（环境与资源保护法学专业论文）完善我国环境管理体制的法律思考.pdf

摘要 当今世界，环境问题成为影响人类生存的重大问题。环境问题的特殊性、复杂性使 国家的介入成为必然。国家权力在环境保护领域的组织和运作都要由环境管理体制加以 规定，环境管理体制在国家环境管理中处于核心地位。我国现行环境管理体制有其历史 合理性，但在我国现代化建设进程加快，环境问题日益突出的情况下，其弊端日益明 显。实践的发展要求体制的变迁。本文力图从法律角度对我国现行环境管理体制存在问 题进行分析，在借鉴国外环境管理体制先进经验的基础上提出具体的完善建议，以期为 我国环境问题的解决提供一点思路。除了绪论，本文共分四部分。在第一部分中，笔者 从环境管理体制的概念及存在的理论基础着手，结合我国环境问题现状提出完善现行环 境管理体制的必要性。第二部分笔者从静态的机构设置、职能分配和动态的运行机制两 个视角对环境管理体制存在弊端进行具体分析，提出环境管理机构设置、职能分配方面 的弊端是环境管理效率低下的深层原因，而一系列运行机制的缺失则是使环境管理体制 在实践中难以发挥作用的障碍。第三部分着重对国外一些有代表性国家的环境管理体制 进行考察，总结其共同经验，为完善我国环境管理体制提供参考。第四部分是本文的重 点，在这部分中笔者提出了完善我国环境管理体制的法律设想，认为环境管理体制的完 善应以科学发展观为指导，在法治的轨道内进行；并从环境管理机构及职能、运行机制 方面提出了具体建议。 关键词环境管理体制组织设置运行机制 东北林业大学颈士掌位论文 a b s t r a c t i nr o wt i m e ，t h ee n v i r o n m e n tp r o b l e mb e c x 3 蛆e st h em a j o ri s s u et h a ta f f e c t st h eh u m a n b e i n g ss u r v i v a l t h ep a r t i c u l a r i t ya n dt h ec o m p l e x i t yo ft h ep r o b l e mc u u s ei n t e r v e n t i o no ft h e n a t i o n i ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nd o m a i n ，t h eo r g a n i z a t i o na n dt h eo p e m t i o no fs t a t ep o w e r a l ld e p o n d0 1 1t h ee n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m , s ot h ee n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e mi s a tt h e mp o s i t i o ni nt h en a t i o n a le n v i r o n m e n tm a n a g e m e n t p r e s e n te n v i r o n m e n t m a n a g e m e n ts y s t e mo ft h ec o u n t r yh a sh i s t o r i c a lm t i o n a l i t y , b u t i no u rm o d e r n i z a t i o n a d v a n c e m e n t , t h ee n v i r o n m e n tp r o b l e mp r o m i n e n t , t h em a l p r a c t i c ei so b v i o u sd a yb yd a y p r a c t i c e s d e v e l o p m e n tr e q u e s ts y s t e mv i c i s s i t u d e t h i sa r t i c l et r i e st oc a r r yo nt h ea n a l y s i so f o u rc o u n t r yw e s e n te n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e mf r o mt h el e g a la n g l e ，0 1 1t h eb a s i so f o v a s e a se n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e ma d v a n c e de x p e r i e n c ef o u n d a t i o n , p r o p o s e dc o n a e t e c o n s u m m a t e st h es u g g e s t i o n , t h i sm a yp r o v i d e sam e n t a l i t yf o re n v i r o n m e n tp r o b l e m s s o l u t i o n t h i sa r t i c l ee m b r a c e sf o u rp a r t se x c e p tp r e f a c e i nt h ef i r s tp a r t , a u t h o ri n 自r o u d c et h e c o n c e p ta n dt h er a t i o n a l eo ft h ee n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m , u n i f yp r e s e n tp r e s e n t s i t u a t i o no fo u t c o u n u ye n v i r o n m e n tp r o b l e ma n dp r o p o s et h en e c e s s i t yo fc o n s u m m a t i o n i n t h es e c o n dp a r t , a u t h o rc a r r i e so nt h ec o l l c r e t ea n a l y s i st ot h ee n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m e x i s t e n c em a l p r a c t i c ef r o mt w oa n g l e st h a tt h es t a t i co r g a n i z a t i o ne s t a b l i s h m e n ta n dt h e f u n c t i o na s s i g n m e n ta n dt h ed y n a m i co p e r a t i o n a lm e c h a n i s m , p r o p o s e dt h ee n v i r o n m e n t m a n a g e m e n t s t r u c t u r ee s t a b l i s h m e n t , t h ef u n c t i o na s s i g n m e n ta s p e a ：t s f l a wi st h el o wi n - d e p t h r e a s o no fe n v i r o n m e n tm a n a g e m e n tu n e f f i c i e n c y , b u tas e r i e so fo p e m t i o n s lm e c h a n i s m s f l a w i sa n o t h e rb a l t i e re n a b l e st h ee n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e mw i t hd i 伍c u l t yt op l a yt h er o l e i nr e a l i t y t h et h i r dp a r te m p h a t i c a l l yh a st h er e p r e s e n t a t i v en a t i o n a le n v i r o n m e n tm a n a g e m e n t s y s t e mt oo v e i s e a ss o m e w h a tt oc a r r yo nt h ei n s p e c t i o n , s u n n n a r i z e si tt oe x p e r i e n c et o g e t h e r , f o rc o n s u m m a t e so u rc o u n t r ye n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e mt op r o v i d et h er e f e r e n c e t h e f o u r t hp a r ti sk e yp o i mo ft h ea r t i c l e , i nt h i sp a r t ，a u t h o rp r o p o s e dt h el e g a lt e n m t i v ep l a no f c o n s u m m a t i n go u rc o u n t r ye n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m , t h o u g h t t h ee n v i r o n m e n t m a n a g e m e n ts y s t e mt h ec o n s u m m a t i o ns h o u l dt a k et h es c i e n c ed e v e l o p m e n tv i e wa st h e i n s t r u c t i o n , c a r r i e so r , b yl a wt r a c k ；a n dp r o p o s e dt h ec o n c r e t ep r o p o s a lf r o mt h ee n v i r o n m e n t m a n a g e m e n t s t r u c t u r ea n dt h ef u n c t i o n , t h eo p e r a t i o n a lm e c h a n i s ma s p e c t 。 k e y w o r d a e n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m o r g a n i z a t i o n m e c h a n i s m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得 塞韭挂些盘堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡 献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：耋华签字日期：如7 年月”日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解塞i 垦盐些盘茔有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查 阅和借阅。本人授权 塞些盎些盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论 文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：篓华 签字日期：砷年月f9 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 别醛轹( 黝 签字日期：弘一年彩月日 电话： 邮编： l 绪论 1 绪论 1 1 课题背景 随着人类对自然资源与环境开发利用步伐的加快，环境问题作为影响人类生存与发 展的重大问题受到高度重视。各国纷纷通过立法加强国家的环境管理职能，探索建立适 合本国国情的科学合理的环境管理体制，提高环境管理效率。面对日益复杂的环境问 题，如何从我国实践出发，完善现行环境管理体制，减轻经济发展带来的负面影响，提 高环境管理水平，实现社会的全面与可持续发展是我们面临的重大课题。 我国目前面临的环境形势十分严峻。当前我国污染物排放总量已严重超过了环境承 载能力，情况触目惊心。我国的龙头产业，如矿产、纺织、冶金、造纸、钢铁和化工等 几乎全部是高耗能、高污染产业，产生的污染是发达国家的几十倍，产业布局理性不足 导致环境污染严重。随着西部大开发、东北老工业基地振兴和中部崛起等战略的实施， 再加上从东部沿海向中西部地区的产业梯次转移，我国环境污染的包袱将越背越重，最 终会对我国经济社会的健康发震造成严重制约。国家环保总局发布的( ( 2 0 0 5 中国环境状 况公报显示，我国的一氧化碳排放量和的二氧化硫排放量分别超过我国环境容量 7 6 8 和1 1 2 4 。全国7 0 的江河水系受到污染，4 0 基本丧失了使用功能，流经城市 的河流9 5 以上严重污染。此外，根据中国绿色国民经济核算研究报告2 0 0 4 可以 得知，环境问题已经严重制约了我国经济的发展。2 0 0 4 年全国因环境污染造成的经济损 失为5 11 8 亿元，占当年g d p 的3 0 5 。虚拟治理成本为2 8 7 4 亿元，占当年g d p 的 1 8 0 。其中，水污染的环境成本为2 8 6 2 8 亿元，占总成本的5 5 9 ；大气污染的环境 成本为2 1 9 8 亿元，占总成本的4 2 9 ；固体废物和污染事故造成的经济损失5 7 4 亿 元，占总成本的1 2 。由于部门局限和技术限制，已计算出的损失成本只是实际资源 环境成本的一部分，实际资源环境成本要远远高于这个数字。完整的绿色国民经济核算 应该包括5 大项自然资源耗减成本( 耕地资源、矿物资源、森林资源、水资源、渔业资 源) 和2 大项环境退化成本( 环境污染和生态破坏) 。由于基础数据和技术水平的限 制，此次核算没有包含自然资源耗减成本和环境退化成本中的生态破坏成本，只计算了 环境污染损失。环境污染损失成本包括2 0 多项，此次核算仅算了其中的l o 项地下水污 染、土壤污染等重要部分都没有涉及。总的来说，这次核算的结果只是整个结果的一部 分。而且，在已经核算出的1 0 项损失中还存在低估和缺项的问题。即便如此，损失也 已经占到g d p 的3 0 5 。这些数字足以说明我国的环境问题的严重程度。 然而在这样的情况下，我国现行环境管理体制却应对乏力。例如，环境管理机构受 地方保护主义等多种因素影响难以履行职责的问题经常发生。根据国家环保总局的统 计，2 0 0 4 年以来全国查处的2 0 8 件违规环保“土政策”无奇不有：有的地方政府明文规 定环保部门不能执法；有的规定每个月环保部门只有5 天执法时间；有的地方环保执法 乐北林业丈学壤寸学位论文 需经过政府“优化办”批准；有的地方要求执法必须经过被查单位的同意。可以说，环 境管理中的许多问题归根结底都是体制问题，如何理顺现行环境管理体制，使之充分发 挥保护环境酌作用迫在属睫。 1 2 国内外研究现状 在国内，目前已经有一些学者从不同角度对环境管理体制进行了研究，但是从总体 上来说，国内对环境管理体制研究起步较晚，专著较少，大都散见于一些学术文章中。 对于环境管理体制的改革及完善的研究则更少。曲格平先生的中国的环境管理( 中 国环境科学出版社1 9 8 9 年版) ，主要从社会主义市场经济体制下政府职能的转变方面对 环境管理进行了论述，这是中国学者在环境管理体制研究方面的较早著作。吕忠梅教授 的环境法新视野( 中国政法大学出版社2 0 0 0 年版) ，主要从国家环境管理的理论依 据及机制方面对我国环境管理现状及存在的主要问题进行了介绍。王灿发教授则从立法 角度对我国环境管理体制存在问题进行了系统分析( 。论我国环境管理体制立法存在的 蠲题及其完善途径”，政法论坛第2 1 卷第4 期，2 0 0 3 年8 月) ，认为现行环境管理体 制的诸多问题都是由于立法的混乱导致，应从立法e 予以解决。此外，王树义教授、陈 泉生教授、周玉华教授等前辈对环境管理体制问题也有相关著述，在此不赘述。 从国际上看。外国尤其是美国、r 本等发达国家环境保护工作起步较早，已经建成 了比较科学的环境管理体制。一方面是由于这些国家在环境管理实践中积累了车富的经 验，另一方面，要归功于其研究者的深入研究。许多学者从不同方面对本国环境管理体 制进行探讨，对存在的问题进行深入剖析，并总结环境管理的新经验，从各个侧面对环 境管理体制的完善进行理论上的论证，进而为该国环境管理体制改革提供理论上的指 导。日本学者原田尚彦在其所著环境法( 于敏i 蕾，法律出版社，1 9 9 9 年) 中对日本 中央和地方不同行政主体的环境管理职责和环境管理措施进行了系统研究；美国学者巴 里康芒纳在其著作封闭的循环( 侯文惠译，吉林人民出版社，1 9 9 7 年) 中从生态 系统的视角出发对环境问题及其管理进行了探讨；此外，肯尼思f 沃伦的政治体 制中的行政法( 王丛虎，牛文展等译，中国人民法学出版社2 0 0 5 年版) 从公共行政管 理的视角以核能管制为例对环境管理相关问题进行研究。由于各国环境管理体制r 趋成 熟，国外学者主要从经济基础、公共行政管理、公民权利等角度对环境管理体制运行中 的具体问题进行研究。 1 3 研究的目的和意义 本课题研究的目的在于为我国环境管理体制的改革和完善提供一些思路，使我国环 境管理体制的设置更加科学合理，提高环境管理效率，适应环境管理的现实需要。 环境管理体制是环境管理工作的核心。环境管理体制的研究具有重要意义。 首先，环境管理体截的研究有助于促进国家的可持续发展。环境管理体制必须与时 代发展相适应，必须得到切实的贯彻与执行才能客观的调整各种现实社会关系，否则再 完美的体制也没有现实意义。就我国目前的情况看，现行环境管理体制与可持续发展原 则的要求存在一定差距，从理论上对环境管理体制进行研究，进而为环境管理体制的改 革实践提供指导是贯彻可持续发展原则的必然要求。 其次，环境管理体制的研究有助于推动我国行政管理体制改革。环境管理体制是国 家行政管理体制的重要组成部分，在国家大力推进行政管理管理体制改革的现实背景 下，环境管理机构、职能分配、运行机制方面的研究可以为其它政府部门的体制改革提 供参考。 再次，环境管理体制的研究有助于我国环境法学体系的完善。环境管理体制是环境 法学研究的重要内容。环境管理体制的现状直接反映了国家对环境和环境问题的认识水 平和管理能力，是一国环境法治完善程度的标志。环境管理体制的研究有助于环境法学 学科建设，推进社会的法治化进程。 最后，环境管理体制的研究有助于提高环境管理水平，解决环境问题。实践证明， 在环境管理体制设置合理、运作良好的国家如美国、德国、日本等国，环境保护和资源 管理工作就进行的比较好，而在环境管理体制设置不科学的国家，其环境保护工作步履 维艰。我国的现代化建设进入关键阶段，环境问题日益突出，环境管理体制的研究有利 于促进环境管理工作的改迸，最终完成治理环境的任务。 i 4 研究的内容和方法 本文研究的主要内容包括环境管理体制的基础理论、改革和完善我国环境管理体制 的必要性；我国环境管理体制在环境管理机构设置及职能分配、运行机制方面的现状； 国外环境管理体制建设经验：完善我国环境管理体 l l 的具体建议。 在研究中，主要运用概括方法对我国环境管理体制进行法律上的反思；运用实证的 方法从动态和静态两个视角阐述现行环境管理体制在实践中暴露出来的弊端：运用比较 方法对国外环境管理体制进行全面分析并总结其发展的般规律及趋势；运用归纳的方 法提出完善我国环境管理体制的法律设想。 东北林业大学硕士学位论文 2 完善我国环境管理体制的必要性 从环境管理体制的发展历程来看，现行环境管理体制在我国坏境管理历史上起到了 积极的作用，这一形成于计划经济时代并与之相适应的体制，在特定的历史时期对中国 的环境管理产生了积极影响：它避免了大量因市场失灵而导致的环境问题，“在经济欠 发达时期，相对集中的经济体制较之自由经济付出的环境代价相对较低”i 。然而在市 场经济逐步完善，环境问题日益复杂的新形势下，这一体制逐渐滞后于环境管理工作的 现实需要，历史局限性日益凸显，与可持续发展的要求相距甚远。改革并完善现行环境 管理体制使之适应可持续发展的要求是必然趋势。 2 1 环境管理体制的界定 2 1 1 环境管理体制释义 所谓体制是指有关组织机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系和制 度的总称【2 j 。环境管理体制是指国家环境管理机构的设置，管理权限的分配、职责范围 的划分及运行和协调的机制p j 。环境管理体制的主要内容包括：各种环境管理机构的设 置及其相互关系，这些机构的职责、权限划分，各种职责、权限的相互关系及运行方 式。其中，环境管理机构是环境管理的组织形式和组织保证，职责权限是环境管理的职 能形式和功能保证，运行方式则是环境管理组织形式和职能形式的动态反映和动态组 合。虽然学者们在概念名称上对其有不同称谓，例如，金瑞林教授称其为环境行政管理 体制 4 1 ，韩德培教授称其为环境保护监督管理体制”，但它们内涵其实基本一致。出现 多个称谓的原因在于学者们的使用习惯不同，并非概念本身内涵的差异。因为他们在对 该概念进行描述时所指内容基本相同，并不存在实质性区别。 2 1 2 环境管理体制和环境管理制度的区分 在环境法学的研究中，环境管理制度是与环境管理体制相近似的概念。为了更科学 的认识环境管理体制，有必要对环境管理体制和环境管理制度作理论上的区分。制度是 根据某种法律和政策的基本原则，通过立法形成的有关管理规则、程序和保障措旌。具 体到环境管理制度，则是指根据环境基本政策和环境法基本原则，通过立法形成的有关 环境管理的规则、程序和保障措施；是调整某项或某类环境工作或环境活动所产生的法 律规范的总称。环境管理制度是由多项制度所组成的制度体系，它一般包括排污收费制 度、排污许可证制度、环境标准制度、环境监测制度等。因此，环境管理制度是环境管 理机构具体运用哪些措施来管理环境的开发、利用、保护和改善活动，是行政机关的行 政行为的制度化、法定化吲。环境管理体制则是指环境管理中组织机构的设置、权限及 其运行方式，属于国家行政管理体制的范畴。从两者的内涵上看，体制的范畴比制度的 范畴广泛和丰富。 2 完善我国环境管理体制的必要性 2 1 3 环境管理体制设立的必要性 环境管理体制设定的必要性基础源于国家干预环境问题的必要性。环境问题的解决 有赖于国家权力的介入，而国家权力在环境保护领域的组织和运作都要由管理体制加以 规定，因此环境管理体制的设立是必然的对此可以从不同角度进行分析。 从环境问题的产生与发展来看，在前工业革命时期，受认识水平和改造能力所限， 人类对环境的影响是局部的、有限的，对环境造成的污染和破坏程度较轻，基本上在环 境可以容纳、调节和化解的范围以内。当时的环境问题由环境发挥自我调节功能即可解 决进入工业文明时代后，人类利用和改造自然的能力得到提升，造成的环境污染和破 坏不断向深度和广度蔓延，超出环境本身的自我调节能力，人类的生存和公共安全受到 环境恶化的威胁在经济领域，支配人们行为的是市场价值规律，企业以追逐经济利益 最大化为行为导向，主观上不会主动考虑社会利益和自身行为的。外部不经济性”，倘 若没有外部的强制，企业在生产中无偿使用环境资源和将未经处理的废弃物肆意排放被 其认为是理所当然之事，期待企业和其他经济组织在激烈的市场竞争中自觉地将利润投 入环保是不可能的此时，国家介入环境保护就成为必要。 从环境问题的特点来看，环境问题的复杂性、重要性也使国家干预成为必要。环境 污染和资源破坏的不可逆性使得对环境问题必须重视事先的预防，而环境问题的事先控 制只有国家权办才能办到环境问题的复杂性使环境保护涉及的地域范日越来越广，涉 及的部门越来越多，环保工作中的各种协调如利益协调、区域协调等只能由国家来完 成。强化国家在环境保护中的地位和作用已经成为世界各国共同的发展趋势。 。 从环境的资源属性来看，环境要素和自然资源具有公共性、稀缺性的特点，私人的 自由选择与利用会导致恶性竞争。因此，国家有必要对环境要素和自然资源在市场上的 流转进行适当地干预。环境作为一种资源，其市场同样存在“失灵”的风险，存在滞后 性。需要国家站在全局环境利益、长远环境利益的高度上进行引导监督，实行宏观调控 和规范。 另外，从环境法的视角看，环境法是一个公法性质较强的部门法律，具有很强的综 合性，它的调整方法虽然多样，但比较突出的还是环境行政执法，这也是国家干预发挥 作用的领域，国家可以凭其财经力量和政治强力实现社会成员个人所无法和无力达到的 目标，因此国家将在环境保护中扮演越来越重要的角色l ”。 环境管理体制决定环境管理的性质、规模、功能和效率，健全的环境管理体制首先 为环境管理提供了可靠的组织保障，它通过管理机构的设置使国家的管理职权得到落实 并且成为管理的基础；其次，有效的环境管理体制在一定程度上可以弥补政策不合理、 法制不健全、经济技术不发达所带来的不足i 剐。环境管理体制在一国环境管理工作中处 于核心地位，成为是各国环境法普遍规定的重要内容。 环境管理体制本身的强弱直接影响到环境管理的效率和效能，因而它在整个环境管 理中起着决定性作用。一国环境管理体制的现状直接反映了该国对环境和环境问题的认 识水平，体现着该国环境管理的范围和要求，环境管理体制的强弱显示了该国环境管理 东北林业大学硕l - 学位论文 的能力和程度，是该国环境政策的重要表现，也是环境法制完善程度的重要标志。因 此，建立和健全环境管理体制是强化管理、保护和改善环境、发展环境保护事业的关键 所在【8 】。 2 2 我国环境管理体制概况 2 2 1 我国环境管理体制的历史沿革 我国现行环境管理体制自2 0 世纪7 0 年代初起，经过不断发展，至今已基本形成。 我国现行环境管理体制是伴随着环境管理机构的不断变化而发展的。在环境法学界，对 环境管理体制的历史发展学者有不同看法。吕忠梅教授将中国的环境管理模式的发展历 史分为三个阶段即起步阶段( 1 9 7 1 年至1 9 7 7 年) 、发展阶段( 1 9 7 8 年至1 9 9 2 年) 、变革阶 段( 1 9 9 2 年至目前) 【叭。陈汉光先生认为我国环境保护监督管理机构大体经历了从无到 有、从弱到强、从不健全到逐步健全的四个发展阶段，该学说以环境保护管理机构及其 职责的变化作为环境管理体制发展变化的标志l l q 。 理论界普遍认为我国环境管理体制的建立是从1 9 7 2 年开始的。1 9 7 2 年联合国召开 了人类环境会议，我国也派团列席。受这次会议影响，1 9 7 3 年我国召开了第一次全国 环境保护会议并成立了国务院环境保护领导小组。国务院环境保护领导小组的成立，标 志着我国环境行政管理体制建设的起步。笔者认为，从总体上来说，这一时期全国范围 内尚未建立起环境管理体系和相应机构，只是在个别地区设立了三废管理处、综合利用 办公室等，其法律地位并不稳定，主要职能是管理工业废物的回收利用等，并未明确环 境保护的具体职能。这一时期，由于我国的国家建设处于起步阶段，工农业并不发达， 环境问题并未引起国家重视。尽管如此，国务院环境保护领导小组的成立表明国家对环 境问题有了基本认识。 党的十一届三中全会后，随着国家将工作重心转移到“以经济建设为中心”，我国 的经济得到快速发展，与此同时，资源和环境破坏加剧。环境的恶化引起国家重视，随 着中华人民共和国环境保护法( 试行) 的颁布实施，大部分省级人民政府成立了省 一级环境保护行政管理机构，一些市人民政府也根据需要设立了环境保护行政管理机 构。与此同时，国务院有关部门，如石油、化工、冶金、纺织等部门和一些大中型企业 也建立了环境保护机构，负责本系统，本部门的环境保护工作。虽然这些环境管理机构 并不是法律意义上的行政管理机构，其管理也缺乏法律依据，但是这些机构在当时起到 了一定的遏制环境污染和破坏的作用，对我国环境管理体制发展起了重要的推动作用。 1 9 8 2 年，我国开始了经济体制的改革，为了适应经济体制发展的需要，对国家机 构进行了调整，国家撤消了国务院环境保护领导小组，其业务并入新建的城乡建设环境 保护部，成为该部的一个局，称环境保护局。大多数地方人民政府也将原设环境保护行 政管理机构与城乡建设部门合并。这次机构改革的本意在于通过建立级别较高的环境保 护机构加强政府对环境保护工作的领导，但是忽视了环境保护与城乡建设内涵的差异 性，本来应由不同机构承担的性质截然不同的管理职能被合二为一，归于同一机构负 2 完善我国环境管理体制的必要性 责。这样的机构设置模式使环境保护管理从属于城乡建设管理，实质上使环境保护机构 无法独立行使环境管理职能，未能达到强化环境保护机构地位，加强环境保护工作的目 的。1 9 8 4 年，国务院决定成立环境保护委员会，以加强对全国环境保护的统一领导和 部门协调。同年年底，原城乡建设环境保护部内的环境保护局对外称国家环境保护局， 享有相对独立性随后，一些地方的环境保护行政管理机构也作了相应的调整。这一时 期，我国环境管理工作的重点集中于工业企业环境污染治理和城市环境综合防治，并且 取得了一定成效。重要原因是国家顺应国际趋势，从我国环境管理工作需要出发提高了 环境管理机构的地位。 1 9 8 8 年，国务院决定将原城乡建设环境保护部中的环境保护局独立出来，成为国 务院直属机构，同时仍作为国务院环境保护委员会的办事机构，统称国家环境保护局。 1 9 8 9 年修订后颁布的中华人民共和国环境保护法第一次以综合性环境保护基本法 的形式，在第七条中明确规定了我国环境管理体制。对此笔者将在下一小节中具体介 绍。1 9 9 2 年联合国环境与发展大会提出了可持续发展战略，如何运用可持续发展观念指 导环境管理体制的建立是当时国家面临的一项重要任务。为了加强环境保护工作，1 9 9 8 年国务院的机构改革中将国家环保局升格为国家环保总局，同时撤销了国务院环境保护 委员会。笔者认为。这次改革在我国环境管理发展进程中具有重要意义，它从体制上确 立了国家环保总局作为国务院环境保护主管部门独立行使环境管理权的地位。至此，我 国现行环境管理体制基本形成 h ， 2 2 2 我国环境管理体制的特征 环境保护法第七条对我国现行的环境管理体制作了具体的规定：“国务院环境 保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环 境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管 部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管 理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上地方人民政府的 土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施 监督管理”。由此，有的学者将我国环境管理体制概括为，统一监督管理与分级，分部 门监督管理相结合的体制【1 1 l ，其具体设置的管理机构与职权为：第一，国务院和地方各 级人民政府。国务院统一领导国务院各环境管理部门和全国地方各级人民政府的工作， 根据宪法和法律制定环境资源行政法规，编制和执行包括环境资源保护内容的国民经济 和社会发展计划及国家预算。县级以上地方各级人民政府则依照法律规定的职责和权限 管理本行政区划内的环境资源保护工作，领导所属各有关行政部门和下级人民政府的环 境资源保护工作第二，国务院和县级以上地方人民政府的环境保护行政主管部门，即 各级环境保护局。第三，国务院和县级以上地方人民政府中与环境资源管理有关的其他 部门。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公 安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治主管部门，依照 东北林业大学硕十学位论文 有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。 由此可以看出，我国现行环境管理体制具有如下特征；第一，现行环境管理体制最 突出的特点是环境管理机构与行政区划一一对应，有哪一级别的人民政府，就在该政府 部门中设立相应级别的环境管理部门，如国务院下设国家环保总局，省、市、县各级人 民政府设有与其行政级别相对应的环保局。第二，统管部门与分管部门的执法地位平 等。环境管理体制中的。统管部门”是指国务院环境保护行政主管部门( 即国家环境保 护总局) 和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门( 地方各级环保局) 它们之 间存在着行政上的隶属关系，并分级对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。“分 管部门”是指依法分管某一类自然资源保护，或某一类污染源防治的监督管理工作的部 门。统管与分管部门之间不存在行政上的隶属关系，在行政执法上都代表国家行使行政 执法权，其地位是平等的，只有分工的不同，不存在领导与被领导、监督与被监督的关 系。虽然管理的对象和范围有差异，但都是属于环境管理机构，其性质和目标是一样 的。 2 3 完善我国环境管理体制的必要性 从环境管理体制面临的时代背景来看，环境管理体制的改革与完善是行政管理体制 改革的必然要求。环境管理体制是国家行政管理体制的重要组成部分，是国家行政管理 体制在环境管理领域的具体体现，因此，国家行政管理体制的理论与实践必然影响着环 境管理体制的存在与发展。目前我国正在积极推进行政管理体制改革，与这种时代背景 相适应，环境管理体制的完善也日益受到普遍关注。 环境管理体制的完善是环境法治的要求。从法治的层面讲，环境管理体制是国家通 过立法来确立的。环境管理体制和立法之间“体”和。用”、内容和形式的关系。内容 决定形式，形式影响内容。就环境管理体制而言，立法方面的缺失必然导致环境管理体 制运行的混乱。王灿发教授从环境立法的角度对我国环境管理体制存在问题进行了分 析，认为我国目前环境管理体制立法体系不完整，存在诸多问题，例如各种立法规定之 间缺乏协调与配合，致使环境管理机构职能重复现象严型1 2 1 。反过来，环境管理体制设 置的不合理也必然导致环境法律的冲突与矛盾，影响法治社会的建设，因此有必要对环 境管理体制进行改革并加以完善，使之适应环境法治的要求。 环境管理体制内在弊端是环境管理体制改革和完善的内在原因。我国环境管理体制 的突出弊端在于环境管理机构的设置及职能分配不符合科学规律。对此，已经有学者进 行了研究。例如。吕忠梅教授认为我国环境管理体制中统管部门与分管部门地位的平等 性，导致相互扯皮的现象严重；按行政区域进行环境管理违背了自然资源的生态属性， 导致管理效率低下【1 3 j 。对于我国环境管理体制存在的问题，笔者将在下一章中具体分 析。总而言之，环境管理体制内在弊端是进行环境管理体制改革的内在原因。 环境管理体制未完成从根本上改善环境质量，遏制环境污染和生态破坏的任务，不 能应对日益突出的环境问题，因此要加以完善。环境管理体制除受经济社会发展情况、 2 完善我国环境管理体制的必要性 国际形势等因素制约外，作为管理对象的环境问题，它的发展变化对环境管理体制也会 产生影响。例如，在上个世纪7 0 年代前，我国的环境问题主要表现在资源的破坏上， 所以这一时期建立的环境管理机构也主要是各个资源部门，而到了7 0 年代，环境问题 主要表现在环境污染方面，超出了资源管理部门的管理范围，成立专门的污染防治机构 势在必行。在此情况下，国家成立了专门的环境监督管理机构，即国务院环境保护领导 小组。此后由于环境恶化的加剧，环境管理成为政府的必要职能，专门的环境管理机构 应运而生。笔者在绪论中已经提及，我国目前面i 临的环境形势非常严峻，环境污染和资 源破坏严重，现行环境管理体制未完成从根本上改善环境质量，遏制环境污染和生态破 坏的任务，因此必须加以改革和完善。 我国目前的环境问题与我国所处的历史发展阶段紧密相连。西方国家环境管理的历 史表明，在工业化进程中环境污染或破坏往往会愈加严重，但是科学的管理体制则可以 有效减轻经济发展给人类带来的负面影响，遏制环境进一步恶化我国现行环境管理体 制是在计划经济体制下建立的，在我国工业化进程加快，环境问题呈现新特点的情况 下，其弊端日益突出，实践的发展要求体制的变迁，环境管理体制的改革与完善具有重 要的现实意义。 2 4 本章小结 在环境法学中，环境管理体制有着丰富的内涵，本章从环境管理体制的概念着手， 对其存在的理论基础进行分析，认为环境管理体制存在的合理性源于国家干预环境问题 的必要性。在此基础上结合我国环境管理体制的发展历程及我国目前环境问题的现状提 出我国环境管理体制完善的必要性，即完善环境管理体制是与目前我国进行的行政管理 体制改革相呼应。应对日益突出的环境危机的需要。 ， 东北林业大学硕士学位论文 3 我国环境管理体制弊端分析 本章将从静态和动态两个视角对我国现行环境管理体制存在的主要问题进行分析。 从静态上讲，环境管理体制主要包括环境管理机构的设置和职责、管理权限的划分等， 这也是从宏观角度对一国环境管理体制进行鸟瞰。动态上的环境管理体制则主要指环境 管理体制的运行方式，也就是微观的运行机制，具体包括协调、执行、监督等机制。 3 1 我国环境管理体制的静态分析 3 。1 1 环境管理机构设置不合理 我国环境管理机构设置不合理的首要表现就是环境管理机构设置过于分散。在我国 环境管理工作中，虽然政府具有环境管理的职能，但这种职能的体现主要通过设立专门 的机构即环境保护行政主管部门来实现的，所以，本章主要以环境保护行政主管部门为 切入点来研究环境管理机构存在的问题。前面已经提到，我国环境管理机构主要有：各 级人民政府；环境保护行政主管部门；其他具有环境保护管理权限的部门，如一些行政 管理部门，其设置及权限的划分并不是以环境管理为根本目的，但在实践工作中，由于 客观需要，使其在某个环境领域或针对某个环境问题享有行政管理职权，对与该环境因 素有关的人及行为进行管理。这些部门( 包括其环境管理的范围) 主要有：1 、公安局 部门对公共场所使用广播喇叭，广播宣传车和发出高大声响的管理，对使用家用电器、 乐器和在室内开展娱乐活动干扰他人等家庭生活噪声污染的管理；对危险物品( 包括有 毒化学物品、放射性物品) 的生产、运输、贮存、使用的管理；对在环境保护方面违反 治安管理行为和事件的管理；2 、铁道部门对货车向大气排放污染物的管理；3 、民航管 理部门对航空器起飞、降落和在城市市区上空训练飞行捧放噪声的管理；4 、交通部门 对机动船舶向大气、水体排放污染物的管理等；5 、土地管理部门对土地保护和合理利 用的管理；6 、农业部门对草原保护和其合理利用的管理；农业部门对农业环境及农 药、化肥、农膜对环境产生污染的管理：7 、渔政部门对鱼类资源和渔业水域的管理； 8 、水利管理部门对水资源的保护与管理，并负责协同环保部门对水污染防治进行监督 管理，防治水土流失；9 、海洋管理部门对海洋石油的勘探开发及对海洋倾废污染的监 督管理：1 0 、地质矿产部门对矿产资源的保护和合理利用；1 1 、林业管理部门对森林的 保护及管理，制止乱砍滥伐森林；1 2 、卫生管理部门对食品污染和环境卫生的管理； 1 3 、城乡建设管理部门对风景名胜区和城市绿化工作的监督管理；1 4 、市容环境卫生部 门对城市垃圾及市容的监督管理。从我国环境管理体制的相关法律规定可以得知，环境 污染事项主要由专门的环境管理部门管理，其中涉及交通、固体废物、渔业水体、海 洋、生活噪声等污染的防治由其他相关部门管理；自然资源的利用和保护均由相应的资 源管理部门管理；如森林和野生动物的利用与保护由林业局主管，矿产资源的开采和保 护由矿业主管部门管理。这样的机构设置模式导致行使环境管理与保护职权的部门过 3 我国环境管理体制弊端分析 多，权力的分散必然导致效率的低下，我国环境管理机构设置过于分散是我国环境体制 存在的突出问题。 我国环境管理机构设置不合理还表现在环境管理机构设置上的矛盾和冲突。从我国 已经制定的一系列环境保护的法律中与环境管理体制相关的规定可以发现，关于环境管 理体制方面的法律规定非常分散，不同部门甚至同一部门制定的法律文件关于环境管理 机构、职权等规定之问存在着矛盾与冲突。比如，在自然保护方面，国家环境保护总局 设置有专门的自然保护司，而国家林业局则设置有野生动植物保护司，其实，野生动植 物的保护仅是自然保护的一个方面这种机构的重复设置必然造成职能的交叉和重叠， 在生物多样性保护方面，特别是在转基因生物的管理方面，国家环保总局作为生物多样 性公约的国家联络点，设有专门的管理办公室，而农业部门也建立了相应机构。机构设 置的重复无疑会影响环境管理的实效。从环境管理体制的实际运行效果来看，统一监督 管理与分级、分部门监督管理相结合的管理体制在实践中并未发挥其应有作用，环境管 理相关部门从本部门利益出发遇事相互推诿或争相行使执法权的现象十分严重。 此外，环境管理机构的法律地位并不稳定。从我国环境管理体制的发展历史可以看 到，我国环境管理体制的发展是与环境管理机构的不断发展息息相关的。在我国，最重 要的环境管理机构是国家环保总局，而从国家环保总局的历史来看，环保总局的法律地n 位虽然不断上升，但是其地位与其担负的环境管理职责的要求仍相距甚远从法律地位 上来讲，国家环保总局属于国务院的直属机构，不是国务院白钰职能部门，其地位与国务 院的其他部委相比较存在一定差别，其地位和稳定性远不如其他部委。根据国务院组 织法第8 条规定，国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全 国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会 决定。第1 1 条规定，国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管 各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五 人。从以上规定可以看出，专门负责管理环境的国家环保总局属于国务院直属机构，由 国务院自主决定设立的，而其他部委的设立或者由全国人大决定或者由全国人大常委会 决定从此产生的问题是国家环保总局在行使统一监督管理权时