（法学专业论文）论行政与民事争议案件的关联与处理.pdf

摘要 行政诉讼与民事诉讼是两种不同性质的诉讼，一般分别由行政审判庭和民事 审判庭依据行政诉讼程序和民事诉讼程序予以解决。然而在现实生活中，行政权 在私法领域的不断渗透，经常出现行政争议与民事争议相互关联的案件。由于制 度的缺失及法律上的漏洞，在具体法律适用时会出现相互不一致的审判结果，这 给审判工作带来一定的消极影响，不仅割裂了两种诉讼的牵连关系，还侵害了当 事人合法权益，有损司法威严，造成司法审判资源的浪费。因此，界分民事与行 政纠纷关联案件的类型，构建出不同类型案件的处理模式，已成为一个迫切需要 解决的课题，同时也具有极大的实践价值。本文拟对行政诉讼与民事诉讼关联案 件的审理程序的问题予以讨论，希望能有利于到审判工作。 本文首先介绍行政与民事争议关联案件的概念及特征，论述了其产生原因及 审判实践中出现的问题。其次介绍了行政与民事争议关联案件在审判实践中涉及 到的具体行政行为，民事与行政争议关联案件一般是由行政行为引发或介入而引 起的，涉及到的行政行为有裁决、确认、处罚等完全非私权行为，并在此基础上 结合司法实践比较典型的民行关联案例分析了关联案件的类型。最后介绍了民事 与行政争议关联案件的审理模式。不同的学者观点存在差异，但主要争议在于是 独立审理还是合并审理，本文提出了综合说，认为行政诉讼与民事诉讼应该在区 分某些状况下的前提下，采用不同的模式，或者分别单独审理，或者合并在一起 审理，根据不同的形式作出不同的判断。在独立审理模式中阐述了审理顺序问题， 在合并审理模式中探索了行政附带民事或者民事附带行政制度的构建。本文试图 对不同性质的民事与行政关联案件应适用的不同诉讼模式加以阐述，以期有益于 司法实践。 关键词：关联案件；独立审理；合并审理 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o na n dt h ec i v i ll i t i g a t i o na r et w od i f f e r e n tn a t u r eo ft h e l i t i g a t i o n ，g e n e r a lr e s p e c t i v e l yb y a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n sa n dc i v i lt r i a l b a s i s a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o np r o c e d u r ea n dc i v i ll i t i g a t i o np r o c e d u r et os o l v e h o w e v e r ，i n r e a ll i f e ，t h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e ri nt h ep r i v a t el a wu n c e a s i n gs e e p a g e ，o f t e na p p e a r a d m i n i s t r a t i v ed i s p u t e sa n dc i v i ld i s p u t e sr e l a t e dc a s e s d u et ot h el a c ko fl e g a ls y s t e m a n dt h el o o p h o l e si n ，i ns p e c i f i cl e g a la p p l i c a t i o nw i l lh a v en oc o n s i s t e n tt r i a lr e s u l t s e a c ho t h e r , t ot h ej u d g eb r i n g sc e r t a i nn e g a t i v ei m p a c t ，n o to n l ys e p a r a t e t h et w o l a w s u i t st h ei m p l i c a t i o n so f , a l s ov i o l a t e dl e g a lr i g h t so fp a r t i e s ，b e n e a t ht h ej u d i c i a l m a j e s t y , c a u s ej u d i c i a lw a s t eo fr e s o u r c e s t h e r e f o r e ，c i v i la n da d m i n i s t r a t i v ed i s p u t e s b o u n d a r yp o i n t sa s s o c i a t e dt h et y p eo fc a s e ，c o n s t r u c td i f f e r e n tt y p e so f c a s eh a n d l i n g m o d e h a sb e c o m ea nu r g e n tn e e dt oa d d r e s st h ei s s u e ，i th a sg r e a tp r a c t i c a lv a l u e t h i s p a p e ro na d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o na n dt h ec i v i ll i t i g a t i o nr e l a t e dp r o b l e m so f t h eh e a r i n g o ft h ec a s ep r o g r a mb ed i s c u s s e d ，t h eh o p ec a nh e l pt ot r i a lw o r k t h i sp a p e rf i r s ti n t r o d u c e sa d m i n i s t r a t i o na n dt h ec i v i ld i s p u t ec a s e sa s s o c i a t e dt h e c o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i c s ，d i s c u s s e st h er e a s o n sa n dju d g m e n ti nt h ep r a c t i c eo ft h e p r o b l e m s e c o n d l y i n t r o d u c e s t h ea d m i n i s t r a t i o na n dt h ec i v i ld i s p u t e c a s e si n a s s o c i a t i o ni nj u d i c i a lp r a c t i c ei n v o l v e st h es p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ea c t ，c i v i l a n d a d m i n i s t r a t i v ed i s p u t ec a s ei sg e n e r a l l ya s s o c i a t e db ya d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o rc a u s eo i i n t e r v e n t i o na n dc a u s e ，i n v o l v e st h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o nh a v ea w a r d ，c o n f i r m e da n d p e n a l t ys i m p l yn o tt h er i g h t t op r i v a c ya c t ，a n db a s e do nt h i s ，i sat y p i c a lj u d i c i a l p r a c t i c eo fm i n h a n ga s s o c i a t i o nc a s ea n a l y s i st h ea s s o c i a t e dt h et y p eo f c a s e a tl a s t ， t h ed a p e ri n t r o d u c e st h ec i v i la n da d m i n i s t r a t i v ed i s p u t e sr e l a t e dt r i a lm o d e d i f f e r e n t s c h o l a r sv i e w sv a r y ，b u tt h em a j o rd i s p u t e si ns oi n d e p e n d e n tt r i a lo rc o n s o l i d a t e d ，t h i s p a p e rp u t sf o r w a r dt h ec o m p r e h e n s i v es a i d ，t h i n kt h ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o na n dc i v i l a c t i o ns h o u l db ei nd i s t i n g u i s h i n gt h ep r e m i s eo fs o m ec o n d i t i o n s ，u s i n gd i f f e r e n tm o d e ， s e p a r a t e l y o rt r i a l ，o rm e r g i n gt o g e t h e rt r i a l ，a c c o r d i n gt od i f f e r e n tf o r mt om a k ea d i f f e r e n c ei nj u d g m e n t i nt h ei n d e p e n d e n tt r i a lm o d ee x p o u n d st h eo r d e ri nt h et r i a l ，i n t h ec o n s o l i d a t e dm o d eo fe x p l o r i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ei n c i d e n t a lc i v i lo ra d m i n i s t r a t i v e s v s t e mw i t ht h ec o n s t r u c t i o no fc i v i l t h i sa r t i c l ea t t e m p t st od i f f e r e n tn a t u r eo f t h ec i v i l a n da d m i n i s t r a t i v ec a s e sa s s o c i a t e dm u s tb ea p p l i e dt od i f f e r e n tl a w s u i t st h i sm o d e ，s o a st ob e n e f i tt h eju d i c i a lp r a c t i c e k e y w o r d s ：a s s o c i a t i o n c a s e ；i n d e p e n d e n tt r i a l ；c o n s o l i d a t e d t l 引言 民事纠纷和行政纠纷相互关联的情况在我国的审判实践中，占有相当大的比 例，由于我国的法律并没有对审判实践中的操作程序作出具体详尽的规定，再加 上司法实践中经验不足，从而造成不同法院做法各异。近几年来司法实践中此类 案件的审理情况，如轰动一时的高永善焦作房产纠纷案，三级法院审理了十余年， 先后作出十余份裁判文书，出现了民事裁判与行政裁判不相一致甚至相互抵触的 情形，还有笔者所在法院受理的阜南薛某诉食品站侵权案，也是审理十余年，行 政机关对法院的判决置之不理，多次重复作出处理，导致该案至今未结，既侵害 了当事人的诉权，也有损司法权威。正确地界定纠纷的性质，以及研究解决行政 纠纷与民事纠纷关联问题的处理模式，对于减少当事人诉累、维护法律严肃性、 实现公f 与效率具有重要的意义。 目前我国学术界对此类案件如何界定及如何审理尚无具体明确的规定，虽然 有不同的学者形成不同的学派，提出不同的处理方式，并对此争论不休，本文也 罗列了些学者观点予以探讨。有学者称其为民事行政交叉案件，有学者称其为民 事行政相互关联案件，笔者认为由于该类案件具有统一的特征即相互影响性，于 是在本文采用了关联的观点。所谓行政民事争议关联案件是指在案件的审理过程 中，同时存在均需解决的行政争议与民事争议，二争议在内容上具有关联性，在 处理结果上互为因果或互为前提条件的一种案件形式。 本文从民事与行政关联案件产生原因及特征入手，结合我国学术界的研究成 果，在对案件进行归类分析的基础上，探讨了行政与民事关联案件存在的处理模 式，同时提出不同处理模式的选择标准，论述了其存在的必要性与可行性，并且 对实践中不同模式在具体操作中容易产生的问题以及解决问题的方式也略作讨 论。 沦行政1j 民事争议案件的关联，处耻 一行政诉讼与民事诉讼关联案件的概述 根据我国现有的法律体系，行诉法与民诉法的规定不一样，两者实行的是行 政民事平行制度，解决民事争议和行政争议应各自适用各自的诉讼法程序。这两 种程序“在立法宗旨、诉讼当事人、举证责任和审判方式等方面均存在很大的差 别”1 当一个案件同时涉及行政诉讼和民事诉讼两种不同性质的法律关系时，究竟 应适用何种诉讼程序，我国目前并没有相关的法律规定，从而导致民事与行政诉 讼程序之间缺乏衔接机制。两者在审理方式、程序、证据规则等法律适用上均不 一致，再加上立法制度欠缺、司法制度不完善、法律解释等方面不足，经常会出 现裁判结果相互矛盾的情况，从而导致民事判决与行政判决相互对立的局面，使 法院工作陷入困境，以至于法院在审理行政与民事关联案件时，出现了同一或不 同法院却对同一纠纷作出互相矛盾的民事判决和行政判决的情形，甚至出现过“一 个纠纷，两种诉讼，三级法院，十年审理，十八份裁判”2 高永善诉焦作市影视器 材公司房产纠纷案的法律怪象。如何处理民事与行政争议的关联问题，对维护行 政机关依法行政和保护公民、法人及其他组织的合法权益、树立司法权威有着重 要意义。 ( 一) 民事与行政争议关联案件的界定 目前，我国法学界对民事与行政争议相互影响并导致民事诉讼与行政诉讼相 冲突的现象究竟如何界定尚无统一结论。有学者称其为民事行政交叉案件。该观 点认为，“在审判实践中，经常出现民事与行政争议互相交叉( 或牵连) 、互相影 响的案件，即在法律事实上互相联系，在处理结果上互为前提、互为因果的案件” 。有学者称其为民事行政相互关联案件，该观点由马怀德教授提出。“当一个主体 的行为分别损害了两个或两个以上法律部门所调整的社会关系的，就会形成两种 或两种以上不同性质的法律关系，产生两种或两种以上不同性质的争议，这两种 或两种以上法律争议可能分别由不同的审判组织审理，因此就会产生在审理上谁 。二e 达：房地产纠纷处理中行政与民事关联问题的正当程序，载行政执法与行政审判( 第2 0 集) ，法律 出版社2 0 0 7 年版，第7 4 页。 2 杨海坤、章志远主编：行政诉讼法专题研究述评，中国民主法制h j 版社，第6 7 0 页。 3 杨荣馨主编：民事诉讼原理，法律出版社，2 0 0 3 年版第7 2 9 页 一行政诉讼j 民事诉讼关联案件的概述 先谁后的问题以及将不同性质的争议合并审理”。1 这两种观点都概括的表述了两种 争议相互纠结在一起的现象，虽说表达方式不同，归纳要点不一致，但也总结出 这一法律现象的一些共同特性，如相互影响性。因此，笔者认为，应将这一问题 定义为“民事与行政争议的关联案件”，该类案件是指法院在审理案件中，一并 存在需要解决的民事争议与行政争议，有时行政争议的解决须以民事争议的先行 处理为前提，而有时民事争议的解决须以行政争 义的先行处理为前提的一种形式。 其特征为：( 1 ) 行政与民事争议案件在法律事实上具有关联性，即行政争议因民 事争议产生或民事争议因行政争议产生。( 2 ) 行政与民事争议关联案件已先后被 法院立案受理，但尚未审理终结。法院应首先解决两个关联诉讼的审理顺序问题。 ( 3 ) 在处理结果上互为因果关系或互为前提条件，即一争议的解决决定另一争议 的判决结果。 ( 二)民事与行政争议关联问题产生的主要原因 从行政诉讼和民事诉讼的概念、受案范围、处理原则等方面来看，二者完全 是两种不同类型的制度，理论上存在本质差别，似乎很难存在关联问题。但在审 判实践中，时常出现民事诉讼与行政诉讼相互关联的案件，究其产生的原因大概 有以下几个方面： l 、现代社会行政权的扩张 行政诉讼解决的核心是行政行为的合法性，它不以解决或调解争议为最终目 标。行政机关作出的一些行政行为，如行政立法、行政裁决，行政确认等，是行 政观念的转换，行政管理区域扩大到有关民事争议的具体表现，行政机关不仅能 作出具体行政行为，还对一些与行政管理相关的民事争议有裁决权。当行政相对 人对其作出的行政行为不服，根据法律规定，有救济途径就是诉之法院，而法院 在审理行政行为时就会牵涉到行政机关对民事部分所作出的裁决，就涉及到适用 行政民事两种诉讼问题，这样二者关联问题就必然存在。 2 、立法原因 民事和行政法律法规的密切联系，是民事与行政争议关联案件产生的主要根 源。如民事诉讼法第一百一十一条规定： “应由其他机关处理的争议，应告 1 马怀德主编：行政诉讼原理，法律出版社，2 0 0 3 年版第2 1 页 3 论 1 ：政j 【心事，议案件的关联j j 处理 知原告向有关机关申请解决”。这样立法机关通过立法将部分民事审判权赋予行 政机关行使。就民事法律而言，行政机关的登记行为，是一些民事法律行为成立 或民事法律主体资格取得的法定要件。如婚姻和收养关系的成立必须办理登记手 续、房屋的买卖须办理过户登记手续等。还有些行政机关的行政行为则赋予当事 人民事主体资格，如法人资格的取得、公司设立等。就行政法律而言，行政机关 对违反行政法的公民、法人或其他组织作出行政处罚的同时，还可责令其赔偿损 失。正是由于民法和行政法律规范之间部分存在相互关联和重合的情形，决定了 民事与行政争议的相互关联性。 3 、行为人的行为在法律上的竞合 司法实践中，有一方或各方的违法行为，违反民事法律及行政法律，导致几 种不同类型法律后果，从而要承担不同的法律责任。笔者所办的一宗因路障引起 的交通事故，具有一定的特殊性和代表性。该案是阜阳市一水利建筑公司在公路 违法堆放沙子，两原告夜间行车未能注意到该沙堆，撞上后受伤，后两原告将该 水利公司和公路局一起告上法庭，要求两者共同承担其损害赔偿责任，此类案件 是属于行政诉讼还是民事侵权，也存在较大分歧，难以认定的原因，是由于所引 起的道路交通事故是由两种行为结合而导致的，一方面交通管理部门未能及时清 理路面杂物，而导致危害结果的发生，这是行政不作为侵权引起的行政赔偿，而 这些杂物并非行政机关所倾倒，而是他人堆放，又是一种民事侵权，应当适用民 法通则关于道路施工的特殊侵权责任的规定。显然这是一种混合侵权行为，由行 政机关怠于行使其职责的不作为行为，与一种民事侵权行为结合在一起的。这种 竞合的行为违反不同的法律，要承担不同责任，就造成了民事和行政纠纷的相关 性。 ( 三) 民事与行政争议关联案件审理中存在的主要问题 1 、导致审判工作随意性，有损法律的统一性与严肃性 对于民事、行政关联案件的审理顺序一直存在不同观点。各地法院在审理案 件时没有明确法律可依，而且法官在法律认识上存在差异，导致法院在处理关联 案件中存在较大的无序性和随意性，最终“导致法院的民事判决和行政判，经常 4 一行政诉讼j 民事诉讼关联案件的概述 出现法律适用所生结果的悖论”。即像高永善房产纠纷案中，三级法院审理了十 余年，先后作出十余份裁判文书，相互矛盾，相互冲突。“司法统一性、裁判唯 一性和诉讼程序协调性是法治国家的基本标志”6 若一个纠纷，却能产生多个自相 矛盾的判决，则导致人民的权益仅为一纸空文，法律的权威荡然无存，国家的法 治也无从谈起。 笔者所在法院受理的一起侵权纠纷也比较有代表意义，该案是王某与李某系 同一自然村村民。2 0 0 1 年李某和王某口头协商将耕地进行互换，并于2 0 0 5 年办理 了土地承包证。后2 0 0 8 年王某反悔，不愿再交换，又要原来的那块土地，便以自 己的土地证有瑕疵申请政府撤销了该证，又办理了与李某交换前那块土地的承包 证，李某先起诉要求撤销被告界首市人民政府为王某颁发的该证。后李某又以侵 权诉讼为由提起民事诉讼，要求王某停止侵权。该民事侵权诉讼以等待行政诉讼 裁判结果为由，裁定中止审理。对于行政诉讼一审法院判决认为，李某与王某的 换地行为成立，被告界首市人民政府未依照法定程序收回或注销其于2 0 0 5 年为原 告和第三人颁发的土地证，导致同一块耕地由原告和第三人分别持证。判决撤销 该证。而二审法院判决却认为，因王某持有的2 0 0 5 年土地承包经营权证登记错 误，界首市人民政府为其重新颁发了承包经营权证，被诉颁证行为事实清楚，程 序合法，原审判决错误，应予以纠f 。关于2 0 0 1 年王某与李某互换各自所承包的 耕地是否合法问题，该争议属于土地承包经营纠纷，不属于行政诉讼范围，应遵 循法定程序另行解决。判决维持该证。 该案是行政和民事争议相互交织，在侵权政的民事诉讼中，要以行政诉讼的 判决为裁判的前提条件。只有确认了政府颁证行为的合法性才能判断民事权属问 题。而政府颁证行为是否合法属于行政诉讼，该行为是否要以换地行为的确认为 前提，换地的行为又属于土地承包经营纠纷是民事诉讼，即行政诉讼是否以民事 诉讼的解决为前提，由于法官认识的不一致，导致判决结果迥异。 2 、程序繁杂审限过长，阻碍公正与效率的同时实现 根据现行法律，当出现民事、行政关联案件后，应由民事和行政审判庭分丌 审理，分别立案，分别参加庭审，如对判决结果不服，提起上诉还要经上级法院 j 彭诚信、彭贵才：民事与行政纠纷竞合之诉讼问题研究，吉林大学社会科学学报2 0 0 1 年第3 期 6 张应军：试论我国法律行政诉讼附带民事诉讼制度的建立，怀化学院学报2 0 0 3 年第6 期。 论，亍政j 民事争议案件的犬耳) ：j 处理 分别立案，民事、行政审判庭分别审理。由于民事和行政诉讼相互影响，导致一 个简单的纠纷，却几经周折，当事人不停地来回于法院，重复诉讼，循环诉讼。 审理期限过长，不仅加重当事人的负担，引发诉累，而且阻碍了“公平与效率” 这一司法要求的实现。 比如司法实践中另一宗比较典型的案例，1 9 9 6 年阜南县食品公司经国有资产 管理局同意出售其分站的房屋，同年该公司将房屋出售给薛某，薛某于1 9 9 7 年进 行了过户，并领取了房屋所有权证和土地使用权证。后因食品公司职工袁某一直 居住在该房屋，让其搬出该房，袁某拒不迁出。为此，薛某于1 9 9 7 年4 月向阜南 县人民法院提起民事诉讼，要求依法判令袁某停止侵权，迁出该房。一二审均判 令袁某停止侵权，搬出该房。后阜南县食品站和袁某一直申诉，2 0 0 3 年安徽省高 级人民法院指令我院对该案进行再审。再审期问，阜南县政府于2 0 0 4 年8 月1 6 同撤销了薛某的土地证，薛某不服就提起行政诉讼，再审案件便中止，后法院撤 销了县政府的撤证行为，接着阜南县房地产管理局于2 0 0 6 年7 月3 日注销了薛某 的房产证，薛某申请行政复议，阜阳市房产局又撤销了阜南县房产局作的决定。 再审案件刚要恢复审理，阜南县政府又下批复撤销了薛某的土地证。该案便又处 于中止状态。历经十三年有余，该案仍处于未结状态。 此类案件涉及到的问题是对于行政机关在实施行政公权力中作出的行政行 为，法院依据法律规定仅仅只有监督权，只能审查具体行政行为的合法性，对于 认定为不合法的，法院只能决定撤销行政机关的行政行为，并不能对争议作出实 体判决。虽然撤了具体行政行为，但双方的争议仍未能解决。民事争议问题可能 仍然留给行政机关再次处理或进入民事诉讼程序。对于行政机关的再次处理，当 事人可以提出复议、诉讼；对于民事判决的结果，当事人可以进行上诉、申诉。 于是陷入循环反复的怪圈。因此本案中就出现了虽然法院撤了行政机关的决定但 该行政机关又作出相同决定的现象，这种循环往复的结果受害的只能是当事人， 这期间房价、地价是几十乃至几百倍的增长，造成的损失又如何解决。 3 、浪费司法资源，加大诉讼成本 随着人民维权意识的增强，法院受理案件数量逐年增长，法院审判工作的强 度和难度不断增加。由于民事、行政关联案件审理程序的局限性，导致民事、行 政关联案件审理工作的繁杂和重复。可见，在民事、行政诉讼二元分立的制度框 6 一行政诉讼1 j 民事诉讼关联案件的概述 架下，一个简单案件的解决将趋向复杂化，对当事人而言，程序环节几何增加， 诉讼时间大大延长，诉讼成本大幅提高，还影响办案效率，造成司法浪费，对法 院评价的降低，根本不符合诉讼经济原则。 论行政。j 民事争议案件的关联1j 处理 二民事与行政争议关联案件的主要 表现形式及类型 ( 一) 行政与民事争议关联案件主要表现形式 笔者认为，行政民事关联案件一般是由行政行为引发或介入而引起的，完全 私权纠纷不会产生行政民事关联案件。要寻找解决民事行政争议关联案件问题的 解决方法，就要对民事与行政纠纷关联案件的不同类型进行分析，而要能正确的 划分类型，又需要对引起关联问题的行政行为的表现形式进行分析。从司法实践 来看，引起行政民事关联案件的具体行政行为主要有：行政确认、行政裁决、行 政处罚、行政许可等具体行政行为。 1 、由行政确认行为引起的案件 行政确认指对于行政相对人在法律上的资格以及具有的权利义务，由行政机 关作出行政行为予以确定承认，由于是依据国家的立法规定而作出的，该行为具 有行政强制执行力。行政确认是指“行政主体依法对行政相对人的法律地位、法 律关系或有关法律事实进行甄别，给予确认、认定、证明( 或否定) 并予以宣告 的具体行政行为”。i 因此，一般行政确认行为主要包括“工伤事故的确认、权属的 确认、残疾等级的确认等，对于行政确认行为，一般都认为属于可诉性行为”“ 对于这种行政机关作出的确认行为，若行政相对人不服诉至法院，一般应首先审 查该争议存在法律关系、法律事实是否合法，并在此基础上判断行政确认行为是 否f 确行政行为的不正确会损害到行政相对人的民事合法权益，也对其诉讼主张 诉讼要求产生一定的影响。( 1 ) 行政确认中的责任认定( 如行政机关对交通、工 伤、火灾、医疗事故的认定) 。该责任认定一旦作出，引发民事赔偿争议实际也 随之确定。因此，若当事人对责任认定不服提起行政诉讼，后又要求民事赔偿， 则法院处理该民事争议作出裁判的依据，是行政机关作出的责任认定，该责任认 定在处理中处于基础和决定性作用。( 2 ) 土地、房产的权属确认行为。属典型的 行政诉讼，如果引发相关的民事争议，一般则以行政争议为主，或者行政争议很 i 姜 i j = j 安主编：行政法。j i t 。政诉讼法，北京，北京人学出版社1 9 9 9 年版，第1 9 7 页。 8 同上，第3 2 4 贞 二民事j 行政争 义关联案件的主要表现形j 及类型 大程度上属于先决问题。( 3 ) 行政登记行为。该行为是指“行政主体应申请人申 请，在政府有关登记簿册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认 的行为”。”其中包括房地产的权属登记行为、土地使用权的抵押、婚姻登记等。如 离婚纠纷案中，法院在审理双方财产纠纷及子女抚养权纠纷时，其中一方当事人 提出结婚证中另一方当事人利用了她( 或他) 姐( 或兄) 的身份证办理了结婚登 记，要求主张婚姻无效的。引起行政与民事管理案件比较多的是房产权属登记， 具体表现为行政相对人以外的第三人，对具体行政行为不服，认为侵犯其所有权 或使用权，因而提起行政诉讼请求撤销登记颁证行为，并要求解决他们的房地产 权属纠纷。双方的民事争议则是基础行为，如一房( 一车) 二卖、或是夫妻一方 将夫妻关系存续期间取得的财产车辆或房屋转让给他人引起的确权诉讼。认定双 方买房合同无效，买卖合同的效力显然决定了权属登记的合法性，该民事行为需 要优先解决，从而形成民事与行政诉讼的关联。 2 、因行政裁决行为引起的关联案件 行政裁决是指行政机关在法律法规的明确规定下，依据职权对平等主体之间 的与行政管理行为有关的民事争议进行处理。行政机关进行行政裁决的对象并非 涉及所有的民事领域，只有民事纠纷与行政管理密切联系才进行裁决，主要存在 侵权纠纷、权属纠纷及土地、房屋征用补偿纠纷。 ( 1 ) 侵权纠纷的裁决。如专利法第5 7 条规定：未经专利权人许可，实 施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协 商不成的，专利权人或者利害关系人可向人民法院起诉，也可请求管理专利工作 部门处理。管理专利工作部门处理的，认定侵权行为成立，可责令侵权人停止侵 权行为，当事人不服的，可以白收到通知之同起十五f i 内依照行政诉讼法向人民 法院起诉。 ( 2 ) 权属纠纷的裁决。权属纠纷裁决是指双方当事人因财产的所有权或者使 用权的归属产生争议，包括土地、草原、水、以及矿产等自然资源的权属纠纷， 双方当事人可向有关行政部门请求确认。如土地管理法第1 6 条规定：土地 ”吴淞豫：行政诉讼。j 民事诉讼的衔接，在武汉人学法学院举办的“行政诉讼1 j 民事诉讼的衔接”学术讨 论活动中所作的讲话2 0 0 5 年1 1 月1 0h 。 o 姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京，北京大学出版社、高等教育出版社1 9 9 9 年版，第2 0 2 页。 论行政j 民事争议案件的火联1 j 处理 所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位 之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由 乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，当事人对人民政府处理决定不服的， 可白接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 ( 3 ) 国有土地上房屋征收补偿纠纷的裁决。国有土地上房屋征收与补偿裁决 是指当事人达不成补偿安置协议的，由房屋征收部门作出补偿决定。如2 0 1 1 年1 月2 1 日新实施的国有土地上房屋征收与补偿条例第2 6 条规定：房屋征收 部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被 征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、 县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房 屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复 议，也可以依法提起行政诉讼。根据上述规定，同一起房屋征收、补偿、安置等 案件，在不同的条件下，分别成为行政诉讼和民事诉讼的受案范围，从而出现行 政争议与民事争议的关联。 3 、因行政处罚行为引起的关联案件 行政处罚行为是指国家行政机关对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的公 民、法人或其它组织所实施的一种惩戒行为。因行政处罚行为引发的行政民事关 联案件主要在治安管理处罚、产品质量、药品管理、食品卫生、医疗卫生、环境 保护、社会福利等方面。比如，根据该条规定，造成环境污染的受害人既可以要 求致害人就赔偿经济损失向人民法院提起民事诉讼，也可以就环境行政主管部门 的裁决向人民法院提起行政诉讼，从而出现民事争议与行政争议的关联。 4 、因行政许可行为引起的关联案件 行政许可行为是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查， 准予其从事特定活动的行为。行政机关的一些行政行为与民事行为主体的资格相 关联，直接决定其有无参与民事活动和民事诉讼活动的主体资格。比如工商行政 管理部门应申请作出的市场主体的设立登记、注销登记、法定代表人的变更登记 和依职权作出的吊销市场主体营业执照的行为，即直接涉及民事行为主体资格的 “应松年，当代行政法，北京，2 0 0 5 年出版，第8 4 0 页 ”见中华人民共和国行政许可法第二条 l o 二民事1 j 行政争议关联案件的主要表虮彤式及类型 取得、消灭及法定代表人资格的取得、变更和消灭问题， ( 二) 关联案件的类型 在审判实践中，虽然引起民事行政关联案件的表现形式多种多样，从理论上 归纳起来，民事行政争议案件可以划分为以下二类： 1 、以行政争议为主的民事与行政争议关联案件 这种情况出现在行政诉讼中，这是由于不服行政机关的具体行政行为而提起 的诉讼，在行政诉讼同时，要求法院审理平等主体之间民事争议。这种情况下行 政诉讼为前提条件，即为先决问题，民事争议是在行政争议基础上产生的。通常 表现为先提起行政诉讼后再提起民事诉讼。 该类案件在司法实践中比较常见的是具体行政行为中的行政处罚，如某县公 安局以甲打伤乙造成乙轻微伤害为由对甲作出了罚款2 0 0 元的治安处罚裁决。甲 认为公安局冤枉了自己，申请行政复议，请求撤销县公安局对自己的处罚裁决。 复议机关维持了原处罚裁决。甲提起行政诉讼，要求撤销公安局作出的处罚裁决。 乙同时提起民事诉讼，请求人民法院判令甲赔偿自己因被甲打伤治病的相关费用。 在上面的案例中，行政诉讼是民事诉讼的基础，只有在行政诉讼中审理清楚甲是 否确实殴打了乙，j 能解决民事诉讼中甲是否应当承担侵权赔偿责任的问题。 再如，在行政许可案件中，某建筑公司按照颁发的建筑规划许可证建房时， 相邻的居民认为新建的房屋侵犯其采光权要求建筑公司停止建房，而建筑公司声 称建房是经行政机关规划局许可的，相邻方对规划局颁证行为不服，向法院提起 行政诉讼，同时请求法院判令建筑公司停止侵害、排除妨害。还有行政裁决中不 服作出涉及地、房屋等的民事侵权赔偿裁决和征用补偿裁决而引起的争议案件。 另外，某些行政确认行为中的责任认定也属于以行政争议为主、涉及民事争议的 关联案件。 这类案件具有行政争议以下的特点( 1 ) 这类案件中行政争议处于核心，民事 问题只是作为附属问题。( 2 ) 这类案件中行政争议与民事争议都基于同一法律事 实。( 3 ) 这类案件可以分开审理，行政审判不以民事争议的解决为前提，但民事 案件的解决以行政案件的解决为先决条件。 2 、以民事争议为主的行政与民事争议关联案件 论仃政j 民事二= ! f i 议案 7 t 一的关联j 处理 这种情况，通常表现为在民事诉讼过程中，提起行政诉讼，其本质为民事争 议案件，但在这两种诉讼审理中，行政行为的合法性具有基础性的地位，是民事 审判的前提。如果不解决具体行政行为的合法性问题，民事审判就无法进行。目 前，此类关联案件多体现在一房( 一车) 二卖、或是夫妻一方将夫妻关系存续期 间取得的财产车辆或房屋转让给他人引起的确权诉讼中，还有部分的行政机关作 出的许可行为，针对知识产权方面的。 例如，如一开发商先与甲签定了买卖合同，并按合同收取了甲的价款，并为 甲办理了房屋过户手续，甲取得了房屋的所有权。后开发商又与乙签定了买卖合 同，而乙在按合同支付了价款后却无法取得房屋所有权，但乙先对该房装修后住 了进来。后乙到法院提起行政诉讼，要求撤销行政机关为甲颁发的房屋所有权证， 同时又提起侵权民事诉讼，要求乙搬出该房。民事侵权诉讼以等待行政诉讼裁判 结果为由，裁定中止审理，房屋所有证的合法有效性就十分关键，就是认定是否 侵权的前提条件，即民事诉讼的解决取决于行政行为自身的合法性。 此类案件具有以下特点：( 1 ) 这些案件发生在平等主体之间的情况下的民事 纠纷，属于民事争议案件，民事争议不由具体行政行为引起。但是由于具体行政 行为的介入，民事争议变得更为复杂。( 2 ) “此类案件的审理，行政问题具有重 要的作用，是民事审判的前提下，不解决具体行政行为的合法性，民事诉讼不能 进行。”1 5 3 、相互并重的民事行政关联案件 该类案件是指是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独 立的案件。虽然产生的事实基础相同，但两争议之间可以完全分开审理，没有相 互依附的必要。不同的法庭审理可依据不同的法律规定，判决当事人承担不同的 法律责任。1 1 例如，未经规划建设部门的审核，王某擅自将房屋楼层加高，影响李 邻居的通风和照明。李某多次找规划部门让其履行职责，要求王某不得超规划盖 房，可规划部门不予理睬，于是李某在其投诉无门的情况下起诉至法院提起民事 诉讼，请求判令王停止侵权，消除障碍，而又请求法院根据行政的法律程序，请 求命令，规划部门履行法定职责，给予王某行政处罚。对于这两个案件的审理， 1 顾培东：社会冲突j 诉讼机制( 修订版) ，法律出版社，2 0 0 4 年第1 版。 4 杨荣馨主编： 民事诉讼原理，法律出版社2 0 0 3 年第1 版，第7 3 2 页。 二民事j j 行政争议关联案件的主蛰表现形式及类型 虽然都基于同样的违法事实，即超规划该房，但导致两个不同的法律责任。那么 根据我国诉讼法的规定，行政机关与王李之间的诉讼关系受到行政诉讼的调整； 行政相对人王某和李某之间的诉讼关系被归入民事诉讼范畴。由于双方之问没有 相互依附审理的必要，因此法院完全可以分开独立审理。 此类案件具有以下特点：( 1 ) 行政与民事争议相互独立，一案的处理结果并 不影响对另一案的处理。( 2 ) “法院完全可以分别审理，分别审理时一案可不以 另一案的处理作为定案根据。 峙 j 江伟、范跃如：民事行政争议关联案件诉讼程序研究，中国法学2 0 0 5 年第3 期，第1 6 6 页。 论行政j 【咕事争议桑汴的关联1 j 处理 三民事行政争议关联案件的处理模式的选择 由于目前国内立法的空白，不同的法院对同样的行、民关联案件有着不同的 处理，如何处理好行、民关联案件，探索此类案件程序整合的途径，己成为摆在 法学界和司法实践界面前的一个重要课题。我国理论界关于行政诉讼与民事诉讼 交叉案件的审理模式主要有三种主张：1 附带说，主张建立行政附带民事诉讼制 度或者主张建立民事附带行政诉讼制度；2 独立说，认为行政与民事诉讼只能分 别独立进行：3 综合说，主张行政诉讼与民事诉讼可以独立进行也可以附带进行， 并且行政诉讼附带民事诉讼或民事诉讼附带行政诉讼均可，主要视争议的具体情 形而定。1 6 在笔者看来，在构建我国处理此类案件的具体模式时，应当立足于诉讼 公f 与诉讼效率两个价值目标的要求，平衡公正与效率的关系。很显然第一种观 点独立说不能兼顾公f 与效率，不能方便快捷地解决纠纷和矛盾，又容易造成相 互矛盾的判决结果。第二种观点合并说，则忽略案情的多样性和处理问题的复杂 性，处理该问题过于简单化；综合况是采用优势汇总的方式，对不同情况区分对 待，能弥补上述观点的不足。 ( 一) 我国实践中常用的审理模式一独立审理 所谓独立审理是指行政诉讼与民事诉讼分别进行，由不同法院的审判庭或同 一法院的不同审判庭进行处理。按照民事与行政审判的分工进行审判，即对于民 事争议，应当由民事审判庭进行审理，而涉及到行政争议的，则应当由行政审判 庭进行审理，两个庭之间各自独立审理。该观点所依据的法律条文是最高人民法 院关于执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的解释( 以下简称行诉法 解释) 第9 7 条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可 以参照民事诉讼法的有关规定。”民事诉讼法第1 3 6 条则规定“本案必须以另一案 的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，中止诉讼。这条规定是目前司法实践 中解决民事行政关联案件分别处理的法律依据。当民事诉讼与行政诉讼分开审理 时，首先要考虑的一个问题，即是先进行行政诉讼还是先进行民事诉讼，即两种 争议的审理先后问题。笔者认为行政诉讼与民事诉讼二者并没有确定的“先行后 6 参见陈峰：行政、民事争议关联案件的审判实务，人民司法第2 0 0 5 年第9 期，第3 4 页 三民事行政争议关联案件的处i i 里模的选择 民”或“先民后行”的模式，二者之间的关系应当做个案处理。具体而言，确定 行政诉讼与民事诉讼的先后关系时应当考虑以下几个因素：第一，以哪一个诉讼为 前提。如果民事争议的解决须依赖于行政争议的解决，则行政诉讼应当作为前提： 如果民事诉讼已经进行，则须中止民事诉讼，待行政诉讼裁判作出之后，民事诉 讼再恢复进行且须以此行政裁判作为审理的依据。反之，当行政诉讼过程中出现 必须先行解决民事争议时，应当中止行政诉讼程序，待民事终审判决作出之后， 行政诉讼程序再恢复进行。第二，哪一个诉讼首先开始。原则上当行政诉讼与民 事诉讼两者之间不存在解决上的依存关系时，确定行政诉讼与民事诉讼两者之间 的先后关系则应当考虑哪一个诉讼首先开始。盯一般而言，首先丌始的诉讼则应当 首先进行。而对于民事与行政争议并重的案件，则不存在谁先谁后的问题，二者 可同时进行。 总体而言，确定行政诉讼与民事诉讼的先后关系时应当遵循“谁为前提谁优 先”的原则，首先审理构成另一诉讼前提条件的那一个诉讼，然后审理另一诉讼， 简单概括来说，是作为先决条件的那个诉讼，就应该优先审理。当然由于有时认 识上的不统一，也造成对哪个诉讼构成前提性诉讼的意见不一致。 分丌审理，这种做法也存在诸多弊端，比较突出的问题就是判决之问相互矛 盾，审限过长，导致案件久拖不决的问题。“迟到的正义不是f 义”，中止民事 诉讼的审理，让当事人另行提起行政诉讼，等待行政诉讼作出裁判后，再恢复民 事案件的审理，这无疑会严重迟延对当事人合法权益的保护。同时，若当事人不 同意，又如何解决，这也是我们必须面对的问题。而且若作为先决条件的诉讼一 旦启动再审程序，则整个民事行政程序都需要重新审理，会陷入循环诉讼。 ( 二) 合并审理模式的构建及审理程序的探讨 所谓合并审理模式，即主诉讼附带关联诉讼，就是说在审理民事行政争议关 联案件时，应根据民事争议与行政争议相互关联的不同情形，以主争议性质确定 主诉讼程序，由审理主诉讼的同一审判组织对两个争议一并进行审理和裁判，诉 讼参与方一起参加诉讼。该观点主张建立行政附带民事诉讼制度或者主张建立民 事附带行政诉讼制度。至于两种附带诉讼的如何选择，