（民商法学专业论文）宅基地使用权流转问题研究.pdf

河南大掌硕士掌位论文 中文摘要 由于我国农村土地属于集体所有，农民建造住宅对于宅基地只有使用权，因 此，论述宅基地使用权的流转不可避免的要涉及到农民住宅的流转。根据现行法 律，国家允许宅基地使用权在村民之间进行内部流转，但是禁止宅基地使用权的 单独流转和外部流转，这种严格限制宅基地使用权流转的政策导致我国的宅基地 使用权流转主要存在内部流转不顺畅和隐性流转大量存在两方面问题。允许宅基 地使用权随着符合条件的农民住宅的流转而流转，适度扩大农民住宅的受让群体， 允许符合条件的城镇居民通过购买农民的合法房屋取得房屋的所有权和宅基地使 用权，满足农民的房屋增值和融资需要，逐步完善宅基地使用权及其农民住宅的 流转体系，这是解决问题的应对之策。 本文共约3 万多字，由引言、正文和结语构成，其中正文分为五个部分。 第一部分为宅基地使用权和宅基地使用权流转的含义分析。宅基地使用权， 是指农村村民为建造住宅及其附属设施，依法向有关机关申请并经批准后，对农 村集体经济组织所有的土地享有占有、使用和进行一定处分、获取一定收益的权 利。宅基地使用权流转，是指宅基地使用权从产生、主体变更到消灭的过程所引 起的宅基地使用权人及其宅基地性质的变化。 第二部分为宅基地使用权流转的现状。首先分析了我国当前的宅基地使用权 流转情况，总结出我国关于农民住宅流转及宅基地使用权流转的基本态度是严格 限制宅基地使用权流转。然后分析了严格限制农民住宅及其宅基地使用权流转的 政策在现实生活中造成的弊端。最后通过对宅基地使用权的自由流转说、有限流 转说、严格限制流转说和禁止流转说的分析，认为放宽宅基地使用权流转既有合 理性又比较可行，应该成为我国宅基地使用权流转改革的方向。 第三部分为放宽宅基地使用权流转的依据和意义。放宽宅基地使用权流转的 依据主要有：经济学上的依据，它顺应了市场经济规律；法理学上的依据，它能 够更好的发挥法的价值；实践中的依据，它符合宅基地使用权改革的趋势。实施 宅基地使用权流转问题研究 放宽宅基地使用权流转的政策有利于增加农民收入，有利于促进城乡居民融合， 有利于壮大集体经济实力，对我国的城乡发展具有重大意义。 第四部分为宅基地使用权流转的模式和具体形式。宅基地使用权的流转模式 主要有宅基地使用权人主导型、农村集体经济组织主导型和地方政府主导型三种， 每种模式都有各自的特点和利弊。不管是何种流转模式，我国宅基地使用权流转 的具体形式主要有十种。 第五部分为改革宅基地使用权流转的构想。在坚持宅基地集体所有、充分尊 重农民住宅所有权、完善宅基地使用权流转的思路下，放宽宅基地使用权流转必 须遵循以下原则：严格保护耕地；初次流转强调身份，再次流转弱化身份；内部 流转免除宅基地使用费，外部流转收取宅基地使用费；区别对待、分类指导。为 了保证宅基地使用权的有序流转，我国应该建立宅基地使用权回购制度、农民住 宅流转备案制度和宅基地使用费缴纳制度。 宅基地使用权流转问题，在物权法制定过程中曾引起很大争议，在土地管理 法修订时肯定还会发生激烈争论。这些争论有助于我们更全面审视农民住宅及其 宅基地使用权，有助于国家立法机关制定出更符合我国国情的宅基地使用权流转 制度。希望本文的研究有益于我国宅基地使用权流转制度的完善。 关键词：宅基地；宅基地使用权；流转；用益物权 h 河南大掌硕士掌位论文 a b s t r a c t i nc h i n at h er u r a ll a n di so w n e db yc o l l e c t i v e sa n dp e a s a n t so n l yh a v et h er i g h tt o u s et h el a n dt ob u i l dh o u s e s t h e r e f o r e ，t h ep a p e rh a st oi n v o l v et h ec i r c u l a t i o no f h o u s i n go fp e a s a n t sw h e nw es t u d yh o m e s t e a dr i g h tc i r c u l a t i o n a c c o r d i n gt o t h e c u r r e n tl a w , t h es t a t ea l l o w st h ei n t e r n a lc i r c u l a t i o no fh o m e s t e a dr i g h ta m o n gt h e v i l l a g e r s ，b u tp r o h i b i t st h ei n d i v i d u a la n dt h ee x t e r n a lc i r c u l a t i o n s t h i sp o l i c yl e a d st o t w op r o b l e m s ：t h ei n t e r n a lc i r c u l a t i o ni sn o ts m o o t ha n dt h e r ea r ea l a r g en u m b e ro f h i d d e nc i r c u l a t i o n s w ec a nd ot h ef o l l o w i n gt os o l v et h ep r o b l e m s ：a l l o wh o m e s t e a d r i g h tc i r c u l a t i o nw i t l lt h ec i r c u l a t i o no fe l i g i b l ep e a s a n t s h o u s e s ，e x p a n s et h et r a n s f e r e e o ft h eh o u s i n go fp e a s a n t sm o d e r a t e l y , a l l o wt h ee l i g i b l er e s i d e n t si nc i t i e sa n dt o w n st o b u yt h el e g a lh o u s e so fp e a s a n t st oo b t a i no w n e r s h i po ft h eh o u s e sa n dh o m e s t e a dr i g h t ， m e e tt h en e e do ft h ev a l u ea n df i n a n c i n go fp e a s a n t s h o u s e sa n di m p r o v et h e c i r c u l a t i o ns y s t e m so fh o m e s t e a dr i g h ta n dh o u s i n go fp e a s a n t sg r a d u a l l y t h i sa r t i c l ei sa b o u tm o r et h a n3 0 ，0 0 0w o r d s ，i n c l u d i n gt h ei n t r o d u c t i o n ，b o d ya n d c o n c l u s i o nf o r m , i nw h i c ht h eb o d yi sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti st h ea n a l y s i so ft h em e a n i n g so fh o m e s t e a dr i g h ta n dh o m e s t e a d r i g h tc i r c u l a t i o n h o m e s t e a dr i g h tr e f e r st ot h er i g h tt h a tt h er u r a lv i l l a g e r sp o s s e s s ，u s e ， a n dm a k ec e r t a i na c t i o n st ot h el a n dt oo b t a i nc e r t a i nb e n e f i t sa c c o r d i n gt ot h el a w t h e r u r a l v i l l a g e r s u s et h el a n d , w h i c hi so w n e db yt h er u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i c o r g a n i z a t i o n s ，t ob u i l dh o u s e sa n da n c i l l a r yf a c i l i t i e s t h a ti sa p p r o v e db yt h er e l e v a n t o r g a n s h o m e s t e a dr i g h tc i r c u l a t i o nr e f e r st ot h ec h a n g e so fh o m e s t e a dr i g h tp e o p l ea n d h o m e s t e a dn a t u r ei nt h ep r o c e s so ft h ep r o d u c t i o n ，t h em a i nc h a n g ea n de l i m i n a t e t h es e c o n dp a r ti st h es t a t u so fh o m e s t e a dr i g h tc i r c u l a t i o n f i r s t ，i ta n a l y z e dt h e c u r r e n ts i t u a t i o no fh o m e s t e a dr i g h tc i r c u l a t i o na n ds u m m e du pc h i n a sb a s i ca t t i t u d e ， w h i c hi st ol i m i tt h eh o m e s t e a dr i g h tc i r c u l a t i o ns t r i c t l y t h e ni ta n a l y z e dt h ed e f e c t so f t h ep o l i c yi nt h er e a ll i f e f i n a l l y , i ta n a l y z e dt h ef r e ec i r c u l a t i o n , t h el i m i t e dc i r c u l a t i o n , t h es t r i c t l yl i m i t e dc i r c u l a t i o na n dt h ep r o h i b i t i o no fc i r c u l a t i o n a n di tt h i n k st h a ti ti s b o t hr e a s o n a b l ea n dr e l a t i v e l yf e a s i b l et or e l a xh o m e s t e a dr i g h tc i r c u l a t i o n ，w h i c h i i i 宅基地使用权流转问题研究 s h o u l db e c o m et h ed i r e c t i o no ft h er e f o r m t h em i r dp a r ti st h eb a s e sa n dm e a n i n g so fr e l a x i n gh o m e s t e a dr i g h tc i r c u l a t i o n t h em a i nb a s e sa r e ：t h eb a s i so fe c o n o m i c s ，w h i c hc o n f o r m e dt ot h er u l e so fm a r k e t e c o n o m y ；t h eb a s i so fj u r i s p r u d e n c e ，w h i c hc a np l a yt h ev a l u eo ft h el a wb e t t e r ；t h e p r a c t i c eb a s i s ，w h i c hi sc o n s i s t e n t 谢t l lt h er e f o r mt r e n do fh o m e s t e a dr i g h t t h e r e l a x a t i o no fh o m e s t e a dr i g h tc i r c u l a t i o ni s h e l p f u lt oi n c r e a s ep e a s a n t s i n c o m e ， p r o m o t et h ei n t e g r a t i o no fu r b a na n dr u r a lr e s i d e n t sa n ds t r e n g t h e nt h ec o l l e c t i v e e c o n o m y t h a th a sag r e a ts i g n i f i c a n c eo nc h i n a su r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t t h ef o u r t hp a r ti st h em o d e l sa n ds p e c i f i cf o r m so fh o m e s t e a df i g h tc i r c u l a t i o n t h et h r e em a i nm o d e l sa r e ：d o m i n a t e dh o m e s t e a dr i g h tp e o p l e ，t h er u r a lc o l l e c t i v e e c o n o m i co r g a n i z a t i o n sa n dl o c a lg o v e r n m e n t s e a c hm o d eh a si t so w nc h a r a c t e r i s t i e s a n da d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s n om a t t e rw h a tk i n do ff l o wp a t t e r n s ，t h e r ea r e m a i n l y10 k i n d so fs p e c i f i cf o r m s t h ef i f t hp a r ti st h ei d e a so fr e f o r m i n gt h es y s t e mo fh o m e s t e a dr i g h tc i r c u l a t i o n f i r s t ，w es h o u l du p h o l dt h ec o l l e c t i v eh o m e s t e a d ，r e s p e c tt h eo w n e r s h i po fp e a s a n t s h o u s e sf u l l ya n di m p r o v eh o m e s t e a dr i g h tc i r c u l a t i o n a n dt h e nt h er e l a x a t i o no f h o m e s t e a dr i g h tc i r c u l a t i o nm u s tf o l l o wt h ef o l l o w i n gp r i n c i p l e s ：s t r i c tp r o t e c t i o no f c u l t i v a t e dl a n d ；s t r e n g t h e n e di d e n t i f yi nt h ei n i t i a lc i r c u l a t i o na n dw e a k e n e di d e n t i f yi n as e c o n d c i r c u l a t i o n ； f r e ei n t e r n a lc i r c u l a t i o na n d c h a r g e d e x t e r n a l c i r c u l a t i o n ； d i f f e r e n t i a lt r e a t m e n ta n dg u i d a n c e t oe n s u r et h er e a s o n a b l ec i r c u l a t i o n c h i n as h o u l d e s t a b l i s hb u y - b a c ks y s t e m so fh o m e s t e a dr i g h t ，t h ef i l i n gs y s t e mo ft h ef l o wo f p e a s a n t s h o u s e sa n dt h es y s t e m so ft h ep a y m e n t t h ep r o b l e m so fh o m e s t e a dr i g h tc i r c u l a t i o nh a v ea r o u s e dm u c hc o n t r o v e r s yi nt h e p r o c e s so ft h ep r o p e r t yl a w - m a k i n g ，a n dw i l lc e r t a i n l yo c c u rh e a t e dd e b a t ei nt h e r e v i s e dl a n dm a n a g e m e n tl a w t h e s ea r g u m e n t sh e l pu st oe x a m i n et h eh o u s i n go f p e a s a n t sa n dh o m e s t e a dr i g h tm o r ef u l l y t h e ya l s oh e l pt h es t a t el e g i s l a t u r et od e v e l o p t h es y s t e mo fh o m e s t e a dr i g h tc i r c u l a t i o n , w h i c hi sm o r es u i t a b l ef o rc h i n a sn a t i o n a l c o n d i t i o n s ih o p et h i ss t u d yi sb e n e f i c i a lt oi m p r o v et h es y s t e mo fh o m e s t e a dr i g h t c i r c u l a t i o n k e yw o r d s ：h o m e s t e a d ；h o m e s t e a dr i g h t ；c i r c u l a t i o n ；u s u f r u c t i v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作酌同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。毒鬏o ，| 、t “ 学位中簸。7 。学位喜善；么乏：! 蒸望! 兰蔓学位中请人( 学位论文作者) 签名o 芝丝：二2 譬f 。? 一 。| ，。77 一。，| ，? ，；，? 二 ，、，7 ，：，i j、oj i 7 、，| 。乏 j ：。? 。- 、v ，；，? ? ：2 0j 。年? n 月? ：目 搿、o ：7 ：j j ；：参7 ，j ；j ，| 一一，秀 ；i1 | ，j ：? f ，；一，： 、i ：毒 惫，关于学位论文著作权使用授权书； 每：一。：t ，j 一；九，；， 。，一一 ：，j ； 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学住论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等爵的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位荻得者( 学位论文作者) 釜名： 钐奶墨 2 0年 月 日 学住论文指导教师签名： 2 里宝趟 2 0年 月 日 河南大学硕士掌位论文 宅基地使用权流转问题研究 引言 “土地是一切生产和一切存在的源泉。”俗话说：“农村工作两台戏，计划生育 宅基地 。这些都表明了宅基地在农村对于农民的重要性。2 0 0 7 年3 月1 6 日第十届 全国人民代表大会第五次会议通过的物权法专章规定了宅基地使用权，明确了 宅基地使用权的用益物权性质，这对于农民充分利用宅基地使用权及其住宅具有重 要意义。但是物权法回避了在我国理论界和法律实务界具有很大争议的宅基地 使用权流转问题，把争议留给面临修订的土地管理法进行规范，而该法的修订 也不会一蹴而就。于是，物权法的出台并没有平息人们对于宅基地使用权流转问 题的争议，土地管理法的将来修订也不能解决当前的农民住宅流转过程中所遇到 的棘手问题。因此，本文的选题具有一定的理论意义和实践意义。 国内学者关于宅基地使用权流转的研究主要形成了禁止流转说、严格限制流 转说、有限流转说和自由流转说四种观点，并在物权法制定过程中进行了激 烈交锋，推动了公众、学术界和法律实务届对该问题的思考。随着土地管理法 的修订，宅基地使用权流转和农民住宅的流转问题不可避免还会成为焦点。本文 针对国家严格限制宅基地使用权及其农民住宅流转的政策，提出了放宽宅基地使 用权流转的主张。 改革开放以来，从宅基地使用权的制度演变来看，部分城镇居民曾通过支付 补偿费和安置补助费获得利用集体所有的土地建造住宅的权利。但是，从人们 的一般观念中以及“从规范意义物权法第1 5 4 条中的村民用语 o 马克思恩格斯选集第2 卷，人民； ：版社1 9 7 2 年版，第1 0 9 页。 每1 9 8 6 年土地管理法第4 1 条规定：城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的十地的，必须经 县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标 准支付补偿费和安置补助费。 宅基地使用权流转问题研究 上看，物权法所称的宅基地使用权实际上是指农村宅基地使用权。本文以历 史唯物主义和辩证唯物主义为指导，主要采用了历史考察法、实证分析法和比较法。 一、宅基地使用权与宅基地使用权流转的含义分析 ( 一) 宅基地使用权的含义分析 1 宅基地使用权的含义 关于宅基地使用权的概念，学者有不同的论述。宅基地使用权是指农村集体 组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建设住宅的权利。宅基地使用权 的内容包括占有权、使用权、收益权和处分权等。宅基地使用权是指农村居民及 少数城镇居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。从这些不 同的定义中，可以看出，关于宅基地使用权概念的分歧主要是：城镇居民可否原 始取得宅基地使用权；宅基地使用权的权能是否包括收益和处分。 关于第一个分歧。宅基地使用权的原始取得主体只能是村民，符合条件的市 民可以通过继受取得农民住宅的方式获得宅基地使用权。 关于第二个分歧。根据物权法第1 5 2 条的规定，宅基地使用权的占有和 使用权能是没有争议的。法律条文虽然没有明确规定宅基地使用权人享有收益权， 但是从相关法律条文及其法律实践中可以推断出宅基地使用权人享有一定的收益 权。物权法第1 1 7 条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法 享有占有、使用和收益的权利。”土地管理法第6 2 条第4 款规定，农村村民出 卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。当村民出卖住房时，不仅房屋的 建造成本、住房的重置成本、相关税费会影响出卖价格，而且住房的自然位置及 其周边环境也会影响成交价格。因此，农民住宅的出卖价格不仅体现了房屋的价 。陈小君：农村土地制度的物权法规范解析学习 后的思 考，载法商研究2 0 0 9 年第l 期。 亩王利明：中国民法典学者建议稿及立法理由物权编，法律出版社2 0 0 5 年版，第2 7 2 页。 王利明、杨专新、王轶、程啸：民法学，法律出版社2 0 0 8 年第2 版，第3 6 3 3 6 4 页。 o 侯水平、黄果天等：物权法争点详析，法律出版社2 0 0 7 年版，第3 1 1 页。 2 河南大掌硕士掌位论文 值，也体现了宅基地使用权的价值，宅基地使用权人能够通过出卖住宅使其享有 的收益权变成现实。同样，农民出租住宅所获得的租金，也是宅基地使用权人享 有的收益权在经济上的体现。 宅基地使用权人享有的处分权表现在“宅基地使用权人有权在依法转让房屋 所有权时，将该房屋占有范围内的宅基地使用权一同转让 ，但是宅基地使用权 人不能单独处分宅基地使用权，只能在处分房屋的同时附带处分宅基地使用权， 这就表明了宅基地使用权人所享有的处分权是有很大限制的。同样，宅基地使用 权人可以部分地改变住宅的用途，例如把临近道路的房间改成商店、加工作坊等， 也说明了宅基地使用权人享有一定的处分权。 总之，所谓宅基地使用权，是指农村村民为建造住宅及其附属设施，依法向 有关机关申请并经批准后，对农村集体经济组织所有的土地享有占有、使用和进 行一定处分、获取一定收益的权利。 2 宅基地使用权的特点 ( 1 ) 宅基地使用权主体具有很强的身份性 原始取得宅基地使用权的人必须具有农民身份，并且符合分配宅基地的条件， 属于农村集体经济组织的成员。农村房屋的原始取得人为依法享有宅基地使用权 的农民，该农民因为建造房屋的事实行为而对住房享有所有权；而城市商品房的 原始取得主体为房地产开发商，城镇市民一般通过继受取得方式获取住宅所有权。 ( 2 ) 宅基地使用权的客体是一定面积的宅基地 法律并没有对城市居民住宅用的土地使用权单位面积进行限制，也没有对其 可以享有的土地使用权总面积进行限制。而土地管理法却规定，农村村民一 户只能有一处宅基地，并且宅基地的面积不得超过规定的标准。 ( 3 ) 宅基地使用权的权能包括占有、使用和一定的处分与收益 王利明、杨屯新、王轶、程啸：民法学，法律出版社2 0 0 8 年第2 版，第3 6 4 页。 根据土地管理法第1 0 条的规定，农村土地的所有权人可以足村农民集体、村内两个以上农民集体和乡 镇集体，为了论述方便，把农村土地的所有权人统称为农村集体经济组织。 宅基地使用权流转问题研究 ( 4 ) 宅基地使用权的期限具有长期性 我国法律没有规定宅基地使用权的使用年限，由于农村房屋作为私有财产可 以继承，并且我国通行“房随地走，地随房走 原则，因此我国农民享有的宅基 地使用权具有长期性。这个特点与城市的经济适用房所占用的国有划拨土地使用 权相似，都没有明确的使用期限。但是，以出让方式获得的城镇住宅建设用地使 用权的使用年限为7 0 年，只是当住宅建设用地使用权期限届满时，自动续期。 ( 5 ) 宅基地使用权的原始取得具有福利性 宅基地只能分配给农村集体经济组织的成员，“宅基地使用权实行无偿使用 制，按批准程序取得”；宅基地使用权具有的福利性主要表现在“农村居民能够 以非常低廉的价格甚至是无偿获得宅基地。通过分给农村居民宅基地，能够有效 保障其基本生活居住条件，最终维护了农村社会秩序的稳定 。但是，1 9 9 0 年1 月3 日国发 1 9 9 0 1 4 号文件国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理 工作请示的通知指出：“1 9 8 8 年以来，山东省德州地区和全国二百多个县的部分 乡、村试行了宅基地有偿使用，取得了明显效果”。可见，我国从1 9 8 8 年开始曾 进行宅基地有偿使用改革试点。然而，1 9 9 3 年6 月，国务院召开全国减轻农民负 担工作电话会议，会上宣布取消农村宅基地有偿使用费、农村宅基地超占费等涉 农费用，这意味着宅基地使用权有偿取得的改革试点终结。由于当年的宅基地有 偿使用改革仅仅是局部试点，并没有广泛推广，因此，从全国来看，农民取得宅 基地使用权主要是无偿的。即使我国存在有偿取得宅基地使用权的情形，也不能 够以此否认宅基地使用权的福利性，毕竟宅基地有偿使用费比较低廉。 ( 二) 宅基地使用权流转的含义分析 1 宅基地使用权流转的含义 宅基地使用权流转，是指宅基地使用权从产生、主体变更到消灭的过程所引 国彭万林：民法学，中国政法大学出版社2 0 0 2 年第3 版，第2 9 3 页。 。王利明：物权法研究，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第4 7 4 页。 4 起的宅基地使用权人及其宅基地性质的变化。具体而言，符合条件的村民向农村 集体经济组织申请宅基地建造住宅，经有关机关批准，从而获得宅基地使用权， 这实际上是农村集体经济组织作为宅基地的所有权人将自己拥有的使用权按照法 律规定流转给村民。村民原始取得宅基地使用权后将建造的住宅流转给其他人， 就会引起宅基地的实际使用人发生变动。当宅基地因为被国家征收而变为国有土 地时，实际上也是一种流转，只是这种流转不仅涉及到土地使用权人的变化，还 涉及到土地性质和土地用途的变化。 2 宅基地使用权流转的特点 ( 1 ) 宅基地使用权的流转形式具有多样性 宅基地使用权的流转形式不仅包括宅基地使用权主体变动的形式，还包括宅 基地使用权的划拨和宅基地的征收等形式。 ( 2 ) 宅基地使用权流转关系具有复杂性 宅基地使用权流转关系的参加人不仅包括村民、市民等民事主体，还包括农 村集体经济组织和国家等。 ( 3 ) 宅基地使用权与农民住宅附带流转 由于农民原始取得宅基地使用权时，一般是无偿的，因此，为避免部分农民 倒卖宅基地、利用无偿获得的福利进行牟利，禁止宅基地使用权的单独流转是合 理的。在土地公有制的条件下，宅基地使用权不能单独成为交易的对象，但不能 以此而否认宅基地使用权可随房屋所有权的转移而转移，更不能为了禁止宅基地 使用权的转移而限制或禁止房屋所有权的转移。 。郭明瑞：关于宅基地使用权的立法建议，载法学论坛2 0 0 7 年第l 期。 5 宅基地使用权流转问题研究 二、宅基地使用权流转的现状 ( 一) 当前的宅基地使用权流转情况 随着我国新农村建设的推进和城市化进程的加快，我国农村的宅基地使用权 流转日益活跃。目前我国宅基地使用权流转情况主要体现在内部流转不顺畅和隐 性流转大量存在两个方面。 第一，宅基地使用权的内部流转并不顺畅。法律允许符合宅基地分配条件的 农民购买本集体其他成员的房屋从而获得宅基地使用权，但现实是法律允许的集 体内部流转在农村并不顺畅。原因主要有：首先，转让农民住宅的限制条件太多、 交易成本太大。虽然集体成员之间的房屋交易信息容易取得，但对于转让价格的 谈判成本很高，如果房屋转让价格太高，买方宁可费劲心机申请新宅基地也不购 买旧房：如果价格太低，卖方宁可把房屋闲置也不愿出卖。其次，建房农民可以 花费并不太大的代价就可在出路较好的地段获得宅基地。再次，如果出卖的房屋 太旧或者受让人对房屋结构不满意，受让人除了支付购房款外，还要拆掉旧房， 从而增加了新建住房的成本。最后，欲出售的农村旧房一般位置较偏僻、周边交 通不好，而随着农村道路的改善，农村开始流行在道路两边建新房。所有这些都 造成了农民住宅在符合条件的集体成员之间的内部流转并不顺畅。 第二，宅基地使用权的隐性流转大量存在。众所周知，近几年来城市房价节 节攀高，在这种背景下，部分市民和一些在城市郊区工作的外地入对农村房屋产 生了强烈兴趣。于是，在房屋资产属性不断凸显的情况下，部分农村“能人开 始规避甚至是违反法律进行自发的宅基地使用权的“隐性流转”。有多余房屋的 农民，形成了农村房屋交易的供给方，同时，青睐农村房屋的居民形成了农村房 屋交易的需求方。于是，农村房屋交易市场就形成了，而这也必然涉及到变相的 宅基地使用权交易。隐性流转主要表现为以下几种形式：其一，部分不符合宅基 地分配条件的农民为了扩大宅基地面积，以秘密受让或接受赠与的方式与农民住 6 河南大掌硕士学位论文 宅出售方达成默契。其二，部分市民直接购买农民住宅。这类市民主要被农村的 低房价或者被农村的田园生活和田园风光所吸引。其三，以租代售。为了规避“农 民的住宅不得向城市居民出售”和“城镇市民不得到农村购买农民住宅 的规 定，部分农民和市民签定了长期租赁合同，受让者一次性支付租金，变相购买了 农民住宅。根据北京市2 0 0 4 年的调查，在郊区1 2 个村的3 7 3 0 户农民家庭中，有 1 6 0 户卖房、3 7 5 户长期出租房屋，分别为总户数的4 3 5 和2 0 3 ，合计为2 4 6 。 固只要卖掉房屋的农民不反悔，这种隐性交易就不能浮出水面，而公众所感知的变 相宅基地使用权交易仅仅是事实交易中的九牛一毛。 我国法律对农民住宅流转的严格限制是导致上述两种情况出现的主要原因。 法律对农民住宅受让范围和受让条件的严格限制致使农民住宅的内部交易市场极 其狭窄，进而导致宅基地使用权的内部流转并不顺畅。同时，“政府对宅基地使用 权的流转的限制反而导致大量地下交易的盛行，这不仅导致产权的不确定性，还 因资源配置的扭曲而降低了宅基地的实际价值。 ( 二) 严格限制宅基地使用权流转的国家政策及其产生的问题 1 严格限制宅基地使用权流转的国家政策 我国现行的关于宅基地使用权流转的法律规范主要有土地管理法、物权 法和国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知( 国办发 1 9 9 9 1 3 9 号) 等。对这些法律规范进行分析，可以总结出我国关于宅基地使用权流 转的政策是：禁止宅基地使用权的自由流转，但宅基地使用权人经本集体同意， 可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地分配条件的农户；住房转让时，宅 基地使用权一并转让；禁止城镇居民在农村购置宅基地及其住宅；农民住宅作为 个人遗产可以被继承；农户出售、出租住房后，不得再申请宅基地。这可以概括 参见国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖十地的通知( 国办发1 1 9 9 9 1 3 9 号) 。 圆参见国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知( 国办发( 2 0 0 7 ) 7 1 号) 。 韩康：启动中国农村宅基地的市场化改革，载国家行政学院学报2 0 0 8 年第4 期。 国范军：私有产权、不可转让性与宅基地使用权流转，载山东科技大学学报( 社会科学版) 2 0 0 8 年第4 期。 宅基地使用权流转问题研究 为严格限制宅基地使用权流转的政策。该政策主要体现在三个方面：第一，国家 把宅基地使用权的流转和农民住宅的流转捆绑在一起，禁止宅基地使用权的单独 流转。第二，严格限制农民住宅的受让主体。宅基地使用权的原始取得主体为农 民，其出卖房屋时，购买人不仅必须为农民，而且还须为本村农民，并且购买人 须符合宅基地分配条件。这样国家就把农民住宅交易限定在符合条件的村民之间， 大大缩小了农民住宅的受让人范围。第三，严格限制宅基地使用权的使用方式。 农民在宅基地上所建房屋限定为居住用途，并且一般只能是家庭成员自用。 2 严格限制宅基地使用权流转产生的问题 虽然严格限制宅基地使用权流转有其合理的一面，并且曾经为维护农村稳定 和促进经济发展发挥过重要作用，但是面对改革开放三十多年来的城乡巨大变革， 严格限制宅基地使用权流转的法律及政策已经不合适宜，并在现实生活造成了很 多问题。 ( 1 ) 造成相关法律规范之间存在潜在冲突 第一，土地管理法与合同法潜在的矛盾。土地管理法强调农民住宅交易的身 份属性，而合同法强调契约自由和人格平等。当农民把住宅出卖给市民时，矛盾 就凸现了，这根源于农民的房与集体的地处于不一致状态。法律不禁止农村房屋 买卖，但是将宅基地使用权的流转限制在村民之间，变相的限制了农民对其住房 的处分。于是，一些市民购买农民住宅后，将户口迁到农村，“自愿 当农民，这 是市民为保护其购买成果的无奈之举。2 0 0 7 年，北京法院曾判决一起市民购买农 房有效的案例。如果购买农民住宅的市民不改变身份，当出卖住宅的农民反悔时， 法院通常会判决农村房屋买卖合同无效。 第二，农民享有所有权的住房与享有使用权的宅基地在继承中的矛盾。严格 限制宅基地使用权流转，概括的禁止城镇市民购买农村房屋，这对老家在农村的 市民非常不利。具有村民身份的继承人与市民身份的继承人在继承农村房屋时可 。参见王阳：北京城镇居民购买农村房首次被判有效，京华时报2 0 0 7 年9 月2 9 日。 8 河南大掌硕士掌位论文 能会面临这样的问题。如果父母生前出卖房屋，市民身份的子女由于现行政策的 限制无法购买，而村民身份的子女可以购买。如果农村房屋作为遗产被继承，随 着房屋被分割，虽然市民身份的子女可以现实的占有和使用宅基地，但是无法很 好的行使房屋所有权。 ( 2 ) 妨碍农民财产性收入的增加 中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础 的若干意见( 以下简称2 0 1 0 年中央一号文件) 指出：保持农民收入较快增长的 难度越来越大。一般而言，农民的收入来源主要包括出卖农产品及家畜的收益、 外出打工或经营的收益、投资性收益和分享地租上涨带来的收益。近些年中央增 加农民收入的措施，主要有提高农产品收购价格、提高涉农补贴、清理涉及农民 的不合理收费、稳定农民的承包经营权、加大农村基础设施建设、为农民外出打 工和本土经营创造良好环境等。这些措施无疑有助于增加农民收入，很有必要， 但显然又很不够。增加农民收入“关键在于改革城乡二元体制，让农民和城市居 民一样享有同等的权利，拥有同等的机会”。因此，相对市民而言，虽然保持农 民收入较快增长的难度越来越大，但是农民增收的潜力还可以再挖掘，重点可放 在农民的投资性收益和地租性收益方面。此时，农民住宅及其宅基地使用权作为 农民的重大资产，应该发挥它们在增加农民收入方面的重要作用，这对于合法拥 有多套住宅的农民而言意义更大。但是，严格限制宅基地使用权流转的政策导致 农民房屋的价值得不到应有的体现，使农民的房屋资产虚化，使农民不能像市民 那样充分享受经济发展和基础设施便利化所带来的房屋增值。 ( 3 ) 妨碍我国城镇化进程的推进 目前学者普遍认为城镇化将是推动我国经济持续发展的长久动力。有学者认 为，农民对其赖以生存的土地资源应有完整的权力，应与国有土地同权，可转让； 完整的农村土地权力将推动农业产业化，而农业产业化又促进农村内部出现产业 组织，推动农村内生的城镇化。我国允许并鼓励土地承包经营权的流转就有利于 厉以宁：城乡二元体制改革关键何在，载新华文摘2 0 0 8 年第l o 期。 冯燮刚：中国房地产市场发展的理论分析，载经济学动态2 0 0 8 年第3 期。 9 宅基地使用权流转问题研究 推动农村内生的城镇化，但是严格限制宅基地使用权流转的政策却阻碍了内生城 镇化动力的持续和发展。因为严格限制宅基地使用权流转使农民的房屋和宅基地 使用权两个最大的财产权得不到合理体现，导致城镇化过程中农民的房屋和宅基 地使用权无法得到充分的补偿，同时城镇化后农民却要面对重新选择职业、高生 活成本等压力，于是部分村民对城镇化不积极也就可以理解了。部分富裕起来的 村民进入城市置业生活，可以把承包地流转给别人耕种，但由于国家严格限制宅 基地使用权的流转，在农村房屋不易变卖或者变卖价格太低的情况下，农民住宅 就闲置下来，它成了在城市生活工作的农民与原居住地进行联系的纽带，这似乎 与我国推动城镇化的初衷并不相符。 ( 4 ) 不利于我国的耕地保护 严格限制宅基地使用权流转造成了有旧房的农民无法把房屋出卖给出价更高 的集体成员以外的人，又不愿以太低价格出卖给本村村民，并且由于农村耕地都 分地到户了，而未利用地已经使用完毕或者非常少，导致“一些调地困难的农户 只能选择在自家承包地上建房，少数农户以调地困难为由压占耕地建房。2 0 世 纪8 0 年代以来，农村每年都有6 8 亿平方米的新建住宅面积，而这些新建住宅中 相当比例是弃置旧宅占用耕地建造的。 ( 5 ) 造成以农村房屋为执行标的的案件遭遇执行难 执行困难的表现有：其一，房屋不易变现。变卖、拍卖农村房屋时，不容易 找到同为集体成员又符合宅基地分配条件的买受人，而其他人购买农村房屋又会 遇到较大的法律风险。其二，难以抵偿。与房屋所有权人同集体的，并且无房屋 的申请执行人几乎不存在。农村房屋执行难的表面原因是房屋买受人的范围太狭 窄，深层次原因是宅基地使用权被严格限制在集体成员之间流转。总之，“如果农 村房屋不打开通向集体经济组织之外的流转大门，涉及农村房屋的执行难便无法 破解。