（法学专业论文）非诉行政执行权主体的讨论.pdf

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ee n f o r c e m e n tp o w e r d i s c u s s i o no nt h es u b j e c to fn o n - l a w s u i t a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n tp o w e r a b s t r a c t t h ec h i n e s ec u r r e n te n f o r c e m e n ts y s t e mi st oa p p l yt ot h ec o u r tf o rc o m p u l s o r y e x e c u t i o na si t sp r i n c i p l e ，w h i l ea d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t yt oe n f o r c ea se x c e p t i o n s i nr e c e n t y e a r s ，s c h o l a r sh a v em a d eah e a t e dd i s c u s s i o no nt h eb e l o n g i n gp r o b l e mo fa d m i n i s t r a t i v e e n f o r c e m e n tp o w e r , a n dc a l l e df o ri nf o r m u l a t i n ga d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n ta c to nt h e c u r r e n ts y s t e mt or e f o r m h o w e v e r , t h en e wb i l ls i l l lc o n t i n u e st os t a n df o rt h ep r e v i o u s c o u r td o m i n a n tm o d e l t h r o u g ht h et h e o r e t i c a la n a l y s i st ot h en a t u r eo ft h ee x e c u t i v e p o w e ra n dt h ec a u s e so ft h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n ts y s t e m ，w ec a l la s s u m e t h a tt h ef u t u r et r e n d so ft h ee x e c u t i n gs y s t e mw i l lb et h ee x e c u t i o nm o d e sa d m i n i s t r a t i v e o r g a n sd o n a t e d i tw i l le x p e r i e n c et h r e em a i ns t a g e sf o r t h er e t u r no ft h ee x e c u t i v ep o w e r , n a m e l ye n t r u s te x e c u t i o n ，d e c e n t r a l i z e do p e r a t i o na n dl i m i t so ft h ec o u r t sa u t h o r i t y e n t r u s te x e c u t i o ni sc r e a t e dt oi m p r o v ee f f i c i e n c ya n dr e l i e v e j u d i c i a lp r e s s u r ef o rt h ec o u r t ， a n dh a v em a d es o m e g o o de f f e c t s ，w h i l el a c k i n go fs u p p o r ti nl a wa n dt h e o r y ； d e c e n t r a l i z e do p e r a t i o ni sak i n do fl e g i s l a t i o ni m a g i n et h a tt h ee x e c u t i v er e v i e wr i g h t b e l o n gt ot h ec o u r ta n dt h er i g h tt oi m p l e m e n tb d o n gt oa d m i n i s t r a t i v eo r g a n s ；o n l yb y g r a d u a l l yl i m i t i n gt h ep o w e ro fc o u r ti nt h ee n f o r c e m e m ，c a nr e a l i z et h et r a n s i t i o no ft h e c o m p u l s o r y e x e c u t i o ns u b j e c t e v e n t u a l l y ，o n l y c h a n g et h e a d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n ts y s t e m ，c a l ls o l v et h ep r o b l e mf r o mt h es o u r c e k e y w o r d ：t h ee n f o r c e m e n to fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s i o nn o n - l a w s u i ta d m i n i s t r a t i v e e n f o r c e m e n tr i g h to fe x e c u t i o nd e c e n t r a l i z e do p e r a t i o ne n t r u s te x e c u t i o n n w r i t t e n b y s u p e r v i s e db y d u a nc h a n y a n gh a i k u n 目录 一、非诉行政执行体制概述1 ( 一) 非诉行政执行释义1 ( 二) 非诉行政执行行为的性质2 二、理论探讨一：非诉行政执行权的归属3 ( 一) 争议的焦点问题3 ( 二) 争议观点的理论依据3 ( 三) 非诉执行权主体的中国式选择5 三、理论探讨二：非诉行政执行的委托执行8 ( 一) 非诉行政执行的委托执行机带i 概述8 ( 二) 委托执行中法院与行政机关的关系阐述8 ( 三) 委托执行的法律依据质疑i 1 0 ( 四) 委托执行的理论依据质疑1l 四、理论探讨三：非诉行政执行权的分权运行1 2 ( 一) 执行权的分权运行机制概述1 2 ( 二) 非诉行政执行分权运行的法律依据1 3 ( 三) 非诉行政执行的分权运行新构想。1 4 五、理论探讨四：非诉行政执行权中法院权力的限缩1 5 ( 一) 法院执行权限的现行规定1 5 ( 二) 委托执行机制下的法院权限1 6 ( 三) 分权运行机制下的法院权限1 7 ( 四) 法院权力的进一步限缩1 7 六、非诉行政执行的困境与出路1 9 ( 一) 现实困境一立法与实践冲突1 9 ( 二) 观点纠正一法院权限不应扩张2 0 ( 三) 现实出路行政执法需变革2 l 结束语2 4 注释2 5 参考文献。2 6 非诉行政执行权主体的讨论一、非诉行政执行体制概述 非诉行政执行体制概述 ( 一) 非诉行政执行释义 在介绍非诉行政执行之前，有必要先提及行政强制执行的概念。依据行政强制 法1 第二条第三款规定，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院， 对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。因而，它 包含以下几层含义：行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行法定义务( 行政法 上的义务) 为前提；行政强制执行的目的在于，强迫公民、法人或其他组织履行行政 义务；义务人拒不履行的义务，产生的依据是行政决定，而不是法律规定；行政强制 执行主体是行政机关或者人民法院。 根据我国行政诉讼法2 、行政强制法和关于执行( 中华人民共和国行政 诉讼法) 若干问题的解释3 ( 以下简称行政诉讼法解释) 的规定，行政强制执行 从主体上可分为行政机关自行执行和申请人民法院强制执行。而申请人民法院强制执 行则存在于以下三种情形：( 1 ) 相对人无正当理由拒绝履行人民法院已经发生法律效 力的行政裁判，行政主体可以申请人民法院强制执行。( 2 ) 行政主体做出具体行政行 为后，相对人在法定期限内既不提起救济，又不履行具体行政行为确定的义务的，若 法律法规没有授权行政机关可自行强制执行，行政机关须申请人民法院强制执行( 依 据行政诉讼法第六十六条) 。( 3 ) 行政机关根据法律的授权对平等主体之间的民 事争议做出裁决后，义务人在法定期间内不提起救济又不履行义务，做出裁决的行政 机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利 人或其继承人、权利承受人在九十日内可以申请人民法院强制执行( 依据行政诉讼 法解释第九十条) 。第一种情形，法院强制执行的依据是法院的生效行政裁判文书， 因此通常称之为诉讼执行；第二、三种情形，通常被称为“非诉执行”或者“非诉行 政执行 。 虽然“非诉行政执行”或者“非诉执行一词，尚未见诸于任何现行法律规定中， 至今尚属于学理称谓，但理论界和实务界对它的含义基本已达成共识。非诉行政执行 l2 0 1 1 年6 月3 0 1 第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，白2 0 1 2 年1 月li j 起施行 21 9 8 9 年4 月4l j 第七届令图人民代表大会第二次会议通过，自1 9 9 0 年1 0 月lr 起施行。 31 9 9 9 年1 1 月2 4l 1 由塌岗人民法院审判委员会第1 0 8 8 次会议通过，自2 0 0 0 年3 月l o 门起施行 一、非诉行政执行体制概述 非诉行政执行权主体篚j i - , t 论 概念源于行政诉讼法第六十六条之规定，行政诉讼法解释又对它进一步具体 规定，并且这一体制在行政强制法中被继承延续。非诉行政执行，可以定义为， 行政相对人对行政主体的具体行政行为，在法定期限内既不提起行政诉讼或者申请行 政复议，又不履行行政决定，法院根据行政主体或者权利人的申请，强制其履行该具 体行政行为所确定的义务的一种行为。 ( 二) 非诉行政执行行为的性质 关于非诉行政执行行为的性质，学界观点历来存在较大分歧。一种观点认为，非 诉行政执行行为属于行政行为，其理由在于，法院强制执行的依据是行政机关做出的 具体行政行为，法院实施强制执行实际上是代行政机关实施强制执行，是行政权的延 伸和继续。“行政权是执行权，司法权是裁决权，但是随着社会的发展以及处理社会 复杂事务的需要，行政机关有时也会行使某些裁决权，而司法机关有时也会行使某些 执行权。这种设计和安排是基于对某些法律价值的权衡而做出的，其并不能改变执行 权和裁决权分属于行政权和司法权的属性。f l 】另一观点认为，由于法院在非诉执行 过程中发挥着司法审查和执行裁判功能，非诉行政执行行为属于司法行为。“如果将 法院的非诉讼行政执行理解为具体行政行为的继续，那么，法院对具体行政行为进行 审查就实属没有必要。非诉讼行政执行制度作为法院诉讼审查具体行政行为之外的一 种审查方式、一种审查制度，可以体现突出保护相对人合法权益的精神。”f 2 】还有一 种折中的观点，即认为非诉行政执行兼具行政和司法性质。 “行政强制执行的主体是行政机关还是司法机关，两大法系有重要区别，其源在 于对于行政强制执行权的性质的认识，普通法系国家从来都把行政强制执行权看成是 司法权的一部分，行政机关当然无权实施行政强制执行，但大陆法系中很多国家则历 来将行政强制执行权看成是行政权的一部分，由行政机关自行执行。州3 】由于对非诉 行政执行的行为性质认识不同，就导致对非诉行政执行权的归属问题上看法迥异。 2 非诉行政执行权主体的讨论二，理论探讨一：非诉行政执行权的归属 二、理论探讨一：非诉行政执行权的归属 ( 一) 争议的焦点问题 自我国行政诉讼法和行政诉讼法解释正式确立起“以申请人民法院强制 执行为原则，以行政机关强制执行为例外的行政强制执行体制，近十年来理论界围 绕行政强制执行权归属问题的争论从未停止过。早在2 0 0 0 年杨海坤教授就在他的论 行政强制执行一文中指出，我国行政强制执行制度的改革势在必行，应把行政强制 执行权归还行政机关。【4 】但这一改革愿望的实现道路充满了艰险和曲折。行政强制 法的出台，再次表明了当今立法者对现行体制的维持态度。在当前国内形势下，讨 论非诉行政执行权的归属问题仍然具有重要的理论和现实意义。 总的说来，对行政执行权主体的讨论，主要有以下几种观点：( 1 ) 认为行政执行 权应全部属于行政机关；( 2 ) 认为行政强制执行权应全部属于法院；( 3 ) 认为行政强 制执行应以申请人民法院执行为原则，以行政机关自行执行为例外；( 4 ) 一般情况下， 将执行裁断权和决定权交由法院行使，执行实施权则回归行政机关，而特定领域由法 律明确规定执行裁断权、执行决定权和执行实施权都由行政机关行使；( 5 ) 认为在法 律上应将行政强制执行权赋予行政机关，再在行政系统内成立一个综合性的强制执行 机关，实行以综合性强制执行机关的执行为主，专门行政机关的强制执行为辅的强制 执行模式：( 6 ) 认为应以行政机关强制执行为主，以申请人民法院执行为辅。【5 】一 言以蔽之，理论争议的焦点在于人民法院是否应当为行政强制执行权主体。 ( 二) 争议观点的理论依据 1 行政权优先思想 依据通说，行政行为具有四效力“公定力、确定力、拘束力和执行力，其中“执 行力”是指已生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效 力。【6 】因此，当行政相对人不履行行政法义务时，行政机关有权自行强制其履行义务， 无须再依靠法院。基于行政行为的执行力，行政机关是当然的行政强制执行主体。同 时，行政机关作为强制执行主体，有利于提高行政效率。因而，在那些更注重行政效 率的大陆法系国家，行政强制执行多以行政机关自行强制执行为主。最典型如德国 二、理论探讨一：非诉行政执行权的归属非诉行政执行权主体的讨论 1 9 5 3 年行政执行法4 ，为行政机关自力强制执行模式奠定了基础。该法分四章二 十二条，主要包括对“金钱债权的执行 和“对行为、容忍或不作为的强制。规定 对金钱债权的执行，一般由有关行政部门的最高联邦行政机关与联邦内政部长一致确 定某个行政分支机关为执行机关，无明文规定涉及前一项时由联邦财税部门的有关机 关执行。对行为、容忍或不作为义务的执行，在方法上采取间接强制( 分代履行和执 行罚) 和直接强制；执行机关为原处分机关，该机关也对复议裁定进行执行；有权执 行的行政机关可以委托下级行政机关实施全部或部分的执行权。1 7 】该法确立了德国行 政机关自力强制执行体制，体现了行政权优先的思想。 2 司法权优先思想 在实行三权分立的国家，行政权必然要受到司法机关和立法机关的制约。行政强 制执行权是一项对公民权益极易造成损害，并且极易受到滥用的权力。因此这些国家 在人权保障和行政效率二者之间，更注重前者。为防止行政权的滥用，有效保护相对 人合法权益，强制执行权被授予法院行使。例如在美国，行政机关在相对人不履行行 政义务时，不能自行采取强制执行手段，只能向法院提起民事诉讼，请求法院以命令 促使履行，相对人如果不履行法院命令，法院将以藐视法庭罪处罚。在英国，行政机 关自行执行也只是少数例外，行政机关得向法院申请禁止令，法院对行政行为合法性 审查后决定是否强制执行或者签发禁止令。在这些国家，由于秉承分权制衡原则和司 法优先的传统观念，在行政强制执行方面，始终坚持执行主体司法主导，即以申请法 院执行为原则，行政机关自行执行为例外。 从根本上讲，非诉行政执行权主体的论战，是效率和正义两种价值理念的碰撞。 关于效率和正义的关系，周永坤教授有这样一段深刻论述，“效率与正义从根本上讲 不是相对立的价值。归根到底，正义的制度、人际关系的公平最能发挥入的积极性与 创造性因而是最有效率的，非正义的制度、人际关系的不公平归根到底是低效率的。 在效率与正义对立的领域内，正义应当优于效率。 i s 因而，若要在效率和正义两者 之间进行取舍时，任何时候正义都应当优先于效率的。 法院作为非诉行政执行主体，一定程度上有效地弥补了单一由行政机关强制执行 体制的弊端。它的作用主要归结为两方面：一是保护行政相对人的合法权利，有利于 4 即联邦行政强制执行法，于1 9 5 3 年5 月l 1 生效。1 9 9 7 年攮后一次修改，迄今有效。 4 非诉行政执行权主体的讨论二、理论探讨一：非诉行政执行权的归属 监督行政机关依法行使职权；二是防止强制执行过程的违法行为发生，保证执行的规 范化。从各国立法例来看，大多数国家兼采行政机关自主执行和申请法院强制执行模 式。将法院作为行政强制执行主体，是基于更有利于实现正义的考虑，而非效率。从 权利属性上看，行政强制执行权应当属于行政权力。因为行政强制执行权是行政权的 一部分，无论从何种角度，行政权都应然由行政机关行使。行政机关自行强制执行， 才会最大地发挥行政效能。然而在当今现实社会中，行政体制自身尚不完善，存在的 诸多难以克服的缺陷，包括但不限于，权力易受滥用、缺乏监督制约、行政不作为等， 这些缺陷使得它不得不向司法权妥协，以牺牲效率换取正义。 ( 三) 非诉执行权主体的中国式选择 我国现行非诉行政执行体制的形成，具有其特殊的历史背景： 1 立法沿革：改革开放之前，我国基本上不存在行政强制执行制度。我国行政强 制执行立法和实践始于上世纪八十年代。1 9 8 2 年民事诉讼法( 试行) 5 第三条第二 款规定，“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”第一百七十条规定， “执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当在十日内了解案情，并通知被执行人 在指定的期限内履行。逾期不履行的，强制执行。”1 9 8 4 年最高人民法院关于贯彻 执行 ( 试行) 若干问题的意见6 规定“( 6 6 ) 行政主管机关做出的处理 决定，依法申请人民法院强制执行时，须提交申请执行书、据以执行的法律文书和其 他必须提交的材料。人民法院发现处理决定确有错误，可发还有关机关复议。 直到 1 9 9 0 年行政诉讼法出台之前，由于我国行政立法的空白，行政强制执行只能是 参照民事诉讼强制执行的规定施行。刑事强制执行和民事强制执行均是由法院组织实 施的，故而强制执行权也一直被视为司法权，由法院行使。 2 法学发展：我国的行政法学研究是以十一届三中全会为起点重新开展起来的。 1 9 8 3 年行政法概要是新中国成立以来第一部行政法学教材。此后行政法学教材 和著作不断出版，国外著作也陆续得到介绍。尤其是行政诉讼法颁行以后，有关 研究行政诉讼的论文、专著、教材如雨后春笋，行政诉讼法学已形成为独立的法学学 科。关于行政强制执行的理论研究，逐渐成为受到学界集中讨论是在行政诉讼法 51 9 8 2 年3 月8 口第五届全国人民代表人会常务委员会第2 2 次会议通过，自1 9 8 2 年1 0 月l f 起试行，现已废止。 61 9 8 4 年8 月3 0 臼实施，1 9 9 2 年7 月1 4 口废止 5 二、理论探讨一：非诉行政执行权的归属 非诉行政执行权主体的讨论 施行前后。由于我国行政法学研究起步晚，行政法制不健全，行政强制执行的理论研 究也因此滞后。仅有的行政法理论和行政立法未能为有效控制行政强制执行权滥用提 供制度支撑，而民事诉讼法中的强制执行制度对行政强制执行发挥了重大的借鉴指引 作用。 3 执法现状 改革开放以来，我国行政执法实践中暴露出的诸多问题也是我国现行非诉行政执 行体制形成的主要原因。这些问题可归结为有法不依、执法不当、适法错误、违法侵 权和行政不作为五大方面。从近年来频繁发生的社会事件来看，如嘉禾事件、瓮安事 件、“躲猫猫 、“钓鱼执法 ，行政执法的公信力遭到严重质疑，政府与群众关系r 益 紧张。执法人员的自由裁量权过大，为执法者提供了权力寻租的空间；执法主体不当、 缺位、交叉、多元等突出问题，影响了行政效力；政事、政企不分，不仅执法缺乏权 威性，也造成执法的软化和弱化；执法程序不规范、不透明，缺乏有效监督，严重影 响了执法公信力。行政执法中的这些顽症没有有效根治，依靠司法权力来牵制行政权 力的怪圈就不会好转。 4 公信力 “在开放、透明、信息化条件下，执法活动越来越受到社会各界和媒体关注，错 误的执法方式和行为很容易成为群体性事件的导火线，引起民怨甚至民愤，严重影响 党和政府的公信力，影响党和政府与群众的关系，钓鱼事件的发生就说明了这一 点。7 规范的程序、透明与公开、有效的监督，是影响公信力的三个关键环节。因此， 与行政机关相比，法院的公信力相对来讲要好一些。由于行政立法和理论未能为行政 执法提供有效指导，行政机关主要依政策办事，执法不规范、裁量过大、滥用职权， 公信力难以提高，而法院的规范性、权威性、公开性的逐步提升和监督机制的r 臻完 善，在人们心目中的公信力大大增强，这也促使立法者将一部分行政权力授予法院。 5 人权保障 将行政强制执行权授予法院，归根到底还是为了更好地保障相对人权益。近三十 年来，从“无罪推定 原则在刑法中确立到人权入宪、“以人为本的提出，我国人 权事业取得很大的进步。我国非诉行政执行体制的制度设计除了历史延续性原因外， 7 摘自2 0 0 9 年1 2 月2 l 1 上海市委书记俞正声在上海市经济t 作会议j ：的讲话。来源于人民嘲。 6 非诉行政执行权主体的讨论二、理论探讨一；非诉行政执行权的归属 最重要的原因是控权的需要。基于行政强制执行权是一项对公民极其重要且易受滥用 的权力，法律在配置这项权力必须慎之又慎。 小结：从当前体制的五个方面原因上看，可以预测我国现行非诉行政执行体制在 未来短时期内不会改变。当今社会，行政机关执法的滥用权、乱执法的现象比比皆是， 使得行政机关在人们群众中的公信力不高，相比之下，司法的规范性更具有威信。随 着人权观念越来越深入人心，人们更愿意由法院行使这项重大而谨慎的权利。行政执 法的现状的改变，非一朝一夕。行政体制改革尚未成功，行政执法乱象尚未根除，执 法公信力就无法得到提升。行政强制法从提议到出台历经二十余载，立法者最终 不得不在现实面前妥协。这不失为遗憾! 当前的社会条件下，非诉行政执行体制尚未 具备变革的条件，在未来一定时期内，法院必然要继续承担起强制执行的历史任务。 笔者推断，未来的非诉行政执行体制的趋势应然是，行政机关自行强制执行。从 维护行政权的完整性和独立性角度看，非诉行政执行权必然应当回归行政机关。行政 权可分为行政立法权、行政司法权( 或称行政裁判权) 和行政执行权。其中行政执行 权主要包括行政决定权和强制执行权。因此，强制执行权应当是行政决定权的延续， 行政执行权的当然一部分，不应当孤立割裂出来。将一部分行政强制执行权利赋予人 们法院，虽然有助于改善现状，但毕竟是一种缓兵之计，无法从根本上解决行政体制 本身存在的问题。非诉行政执行权全部归属行政机关的设想，并非闭门空谈，是建立 在当前司法实践最新探索成果的研究分析基础上得出的科学论断。讨论非诉行政执行 权的回归，就不能不讨论的三个重要方面的内容，即非诉行政执行的委托执行、非诉 行政执行权的分权运行、法院权限的进一步限缩。这三方面分别是从现实运作、立法 构想和未来趋势角度思考的。 7 三、理论探讨二：非诉行政执行的委托执行 非诉行政执行权主体的讨论 三、理论探讨m t 非诉行政执行的委托执行 ( 一) 非诉行政执行的委托执行机制概述 近年来，各地( 尤其是沿海地区) 法院受理的非诉行政执行案件数量持续增长、 涉案范围广、执行难度大、费用高，使得法院自力执行面临极大压力。非诉行政执行 案件，相比其他执行案件，涉及公民影响重大的利益，法院未能及时妥当处理，更易 引发社会矛盾与冲突。为缓解法院的执行压力，一些地方也开始探讨和尝试非诉行政 执行案件的委托执行机制。将非诉行政案件的执行实施权委托给行政机关，一方面利 用行政机关在人员数量、专业性强、政策灵活等优势可以大大提高执行效率、缓解了 司法压力，另一方面也有利于抑止行政机关只管作决定不顾执行难的情况，促使行政 机关合理行政。执行实施权向行政机关靠拢是行政权回归的应然趋势。 鉴于委托执行机制具有上述优点，这种模式在一些地方法院已经陆续得到实践。 例如自2 0 0 7 年6 月起，浙江慈溪市人民法院决定将非诉行政执行案件的执行实施权 委托给行政机关。2 0 0 7 年当年委托非诉行政执行案件共5 2 7 件，2 0 0 8 年委托共4 1 3 件。1 9 1 此外，还有上海、福建多省已经开始试行这一举措，取得一定的成效。 从广义上讲，非诉行政执行的委托执行，是法院将依法享有的执行实施权的全部 或者部分职能委托给有关行政机关或者其他单位组织。本文仅讨论狭义上的理解，即 委托行政机关执行的情形。具体而言，非诉行政执行的委托执行是指法院在审查非诉 行政案件的强制执行申请后作出准予执行的裁定后，将具体的执行事项委托给行政机 关负责实施。因此，非诉行政执行权的委托执行具有以下内涵：1 法院仍然是非诉行 政执行权的唯一主体，具体的执行裁决权和执行实施权分别由法院内设的行政审判庭 和执行机构承担。委托执行转移的仅仅是执行实施权的全部或者部分职能，而并非权 利本身。2 受托组织可以是原作出具体行政行为的行政机关，也可能是其他行政机关。 3 法院和行政机关之间是委托关系。 ( 二) 委托执行中法院与行政机关的关系阐述 1 委托关系 8 非诉行政执行权主体的讨论三、理论探讨二：非诉行政执行的委托执行 对委托关系的理解应当注意的是，仅仅是具有行政性质的执行实施权能的委托， 不可能是执行审查权的委托。司法权具有专属性，行政权具有转授性。法院之间的委 托执行转授的仅仅是执行实施权，而非审查权和裁决权。而在我国行政法中行政委托 是一项重要的制度，在行政处罚法、行政诉讼法、行政许可法等法律中都有体现。因 而，对非诉行政执行中的这种委托关系在理论上可以比照适用行政委托关系来处理。 一般来说，行政委托是行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事 项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行 为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。比如行政许可法中第二十四条规定 “行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政 机关实施行政许可。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负 责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行 政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。 如果将非诉行政执行中执行实施权视为一种行政权能，由法院的执行机构委托给 行政机关，依据行政委托理论，我们可以对非诉行政执行中的委托关系作如下表述： 人民法院在受理非诉行政案件的执行申请后，由审判机构进行合法性审查；裁定准予 强制执行的，移交执行局执行，也可以根据实际情况和需要委托其他行政机关执行。 需要委托执行的，法院将案件文书移送委托行政机关。委托法院对受委托行政机关实 施执行行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托 范围内，以委托法院名义实施；且不得再委托其他机构组织或者个人实施。 2 监督关系 受委托的行政机关是以法院名义行使职权，其行为对外的法律责任也不是由其承 担，而应由委托的法院承担。这就对法院提出了极为严格的要求。另外，行政强制执 行权是一项重大而审慎的权利，从保护行政相对入合法权益角度，也要求法院加强监 督力度，不可掉以轻心。 法院对受委托的行政机关的监督，既包括合法性监督，而且要包括合目的性监督。 即法院不仅对受委托的行政机关的执行过程、方式的合法性、规范性进行监督，也要 对行政机关采取的行为是否合乎行政委托的既定目的，是否符合社会公共利益的需 求。因而，对法院在委托执行中提出了一些具体方面的要求，主要是审查受委托的行 政机关提出的执行方案以及对执行进程、强制措施方式以及案件执行情况等进行监 9 三、理论探讨二：非诉行政执行的委托执行非诉行政执行权主体的讨论 督。监督方式一般是节点跟踪、执行催办、结案验收，对重大敏感执行案件如拆迁活 动，法院应派员到执行现场进行监督。另外，未防止受委托的行政机关滥用停止执行 权，法院要加强对停止执行情况的审查。 3 责任承担 根据上文所述，受委托的行政机关在委托权限范围内，以委托法院名义实施的执 行行为，该行为的后果由法院承担。这种责任承担方式与民法上的代理行为的法律效 果是一致的。那是否能得出反面结论一如因受委托的行政机关的超越权限或非法执行 造成被申请执行人的人身、财产损害，应由受委托行政机关承担法律后果? 有学者认为，“对于受托行政机关在实施执行权过程中，因越权或采取措施不当 等造成被执行人合法利益受到不当损害的，被执行人可以提起行政诉讼，要求赔偿， 以保证被执行人的合法权益受到侵害的情况下得到救济。 1 1 0 j 笔者认为，在行政机关 超越权限或非法执行、执行不当等情况下，不应由受委托的行政机关承担全部法律责 任，作为委托人的法院也应当承担选任、指示、监督不力的连带责任。因为在委托执 行中，法院负有高度的谨慎监督义务，这项监督义务不同于一般性的监督。如果法院 怠于履行监督义务，就应当承担相应的法律责任，这样才更能体现权利与义务相一致 原则。 ( 三) 委托执行的法律依据质疑 通常意义上的委托执行，是在民事诉讼法规定的，因被执行人或者被执行人的财 产在外地法院管辖范围内，而由立案法院委托被执行人住所地或财产所在地法院执行 的一项制度。最高人民法院2 0 1 1 年5 月1 6 同起施行关于委托执行若干问题的规定 8 也仅仅针对这种法院之间的委托执行。那么在现行法律框架内，能否找到非诉行政 执行委托执行的法律依据呢? 笔者注意到，民事诉讼法9 第二百二十八条规定，“对判决、裁定和其他法律 文书指定的行为，被执行人未按执行通知履行的，人民法院可以强制执行或者委托有 关单位或者其他人完成，费用由被执行人承担。”该条文中“有关单位 应该是可以 解释为包括行政机关在内的。另据，行政强制法在第三章“行政强制措施实施程 82 0 1 1 年4 月2 5f 由最高人民法院审判委员会第1 5 2 1 次会议通过，自2 0 1 1 年5 月1 6r j 起施行。 9 2 0 0 年1 0 月2 8l 第t 届令国人民代表人会常务委员会第三_ | 次会议通过，自2 0 0 8 年4 月1 日起施行。 1 0 非诉行政执行权主体的讨论三、理论探讨二：非诉行政执行的委托执行 序的第十七条规定，“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围 内实施。行政强制措施权不得委托。依据中华人民共和国行政处罚法的规定行使 相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行 政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员 不得实施。”然而在第五章“申请人民法院强制执行 中却找不到“不得委托之类 似规定。这是否反映了立法者对非诉行政执行的委托执行模式的一种默示态度呢? 由于我国法律并没有明确规定法院可以委托行政机关强制执行，也没有明确禁止 委托强制执行，非诉行政执行的委托执行的合法性仍然是有争议的。 ( 四) 委托执行的理论依据质疑 非诉行政执行的委托执行，有利于发挥行政机关的优势，提高法院的执行结案率， 缓解法院的压力，同时法院对执行行为进行监督，防止权力滥用，也保障了相对人的 合法权益。委托执行的上述优点，已经在部分地方法院的实践探索中有所体现。但当 前要全面评价这项制度的优劣尚且言早。许多学者对这种执行模式还是持观望态度， 认为“这是一种探索，现在还不能判断好或不好。 另外，有些学者甚至持否定态度， 认为“法院不能以工作负荷太大或专业不熟悉为由，就把部分权力委托给行政部门。 法院执行权力与行政机关执行权力是不同层次的不同权力，法院将自己的执行权反过 来委托给行政机关，在法理上就说不通实践中也容易滋生问题。 1 0 笔者认为，从 实践效果来看，非诉行政执行的委托执行确实发挥了一些独特的优势；但从理论上讲， 非诉行政执行的委托执行机制只是一种过渡方式，它最终为行政机关自行强制执行所 取代。因为非诉行政执行权是一项行政权，它必然将回归行政机关。现行立法一如既 往地将本应由行政机关行使的执行权，赋予给法院，而现在实践中法院却积极尝试将 这一权利再委托给行政机关，这种迂回的做法，不得不令人深思。未来的非诉行政执 行理论研究的一个重要问题，就应当是如何破除这种迂回的局面。 1 0 委托执行能禽破解执行难? ，中冈环境报第3 版，2 0 1 1 年1 0 月2 5l j 发表 1 1 四、理论探讨三：非诉行政执行权的分权运行非诉行政执行权主体的讨论 四、理论探讨三：非诉行政执行权的分权运行 ( 一) 执行权的分权运行机制概述 执行权的分权运行机制是我国一些地方法院在近十年实践摸索中逐渐提出来。传 统的“一条龙”执行工作方式，执行权过度集中，运行机制相对封闭，既缺乏必要的 透明度和公开性。又缺乏应有的监督和制约，客观上容易导致执行权的滥用，滋生腐 败，损害当事人利益。要解决执行乱、乱执行的问题，必须改变执行权集中行使的状 况，分解执行权，实现权力制衡。当前的改革方向是要将传统的集权式运行机制转变 为分权制约的运行机制。 执行权的分权运行，是将执行权划分为执行裁决权和执行实施权，由不同的内设 机构和人员分别行使。执行裁决权主要是执行权主体通过对权利事实进行审查从而做 出裁决，执行实施权是为了及时实现裁决确定的法律义务。两项权利相互独立，又相 互制约，相互监督，实现公正的同时提高了效率。 最高人民法院早在2 0 0 0 年明示，各级法院“在强化裁判职能的同时，应当积极 探索裁判权和执行实施权相分离，裁判人员和执行人员分工负责、互相配合、互相制 约的新机制。目前可以考虑由一部分有审判职称的执行人员主要从事裁判事项，其他 执行人员主要从事执行事务。 n 为实现法院内部的资源整合，2 0 1 1 年1 0 月1 9 日， 最高人民法院发布了关于执行权合理配置和科学运行的若干意见1 2 ( 以下简称意 见) ，对执行权配置事项进行了细化的规定。该意见对“执行权分权和高效运行 机制 作了详尽规定，主要包括以下内容： 1 执行权定义和划分。执行权是人民法院依法采取各类执行措施以及对执行异 议、复议、申诉等事项进行审查的权力，包括执行实施权和执行审查权。 2 执行权分权运行。地方人民法院执行局应当按照分权运行机制设立和其他业务 庭平行的执行实施和执行审查部门，分别行使执行实施权和执行审查权。 3 执行实施权和执行审查权的各自范围及权利主体。执行实施权的范围主要是财 产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留措施等实施事项，由执行员或者法 l l 最高人民法院关于改革人民法院执行机构有关问题的通知，法明传( 2 0 0 0 ) 4 3 7 号，2 0 0 0 年9 月3 01 1 发布 1 2 最高人民法院印发关于执行权合理配置和科学运行的若十意见的通知。法发( 2 0 11 ) 1 5 号，2 0 11 年1 0 月1 9l j 发布 1 2 非诉行政执行权主体的讨论四、理论探讨三：非诉行政执行权的分权运行 官行使，采取合议制。执行审查权的范围主要是审查和处理执行异议、复议、申诉以 及决定执行管辖权的移转等审查事项，由法官行使，采取审批制。 4 执行实施程序。将执行实施程序分为财产查控、财产处置、款物发放等不同阶 段并明确时限要求，由不同的执行人员集中办理，互相监督，分权制衡，提高执行工 作质量和效率。执行局的综合管理部门应当对分段执行实行节点控制和流程管理。 执行审查权体现为对实施权的监督，采用合议制有利于当事人和利害关系人的异 议权能够得到正当程序的保障。通过分段执行对执行实施权进行分权，将执行实施程 序分为财产查控、财产处置、款物发放等不同阶段并明确时限要求，由不同的执行人 员集中办理，改变原来的“一人到底 办案方式，在分段执行中实行节点控制，可以 防止消极执行。 意见中执行权包括法院对民事案件的执行、刑事案件的执行和行政案件的执 行，下文主要针对非诉的行政案件执行进行分析。 ( 二) 非诉行政执行分权运行的法律依据 最高院在上述意见中对非诉行政执行也专门作了规定，“行政非诉案件、行 政诉讼案件的执行申请，由立案机构登记后转行政审判机构进行合法性审查；裁定准 予强制执行的，再由立案机构办理执行立案登记后移交执行局执行。 该意见明 确了非诉行政执行的执行审查权归行政审判机构，执行实施权归执行局。 另据行政诉讼法解释第九十三条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具 体行政行为的案件后，应当在三十日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合 法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院 负责强制执行非诉行政行为的机构执行。根据上述规定，非诉行政执行案件中，法院 的行政审判庭享有执行裁决权，本院负责强制执行的机构享有执行实施权。 比较上述两个规定，稍微不同的是，意见中执行实施权明确出执行局行驶， 而解释中“本院负责强制执行非诉行政行为的机构具体是什么机构没有说明。 因而这样的规定使得实践中非诉行政执行案件的执行部门很不一致，有的法院由行政 庭进行合法性审查和强制执行；有的法院由行政庭审查，执行庭( 局) 来具体负责强制 执行。但上述规定可以说明的是，法院是唯一的执行权主体，具体的执行裁决权和执 行实施权分别由法院内设的行政审判庭和执行机构来负责。 1 3 四、理论探讨三：非诉行政执行权的分权运行 非诉行政执行权主体的讨论 ( 三) 非诉行政执行的分权运行新构想 上述意见中规定的非诉行政执行的分权运行机制是指执行实施权和执行裁决 权分由执行局和行政审批机构行使，但这种分权仍然局限在法院内部机构之间，有一 定的分权制约作用，却没有从根本上改变执行权权力的归属。在此，笔者提出一种新 的非诉行政执行权的分