（法律史专业论文）古代御史监察制度及其现实借鉴意义.pdf

法律硕士学位论文评阅参考标准法律硕士学位论文评阅参考标准 法律硕士理论性研究论文法律硕士理论性研究论文 评阅参考标准评阅参考标准 法律硕士调研报告、案例分析报法律硕士调研报告、案例分析报 告、告、 应用性专题研究论文评阅参考标应用性专题研究论文评阅参考标 准准 一、论文的选题意义 一、论题是否具有现实意义与司法实践价值 二、对文献资料掌握的程度 二、所选案例及调研数据是否紧扣论题 三、论文所反映出的基础理论和专门知识水 平 三、论述及论证方法是否反映了对基础理论 和专门知识的掌握与运用 四、论文的创造性 四、是否针对特定的问题做出了独立思考， 或提出了切实可行的解决方案、方法 五、写作的规范性和逻辑性等方面 五、不拘泥于理论性研究论文格式，具有与 论文类型相适应的写作规范与逻辑 六、论文的不足 六、论文的不足 论文所反映出的基础理论和专门知识水平 优（ ）良（ ）中（ ）差（ ） 论文所反映的分析问题、解决问题的能力 优（ ）良（ ）中（ ）差（ ） 论文写作水平 优（ ）良（ ）中（ ）差（ ） 论文写作水平 优（ ）良（ ）中（ ）差（ ） 该论文是否达到硕士学位论文水平 该论文是否达到硕士学位论文水平 是否同意该硕士生参加论文答辩 是否同意该硕士生参加论文答辩 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成 果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研 究成果，也不包含获得 西南政法大学西南政法大学 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。 学位论文作者签名： 签字日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 西南政法大学 有关保留、使用学位论文的规定。特授权 西南政法大学 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机 构送交论文的复印件和磁盘。 （保密的学位论文在解密后适用本授权说明） 学位论文作者签名： 导师签名： 签字日期： 年 月 日 签字日期： 年 月 日 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 古代御史监察制度及其现实借鉴意义古代御史监察制度及其现实借鉴意义 ancient censor to monitor the system and its practical significance 作 者 姓 名： 杨 竞 指 导 教 师： 龙大轩 教授 西 南 政 法 大 学 southwest university of political science and law 1 内容摘要 御史监察制度是中国古代封建社会政治制度系统中的一个极其重要的部分， 它伴随 封建制度的产生而萌发，伴随封建专制主义中央集权的建立而形成，又随着封建君主专 制的不断强化而发展、完备。它对巩固皇权、整饬吏治、肃政惩贪起到了积极的作用。 御史监察制度作为一种以权制权、纠举不法的政治调节和制衡机制，作为中华民族文化 遗产的组成部分蕴含着丰富的经验与智慧，很值得我们研究与借鉴。本文力图通过对中 国封建社会御史监察制度的形成确立、发展完善、成熟完备等不同时期的分析,进而总 结出其能够有效发挥作用的特点,希望能启迪今人的思维，为当代中国的行政监察制度 的合理构建、完善发展以确保国家机器良性运转，提供一些有意义的借鉴。本文共分为 以下四个部分： 第一部分，古代御史监察制度的演变。本部分分别对中国古代不同封建朝代在中央 和地方对监察机构的建置、监察官员的职权等进行简明的阐述。御史监察制度确立于秦 汉时期，秦时中央的御史大夫和地方的监御史行使监察之职，汉时的御史台成为专门的 中央监察机关，御史中丞成为最高监察长官，全国划为十三个监察区，各派常驻刺吏为 固定的监察官。唐宋时期御史监察制度得以发展成熟，中央御史台下设台殿察三院，地 方监察也更趋完善。御史监察制度在明清时期更加完备，在中央改御史台为都察院，专 设六科给事中对六部业务进行对口监察，在地方设按察司，监察御史定期巡按地方，并 派遣督抚巡察地方，形成三道监察网络。 第二部分，御史监察制度的形成原因和作用。本部分着眼于对御史监察制度的形成 原因和作用加以分析总结。御史监察制度是随着封建制取代奴隶制，中央集权的专制主 义封建政治制度的建立，封建皇帝为巩固皇权，加强对新兴的职业官僚的控制，进而强 化政治统治应运而生的，是封建君主专制的产物。封建皇帝通过御史制度有效地控制中 央到地方的各级官吏，防止分散、削弱君权和地方割据，有力地维护了封建皇帝专制的 中央集权统治。 第三部分，御史监察制度的特点。本部分通过对御史监察制度的分析和归纳，概括 出一些能有效发挥其功能和作用的特点。主要包括以下五点：建立了系统的纵向监察体 2 系；监察机构和监察权独立于行政机构及行政权；监察制度设计的合理性；监察活动的 法律化；形成了较为规范的监察官员选任、考核制度。 第四部分，御史监察制度对目前我国行政监察改革的现实借鉴。本部分通过对目前 我国行政监察的现状进行分析， 将御史监察制度发挥积极作用的一些有益经验作为改革 的借鉴。通过建立健全纵向垂直独立的行政监察领导体制、强化与扩大行政监察机关的 职权、建立健全行政监察官员选任和考核制度、加强行政监察法制化建设、重视对监察 机构和监察官员的监督。 关键词：御史；监察制度；行政监察改革；借鉴 1 abstract censor monitoring system is chinas ancient feudal system of social and political system, an extremely important part of the feudal system it is associated with the production and germination, with the establishment of a centralized feudal autocracy formed, but also as the feudal autocratic monarchy to continue to strengthen the development, and complete. to consolidate its imperial power, straighten official management, su punish corrupt government has played a positive role. censor monitoring system in order to power the system as a right to cite illegal political correcting regulation and checks and balances mechanism as an integral part of chinese cultural heritage contains a wealth of experience and wisdom, it is worthy of our study and learn.this paper seeks to chinas feudal society through the censor the formation of the monitoring system established, well-developed, mature, comprehensive analysis of different periods, thus summed up that it can play an effective role characteristics, hoping to inspire people today thinking, for contemporary chinas administrative a reasonable monitoring system to build, improve and develop in order to ensure healthy functioning of the state apparatus to provide some meaningful reference. this article is divided into the following four parts: the first part, the ancient censor to monitor the evolution of the system. this section respectively of different feudal dynasties in ancient china in the central and local deployment of the monitoring bodies to monitor the powers of officials to conduct a concise elaboration. censor monitoring system established in the qin and han dynasty, qin royal doctor and local central monitoring post of censor to monitor the exercise of the han time censorate became a specialized central monitoring body to monitor the executive to become the highest shizhong cheng yu, national planning for 13 to monitor the area, the parties a fixed permanent thorn lai ombudsman. tang and song dynasties censor to monitor the system has been developed, the central censorate consists of temples and palaces review of hospitals, local monitoring is also more perfect. censor to monitor the system in the ming and qing dynasties is more complete, in the central change censorate for censorate, a dedicated six subjects jishi zhong counterparts to monitor the operations of six, at the local justice set up to monitor the censor on a regular basis xunan local, and to send patrols of local governors, forming three surveillance network. second part of the censor to monitor the system, the formation of the causes and effects. 2 this section focuses on the formation of the censor to monitor the system and the role of reason to be analyzed and summarized. censor to monitor the system is replaced with the feudal system of slavery, the centralized political system of feudal despotism, the establishment of the feudal emperor to consolidate imperial power to strengthen the control of the emerging career bureaucrats, and thus strengthen the political rule came into being, is feudal the product of absolute monarchy. the feudal emperors through the censor system to effectively control the central and local officials at all levels, to prevent the spread and weaken monarchical power and the local separatist regimes, thus effectively maintaining the centralized feudal autocratic rule of the emperor. third part of the censor to monitor the system characteristics. this section of the censor to monitor the system through the analysis and induction, to generalize that can effectively play the role of its functions and features. mainly includes the following five points: the establishment of a systematic longitudinal monitoring system; regulators and supervisory power independent of the executive and administrative power; monitoring system designed for reasonable; monitoring activities into laws; the formation of a fairly standard selection of monitoring officials, assessment system. part iv, censor to monitor the system on the current reality of chinas reform and draw on administrative supervision. this in part through the administrative supervision on the current status of our analysis will play an active role in the monitoring system censor some useful experience as the reform of reference. through the establishment of a sound independent of the administrative supervision vertical vertical leadership system, and strengthen and expand the competence of administrative supervision authorities, elected officials in establishing and improving administrative supervision and examination system, strengthening the building of the legal system of administrative supervision, emphasis on the monitoring body and monitor the supervision of officials. key words：censor；monitoring system；administrative supervision reform； reference 1 目 录 引引 言言 . 1 一、古代御史监察制度的演变一、古代御史监察制度的演变 . 2 （一）御史的由来 . 2 （二）御史监察制度的演变 . 2 1秦汉时期的确立阶段 . 2 2唐宋时期的发展成熟阶段 . 4 3明清时期的完备阶段 . 6 二、御史监察制度的形成原因和作用二、御史监察制度的形成原因和作用 . 8 （一）御史监察制度形成的原因 . 8 （二）御史监察制度的作用 . 9 三、御史监察制度的特点三、御史监察制度的特点 . 10 （一）建立了系统的纵向监察体系 . 10 （二）监察机构和监察权独立于行政机构和行政权 . 10 （三）监察制度设计的合理性 . 11 （四）监察活动的法律化 . 12 （五）形成了较为规范的监察官员选任、考核制度 . 13 四、御史监察制度对我国行政监察改革的借鉴四、御史监察制度对我国行政监察改革的借鉴意义意义. 15 （一）我国行政监察的现状 . 15 1双重领导体制使行政监察受制于地方政府 . 15 2行政监察职权范围过窄，监察职能弱化，监察决定执行刚性不足 . 16 3现行行政监察法制仍不完善 . 17 4监察责任制不健全 . 17 5行政监察队伍建设亟需加强 . 18 （二）行政监察改革对御史监察制度的借鉴 . 18 1建立健全纵向垂直独立的行政监察领导体制 . 18 2强化与扩大行政监察机关的职权 . 20 2 3建立健全行政监察官员选任和考核制度 . 21 4加强行政监察法制化建设 . 22 5重视对监察机构和监察官员的监督 . 23 致致 谢谢 . 24 参考文献参考文献 . 25 古代御史监察制度及其现实借鉴意义 1 引 言 中国御史监察制度溯源于秦汉之际，是伴随着封建制取代奴隶制，中央集权的专制 政治制度的形成而产生的。封建皇帝为巩固其皇权，加强统治，客观上需要建立一个有 效的对封建官僚集团进行监督制衡的制度和机构。自秦代中央设置御史大夫，掌管监察 之职，但尚未独专纠察。自汉代起，中央设置御史台作为最高监察机构，御史中丞成为 最高监察长官，监察机构始终作为一个独立政治机构而存在于封建政治体系之中。唐宋 时期监察机构和监察制度都日趋完善、成熟，至明清时期完全继承和发展了前代的监察 制度，将我国封建社会的御史监察制度推向了顶峰。 古代御史监察制度经过上千年的发展，逐步达到完备和严密，其制度设计有其合理 精妙之处，在对封建官僚进行监察制衡，维护封建统治发挥了积极的作用。尤其在当前 我国进行民主法治建设，以追求行政管理科学化、法制化和现代化为目标，御史监察制 度作为中华民族文化遗产的组成部分蕴含着丰富的经验与智慧， 因此本文立图通过对御 史监察制度进行必要的分析和总结， 寻找一些对我国当代行政监察改革有益的借鉴和启 示。 西南政法大学在职攻读硕士学位论文 2 一、古代御史监察制度的演变 （一）御史的由来 御史是中国古代的一种官名，史籍上有关御史名称的记载，最早的散见于周代及 春秋战国时期，如史记滑稽列传记载： “执法在傍，御史在后” 1， 史记孟 尝君列传记载： “孟尝君侍客坐语，而屏风后常有侍史，主记君所与客语，问亲 戚居处” 2。先秦时期的天子、诸侯、大夫皆置御史，那时的御史还仅仅是指负责 记录的史官、秘书官等一类小吏。自秦朝开始，御史便成为具有监察性质的官职， 如汉书百官公卿表记载： “监御史，秦官，掌监郡，汉省” 3。御史又称之为 台官或察官，是皇帝的耳目，其职责是纠察官邪，肃正朝纲，主要通过弹劾的方式来履 行监察之职。御史执掌监察之职，自秦朝始历经数千年，一直延续到清朝。 （二）御史监察制度的演变 中国古代御史监察制度，是封建社会政治制度系统中的一个极其重要的组成部分， 它伴随着封建制度的产生而萌发，伴随着封建专制主义中央集权的建立而形成，又随着 封建君主专制的不断强化而发展、完备。它对巩固皇权、调控规范中央和地方的权力分 配、打击封建官僚贪腐发挥了一定的积极作用。笔者认为，其发展过程大致可归纳为三 个阶段： 1秦汉时期的确立阶段 秦统一后， 建立了一套以丞相为核心的中央官僚体制， 其主要职官是丞相、 太尉、 御史大夫。丞相是百官之长，其职责是协助皇帝处理全国政务；太尉，负责管理军事； 御史大夫，其位次略次于丞相，是丞相的辅佐。如汉书百官公卿表记载： “御 史大夫，秦官，位上卿，银印紫绶，掌副丞相” 4。秦代的中央监察机关称之为御史府， 1司马迁： 史记 ，第 126 卷，北京：中华书局，1959 年版,第 1723 页。 2同上注，第 659 页。 3班固： 汉书 ，第 19 卷，北京：中华书局，1962 年版,第 978 页。 4同上注，第 986 页。 古代御史监察制度及其现实借鉴意义 3 亦称御史大夫府。御史府之长即是御史大夫，秦御史府中还设有御史中丞，直接辅佐 御史大夫监察百官。故初学记职官下云： “御史中丞，秦官也，掌贰大夫” 5。 秦御史大夫位高权重， “掌副丞相” ，他的首要任务是辅佐丞相总理国政，参与朝仪， 谋仪大略，朝廷每有大政，如立君、立嗣、庆典、祭祀等，丞相都要与御史大夫共同 商议，所谓“议大政，必下丞相御史” 6。御史大夫的本职是“典正法度” ， “举劾非法” ， 另外还掌管制诏和公卿奏章。御史中丞是御史大夫的主要属吏，御史中丞处于宫廷之 中，随侍皇帝左右，是皇帝的近臣，因此职高位重，不仅监察朝廷及皇室，同时还负 责监察百官公卿、 主管公卿的奏章等。 可见，秦代时期的御史大夫虽具有监察的职能， 但尚未独专纠察，还要兼理一般朝政。 在地方，秦始皇统一中国后，创立了郡县制地方政权制度，为了加强中央政权对 郡县两级地方政府工作进行监督和控制，每郡委任一名御史，专事监察。刚开始时御 史为巡察官，负责四处巡察，并无固定住所，后来御史由巡察官改为监守官，有固定 住所，并常住郡守，实地进行监督，因此被称为“监御史” 。如汉书百官公卿表 记载：“监御史，秦官，掌监郡” 7 。监御史隶属于御史大夫，它的主要任务是掌监 郡，代表皇权监察地方官吏。监御史的确立，使秦代封建中央政权对地方政权的监察 落到了实处，从而有效地实现了对地方政权的控制。监御史由巡察官改为监守官，开 创了地方监察机构固定和官吏专任的先例。 秦代统治者为巩固统一的专制主义中央集权制所实行的御史制度，乃是我国封建 社会监察制度之先例，其所创立的地方监察制度也为后世历朝历代所继承与发展。 御史监察制度正式确立于我国封建中央集权制发展的重要时期汉代， 其重要标 志是“御史台”的建立以及一整套固定的地方监察机构的告成。汉初，御史大夫位列三 公，其中丞相执掌行政，太尉执掌军马，御史大夫执掌监察。此时的御史大夫，仍具有 辅助丞相处理一般政务的职责，也未独专纠察，据汉书薛宣传记载：御史大夫“内 承本朝之风化，外佐丞相统理天下” 8。汉代御史制度的一个大变迁发生于汉成帝绥和元 年， 汉成帝根据御史大夫何武 “分职授政， 以考功效” 9的建议， 把御史大夫一职改作 “大 司空” ，履行部分丞相的职务，不再负责监察，原御史大夫的副手御史中丞承继了御史 5徐坚： 初学记 ，第 11 卷，北京：中华书局，1962 年版,第 271 页。 6董诰等主编： 全唐文 ，第 4 部 316 卷，上海：上海古籍出版社，1990 年版，第 395 页。 7班固，前注3，第 957 页。 8严可均主编： 全汉文 ，第 46 卷，上海：上海古籍出版社，2009 年版，第 692 页。 9同上注，第 58 页。 西南政法大学在职攻读硕士学位论文 4 大夫的全部监察职责，专门负责监察，一跃成为所有御史的最高长官。御史中丞既内领 侍御史， 外督各部刺史， 亦接受公卿奏事举劾案章， 就是廷尉办的狱词也要送给他过目。 御史中丞与尚书令并重，属皇帝直接掌管。御史中丞办公的地方“御史台” ，遂成 为专门的监察机关。这是中国封建社会设置专门监察机构的开端。 在地方上，由于汉初设置了大大小小数十个诸侯国，各诸侯国拥兵自重，成为国中 之国，中央集权的基础很不稳固，于是废除了秦朝的御史常住辖区监察的制度，改由丞 相不定期地派遣使者到地方巡察，称为“丞相史”。汉武帝即位后，为巩固皇权，维护 国家的统一，厉行强化中央集权的政策，加强对地方的监察，在地方上设置了部刺史。 据汉书武帝纪载：“元封五年，初置刺史部十三州” 10，即将全国划分为十三个 监察区，各派常驻刺史一人为固定的监察官，负责对地方郡国的监察。各部刺史直接属 中央御史中丞领导，刺史们根据汉武帝手订的“六条”察州督郡国，刺史与中央的关系， 是被领导的垂直关系，不受地方行政长官的干涉。刺史是中央派往地方的监察官，而不 是郡守之上的地方行政长官， 如果发现郡守失职， 他们只能上报朝廷， 而不能直接处理。 此外，为了加强京城的治安而设置司隶校尉一职，司隶校尉的职权据后汉书百 官志四记载： “掌察举百官之下，及京师近郡犯法者” 11，即负责监察京师百官及周 围郡的官员，唯不察三公。司隶校尉既是京官, 又是地方官，比刺史地位更高，受到 皇帝特殊重视，司隶校尉的职权和地位与御史中丞相仿，每逢朝会，独据一席，与尚书 令、御史中丞一起被称为“三独坐”。 汉代，建立御史台作为中央最高监察机关，以及将全国划分为不同的监察区并派常 驻刺史实施监察的作法，标志着中国古代封建御史监察制度的正式确立，自此监察机构 和监察官吏便成为中国古代封建机构系统和职业官僚体系中不可或缺的组成部分， 为后 世历代封建王朝所重视和继承。 2唐宋时期的发展成熟阶段 唐宋时期的监察制度随着封建政治制度的日臻完善、 专制集权制度的进一步加强而 更加成熟，监察机构也更加完备健全。唐代中央的监察机构仍为御史台，御史大夫为最 高长官，御史中丞为辅佐。御史台下设三院：一为台院， “掌纠举百僚，推鞫狱讼” 12， 10班固： 汉书 ，第 6 卷，北京：中华书局，1962 年版,第 412 页。 11范晔： 后汉书 ，第 117 卷，北京：中华书局，1965 年版,第 1352 页。 12李林甫等： 唐六典 ，第 13 卷， 北京：中华书局，1992 年版,第 378 页。 古代御史监察制度及其现实借鉴意义 5 设侍御史，负责纠弹中央百官，参加大理寺审判和推鞠由皇帝制敕交付的案件；二为殿 院， “掌殿廷供奉之仪式” 13，设殿中侍御史，负责纠弹百官在宫殿内违法失礼等问题， 并巡视纠察京城及其他朝会、郊祀等；三为察院， “掌分察百僚，巡按州郡，纠视刑狱， 肃整朝仪” 14，设监察御史若干，负责监察地方官吏。三院都向御史大夫请示报告，各 有分工，互相交叉，互相配合，组成了一个严密的脱离了国家行政机构的独立的监察系 统。 此外， 御史的权力得到了进一步扩大， 除了负责监督大理寺和刑部的司法活动外， 如遇有重大、疑难案件，御史中丞还将会同大理寺和刑部的长官共同对案件进行审理， 意见不一致时还须上奏皇帝，此制度称之为“三司推事” 。唐代还赋予监察御史对尚书 省六部进行监察的权力，专设六人分别监察吏、户、礼、兵、刑、工各部，谓之“六察 官” ，开启了独立的六科给事中制度的先河。 唐代对地方监察机构的建立、地方监察区的明确、地方监察官司吏的权责规定等， 都进行了规范，使得地方监察制度更趋完备。唐朝将全国划为十个监察区，称之为“十 道” ，后来增加到十五道，每道设监察御史一人。唐朝对地方监察御史的权责进行了明确 规定，唐朝初年有“六条问事” ，武则天时期又有四十四件巡察使科目和三十余条勒令。 北宋前期， 中央监察机关沿袭唐制， 设御史台， 以御史中丞为最高长官， 御史台 “掌 纠察官邪，肃正纲纪。大事则廷辩，小事则奏弹” 15，御史台基本沿袭唐代的三院制度， 监察御史分察尚书六部及京朝百司官员，凡呈朝政得失，百官任非其人，皆可谏诤。宋 神宗元丰改制后，御史台三院的组织结构发生了较大的变化：台院设侍御史一人，且升 为御史台的副长官，其纠察百僚及入阁承诏治狱之职，已被殿院和察院取代，其所在的 台院也随之名存职废，从而使唐代以来的御史台三院组织结构出现了合并的趋势。南宋 时期，伴随民事诉讼案件增多，察院成为御史台三院中最繁忙的机构， “日受词状多是 争讼婚田事” 16。御史台三院职掌向察院集中的变迁始自南宋就开始了，这一变迁，开 创明清时期都察院取代御史台三院制度之先河 17。宋代封建专制主义中央集权达到前 所未有的程度，制订出一整套集中政权、兵权、财权、司法权、监察权等各种制 度，宰相的权力越来越小了，权力越来越集中到皇帝身上。监察御史脱离了行政权 的制约，由皇帝直接任命，职权进一步扩大，成为皇帝监视控制臣下的耳目。皇帝多方 13同上注，第 379 页。 14同上注，第 380 页。 15脱脱等： 宋史 ，第 164 卷, 北京：中华书局，1977 年版,第 481 页。 16徐松： 宋会要辑稿 ，北京：中华书局， 1997 年影印本。 17贾玉英、赵文东： “唐宋中央监察制度变迁初探” ， 河南大学学报：社科版 。 西南政法大学在职攻读硕士学位论文 6 鼓励御史弹劾纠举不法官吏：一是取消了以往御史上书言事、评论朝政、弹劾官员必须 向御史中丞报告的限制；二是允许御史“风闻奏弹”，御史可以把平时随便听到的一 点情况就向皇帝报告，不必是否有实据，若奏弹不实，也不会受到惩罚；三是规定 御史们必须每月向皇帝报告一次，称为“月课”，若上任后百日之内无所纠弹，就要被 罢黜或被罚“辱台钱”。这种规定更加助长了御史滥用职权。 在地方上，宋代统治者在州郡等行政官吏体系之外另设立“通判”一职，专门负责 监察地方官吏，他们有权随时向最高统治者禀报上奏，成为皇帝在地方上的耳目，这就 使通判和知州互相牵制， 防止地方行政官吏独断专权， 确保中央的权威， 保证政令通畅。 同时，皇帝还经常派遣转运使、按察使、观察使到各地去监察，这些都属于外任 御史。此外，宋代除了重视对行政官吏的监察，也重视对监察官吏的监督，先后出台了 监司出巡制度和失察受罚制度， 以加强对监督者的监督。 宋代监察制度的监察范围广泛， 监察内容具体，监察法规完备，监察方法多样，无论是在广度上，还是在深度上，都比 唐代、汉代有明显的完善。 3明清时期的完备阶段 明代的监察制度进一步加强，监察机构更加严密。明中央将御史台改为都察院，是 全国最高监察机关，总揽全国监察事务。都察院长官为左、右都御史，其下有左、右副 都御史，左、右佥御史，以及按地区划分的十三道监察御史。都御史的职责是“纠劾百 司，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。凡大臣奸邪、小人构党、作威福乱政 者，劾。凡百官猬茸贪冒坏官纪者，劾。凡学术不正，上书陈言变乱成宪希进用者，劾。 遇朝觐考察，同吏部司贤否陟黜。大狱重囚会鞠于外朝，偕刑部大理谳平之。其奉敕， 内地拊循。外地，各专其敕行事” 18。即都御史一方面负责处理本院及十三道的行政事 务，另一方面也有行使监察、进行弹劾的权力。明代监察制度中最具特色的是十三道监 察御史，明代监察御史的监察范围大大扩张，除监察十三道各衙门官邪外，还协管两京 (北京、南京)直隶衙门，甚至连都察院也在十三道监察御史监察范围内。每道监察御史 都有固定的监察对象。监察御史的监察权可分为在京时的监察权和出巡时的监察权。监 察御史在京时主要是监察百官， “十三道监察御史，主察纠内外百司之官邪，或露章面 劾，或封章奏劾” 19。此外，明代还专设六科给事中，对礼、户、吏、兵、刑、工六部 18张廷玉等:明史 ，第 73 卷，北京：中华书局，1974 年版，第 566 页。 19同上注，第 567 页。 古代御史监察制度及其现实借鉴意义 7 的业务进行对口监察，成为六部的独立监察机构。每科各设都给事中、左右给事中、给 事中，其职责是“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事” 20。六科给事中的 职权大体上与都察院的御史相近，御史着重监察全国官吏和一般机关，那么六科则是对 六部的业务进行对口监察，二个机构互不统属，可互相弹劾。六科给事中与十三道监察 御史，合称为科道，科道官都有建议政事的职权，他们建言的对象也均无限制，六科给 事中的主要职掌在于稽查六部，他们对中央政情更为了解，而十三道监察御史的主要职 责是巡按地方，他们对地方的利弊得失较给事中更为熟悉。 明代地方行政区划分为省、府、州、县，每省设提刑按察使司，掌管监察和司法。 按察司的官员包括按察使、副使、佥事。各省按察司由都察院直接管辖，在府县不设监 察机构，只是在按察司下设按察分司，每个分司分治数量不等的府。据明史职官志 四记载：按察使的职责是“掌一省刑名按劾之事。纠官邪、蕺奸暴、平狱讼、雪冤抑， 以振扬风纪，而澄清其吏治” 21。明代还建立了由十三道监察御史定期巡按地方的巡回 监察制度。监察御史的一项重要任务就是奉敕巡按地方，御史出巡，是代天子巡狩，是 皇帝的代表和化身，也是皇帝权力的延伸，监察御史直接受命于皇帝，有独立进行纠举 弹劾之权。此外，遇有重大事件，明朝皇帝又遣亲信、重臣奉命巡抚地方，安抚军民， 被临时派去巡察的中央官员称为巡抚， 之后又在巡抚制度普遍推行的基础上产生和形成 了总督。明朝最初派遣巡抚和总督的目的是为了更好地对地方政权进行监察，其权力比 一般监察御史出巡更大，只是到了后期，督抚逐步演变为地方军政长官，监察已不是他 们的主要职权。 可见， 明代在地方政权上形成了按察使、 监察御史和督抚三道监察网络。 清代的监察制度又有所变化， 将六科给事中归属都察院， 实施了科道合一监察体制。 在中央，仍设都察院，各级官吏均置于都察院监督之下，以都御史为主事官，与六部尚 书、通政使、大理寺卿等重要官员共同参与朝廷大议。都察院下设十五道监察御史(清 末增至二十二道)，专司纠察之事。雍正年间，专察六部的六科给事中并入都察院，科 道各官共同负责对京内外官吏的监察和弹劾。科道合一，监察权的集中，是清代监察制 度的一大特点。清代地方监察体系仍沿用明制。此外，清代还制定出了我国古代最完整 最全面的一部监察法典钦定台规 。至此，我国古代监察系统达到了高度的统一 和严密，这时期中国封建御史监察制度已发展到了历史的顶峰。 20同上注，第 569 页。 21同上注，第 592 页。 西南政法大学在职攻读硕士学位论文 8 二、御史监察制度的形成原因和作用 （一）御史监察制度形成的原因 我国封建社会的御史监察制度溯源于秦汉之际， 作为封建官僚政治制度的重要组成 部分，其产生有其经济、政治、思想文化诸方面的原因。马克思主义理论认为，“经济 基础决定上层建筑”，那么作为上层建筑组成部分的御史监察制度正是建立在封建土地 所有制的基础之上。以井田制为主干的奴隶制土地所有关系，被封建土地所有制逐步取 代后，产生了一个新的阶级地主阶级。当封建制取代奴隶制，新兴地主阶级获得国家 政权后，为巩固其政权，维护其根本利益，就要求在政治制度上实行中央集权的专制主 义。中央集权制正是适应封建社会地主阶级经济发展需要的一种政权形式，它能够迅速 将国家分散的人力和物力集中起来，