（经济法学专业论文）地方预算权研究.pdf

摘要 地方预算权，是与市场经济相适应的在分税制体制下的一级与中央 预算权相对独立的财政权。它是指地方各级权力机关、行政机关及其各 部门预算单位享有的预算权。与中央预算权相同，既包括预算编制权、 审批权、执行权，也包括预算执行的监督权，它是地方权力机关和行政 机关及相关预算单位有关依法制定预算和实施预算的各项权力的统称。 在我国社会主义市场经济条件下，地方预算权应当是一种法定权力、独 立权力、实有权力。地方预算权的行使和地方经济的发展，对中央宏观 调控目标的实现具有重要的意义。 我国自1 9 9 4 年确立地方预算以来，在促进地方经济与社会发展方面， 取得了明显的成效。区域经济政策的倾斜，地方预算权的积极行使，使 一些地方迅速改变了原来落后的局面，一跃成为经济发达的地区。但是， 任何体制的建立和完善都有一个逐步完善的过程。我国地方预算权的实 施，依然存在着一些亟待解决的问题。 笔者研究地方预算权的目的，即在于完善我国地方预算权的基本理 论，解决我国在地方预算实践中遇到的实际问题，以期能够通过对这一 问题的研究，不断促进我国地方预算体制的完善，使地方预算权理论、 实践问题的研究都不断深入。 本文共分五个部分。 第一部分是对我国预算权一般理论的分析，主要从我国预算管理体 制和预算权的内容两方面对预算权的一般理论进行分析。从属概念的层 面介绍了地方预算权的理论基础。 第二部分是对我国地方预算权的一般理论分析。主要介绍了地方预 算权概念提出的背景、地方预算权的性质，以及地方预算权研究对我国 宏观经济调控的作用。明确了地方预算权是地方财政权的前提，且中央 与地方事权的划分是地方预算权确定的基础，并在此基础上提出了地方 预算权的行使原则。 第三部分是对国外地方预算现状的介绍。主要从“地方预算”的概 念、预算编制模式、事权财权的配置以及地方政府债券管理体制等方面， 对国外地方预算权的运行状况进行了一定的分析。 第四部分是对我国地方预算权现状的分析和存在问题的总结。主要 对目前我国地方预算权运行中存在的财权和事权配置不统一、地方政府 举债管理不合理、地方预算体制有待完善、非税收入管理混乱等几方面 的问题进行了分析，剖析了这些问题存在的原因。 第五部分是完善我国地方预算权的法律对策分析，该部分以法律为 立足点，针对本文第四部分指出的问题，提出建议，对我国地方预算体 制的完善具有一定的理论和实践意义。 本文的创新之处在于构建了地方预算权基本理论，以宏观经济为视 角，对地方预算权这一概念进行剖析，跳出以往学者仅限于宏观层面研 究预算的圈予，并立足于法律，从统一地方财权和事权、促进地方发债 融资合理发展、完善地方预算体系、完善非税收入管理等方面，为切实 解决我国地方预算中存在的问题提出了自己的见解。 笔者通过网络、数据库、图书馆的各种途径收集了大量的文献，并深 入实践部门掌握第一手材料；运用历史唯物主义的方法，从我国预算编制 体制的变迁中寻找新的问题，展开了对“地方预算权”的研究；运用结构 功能分析法，在我国预算体制的整体框架下，考察研究地方预算权对我 国宏观经济发展的意义和作用，从而阐明了研究地方预算权问题的必要 性：运用比较分析的方法，将我国的地方预算与其他国家相比较，在分析 异同的基础上寻找可资借鉴的经验；运用实证主义的分析方法，对我国地 方预算的现状进行解读，在既有研究成果的基础上提出自己的观点，为我 国地方预算权理论的发展和完善提出了相关的建议。 关键词：地方预算；地方预算权；事权；财权；非税收入 a b s t r a c t t h el o c a lb u d g e tp o w e ri su n d e rt h et a xd i s t r i b u t i o ns y s t e mw h i c ha d a p t s t ow i t ht h em a r k e te c o n o m ya n di sag r a d eo ff i n a n e i a l p o w e rw h i c hi s r e l a t i v e l yi n d e p e n d e n ti v i t ht h ec e n t r a lb u d g e tp o w e r i tr e f e r st ot h eb u d g e f p o w e rw h i c hb e l o n g st oa l li e v e l so fa u t h o r i t i e s ，t h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n s a n dt h e i rv a r i o u sd e p a r t m e n t s 1i t i sc h es a m ea st h ec e n t r a lb u d g e ti nt h e c o n t e n t ，a l s oi r t c ! u d e st h e j u r i m i c t i o n o f b u d g e te s t a b l i s h m e n t ，t h e j u r i s d i c t i o no fe x a m i n a t i o na n da p p r o v a l , a n dt h ej u r i s d i c t i o n o fe x e c u t i n g ， b e s i d e s ，i ta l s oi n c l u d e st h ej u r i s d i c t i o no ft h eb u d g e ti m p l e m e n t a t i o n t h e l o c a lb u d g e tp o w e rm u s tb eak i n do fl e g a lp o w e r , i n d e p e n d e n ta u t h o r i t ya n d r e a l a u t h o r i t y t h ei m p l e m e n t a t i o no fl o c a l b u d g e tp o w e r a n dt h e d e v e l o p m e n to ft h e l o c a l e c o n o m yh a v e t h ev i t a l s i g n i f i c a n c e t ot h e r e a l i z a t i o no ft h ec e n t r a lm a c r o e c o n o m i c r e g u l a t i o na n dc o n t r o lg o a l s t h el o c a lb u d g e ts y s t e mo fc h i n aw a se s t a b l i s h e di n 1 9 9 4 ，a n dh a s o b t a i n e dt h et a n g i b l er e s u l t si np r o m o t i n gt h el o c a le c o n o m ya n dt h es o c i a l d e v e l o p m e n t d u et ot h ec e n t r a lp o l i c i e sm c l m i n gt oc e r t a i nr e g i o n s ，a n dt h e l o c a lb u d g e tp o w e rp o s i t i v e l ye x e r c i s e d ，s o m ep l a c e sr a p i d l yc h a n g e di t s o r i g i n a lb a c k w a r d n e s s ，a n dl e a p ti n t o t h ee c o n o m i c a l d e v e l o p e dp r o c e s s w h i c hc o n s u m m a t e sg r a d u n i y t h ei m p l e m e n t a t i o no fo u rc o u n t r y sl o c a l b u d g e tp o w e rs t i l lh a sp r o b l e m sw h ! c hu r g e n t l yw a i tt ob es o l v e & t h i sa r t i c l e o b t a i n sf r o mt h e e l e m e n t a r yt h e o r i e so ft h eb u d g e tp o w e r ，c o n s t r u c t st h e e l e m e n t a r yt h e o r yo ft h el o c a lb u d g e tp o w e r ，a n di n t r o d u c e sg r a d u a ! l yt h e l o c a lb u d g e tp o w e r 。sc o n c e p t ，t h en a t u r e ，t h ep r i n c i p l e sa sw e l la si t sr e l a t i o n s w i t h 1 0 c a lf i n a n c e t h a tl a y st h er a t i o n a l ef o rn r t h e ra n a l y z i n ga n ds o l v i n g t h ep r a c t i c ep r o b l e m si nt h em o v e m e n to fl o c a lb u d g e tp o w e r t h ep u r p o s eo fs t u d y i n gl o c a lb u d g e tp o w e ri st oc o n s u m m a t et h eb a s i c t h e o r i e so ft h el o c a lb u d g e tp o w e r , a n dt os o l v et h ep r o b l e m sw em e e tw i t hi n t h e p r a c t i c eo fl o c a lb u d g e t t h ea u t h o ra l s oe x p e c t st op r o m o t et h e p e r f e & i n go fl o c a lb u d g e ts y s t e mo fc h i n af r o mt h i sa sw e l la sg e t t i n ga f u r t h e rs t u d y i n gi nt h i s1 s s u e t h i sa r t i c l ei sc o m p o s e do ff i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti sm a i n l ya b o u tt h ea n a l y s i so ft h eb a s i ct h e o r i e so ft h e b u d g e tp o w e ro fc h i n a t h ea r t i c l e i n t r o d u c e st h a tf r o mt w oa s p e c t s ：t h e m a n a g e m e n ts y s t e ma n dt h ec o n t e n t s a n di n t e r p r e tt h et h e o r e t i c a lb a s e m e n t o ft h el o c a lb u d g e tp o w e r t h es e c o n dp a r tr e f e r st ot h et h e o r e t i c a la n a l y s i so ft h el o c a lb u d g e t p o w e r t h i sp a r tm a i n l yi n t r o d u c e st h el o c a lb u d g e tp o w e r sb a c k g r o u n do f t h ec o n c e p t sp r o p o s i n g ，t h en a t u r e ，a n di t sf u n c t i o nt ot h em a c r oe c o n o m y t h ea r t i c l es h o w st h a tt h el o c a lb u d g e tp o w e ri st h ep r e m i s eo ft h el o c a l f i n a n c e ，a n dt h ed i v i d i n go fg o v e r n a n c eb e t w e e n t h ec e n t r a la u t h o r i t ya n dt h e l o c a lo n e si st h ef o u n d a t i o no fd e l i m i t i n gt h el o c a lb u d g e tp o w e r a n da f t e r t h o s e ，t h ew r i t e ri n t r o d u c e st h ep r i n c i p l e st h a tc a nn o r m a l i z et h ee x e r c i s eo f t h el o c a lb u d g e tp o w e r t h et h i r dp a r ti sa b o u to v e r s e a sl o c a lb u d g e tp o w e ri sc o m p o s e do ff i v e s u b t i t l e t h e ya r et h ec o n c e p t s ，t h em o d e ，t h eu n i f y i n go ft h eg o v e r n a n c ea n d t h ef i n a n c e ，t h em a n a g e m e n to fb o n d i s s u i n gb yt h el o c a lg o v e r n m e n t s t h ef o r t hp a r th a st w of o c a lp o i n t s ，o n ei st h ea n a l y s i so ft h ep r a c t i c eo f c h i n e s el o c a lb u d g e tp o w e r ，t h eo t h e ri sb r i n g i n gu pa n de x p l a i n i n gp r o b l e m s t h a te x i s ti nt h eo p e r a t i n go ft h el o c a lb u d g e tp o w e rs y s t e m n o w a d a y s ，t h e p r o b l e m sa r es h o w e dm a i n l yi nt h eu n i f y i n go fg o v e r n a n c ea n df i n a n c e ，t h e l o c a lg o v e r n m e n t s i s s u i n go fb o n d ，t h em a n a g e m e n ts y s t e mo fl o c a lb u d g e t a n dn o n - i n c o m ee t c t h el a s t p a r t i s f o c u s i n g o nt h e l e g a l m e a s u r e st o p r o m o t e t h e c o n s u m m a t i n go fo u rc o u n t r y sl o c a lb u d g e tp o w e r t h i sp a r t ，s e e i n gt h el a w a ss t a n dp o i n t ，a i m sd i r e c t l ya tt h ep r o b l e m sm e n t i o n e di nt h el a s tp a r t ，a n d g i v e sm a n ys u g g e s t i o n ， t h ei n n o v a t i o no ft h i sa r t i c l el a y si nc o n s t r u c t i n ge l e m e n t a r yt h e o r i e so f t h el o d a lb u d g e tp o w e r t a k i n gt h em a c r o s c o p i ce c o n o m ya s t h ea n g l eo f v i e w , t h ea u t h o rc a r r i e so nt h ea n a l y s i so fl o c a lb u d g e tp o w e r a n dj u m p e d o u to ft h ef o r m e rs c h o l a ro n l yt o b e r e s t r i c t e d i nt h e m a c r o s c o p i c s t r a t i f i c a t i o n ，m o r e o v e r , b a s e d o nt h el a w , f r o m u n i f y i n g t h el o c a l g o v e r n m e n t sd u t y a n d f i n a n c e ，p r o m o t i n gt h eb o n d i s s u i n g o fl o c a l g o v e r n m e n td e v e l o pr e a s o n a b l y , c o n s u m m a t i n gt h el o c a lb u d g e ts y s t e m ，a s w e l la st h en o n t a xi n c o m em a n a g e m e n t ，t h ea u t h o rp r o p o s e so w no p i n i o nt o p r a c t i c a l l ys o l v et h ep r o b l e m sw h i c h e x i s ti no u r c o u n t r yl o c a lb u d g e t t h ea u t h o rh a sc o l l e c t e dt h em a s s i v el i t e r a t u r e st h r o u g hk i n d so f w a y s ， s u c ha st h en e t w o r k ，t h ed a t a b a s e ，t h el i b r a r y , a n da l s og o r e ni n t ot h ep r a c t i c e d e p a r t m e n t st og r a s pt h em a t e r i a l u s i n gt h eh i s t o r i c a lm a t e r i a l i s mm e t h o d ， t h ea u t h o rs e e kn e wq u e s t i o n sf r o mt h eo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r eo fb u d g e ti n v i c i s s i t u d ea n dl a u n c h e st ot h es t u d yo f “t h el o c a lb u d g e tp o w e r ”u s i n gt h e s t r u c t u r e f u n c t i o n a la n a l y s i sm e t h o d ，u n d e rt h eo v e r a l lf r a m eo ft h eb u d g e t s s y s t e mo fc h i n a ，t h ew r i t e ri n s p e c t sa n ds t u d i e st h el o c a lb u d g e tp o w e r s s i g n i f i c a n tf u n c t i o nt oo u rc o u n t r ym a c r o s c o p i ce c o n o m yd e v e l o p m e n t u s i n gt h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i sm e t h o d ，b yc o m p a r i n go u rc o u n t r y sl o c a l b u d g e tw i t ho t h e rc o u n t r i e s ，a n ds e e k i n gt h es i m i l a r i t i e sa n dd i f f e r e n c e s ，w e m a yf i n dt h em o d e le x p e r i e n c e u s i n gt h er e a ld i a g n o s i sp r i n c i p l ea n a l y s i s m e t h o d ，a f t e re x p l a i n i n go u rc o u n t r y sl o c a lb u d g e t sp r e s e n ts i t u a t i o n ，t h e w r i t e rp r o p o s e so w nv i e w p o i n t so ht h ef o u n d a t i o no ft h er e s e a r c hr e s u l t s g o t t e nb e f o r e ，a n dp u t sf o r w a r dt h a tt h es t u d yc a np r o m o t et h ed e v e l o p m e n t a n dc o n s m n m a t i o no f o u rc o u n t r y sl o c a lb u d g e tp o w e rt h e o r i e s k e y w o r d s ：t h el o c a lb u d g e t ；t h el o c a lb u d g e tp o w e r ；g o v e r n a n c e ；f i n a n c e n o n t a xr e v e n u e 引言 引言 随着我国经济体制的转轨，我国的财政体制也由计划经济财政向公共财政转变。 相应的，我国的预算管理体栅也发生了重要的变化。在计划经济时期，我国的预算管 理体制以“统一领导、分级管理”为特征，即在中央统一制定政策、统一计划和统一 安排制度的前提下，按国家政权结构和行政区划划分预算级次，地方预算的收入和支 出项目由中央确定，此时的地方预算没有独立性。自1 9 9 5 年我国预算法实施以来， 分级预算体制在我国逐步建立并日趋完善，其核心内容是：中央预算和地方预算相互 独立，自求平衡，由此，各级地方预算由各级地方立法机构审批、监督，具有了独立 性。 在这样的历史背景下，地方预算权的确定和完善对于我国预算权的完善和经济法 制建设具有了重要意义。但是，就已有的研究成果来看，大多数学者的研究多集中于 修改现行的预算法之上，主要表现在对审议程序的改善和预算编制体制的完善两 方面。而对地方预算权进行专门、系统研究的成果较少。虽然在财税方面的经济学论 著中也可见有关于地方预算权的简要论述，但也多跟于经济领域，而在法律领域，这 一研究尤显薄弱。 笔者就是在这样的背景下，选择了这一题目。目的在于通过对“地方预算权” 的系统研究，在明确这一权力的法律渊源和法律基础的前提下，进一步明晰地方预算 与中央预算的关系、地方预算对宏观调控的作用，以便从理论上深化对地方预算权的 认识，为地方各级预算主体正确行使预算职权提供更为充分的理论基础。与此同时， 在考察地方预算现状的基础上，对地方预算现有的问题进行分析，并提出合理化建议， 以期促进地方预算体制的不断完善。全文对“地方预算权”从理论和实践的角度进行 深入的剖析，以法律为立足点，借鉴国外研究成果及经验，全面地阐明“地方预算权” 的相关理论，这对于我国地方预算权理论的完善以及我囤各级地方预算体制的合理发 展具有重要的理沦意义和现实意义。 一、预算权的一般理论分析 预算是国家的基本财政计划，即国家对未来一定期闯内的财政资金的筹集与供应 的预先计划，它包括预算收入和预算支出两部分。“国家预算是政府的基本财政收支计 划。它的功能是反映政府的财政收支状况。从形式上看，国家预算就是按一定标准将 财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，可以使人们清楚地了解政府的收支活动， 地方预算杈研究 成为反映政府财政活动的一面镜子。但从实际经济内容来看，国家预算的编制是政府 对财政收支的计划安排，预算执行是财政资金的筹措和使用过程，国家决算则是国家 决算执行的总结。所以，国家预算反映着政府活动的范围、方向和政策。”按照国家 行政管理的层次，我国预算可分为中央预算和地方预算，中央预算是指由中央各部门 的单位和中央直属单位的预算组成的年度收支计划，地方预算是由省、自治区、直辖 市总预算组成。在我国预算管理体制下，中央预算与地方预算在独立运作的基础上有 机结合，构成了我国预算体制的总体系，尽管实践中还存在一些问题，但总体上实现 了我国预算体制的有效运行。 ( 一) 我国的预算管理体制 预算管理体制是指国家在组织预算活动中，确定中央与地方政府之间，以及地方 各级政府之间划分财政收支范围和财政管理权限的根本制度。”1 国家预算在我国财政 资金分配体系中占主导地位，处于中- f i , 环节。它最基本的任务是正确处理中央与地方 各级政府间的分配关系，明确划分中央和地方各级预算的收支范围和预算收支管理职 权，以协调不同预算主体的利益关系，其实质是理顺国家预算在资金收缴和分配上的 集权和分权关系。 我国现行的中华人民共和国预算法( 以下简称预算法) 规定，“国家实行 一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州，县、自治 县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级。不具备设立预算条件的乡、民族乡、 镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。”这一规定从法律上确定 了我国的分级财政管理体制，确立了“统一领导、分级管理”的预算管理原则。 ( 二) 我国预算权的内容 预算权，是指特定主体，根据法律授权，按照法律规定的程序，编制、审批、执 行、调整预算以及监督预算执行的权力，其主要包括预算编制权、预算审批权、预算 执行权、预算调整杈和预算监督权。 1 预算编制权 根据预算法规定，国务院编制中央预算、决算草案和中央预算涧整方案； 县级以上地方各级政府、乡、民族乡、镇政府各自编制本级预算、决算草案和本级 预算的调整方案。在实践中，包括国务院在内的各级政府的财政部门负责本级预算、 。参见中华人民共和国预算泣第2 条。 预算权的一般理论分析 决算、塌整方案的具体操作。预算编制内容包括收入和支出两部分，预算收入主要 由税收收入、依照规定应当上缴的国有资产收益、专项收入等组成：预算支出主要 由经济建设支出、教科文卫体等事业发展支出、国家管理费用支出、国防支出( 地 方预算中一般不包括此项) 及各项补贴支出等组成。 2 预算审批权 “预算的审批是指我国各级权力机关对同级人民政府所提出的预算草案进行 审查批准的规则和手续。”。”根据我国预算法规定，全国人民代表大会负责审 查中央和地方预算草案，批准中央预算和中央预算执行情况的报告，全国人民代表 大会常务委员会审查和批准中央预算的调整方案及中央决算。县级以上地方各级人 民代表大会审查本级总预算草案，批准本级预算和本级预算执行情况的报告，县级 以上地方各级人民代表大会常务委员会审查和批准本级预算和本级预算执行情况 的报告及本级决算。设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预 算、本级预算执行情况的报告及本级决算。 3 预算执行权 “预算执行是指根据国家权力机关审查和批准的国家预算，实现预算收入和预 算支出的一系列活动的总称。”“1 我国各级预算由本级政府组织执行，具体工作山 本级政府财政部门负责。各级政府应当加强对预算执行的领导，一方面支持预算收 入的征收部门依法组织预算收入，对应征的预算收入，必须依照法律、行政法规的 规定，及时、足额征收并按照法定程序及时、足额上缴国库；另一方面要支持政府 财政部门严格管理预算支出，县级以上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民 族乡、镇也应当设立园库，除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门 同意，任何部门、单位和个人都无权动用国库款或者以其他方式支配已入国库的库 款。 4 预算调整权 根据我国预算法规定，“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预 算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出 或减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预 算中举借债务的数据增加的部分变更”。“各级政府对于必须进行的预算调整，应当 。参见中牛人民基和田预算法第1 2 条、第1 3 条。 。参见中 阜人氏共和固预算法第5 3 条。 地方预算权研究 编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审 查和批准：县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务 委员会审查和批准，乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大 会审查和批准；未经批准，不得调整预算。 5 预算监督权 我国预算髓督体系包括两部分：一是，权力机关监督；二是，审计机关监督。 我国权力机关代表人民行使权力，是人民群众的代言人。因此，权力机关的监督也 就是人民群众的监督。为此，预算法规定，全国人民代表大会及其常务委员会 对中央和地方预算、决算进行监督：县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员 会对本级和下级政府预算、决算进行监督：多、民族乡、镇人民代表大会对本级预 算、决算进行监督。” 二、地方预算权的一般理论分析 ( ) 地方预算权概念的提出 地方预算权出现于分税制体制下，是与市场经济相适应，并与中央预算权相 对独立的财政权。目前，为实行市场经济体制的许多国家所采用。1 9 9 3 年，国务院 颁发了国务院关于实行分税制财政管理体制的决定( 以下简称决定) ，该决定按 照税种划分了中央和地方收入，其中，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税 种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合 地方征管的税种划为地方税。而地方则政则主要承担本地区政权机关运转所需支出， 以及本地经济事业发展所需支出。同时，该决定为完善我国分税制提出了系 列相关的配套政策和改革措旌。其中提出，要改变中央代编地方预算的做法，每年 由国务院提前向地方提出编制预算的要求，地方编制预算后，报财政部汇总国家预 算。1 9 9 4 年按照发展社会主义市场经济的要求，我国实行了分税制，调整了中央 与地方的利益分配格局，为进步理顺中央与地方的财蛾分配关系，充分发挥国家 财政的职能和作用奠定了基础。由此，地方预算与中央预算分离，在划分不同的税 种，不同事权的基础上，中央预算与地方预算各自有了自己相应的预算空间。地方 预算改变以往依附于中央预算的地位，成为一级独立的预算。 理论研究与实践表明，作为财政计划载体的预算，具有明显的法律性质。首先， o 参见中华人民共和国预算法第5 9 条。 地方预算权的一般理论分析 任何国家都制定有规范预算程序，预算编制方法，预算调整等方面的法律文件，甚 都以法律形式将这一财政计划行为予以制度化和法律化。其次，不同层级的预算， 反映了不同级次的权力机关，行政机关及各部门的预算权力的运行权限。有一级独 立的预算，就应有一级独立的预算权。据此，地方预算权在分税制和分级财政体制 的背景下具有更为重要的意义。根据预算权的基本含义以及以上分析，笔者认为， 所谓地方预算权，就是指地方各级权力机关、行政机关及其各部门预算单位享有的 预算权。与中央预算权相同，既包括预算编制权、审批权、执行权，也包括预算执 行的监督权。它是地方权力机关和行政机关及相关预算单位有关依法制定、实施和 监督预舅的各项权力的统称。 ( 二) 地方预算权的性质 笔者认为，地方预算权首先应当是一种法定权力。权力只有存在法律的保障才 具有实际意义。我国现行预算法中明确规定，“国家实行一级政府一级预算”o ， “各级预算应当做到收支平衡”。这类规定肯定了地方预算的独立性，有一级独立 的预算就应当有一级独立的预算权。因此，地方预算权应当被肯定为法律赋予地方 各级政府的权力。 其次，地方预算权应当是一种独立权力。地方预算权是相对于中央预算权而言 的，自我国分级财政体制确立以来，中央与地方的预算即开始相互独立运作、自求 平衡，地方预算改变了以往依附于中央预算的状态，成为相对独立的运作体系。地 方预算权也自然成为独立的权力而存在。强调地方预算权的独立性是相对于计划经 济体制下的地方预算面言的。“独立”是相对的，地方预算与中央预算仍具有密切的 联系，对我固宏观调控目标的实现具有重要的辅助作用。 再次，地方预算权应当是一种实有权力。地方预算与中央预算的脱离，使地方 预算具有了与以往不同的重要意义。地方预算权也由此而具有了实际的内容。在旧 的财政体制下，全国预算统一运作，地方政府的财政预算不存在自求平衡的要求， 那h 寸的地方预算与真e 的预算是存在很大差异的，在当时，地方政府的预算事实上 也是被动地完成任务而已，无需发挥自身的能动性。现今的分税分级财政体制下， 地方政府在预算编制、项目支出选择、预算执行等方面具有与以往极不相同的职责。 预算能力的强弱会直接影响本地经济发展的绩效。笔者所要研究的“地方预算权” 即是建立在这种理论基点上的一种权力。 ”参见中华人民共和国预算法第2 条。 。参见中华人民共和国预算法第3 条。 5 地方预算权f 究 ( 三) 地方预算权研究对我国宏观调控的作用 在社会主义市场经济条件下，宏观经济调控必须依托市场，以间接调控为主， 以计划手段、法律手段为主，辅以必要的行政手段。这里的“计划”是指国家统一 制定的国民经济和社会发展规划和安排是国家对未来一定时期经济、社会发展所 作的全面部署和指导，是国家从宏观上引导和调控经济运行的基本依据，是指导国 民经济和社会发展的纲领性文件，是经济和社会发展战略目标的具体化，也是国家 对社会经济实行宏观管理的中心环节和重要手段。我国计划的主要方式是中长期计 划，同时电制定年度计划以便于落实中长期计划。预算属于经济发展年度计划的一 种。 地方预算的实施和地方经济发展对中央宏观调控目标的实现具有重要的影响。 中央制定全国性的经济政策、确定宏观经济目标，必须认真考察各地的经济状况和 经济发展态势。各地区的经济发展是密切联系的，一个地区的经济利益或经济问题 很可能在短期内蔓延周边地区甚至全国。此时，这种经济利益或经济问题就会成为 中央制定经济政策、选择宏观经济调控重点目标的依掘。 地方预算应是能够促进地区经济发展的有效方案，科学合理的预算及该预算的 有效实施，可以促进浚地区经济的健康稳定发展，同时也可以带动周边地区经济的 发展，点点结合，即可带动全国经济的发展，促进我国宏观经济目标的实现。而且， 地方政府在编制预算、安排经济发展计划时，也一定会充分参考国家的火政方针， 以期最大限度的享受罔家的优惠政策，以最少的成本获取最大的经济效益。地方政 府这种对中央政策的响应，就是对中央宏观经济发展舰划的配合。地方预算工作做 得好。促进了地区经济的发展，也就促进了我国宏观经济的发展。地方预算对我国 宏观经济的发展具有间接的促进作用。 要做好地方预算，就要对地方预算有全面、深入的了解。笔者对“地方预算权” 的研究目的即在于完善地方预算的理论，解决地方预算的实践工作中存在的问题， 促进地方预算体制的进一步完善。 ( 四) 地方预算权确定的基础是中央与地方事权的划分 自1 9 9 4 年分税制后中央、地方各自独立预算。预算作为一种财政收支计划，其 “收”、“支”即体现了财权和事权相结合。在预算过程中应该坚持“以支定收” 的原则，由此可见，事权划分是财权划分的前提，以事权为基础划分各级财政的收 6 地方预算权的一般理论分析 支范围以及管理权限，是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核心与基础。 根据我国预算法实旖条例规定，地方预算收入是指按照分税制财政管理体制， 纳入地方预算，中央不参与分享的收入，包括地方本级收入和中央按照规定返还或 补助地方的收入。 按照事权和财权相结合的原则，我国分税制体制即在合理界定中央、地方事权 的基础上划分中央和地方之间的财权。按照公麸财政的原理，对于促进全国经济和 社会稳定发展，涉及国家利益，受益范围普遍于全国等这类的事权应主要划归中央 政府：而对于资源配置，受益范围具有明显的区域性的事权则应主要划归地方。其 中，中央的事权由中央财政负担并纳入中央预算，而地方事权则理应由地方财政负 担并纳入地方预算。此外，根据公共产品和服务受益范围，按照效率和公平原则， 不同层次的公共产品应当由不同级别的政府提供。对此，决定中有关中央与地方 事权的基本划分，符合陵基本原理，并为我国确立和完善地方预算权，提供了基本 的法律依据。 ( 五) 地方预算权是地方财政权的前提 本文所讨论的“预算”是指政府的一种受法律约束的经济活动，即政府预算。 从内容角度看，它是经法定程序批准的政府年度财政收支计划：从形式角度看，它 是政府财政计划的一砷数字化表现形式，又或者说是货币金额的量化。地方财政从 内容上看，其收入主要包括国家划归地方的地方税种，中央地方共享税种属于地方 财政享有的部分，中央返给地方的补助及各种非税收入。从程序l 来看，各级地方 政府的预算部门按照法律规定的程序和预算编制方法，对本级地方财政收入的数额 及其来源，做出预先的计划和预测，形成财政收入。同时，预算也是一个利益选择 的过程。因为，财政支出的选择范围是十分广泛的，但财政收入是有限的，它并不 能覆盖所有的利益项目。所以，预算主体必须在不同的利益之间进行权衡，做出选 择，从而确定财政支出的方向。由此可见，地方预算是地方财政的是础，它把握了 地方财政“一进一出”两个口。地方预算权是地方财政权的前提。没有地方预算， 就无法切合实际的确定财政收入，自然就无法充分发挥财政职能作用，从而限制了 地方政府以财施政能力的发挥。 地方预算又是地方财政权的规矩。俗话说，“没有规矩不成方圆”。通过预算制 定收支计划，也就确定了财政活动的框架。什么税该收、该怎样收、什么钱该花、 o 参见中华人民共和国预算法实施条例第1 l 条 地方预算权1 i f 究 该往哪里花、陵花多少、由谁来花，这些都是预算程序所涉及的内容。事实上对 预算报告的审批、对预算执行的监督，就是对财政权行使的审查与监督。预算报告 的内容是财政活动的文件形式的综合，是对财政活动由实践向文字的改变，预算执 行是财政活动货币量化的形式。它反映了财政活动的倾向性。因此，对预算( 执行) 报告的审查，其实就是对财政活动的审查，对预算报告审查通过，就是对财政活动 计划的肯定，这种肯定不是简单的形式上的审批，而是具有法律意义的硬性的约束， 是未来一年内财政活动必须严格遵守执行的财政纲领。因此，财政权的行使必须在 行使预算权的前提下和尊重预算权的基础上进行，而不能随心所欲。 ( 六) 地方预算权的行使原则 1 民主与法制原则 民主与法制是一个宪政国家的应有之义。在法治社会条件下，它是一切活动的 基本原则，是一个国家拥有新鲜活力的基础，是取得一切成绩的力量之源。我国是 社会主义国家，中国共产党领导下的人民是固家的主人，国家政党的一切活动都是 代表人民完成的是为人民谋取利益的，任何选择都应是人民意志的表达。地方预 算权是国家权力之一，其行使自然不例外。为此，我国预算法规定，全国和地 方各级人民代表大会审查本级预算( 或总预算) 草案及本级预算( 或总预算) 执行 情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代 表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算 的不适当的决定。” 良好的法律秩序是一切社会活动的需求。有法才能保证社会的讵常运转，依法 治国才能实现社会发展的目标。任何社会活动都应以法制为原则。尤其是涉及广大 人民利益的、由少数人代表广大人民进行的社会活动中更是应强调法律的至上地位。 地方预算权，表面是政府和权力机关的权力，而这一权力的行使紧系广大人民的利 益，它必须在法律的约束下进行，才能保证始终符合人民的利益。同时，法律也为 这一权力的行使提供了充足的依据，而且，也只有在法律的支持下这一权力的作 用才能真正实现。 2 与地方财权、事权相适应原则 如前所述，有一级财政就应有一级独立的预算。地方财政权是地方政府获得财 政收入并决定财政开支的权