法的可行性与必要性 1989 年，有学者率先提出把执行程序从民事诉讼法中分离出来，单独制定民事强 制执行法的建议。 1此后，民事强制执行法的立法体例问题逐渐引起关注，并成为一个热 点问题，理论界及实务界关于制定民事强制执行法的呼声空前高涨。 1.1.制定民事强制执行法的必要性制定民事强制执行法的必要性 （1）民事诉讼法与强制执行法的调整对象不同。民事诉讼法调整的是民事法律关 系，即法院与当事人以及其他诉讼参与人之间在民事诉讼中产生的诉讼权利义务关系。 强制执行法所调整的民事执行法律关系综合了民事实体法律关系和民事诉讼法律关系 的特点， 既解决当事人之间就权利义务发生的争议， 又强制实现当事人之间的权利义务。 （2）制定单独的强制执行法有助于避免民事诉讼程序与民事执行程序在内容上不 1 丁海湖： “强制执行立法争议” ，载法律科学1989 年第 6 期。 19 完全衔接的尴尬。把执行程序列为民事诉讼法的一编，易引发“执行程序是民事诉 讼程序自然延伸”的误解。事实上，民事执行程序不仅是民事诉讼程序的保障程序，而 且也是实现仲裁裁决、公正债权文书的保障程序。 （3）执行立法是人民法院执行工作自身改革发展的需要。执行立法不仅能够以法 律形式确认人民法院执行工作的地位和作用，还能够把执行工作中一些源于实践、富有 成效的做法和经验，以法律形式固定下来，充分保障人民法院执行工作良性和健康的发 展。 （4）执行立法是人民法院破解民事执行难的需要。民事执行难的原因很多，但执 行的法律制度不成体系， 缺少单独的强制执行法对参与执行的主体的行为和执行法律关 系进行规范和调整，是民事执行难现象存在的根本原因之一。 （5）从世界范围看，许多国家和地区都有制定独立的强制执行法，这已成为一种 普遍的选择和发展