（宪法学与行政法学专业论文）我国行政首长出庭应诉制度研究.pdf

我国行政首长出庭应诉制度研究我国行政首长出庭应诉制度研究 中文摘要中文摘要 i 中文摘要 从发文主体、出庭应诉首长、出庭案件类型、出庭应诉率、出庭具体要求、 不出庭责任等多维度检视行政首长出庭应诉制度的文本规范，从社会认同度、应 诉心态、出庭效果等方面考察行政首长出庭应诉制度的实践运作，发现行政首长 出庭应诉制度已上升为当前行政审判的中心制度，成为行政机关依法执政的重要 抓手。但行政首长出庭应诉制度仍面临理论争议、文本混杂、实践错位三大困境。 从宪法、行政法、诉讼法角度探索行政首长出庭应诉制度的法理基础；通过评析 现有的规范进路，提出未来“三步曲”的构想；建立包括事前的司法建议、事中 的评价以及事后的监督等一系列程序性配套机制，同时在实体性方面明确出庭案 件的类型、坚持协调处理机制。提出将行政首长出庭应诉制度纳入行政诉讼法 的修改，希冀对开放合作型行政审判模式的开展有所裨益。 关键词：行政首长 出庭应诉 行政首长负责制 内部行政程序 作 者：顾勤芳 指导教师：章志远 abstract the system of chief executives appearing in court and participating in proceedings ii the system of chief executives appearing in court and participating in proceedings abstract from the various inspection of the subject of issuing documents , chief mag istrate in court, types in court cases, court investigations rate , specific requireme nts in court and the responsibility of not appearing in court to text the system o f chief executives appearing in court and participating in the proceedings.from th e aspects of social identity, response to suits mentality, appearing in court effect to investigate the practical operations of the system of chief executives appearing in court and participating in the proceedings , discovering that the system has r isen to the current administrative adjudication, become an important means of rul ing by administrative organs according to law. but the system still faces a dilem ma of controversial theory, text hybrid and practice dislocation.search the legal b asis by constitutional jurisprudence ,administrative jurisprudence and procedural la w.put forward the“3 paces music”in future by commenting on the the standard a pproach .establish a series of procedural measures like the judicial suggestions b eforehand ,the mechanism of evaluation, intendance afterthought.to clear the case type, adhere to the coordination mechanism on substantive aspects .throw out a suggestion that the system of chief executives appearing in court and participati ng in the proceedings should be bring into the amending of the law of executiv e accusation and hope that will promote the process of open cooperative adminis trative trial mode. key words: the chief executives ; appear in court and participate in the pr oceedings ;the administrative chiefs responsibility system ；the internal administrat ive procedures written by gu qin-fang supervised by zhang zhi-yuan 目 录 引 言 1 （一）研究缘起 1 （二）研究现状 2 （三）研究思路、方法及创新 3 一、我国行政首长出庭应诉制度的运作概况 6 （一）文本分析 6 （二）实践考察 9 二、我国行政首长出庭应诉制度的现实困境 12 （一）理论争议 12 （二）文本混杂 14 （三）实践错位 17 三、我国行政首长出庭应诉制度的正当性证成 20 （一）宪法基础 20 （二）行政法基础 21 （三）诉讼法基础 23 四、行政首长出庭应诉制度的规范进路 26 （一）现有规范进路之评析 26 （二）未来规范进路之构想 27 五、行政首长出庭应诉制度的配套机制 30 （一）程序上的配套机制 30 （二）实体上的配套机制 32 六、结语 34 参考文献 35 攻读硕士期间公开发表的论文 39 致 谢 40 我国行政首长出庭应诉制度研究我国行政首长出庭应诉制度研究 引引 言言 1 引 言 （一）研究缘起 我国 行政诉讼法 开始实施于1990年， 迄今已有20余年。 回顾20年历程， 行 政诉讼法的命运可谓悲喜参半。喜的是行政诉讼法在全国范围内确立了“民 告官”的诉讼制度，将行政机关的行政行为纳入司法审查的范围，提高行政机关 依法行政的意识，并保障公民、法人和其他组织的合法权益，是中国法治建设中 的里程碑。悲的是承载学者和人民殷切期待的行政诉讼法在实施过程中遭遇 诸多困境、效果不佳，一次次让学者和民众失落和悲叹。表现之一为行政机关首 长并未转变“官本位”观念，仍受到“官管民，官审民”的思想桎梏。曾有一经 典案例：某镇镇长，在接到法院送达给镇政府的传票后，提起红笔一圈，写了一 行字： “我是一镇之长，农民怎么能让法院给我发传票？”充分体现行政机关一贯 凌驾于民众和法院的心理，将出庭应诉的要求视作无稽之谈。 因此，2012年5月， “九旬老人起诉县政府，女县长出庭应诉” 的消息一出，引发全国巨大轰动。原 告谢步英因宅基地争议起诉县政府，而作为行政机关“一把手”的海安县县长单 晓鸣亲自出庭应诉，这在各地“民告官不见官”的背景下格外夺人眼球。舆论媒 体更将这一全国独一无二的现象称为“海安样本”并进行大力宣传。如此开足马 力的造势愈发昭显行政首长出庭应诉的鲜有现状以及行政审判面临的尴尬境地： “法官审案不见官” 、被告“不答辩、不举证、不出庭、不执行判决”甚至干预司 法致使司法权威严重受挫，行政审判举步维艰。 然自2002年全面修改行政诉讼法的动议摆上全国人大的议事日程，现已 演化成强大的呼声和动力。 “把行政诉讼提升到何种地位，法院拥有何种限度的审 查权力才为正当和合理，是这次修订行政诉讼法和变革我国行政诉讼制度须 解决的首要问题” 。其中，行政首长出庭应诉是否载入行政诉讼法成为重要 的争议点。一方面，最高人民法院、国务院各自出台一系列政策和规定力推行政 首长出庭应诉制度的建立。同时，各地纷纷制定行政首长出庭应诉制度规范文本 参见舒泰峰： 温州“民告官”经验 ， 参见刘晓鹏： 江苏 11 个地级市实施行政首长出庭应诉制 ， 杨伟东： 权力结构中的行政诉讼 ，北京大学出版社 2008 年版，第 5 页。 引引 言言 我国行政首长出庭应诉制度研究我国行政首长出庭应诉制度研究 2 （近200个） ，提出将行政首长出庭应诉工作纳入日常工作考核范围。更有部分学 者联名向全国人大提出建议，在修改行政诉讼法时增加这一内容。另一方面，行 政首长出庭应诉制度遭遇理论争议和实践错位。同时，在行政诉讼法的专家 意见稿中，大部分学者未将行政首长出庭应诉制度上升为一项成熟而稳定的诉讼 制度。甚至有学者认为“行政首长出庭的象征意义大于实际意义，行政首长可以 通过出庭接受法治教育，诉讼是技巧性专业性很强的东西，应诉更多地是一个法 律问题，行政首长不是法律专家，由专门法律人员如律师出庭即可。正如民事诉 讼法中并无必须被告本人出庭规定的道理一样。国外也无类似规定。鼓励行政机 关负责人出庭已经足够” 有鉴于此，本文对行政首长出庭应诉制度的立法现状、 正当性原理、实践运作进行研究，探讨应否将其载入行政诉讼法 ，并提出未来 的制度构想。 （二）研究现状 对于行政首长出庭应诉制度的研究，近年来较为火热。在期刊网上检索，有2 8篇文章分别对行政首长出庭应诉制度进行不同角度的研究，其中，2009年以来的 文章有14篇，占总数的50%。颇具代表性的有黄学贤教授的行政首长出庭应诉的 机理分析与机制构建一文，章志远教授的行政首长出庭应诉制度的理论基础 探析 、 我国行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究 ，吕尚敏教授的行政首 长应当出庭应诉吗?在司法的技术、权能与功能之间 。黄教授对行政首长出 庭应诉的现状进行分析，总结出首长出庭应诉率总体偏低的特点，归纳行政首长 不出庭的弊端和主要原因，肯定了制度在妥善解决行政争议、增强依法行政能力 等方面的意义，证明制度具备可行性，最后从行政首长出庭应诉的主体、情形、 程序制约、庭后总结、监督以及建立行政机关与法院的联动机制等问题上提出构 想。 章教授在行政首长出庭应诉制度的理论基础探析一文中，将宪法上的行 政首长负责制作为行政首长出庭应诉制度的直接理论依据，有力论证了行政首长 是被诉行政行为的“知情者” 、行政争议实质性解决的“决断者”和行政争议源头 性预防的“责任者” ，实现了行政诉讼法制发展与宪法原理的对接行政首长出庭应 诉制度对接。 我国行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究一文则从实践运 参见张维： 行政首长出庭应诉探索走过12年专家透露“一把手出庭”不会写进行政诉讼法 ， 黄学贤： 行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建 ，载法治研究2012 年第 10 期。 章志远： 行政首长出庭应诉制度的理论基础探析 ，载人民法院报2012 年 4 月 25 日。 我国行政首长出庭应诉制度研究我国行政首长出庭应诉制度研究 引引 言言 3 作角度提出行政首长出庭应诉制存在运动化、形式化和庸俗化的误区，构建立法 三步走的渐进式制度运行模式及裁量机制、评价机制和公开机制。 吕教授从司法 技术角度质疑行政首长出庭应诉制度，认为存在“去专业化”之嫌，却从司法权 能角度肯定首长出庭应诉制度具有提升司法的形式性权威、建立行政首长直接说 理途径的意义，从司法功能角度，认为首长应诉制度对于全面、彻底地解决纠纷 起类似于“润滑剂”的作用，在一定程度上满足民众对于司法积极性功能的期待。 纵观以上研究，对行政首长出庭应诉制度的未来命运，大体有两种立场：一 是客观冷静对待行政首长出庭应诉制度。以吕尚敏教授为典型，肯定行政首长出 庭应诉制度在司法权能和功能方面的意义，认为在司法不独立、宪政困局无法破 解之前，行政首长出庭应诉制度无疑是一场局部改良。但从司法技术角度出发， 对行政首长出庭应诉制度能否被载入行政诉讼法，吕教授持保守意见： “首长出庭 应诉制度是权宜之计而非必然要求” 。吕教授还从诉权角度出发提出首长出庭应诉 是自行选择的行为，法律不宜作过多限定。二是积极乐观对待行政首长出庭应诉 制度。以黄学贤、章志远教授为代表，认为行政首长出庭应诉制度在行政审判及 构建法治政府方面承担重要任务，符合合法性和合理性原则，未来趋势是伴随行 政诉讼法的修改而载入法律成为一项稳定和成熟的制度。但是已有研究均未涉及 对行政首长出庭应诉是否适合中国国情、行政首长出庭应诉制度与中国未来的行 政审判模式是否吻合的讨论，上述问题亟待理论和实践的进一步探讨和研究。 （三）研究思路、方法及创新 研究思路：适逢行政诉讼法修改提上立法日程，传统的司法权与行政权 的对峙模式受到挑战。在解决司法不独立的宪政困局之前，开放合作型审判模式 成为行政审判的新亮点。继异地交叉管辖、司法建议之后，行政首长出庭应诉制 成为行政审判的又一重要制度，能够满足行政纠纷解决之需要和回应行政审判之 尴尬处境，是司法能动主义的重要体现。同时，对行政机关依法行政、构建服务 型政府、实现法治主义的意义不言而喻。检视行政首长出庭应诉制度的文本规范， 从发布主体、出庭首长、出庭案件范围、出庭具体要求、不出庭责任等维度分析 现有文本的杂乱状况。考察首长出庭应诉制度的实践运作状况，发现其面临行政 机关疲于应付、司法机关一味迁就等错位现象。解读现存的理论争议，从宪法学、 章志远： 我国行政诉讼法中的行政首长出庭应诉制度研究 ，载法学杂志2013 年第 3 期。 吕尚敏： 行政首长应当出庭应诉吗?在司法的技术、权能与功能之间 ，载行政法学研究2009 年第 4 期。 引引 言言 我国行政首长出庭应诉制度研究我国行政首长出庭应诉制度研究 4 行政法学、诉讼法学角度为其寻找正当性依据，评析现有规范进路的不足，提出 未来规范进路的“三步曲”构想。从程序与实体角度为行政首长出庭应诉制度构 建相应的配套机制以期对行政首长出庭应诉制度有所裨益，为开放合作型审判模 式提供新路径。最后，对研究未实现的部分及未来的研究方向进行展望。 研究方法：1.采用文本分析的方法。一方面，搜集最高人民法院及国务院近年 来有关于行政首长出庭应诉制度的政策和规定，了解最高院、国务院对行政首长 出庭应诉制度的态度和指向，深入研究行政首长出庭应诉制度的法律地位和具体 内容。根据最高院和国务院对首长出庭应诉制度的政策导向，解读现有规范文本 的不足、破除制度现存的理论争议和实践错位现象，并提出行政首长出庭应诉制 度未来之机制构建。另一方面，网罗地方近 200 个行政首长出庭应诉制度的有关 规定，分别从发布主体、出庭首长、出庭案件范围、出庭具体要求、不出庭责任 等维度检视行政首长出庭应诉存在的弊端，如对发布主体的质疑。就此提出相应 的解决方案，使之科学、合理并具操作性以期保障制度的推行。 2.采用个案观察的方法，分别从各大报纸、网络搜索报道近 400 篇。包括 201 3 年 22 篇、2012 年 63 篇、2011 年 50 篇、2010 年 24 篇、2009 年 36 篇，20002 008 年 131 篇。通过整理报道内容和典型案例对行政首长出庭应诉在社会认同度、 应诉率、应诉心态、出庭效果角度进行分析研究。例如对行政首长出庭应诉是否 影响案件的判决结果进行研究，发现但凡行政首长出庭应诉的“民告官”案，大 多不当庭宣判，以调解结案，且有时收获“奇效” 。如 2008 年 6 月 2 日,南京市中 级法院公开开庭审理一起因不服省国土资源厅不予受理行政复议申请而引发的行 政诉讼案件,省国土资源厅吴震强副厅长出庭应诉。这是江苏省首起省级机关厅级 领导出庭应诉的行政诉讼案。原被告双方围绕“涉诉委托书是否属于行政复议的 受案范围” 、 “省国土资源厅作出的不予受理决定书是否合法”进行了辩论。但法 庭没有当庭作出判决。 类似的未当庭宣判的案例比比皆是。同时，调解结案、收 获“奇效”的案件亦属典型。如苏州市吴中区的状告城管局案。在最初庭审中， 原告、被告双方各执一词。被告方城管局在答辩状中措辞严格，不认为自己执法 行为有问题，态度强硬；原告情绪激动，态度坚决，此案纠纷发生后，四处信访 举报。而当城管局副局长作为被告方委托代理人出庭应诉，旋即发生转机，在庭 审辩论中，城管局方面意识到自己在执法程序上存有一定瑕疵，并积极配合法院 与原告进行协调。经过多次协商沟通后双方达成协议，城管局赔偿原告 8000 元， 参见江苏省国土资源厅领导首次出庭应诉 ， 我国行政首长出庭应诉制度研究我国行政首长出庭应诉制度研究 引引 言言 5 获得原告谅解。 通过个案分析，客观反映行政首长出庭应诉对行政审判的影响。 3.采用价值分析的方法。首先，以宪法上的行政首长负责制作为行政首长出庭 应诉制度的直接理论依据，认为行政首长出庭应诉是践行行政首长负责制的具体 体现，实现了宪法与行政诉讼法的对接。其次，从行政法学中的行政行为角度出 发，认为行政首长的决策程序虽属内部行政程序，但其效力表现为外部化的特征， 故行政行为的作出是在行政首长完全知情的情况下进行。行政首长出庭应诉，具 有了解案情、解决争议的现实可能性。从行政行为过程论可知，完整的行政管理 过程形成一个行政行为链：从制定行政规范的过程，到作出行政决定的过程，再 到行政监督的过程。 由于行政首长对作出行政行为的事实依据和法律依据完全知 情，行政首长出庭应诉成为先前行政程序义务的自然延伸。 行政首长出庭应诉是 对行政行为事后的监督及提供救济的过程，属于广义上的行政管理过程。最后， 立足于诉讼法学，从当事人诉权平等原理出发，认为行政首长出庭应诉体现当事 人形式与实质的双重平等。同时从行政诉讼法角度可知，纠纷解决是行政诉讼最 直接和现实的任务。行政首长出庭应诉，不仅能缓和当事人情绪，更因行政首长 具备的决策权达到“案结事了” 、 “定纷止争”的效果，并通过对案件的总结进行 行政执法活动的有益调整，预防争议的再次发生，做到从源头上化解行政争议。 研究创新：1.研究方法之创新。即采用文本分析、个案观察及价值分析的方法 对行政首长出庭应诉制度进行全面剖析和论证。2.观点之创新。在文本分析中，提 出发布主体的不规范、出庭首长随意、出庭案件范围规定不科学等观点。在实践 考察中，阐述行政首长疲于应对诉讼、社会过度解读制度的意义。在理论探讨中， 从行政首长负责制、内部行政程序、行政行为过程论、诉权平等等角度肯定行政 首长出庭应诉制度的合法性及可行性。根据最高人民法院关于开展行政案件相 对集中管辖试点工作的通知 ，提出行政首长出庭应诉制度仿效行政案件相对集中 管辖，可采取试点开展。将其并行于异地交叉管辖、司法建议制度，成为最高院 探索现行体制之下适合于行政诉讼摆脱困境的方法。待条件成熟后，由最高院出 台专门的司法解释进行规定。随后，旗帜鲜明的提出将行政首长出庭应诉制度作 为行政审判摆脱困境的关键，应载入修改版行政诉讼法 ，使其成为一项成熟的 司法制度，成为行政审判活动的中心制度。 参见沈高轩、于英杰： 江苏省国土厅副厅长将就拆迁行政诉讼坐上被告席 ， 朱维究、胡卫列： 行政行为过程性论纲 ，载中国法学1998 年第 4 期。 章志远： 行政首长出庭应诉制度的理论基础探析 ，载人民法院报2012 年 4 月 25 日。 一、我国行政首长出庭应诉制度的运作概况一、我国行政首长出庭应诉制度的运作概况 我国行政首长出庭应诉制度研究我国行政首长出庭应诉制度研究 6 一、我国行政首长出庭应诉制度的运作概况 行政首长出庭应诉制度一直以来被称为“执政为民的试金石” 、 “法治政府建 设的风向标” 、 “社会矛盾化解和社会管理创新的大智慧”和“政府自身建设的好 抓手” 。 近年来，又因符合开放合作型审判模式的特征成为我国行政审判改革的 热点。由此，以下从文本和实践方面对行政首长出庭应诉制度的运作概况进行简 要分析和考察，探讨其与中国国情和目前审判模式的吻合度。 （一）文本分析 1.检视最高人民法院的相关规定，发现中华人民共和国行政诉讼法及最高 人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释 （以下简称 解释 ）并未对行政机关当“被告”由谁出庭应诉作出专门规定。仅行政诉讼 法29 条提出： “当事人、法定代理人，可以委托 1 至 2 人代为诉讼。 ”即行政机 关可以选择法定代表人或者委托其他人员出庭应诉。而 2007 年最高人民法院关 于加强和改进行政审判工作的意见的通知首次以较大篇幅对行政首长出庭应诉 制度进行了规定。主要体现为如下内容：一是要求人民法院肯定并支持行政领导 出庭应诉。认为地方政府和行政部门领导出庭，是对行政审判工作的重视、支持 和尊重，是国家法治水平提升、社会文明进步的可喜现象，对于增强行政机关的 诉讼意识和应诉能力、提高审判质量与效率、妥善解决行政争议、提高执法水平 等，都有重要的作用和意义。二是规定人民法院对行政机关法定代表人出庭应诉 不宜提出刚性要求和作出强制性规定，只可以提出建议、做好宣传工作。三是建 议行政机关的主要领导出庭应诉，可以选择一些案情重大、社会普遍关注、具有 规范和教育意义的案件，即对出庭案件的范围给予提示。四是明示人民法院可以 根据案件具体情况和审判工作的需要，向行政机关提出建议。也是后面各地法院 向政府提出司法建议的依据。到 2009 年，最高人民法院关于当前形势下做好行 政审判工作的若干意见中，措辞有所改变，要求“通过推动行政机关法定代表 人出庭应诉制度，为协调、和解提供有效的沟通平台。 ”即注重行政审判协调，建 立健全司法与行政的良性互动机制。前后规定措辞变化体现为：前者多用“建议” 、 “可以”较为柔性的方式，后者则明确“推动行政机关法定代表人出庭应诉制度” 江必新： 积极推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作 ，载人民法院报2011 年 7 月 23 日。 我国行政首长出庭应诉制度研究我国行政首长出庭应诉制度研究 一、我国行政首长出庭应诉制度的运作概况一、我国行政首长出庭应诉制度的运作概况 7 的任务，态度坚决、目标明确。可见最高院对行政首长出庭应诉制度的重视程度 提升及努力推动制度发展的强烈决心。而江必新院长在近年，频繁肯定行政首长 出庭应诉制度的意义、明确制度的相关内容，特别是鼓励各地挖掘“海安样本” 、 “南通现象” 、 “江苏经验”的标本意义，亦充分反映最高院对行政首长出庭应诉 制度的关注及积极推进的动态。 2.以国务院规定为中心， 搜集到近年来关于行政首长出庭应诉制度的三个重要 性规定，对行政首长出庭应诉的要求发生微妙的变化，体现为：2004 年国务院全 面推进依法行政实施纲要 （以下简称纲要 ）第 28 条规定： “对人民法院受理 的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。 ”简明扼要倡导行政机关积极出 庭应诉、答辩的主张，但并未要求行政首长必须出庭应诉，行政机关仍可自行选 择由法定代理人或律师和其他委托人进行应诉、答辩。2008 年，国务院关于加 强市县政府依法行政的决定第 22 条指出： “要认真做好行政应诉工作，鼓励、 倡导行政机关负责人出庭应诉。 ”首次明确要求行政机关负责人出庭应诉，一改之 前“行政机关应当积极应诉”的措辞，但用“鼓励” 、 “倡导”语词表明国务院委 婉的态度，与最高院 2007 年的规定态度一致。至 2010 年，国务院关于加强法 治政府建设的意见第 25 条，对行政首长出庭应诉的要求则更为明晰、具体，要 求“行政机关做好行政应诉工作。完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政 审判活动，支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件，行 政机关要依法积极应诉，按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据 和其他相关材料。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。 ”不仅 规定行政机关积极应诉的内容，更明确要求行政机关负责人在重大行政诉讼案件 中主动出庭应诉的任务。同时描绘行政首长出庭应诉的具体要求，包括提供具体 行政行为的依据、证据、材料等内容。与最高院 2009 规定中的态度不谋而合，透 出司法机关与行政机关通力合作的态度和实践。 3.从地方文本来看， 迄今为止收集到 180 个正式公布的关于行政首长出庭应诉 制的规范文本，这些文件大都以“行政首长出庭应诉暂行办法”为名。从规范形 式上看，除重庆市行政机关行政应诉办法是目前唯一的规章部门，其余 179 个均为地方政府规章及规范性文件。从层级上看，包括省级 6 个规定，市级 78 个， 区县级（包括县级市）94 个，乡镇级 1 个，可见大部分规定集中于市县两级，层 级较低。从地域上看，已出台的规范文本涉及 24 个省、直辖市和自治区，其中， 一、我国行政首长出庭应诉制度的运作概况一、我国行政首长出庭应诉制度的运作概况 我国行政首长出庭应诉制度研究我国行政首长出庭应诉制度研究 8 以江苏、浙江的文本居多，分别为 35 个、31 个，可见经济发达地区出台规范的条 件较为成熟。从发文主体上看，各地发文主体各异，大体分为两种方式：一是独 立发文。其中，安徽宿州灵壁县、江西婺源等六地以人大决定的方式独立发文， 如灵壁县人大常委会关于行政首长出庭应诉的决定 ，另有 171 个地区由政府独 立发文，如广东茂名市政府发布的茂名市行政机关法定代表人出庭应诉试行办 法 。二是联合发文。表现为司法机关和行政机关联合发文，如江苏省高院与江苏 省政府联合发布江苏省高级人民法院关于深入推进行政机关负责人行政诉讼出 庭应诉工作的若干意见 。由统计可知，以人大决议方式发文凤毛麟角，法院与行 政机关联合发文也屈指可数，大部分规定由行政机关自己作出。从制定的频率来 看，自 1999 年陕西省合阳县首建行政首长出庭应诉制度开始，各地纷纷开始制定 相应规则。2006 年后，规范文本的数量骤然上升，在目前已公开文本 180 个中， 有 157 个文本为 2006 年以后制定，占总数的 87.2。可见首长出庭应诉制度在近 几年的火热局面。从制定内容来看，各地规范性文件内容大致相同，包括发布主 体、出庭人员、出庭要求、案件范围、应诉率、不出庭责任等诸多事项，完整描 绘了行政首长出庭应诉制的全貌。 同时，规范文本的制定状况日益成熟，呈现新的趋势：行政首长出庭应诉制 度不再局限于一项孤立的司法制度而成为司法权与行政权互动的重要机制，成为 法治政府建设的重要内容，并纳入日常工作考核范围。以江苏地区为例，2006 年， 南通市政府将行政诉讼案件审理结果和行政首长出庭应诉情况作为各行政机关依 法行政的重要内容，并纳入创建“法治江苏合格县（市、区） ” 、 “法治南通合格乡 镇” 、 “规范执法合格（示范）单位”考核范畴，增加其在年终考核中的权重。除 此以外，南京浦口区政府也于 2008 年 3 月结合南京市行政机关行政诉讼工作规 则和浦口区人民政府行政应诉工作规则 ，出台关于进一步加强行政机关负 责人行政诉讼出庭应诉工作的意见 ，将行政机关负责人必须出庭应诉的情形由先 前的三种增加到五种，同时明确行政机关负责人年度出庭应诉率不得少于 50%。 江苏苏州亦颇具典型，该市政府提出进一步完善行政首长出庭应诉工作的要求， 明确到 2015 年， 各级行政机关负责人出庭应诉率达到 90%以上 。 并将其纳入 苏 州市法治政府建设 2011-2015 年规划与苏州市法治政府建设指标体系 。综上 可见，行政首长出庭应诉制度的重要性日益提升，规范文本的制定趋向成熟。 娄银生： 最高法院盛赞江苏行政首长出庭应诉好 ，载江苏法制报2011 年 3 月。 我国行政首长出庭应诉制度研究我国行政首长出庭应诉制度研究 一、我国行政首长出庭应诉制度的运作概况一、我国行政首长出庭应诉制度的运作概况 9 （二）实践考察： 除文本变迁外，行政首长出庭应诉制度在实践过程中亦取得可观成效。通过 分析报道、研究个案，可知首长出庭应诉工作具有如下三方面的发展态势： 1.行政首长出庭应诉工作逐渐常态化。过去，全国范围内，行政首长出庭应诉 的比例不到 1， “民告官不见官” 。自行政首长出庭应诉制度推行后，行政机关在 行政案件中不出庭应诉、不答辩、不举证的案件逐年减少，民与官能平等对薄公 堂。以江苏省为例，2007 年，在“法治江苏合格县（市区） ”考核中，江苏将行政 机关法定代表人或分管领导“出庭应诉率”列入了考核指标，2008 年省政府出台 的江苏省依法行政考核办法又将这一考核内容进一步作了强化。全省行政机 关负责人出庭应诉达到 1129 案次，相当于前 4 年的总和，是 2003 年的近 10 倍。 苏州市情况则更为理想。2008 年 1 月苏州市委、市政府作出行政机关法定代表人 或分管领导出庭应诉率达到 50%的硬性规定。实践表明，苏州市行政首长出庭率 已接近 70%，在苏州两级法院“民告官”已基本成常态。最具典型的是南通海安 县，连续 5 年保持出庭应诉率 100%，206 名行政首长曾出现在被告席上，媒体称 之为独特的“海安现象” 。除首长出庭应诉日益常规化外，行政首长出庭应诉的心 态也更加成熟。伴随行政首长应诉制度雨后春笋般建立，各行政机关将应诉工作 纳入行政执法责任考核范围，行政人员出庭表现与评优、评先进挂钩，且规定不 出庭将被问责，结果倒逼行政机关负责人出庭应诉。随着出庭应诉常规化，行政 机关应诉人员法治意识提升加上舆论媒体的宣传，行政首长逐渐从被动出庭到主 动出庭，从应付到积极对话，从庭前不介入到主动掌握案情。 越来越多的行政机 关能够坦然接受败诉结果，对审判结果予以认同。可加，首长应诉心态日益成熟。 实践中，石嘴山市人力资源和社会保障局副局长的言辞印证了这一观点。其认为 首长出庭应诉是对法律和行政相对人的尊重，是负责任的表现。即便输了官司， 也是提高自我和取得民心的赢家。 上海市浦东新区工商行政管理局局长也认为 “当 被告”受益良多，认为出庭应诉能够使其认识工作中的问题和不足，使其与百姓 处于平等的地位，缩短行政机关和百姓的距离，让百姓感觉到尊重，并且通过出 庭，强化所有局里干部的依法行政意识。 ” 可见，从“怕出庭” 、 “不出庭”转变 江必新： 拓宽行政审判职能 推进社会管理创新行政审判在社会管理创新中的角色思考 ，载法律适 用2011 年第 3 期。 江必新： 积极推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作 ，载人民法院报2011 年 7 月 23 日。 参见李飞等： 行政领导的 38 次出庭上海法院推进行政领导出庭应诉工作调查 ， 一、我国行政首长出庭应诉制度的运作概况一、我国行政首长出庭应诉制度的运作概况 我国行政首长出庭应诉制度研究我国行政首长出庭应诉制度研究 10 为“敢出庭” 、 “愿出庭” ，行政首长的心态已逐渐平和、成熟。 2.行政首长出庭应诉制社会认同度日益提升。 作为一项自下而上的运动化兴起 的制度，行政首长出庭应诉制的方兴未艾除了人大牵头、政府主导、法院推动外， 离不开舆论媒体的宣传报道以及学界专家的理论支持。正面的新闻报道及建设性 的专家意见为制度的良好运行提供了宽容的环境和正确的方向。媒体言论承载了 社会大众对该制度的反映情况，而官方报道则表明国家大力推进行政首长出庭应 诉制度的态度。例如，作为官方报纸的人民法院报以 31 篇高频率报道力推行 政首长出庭应诉制度，可见法院对制度的认同度。而“2003 年前后，南京下关、 南通海关、苏州吴江等地党委或政府率先建立行政首长出庭应诉制，提出了“法 院倡导、党委领导、政府主导”的工作思路，也受到媒体的强烈关注，称之为“江 苏样本” 。2004 年，海安县几任县长率先主动在行政诉讼中积极应诉的行为受到两 级法院的普遍赞扬，主流媒体更称之为独特而具有个性的“海安现象”而进行全 面宣传。2012 年， “海安样本”入选“中国法治政府奖” ，作为中国第一个由学 术机构发起设立，依据科学的评选标准和公开的评选程序对各级行政机关在依法 行政、建设法治政府方面的制度和措施进行评价的奖项， “中国法治政府奖”客观 而权威的证明了行政首长出庭应诉制度在法治政府建设中的深远影响。 “海安样 本”以高票当选的事实更是凸显社会的强烈认同感。不仅如此，行政首长出庭应 诉制度的建立推广也离不开学术界的支持。最高人民法院副院长曾言： “行政审判 迈出每一步，都需要坚实的理论支撑。 ”相较于舆论媒体普遍赞扬的呼声，学者的 意见则显得客观冷静。虽然大部分学者肯定行政首长出庭应诉的现实意义，认为 行政首长出庭应诉“能够促进行政机关依法行政，特别是政府的一把手在参 与庭审的过程中，提高依法行政的感性认识，更深地认识到有权必有责、用权受 监督、违法要追究、侵权要赔偿的行政法治理念。 ” 但也有学者持保守意见，认 为“在健全的法治制度下，对于行政诉讼案件，行政首长固然在法律上负有法定 代表人的法律责任，但也可委托政府律师以及其他相关人员出庭应诉，而未必完 全需要承担亲自出庭这样硬性的法律义务。 ”也有学者担心： “行政首长公务繁忙， 难有把握能出庭。即使出庭，也担心会给法官和当事人造成压力而影响行政审判 的顺利进行。 ” 综上可知，行政首长出庭应诉制度受到舆论媒体和学界专家的广 参见张长春、 丁亚鹏： “海安样本”入选“中国法治政府奖” ， 参见朱俊骏等： 江苏海安九旬老人状告县政府 女县长出庭应诉 ， 刘晓燕等： 24 个行政一把手的 134 次出庭对合阳县行政首长出庭应诉制度的调查 ，载人民法院报 2003 年 9 月 25 日。 我国行政首长出庭应诉制度研究我国行政首长出庭应诉制度研究 一、我国行政首长出庭应诉制度的运作概况一、我国行政首长出庭应诉制度的运作概况 11 泛关注、支持，社会认同感日益提升。 3.行政首长出庭应诉工作实效不断增强。首先，行政首长出庭应诉制度对优化 司法环境的意义不言而喻。有学者曾言： “人们评价某一社会法治水平或社会秩序 的状况，基本