（环境与资源保护法学专业论文）论我国森林分类经营法律制度构建.pdf

摘要 摘要 森林作为陆地生态系统的主体，对于维护生态平衡、促进社会经济持续发展和改善 人民生活水平等都具有重要意义，它不仅是人类文明的摇篮更是现代文明的重要标志。 森林既是生态资源又是经济资源。作为生态资源，森林受到生态系统本身潜在规律的制 约：作为经济资源，森林在经营管理方面受经济规律制约。 为了更好保护森林生态价值，开发森林经济价值，森林分类经营这一理念便应运而 生了。森林分类经营这一思想早在1 8 世纪就开始形成，但在我国真正开始应用这一思想 是在8 0 年代，开始的比较晚，与之相配套的法律法规相对较少而且不够完善。建立森林 分类经营法律制度是我国森林经营和管理工作与国际接轨的一个重要内容，对实现林业 跨越式发展有重要的推动作用。由于我国开展森林分类经营制度研究起步较晚，基础研 究环节薄弱很多分类经营的相关制度还未得到普遍认知。因此，结合我国的国情和林 情，明确森林分类经营的相关制度，从立法角度出发构建森林分类经营制度，具有十分 重要的现实意义。 本文在广泛收集、整理大量文献的基础上，对森林分类经营基本知识及理论基础作简 要的概述，强调森林分类经营是众多学科的交叉；对于林业发达国家关于森林分类经营 相关制度进行分析，总结出各国森林分类制度先进的实践经验，并就其经验进行借鉴； 对我国目前建立森林分类经营法律制度存在的问题进行分析，说明建立森林分类经营法 律制度必要性和可行性：本文研究的主要目的是对我国森林分类经营法律制度的构建。 文中从立法角度对我国目前关于森林分类经营存在立法空白提出立法建议，对已有法律 不适应时代发展的条款提出修改，对已经与时代脱轨的条例、规章，主张废止，以求确 立森林分类经营在我国的法律地位，促进我国森林分类经营的法制化进程。 关键词森林分类经营：法律制度；商品林：公益林 a b s t r a c t a st h em a i nb o d yo f 【h et e r r e s l r i a le c o s y s t e m ，f o r e s t sa r el h ei m p o n a n fs i g n i f i c a n c ei nt h e m a i n i e n a n c eo fe c o l o 酉c a lb a l a n c e ，p r o m o t es o d o - e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n di m p r o v i g p e o p l e sl i v i n gs t a n d a r d s f o r e s t sn o to n l ya r et h ec r a d l eo fh u m a nc i v i l i z a t i o na n de c o n o m y b u ta l s ot h ei m p o r t a n ts y m b o lo fm o d e mc i v i l i z a t i o n f o r e s t sa r ct h er e s o u r c e s0 fe 1 0 9 ya n d e c o n o m y a se c o l o g i c a lr e s o u r c e s ，f o r e s t sa r er e s t r i c t e db yt h ei m e m a l l a wo fe c o s y s t e m 缸 c c o n o m i cr e s o u i c e s ，t h ef o r e s t si m 卸a g e m e n ta r er e s t r i d e db ye c o n o m i cm l c f o r c s tc l a s s i f i c a t i o nm a n a g e m c n tc o n c e p tp r o d u c e d ，i no r d e rt op m t e c tt h ee c o l o 酉c a l v a l u e 卸d ，d e v e l 叩t h ee c o n o m i cv a l u eo f f b r e s t s t 1 l j sj d e ac 觚t m c eb a 吐c ot h e1 8 mc e n c u i m b u ti n0 u 【c o u n t r yt h i si d e a ls t a r t e di nt h e1 9 8 0 s ，t h es u p p o n i n gl a w sa n dr c g u l a t i o 鹏a r e r e l a t i v e l yf c wa n di n a d e q u a t ef o rr c l a t i v e l yl a t e e s t a b l i s h m e n to ft h el e g a ls y s t e mo fm ef o r e s t c i a s s i f i c a t i o nm a n a g e m e n ti se s s e n c ec o n t e n t st h a t 啪r e l a t et oi n t e m a t i o a ls t a i l d a r d s t 1 l i s h a st h ei m p o n a n tm l ei np r o m o t i n gf o r e s t r yr a p i dd e v e l o p m c n t b e c a u s et h er c s e a r c ho ff o r e s t d a s s i f i c a t i o nm a n a g c m e n ts y s t e mi no u rc o u n t r ys t a r t e dr a t h e rl a t e t l l ew e a ki nt h eb a s i c r c s e a r c h m a n yd a s s i f i c a t j o nm a n a g e m e n ts y s t e m sh a v en o tu n i v e r s a l i yc o g l l i t i v c t h e r e f o r c ，j n l i g l l to fc h i n e s en a t i o n a lc o n d i t i 咖s 柚dt h ec o n d i t i o n so ff o r e s t s ，d e f m et h er e l e v a l l ts y s t e mo f f o r e s t d a s s i f i c a t i o n l a n a g e m e m ，c o n s t r u c tf o r c s t c l a s s i f i c a t i o n o p e r a t i n gs y s t e m f r o m l e g i s l a t i v ep e f s p e c t i v eh a si m p o n a n tp r a c t i c a ls e n s e i nb a s eo fc o l l c c t i n gd a t ae x l e n s i v e l y a r r a i l g i n gl i t e r a t u r co v e r a l l ，e l a b o r a t i n gt h eb a s i c k n o w l e d g ea n dt h e o r yo nf b r e s td a s s i f ：i c a t i o nm a n a g e m e n t e m p l l a s i z i n gf o r c s tc l a s s i f i c a t i o n m a n a g e m e n ti sam u l t i d i s c i p l i n a r yc t o s s a n a l y z i n gt l l ei n s t i t u t i o nf o r e s t r y0 fd a s s i f i c a t i o n m a n a g e m e n ts y s t e mi nd e v c l o p e dc o u n t r i e s ，s u m m e du pm ec o m m o np o i i i to nc l a s s i f i c a t i o n s y s t e m r e f e r c n c i n gf o ri t sa d v a n c e de x p e r i e n c e ；a n a l y z et h ep r o b l e m st h a tl a yi n t h e c o n s t r u c t i o no ff o r e s tc l a s s i f i c a t i o nm a n a g e m e n ti no u rc o u n t r y i l l u s t r a t i n ge l a b o r a t et k n e c e s s i t ya n df c a s i b i l i t yt oc o n s t n l c tt h i ss y s t e m ；p u r p o s et l l ec o n c e p t i o no nh o wt oc o n s t n i c t l e g a 】s y s t e mo ff o r e s tc l a s s i f i c a t i o nm a n a g e m e n t f r o mt h ep o i n to fl e 百s l a t i o nt os u g g e s tt h e v a c a n to ff o r e s tc l a s s i f j c a t i o nm a n a g e m e n ta n da m e dn l l e st l l a th a v en o ta d a p t c dt h es o c i e t y ， d e m i l i n gl h er u l e sa n dr e g u l a t i o n st h a t h a v eb e e nf a ro f ! ft h i st i m e ，a d v o c a t et oe s t a b l i s hl e g a l s i a t u so ff o r e s tc l a s s i f i c a t i o nm a n a g e m e n ti no u rc o u n t r y ，t op m m o t ef o r e s tc l a s s i f i c a t i o n m a n a g e m e n e g a lp r o c e s si no u rc o u n t r y k e y w o r d s f o r e s tc l a s s i f i c a t i o nm a n a g e m e n t ( f c m )；l e g a ls y s t e m ：c o m m e r c i a l f o r e s t ( cf ) ；n o n - c o m m e r c i a lf o r e s t ( ncf ) l 绪论 1 绪论 1 1 课题背景 当今时代，是我国推进可持续发展战略，全面建设小康社会，加快推进社会主义现 代化的新发展阶段。但严峻的生态环境已经制约我国经济与社会的发展，生态环境与经 济协调发展问题的社会关注已达到前所未有的程度。森林生态建设、保护、利用在我国 生态环境保护中承担着首要的任务，“以森林的多功能来满足人们的多需求”，已经逐步 成为中国林业发展的方向。森林分类经营是国家或森林经营者根据生态环境、社会和经 济发展的需要，以森林不同的主导功能及其自身特点和运用规律为依据，以经营目的作 为分类标准，将现有森林划分为公益林和商品林，实行分类经营和分类管理的一种现代 森林经营体制和发展模式，并采用相应的生态、经济、社会、管理、行政和法律手段实 施经营管理，最大限度地取得经营效益的森林经营管理方法。森林分类经营这一理论跨 越了经济学、管理学、生态学、法学等众多学科，是在众多学科的相互交叉下产生的， 体现了学科之间的紧密联系。本文题为我国森林分类经营的法律制度构建，可以说这一 立题具有一定的前瞻性，我国的森林经营法律制度散见于以森林法作为基础，颁布的一 系列法律、法规、规章之中：森林法实施条例、森林采伐更新管理办法、林木林 地权属争议处理办法、封山育林管理暂行办法、木材运输检查监督办法、中共中 央国务院关于加快林业发展的决定、关于全面推进依法治林的实施纲要等，并没有 单独的法律理论框架，这在一定程度上制约了森林分类经营的发展。森林分类经营制度 要以法律为保障，法律制度的不健全无疑制约其发展。本文通过从经济学，生态学，法 学角度出发对森林分类经营这一理论进行分析，提出对我国森林分类经营法律制度构建 的设想，就目前存在的立法空白提出立法建议，对于已有但不适应分类经营发展的法律 条款提出修改等等，从而形成完善的森林分类经营法律制度，本文含有多个创新点，为 森林法的修改提出建议，为以后研究森林分类经营法律体系打下良好的理论基础。 我们仅仅关起门来制定法律对于当今发展的中国来说是不适宜的，所以借鉴国外的 一些比较完善的法律。法规，并将其吸收、发展是一种必然的发展趋势，在国外一些林 业发达国家，如新西兰、日本、法国、澳大利亚等，对森林分类经营有着多年的实践经 验，他们也具有相对完善的法律制度。例如，从事森林分类经营较早，取得较好成效的 新西兰。该国关于森林经营法律制度相对比较完善，有森林法、森林经营法、资 源管理法、资源经营管理行动、林业行动修正案等等。1 9 9 1 年新西兰制定并出 台了资源管理法，其宗旨是确保资源的开发能以可持续的方式进行，目的是管理包括 森林在内的自然资源的使用和开发，规定对林产品加工业的投资必须获得政府的许可。 为促进自然资源可持续经营制定了资源经营管理行动，这个法律涵盖了所有的森林 分类管理。此外，政府还把建立、保护主要水土流失区的森林作为目标。制定法律同时 东北林业大学坝士掌位论文 确保所有天然林的经营必须在生态可持续的基础上进行。新西兰的森林资源分类经营制 度从国家的法律、法规到规章形成了一套比较完整的体系，为构建我国的森林分类经营 法律制度提供了经验。 我国在借鉴国外相对完善的森林分类经营法律制度的同时，更重要的是结合我国分 类经营的实际情况，建立有我国林业特色的森林分类经营法律制度。使这一法律制度能 够实现生态效益、经济效益、社会效益，从而对实现林业可持续发展起到积极的作用。 1 2 研究目的与研究意义 研究目的 我国的森林资源类型多样，森林面积、积蓄继续保持双增长。但森林资源总量相对 于生态环境的建设、国民经济的发展和人民生产生活所需明显不足；森林质量不高，森 林结构不合理，防护林、特种用途林、新炭林的比例偏低，可采资源不足，造成森林整 体功能低下，不能成分发挥多种效益。以上这些问题说明目前我国森林分类经营相配套 法律法规的不健全。本课题通过对森林分类经营法律制度的试探性研究，对目前我国并 没有完善的森林分类经营法律制度体系这一现状进行归纳总结，并结合中国森林资源的 实际情况描绘出一个符合我国森林资源实际情况的森林资源分类经营法律制度，在更好 发挥森林资源的经济效益的基础上更全面保护森林资源，维护生态系统的稳定。 研究意义 ( 1 ) 理论意义 本文把“林学理论、经济学理论、管理学理论、自然资源法学理论以及哲学理论” 作为森林资源分类经营法律制度的理论基础，通过对这些理论的研究，总结出森林分类 经营的必然性，总结出构建森林分类经营法律制度的必要性及其理论支撑。 ( 2 ) 实践意义 本文通过对中国森林资源现状进行分析，发现中国现行的与森林资源分类经营相关 的法律、法规、规章存在很多的问题，应该进行一定的改革，部分规章、条例经不适应 今天林业的发展，本文提出构建森林资源分类经营法律制度，目的在于促进林业改革的 同时，对森林资源分类经营给予法律上的保障，使其运行在法制化的轨道。 ( 3 ) 经济价值意义 森林资源作为可再生资源对我国的经济发展起到了重要的作用。健全的森林分类经 营法律制度能更好的发挥森林的社会效益、生态效益和经济效益，以建立比较完备的森 林生态体系，实现林业跨越式的发展同时发挥森林巨大的经济价值。 1 3 研究方法 根据我国森林资源分类经营的理论研究状况，特别是本文所研究的问题，主要采用 如下分析和研究方法： ( 1 ) 社会调研法：本文通过深入林区调研，取得了一些实践性的第一手资料，为 l 绪论 丰富论文的内容起到了至关重要的作用。如：就林农生活保障问题，提出建立社会保障 税收制度，就保护林农权益健立公益林公共参与制度等一些解决办法，以此来实际发生 的问题。这些都是通过社会调研取得的收获。 ( 2 ) 理论推导法：本文通过对一些学科基础理论总结得出森林分类经营制度是在 众多学科的交叉中产生的，许多学科对森林分类经营制度具有理论指导意义，这些学科 包括“哲学、经济学、法学、社会学、林学、生态学”等。 ( 3 ) 实例分析法：文中通过列举构建森林分类经营法律制度中存在的问题，如公 益林、商品林管理缺乏法律依据；公益林认证存在立法空白；现行林业税收制度限制商 品林经营、发展：森林的经济效益评估无法可依；商品林限额采伐存在局限性，导致资 源浪费等。说明制定森林分类经营法律制度的重要性，并就这些问题产生的原因进行深 层分析。 除此以外还包括一列理论与实践相结合的分析以及实论分析等方法对文章进行研 究。 1 4 研究思路及框架结构 明确本文的研究思路首先要对森林分类经营的含义以及森林分类经营法律制度的含 义加以明确。下面就这两个概念进行阐述。 森林分类经营的含义。森林分类经营就是从社会对森林的生态和经济两大需求出 发，按照森林多种功能的主导利用不同，把森林划分为公益林和商品林，并分别按照各 自的特点和规律进行经营管理的一种经营管理体制和发展模式。具体一点讲，就是根据 生态环境建设的需要，把以发挥生态和社会效益为主的那部分森林划为公益林，按照划 分的原则由各级财政投入和组织社会的力量来建设，实行事业管理、科学化经营，以追 求最大的生态和社会效益为目标。商品林：是指以生产术材、燃料和其它林副产品，获 取经济效益为主要经营目的的森林，采取多种方式筹集资金，实行企业化管理、集约化 经营，以追求最大的经济效益为目标。这个内涵在1 9 9 8 年修订的森林法即以中 华人民共和国森林法实施条例将森林分类经营以法律的形式规定下来。 森林分类经营法律制度的含义。法律制度广义上是指国家通过法律所确定的基本制 度。狭义指某个法律体系中已确立的、重要的组成部分，其中每一项制度都会有大量的 特殊的原则和规则，目的是说明它的特征、作用、性质，以及它在不同情况下产生的法 律后果等。森林分类经营法律制度，在森林法中明确作为一项基本的制度，本文要构建 的森林分类经营法律制度是针对森林经过分类后所形成的公益林和商品林两大类林所产 生的与法律相关的制度。涉及公益林的法律制度主要包括公益林认证制度及公益林公共 参与制度。商品林法律制度包括商品林税收制度，商品林的采伐制度以及对商品林经济 效益的评估制度。通过将与公益林与商品林相关的具体法律制度的修改、废止和建立， 从而建林森林分类经营法律制度。 森林分类经营法律制度对我国森林的发展，利用保护起到积极的作用，中共中央 东北林业大学硕士学位论文 国务院在加快林业发展的决定中提出加强林业法制建设，实行森林分类经营，充分发 挥森林多方面的功效是我国林业加快发展的重要举措。本文准备从如下五个方面进行深 入探讨： 1 绪论。在这一章介绍了选题背景与意义、基本思路、框架结构以及本文的创新 之处，不足和进一步研究的内容。 2 森林分类经营的理论基础。森林分类经营理论是一个跨越多个学科的理论，集 哲学、经济学、林学、社会学、法学等多个学科交叉所产生，本章就森林分类经营的学 科理论基础进行探讨。 3 国外森林分类经营制度的现状及借鉴。从分析国外森林分类经营制度入手，总 结其有利于我国森林分类经营制度发展的经验，对国外先进的森林分类经营法律制度进 行借鉴。 4 我国森林分类经营法律制度中存在的问题。从实践的调研中推导出当前我国森 林分类经营制度存在的一些亟待解决的问题，用制度比较的方法阐明森林分类经营制度 现存问题的深层次原因。 5 我国森林分类经营法律制度的构建。本章主要从建立森林分类经营的法律制度 框架入手，在现有制度的基础上进一步探讨解决这些问题的新机制、新方法，分析国家 现有的法律、法规、政策以及与经济发展之间的关系，修改森林法中不适宜的规 定，创设专门有利于森林分类经营发展的条例和办法，废止阻碍森林分类经营可持续发 展的法律规定，构建出一个符合中国国情的森林分类经营法律制度的基本框架。 1 5 研究创新和有待深入讨论的问题 本研究在国外己有的研究成果基础上，试图在以下几方面有所创新： ( 1 ) 研究思路的创新。以研究森林经营制度中的分类经营法律制度为对象，具体 分析我国森林分类经营法律制度构建过程中存在的问题，并提出构建法律制度框架，具 有较强的典型性和针对性。 ( 2 ) 研究内容的创新。从修改森林法入手对森林法中与森林分类经营相关的法律 设立、修改、废止入手，提出建立公益林认证制度，明确对分类经营森林的经济效益评 估；修改现有的林业税法促进商品林经营、发展，改变现有的商品林限额采伐制度；废 除不适应森林分类经营的法律、法规、规章。本人在论文撰写的同时，就某些具体方案 已发表市场经济体制下森林分类经营法律问题探析和浅析我国森林生态效益补偿 制度等相关文章。 由于建立森林分类经营法律制度尚属首例，且其法律制度本身所具有的复杂性和本 人掌握的相关资料的限制，就使得本文关于森林分类经营法律制度的构建难免存在不足 和缺陷。本文仅对森林分类经营法律制度作了初浅的尝试性研究，尚有许多问题有待于 进一步的深化和完善。具体表现为以下几方面： 从论文选题看，题目新颖，但资料相对较少，因为森林分类经营本身对于经济管理 4 _ 1 绪论 学和森林学并不陌生，这一概念提出时间较长，且从经济学和生态学研究较早，对于法 学领域尚属较新的问题，在本文立题之前并没有学者从法学角度对这制度进行法学研 究。所以本文在资料采集上存在很大难度。虽然论文的写作历时近两年，几经修改，但 是受时间和能力的限制，使得论文内容不够丰满。 本论文在理论分析框架的形式化处理上还有许多工作需要展开。虽然构建了森林分 类经营的法律制度框架，但在对实证分析中还未能加以系统的贯彻落实。主要表现在： 中国森林分类经营法律制度问题研究涉及面广，内容复杂，难度较大。其中贯穿着历史 学、经济学、法哲学、社会学等多方面的理论知识。这就要求本人必须掌握分类经营制 度的基本理论知识，熟悉国家有关森林资源分类经营的方针、政策、法律、法规，明了 建立森林分类经营法律制度的原理、原则。还要研究分类经营相关制度的理论基础及发 展背景，并能够运用分析方法提炼出森林资源分类经营相关法律制度。这些过程相当繁 琐而又必须理论联系实际。这就使本人在论述和分析过程中明显感到理论知识的严重缺 乏与不足。对分析森林资源分类经营制度理论体系及构建森林分类经营法律制度的尚显 浅陋。 东北林业大学硕：e 学位论文 2 森林分类经营的理论基础 森林分类经营思想的形成。早在1 8 世纪形成的森林经理，就体现了森林分类经营 的思想，如区划经营区把地域上相互连接，具有相同经营方向的地块，划成一个森 林经营区，如用材林经营区、护岸经营区、水源涵养林经营区、水土保持林经营区、鸟 兽保护林经营区等【”。1 9 世纪5 0 年代，原苏联对其国内森林分为三类：第一类是指水 源涵养林、各种防护林、城市绿化带、森林公园、各种特殊用途林等，此类森林经营的 目的是国土保安、保障农牧业高产稳产、改善生态环境、美化自然环境，只进行更新择 伐，不列入国家采伐计划；第二类森林是指少林区的森林，其经营方针是以利用森林的 防护功能为主，兼顾其它功能，实行集约经营、永续利用，根据生长量，由国家统一规 划设计；第三类是多林区的森林，实行大规模的机械作业的工业性采伐，以皆伐为主。 1 9 7 5 年美国克劳森博士等认为现代集约林业与现代农业有一定相似性【”。2 0 世纪7 0 年 代后期，美国w 海蒂根据“效益标准”提出对所有的林业不能采取相同的集约经营水 平，只能在优质林地上实行集约经营，这便形成了经营目标的分工。2 0 世纪8 0 年代美 国的林业分工论的研究有了深入的发展，认为森林应该向各种用途的专用森林森林 多效益主导利用发展。新西兰、澳大利亚、法国等都有类似的研究和多年的实施，相同 的结论是林业分类经营的基础是森林的分类经营，森林分类经营必须遵循现代林业的三 个标志多目标、高效、可持续经营的方向发展。 森林分类经营的含义。森林分类经营就是从社会对森林的生态和经济两大需求出 发，按照森林多种功能的主导利用不同，把森林划分为公益林和商品林，并分别按照各 自的特点和规律进行经营管理的一种经营管理体制和发展模式。具体一点讲，就是根据 生态环境建设的需要，把以发挥生态和社会效益为主的那部分森林划为公益林，按照划 分的原则由各级财政投入和组织社会的力量来建设，实行事业管理、科学化经营，以追 求最大的生态和社会效益为目标。商品林是指以生产木材、燃料和其它林副产品，获取 经济效益为主要经营目的的森林，采取多种方式筹集资金，实行企业化管理、集约化经 营，以追求最大的经济效益为目标。这个内涵在1 9 9 8 年修订的森林法即以中华 人民共和国森林法实施条例将森林分类经营以法律的形式规定下来。理论上对森林分 类经营的内涵进行较全面描述的是黄选瑞等【。他们认为：森林分类经营是从特定区域 整体利益出发，在特定时间内，根据区域社会经济发展和生态建设对林业发展的多种需 要，在社会主义市场经济条件下，充分考虑国家和区域经济发展水平和环境建设能力， 以潜在和现实森林生态系统为对象，以人类所依赖于森林生态系统及其产品与服务的福 利需求为目的，按照林业发展的主导目标，相应的将潜在和现实森林生态系统划分为以 发挥生态效益为主的公益林和以提供林产品为主的商品林，分别按照各自的特点和规律 运行的一种森林经营管理体制和发展模式【“。这个表述最突出的特点就是强调了森林分 类经营是一个历史的、动态的过程，它不仅充分体现了我国林业分区施策、分类管理的 2 森林分类经营的理论基础 现实发展要求，而且客观反映了特定区域经济社会条件变化对森林分类经营的长远影 响，因而对我国森林分类经营具有更加重要的指导意义。 2 1 自然资源法学基础 自然资源法是我国法律体系的一个独立的法律部门，属于部门法范畴。自然资源总 体上是稀缺的，自然资源立法要求对各种稀缺资源的开发利用及其保护的“最优”方法 做出比较选择，将那些与国家经济、政治、社会与法律体制相应的“最优”安排作为首 选运用到自然资源立法实践当中。森林分类经营制度作为对森林资源的合理利用与保护 的“虽优”方法应运而生了。森林分类经营是林业实现跨越式发展的基础。作为森林法 中的一项重要制度，越来越受到各国的重视。自然资源法不同于其他部门法的特征，它 从整体上研究人类生活与自然生态关系，自然资源的开发利用保护与经济社会发展的关 系；自然资源法涵盖自然资源的合理开发和可持续利用，保护自然资源及珍贵的动植 物，加强自然资源的管理，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或迫害自然环境。其原 则包括：对自然资源合理、开发的原则，综合勘探、开发利用的原则，自然资源利用与 营造相结合原则等方面，建立森林分类经营的目的是为了实现森林资源的可持续发展， 森林资源的可持续发展又是国民经济和社会可持续发展的支撑。自然资源法的立法目的 立法原则，正作为森林分类经营法律制度的立法基础立法目的立法原则。森林分类经营 的立法借助于自然资源法作为基础，从全局考虑而不是从个体出发，克服从单一目标出 发，正确处理自然资源开发利用保护与经济社会发展、维护自然生态系统的关联与协调 等复杂的生态系统和社会系统协调问题。 2 2 林学基础 森林分类经营是根据森林主导功能的不同，将森林分为两个大类，分类所应用的分 类指标体系都是建立在生物学与生态学的基础上的，并且结合森林资源时空差异的特 点，例如，生态公益林主要考虑生态系统的脆弱性，如水土流失强度，自然灾害韵种 类，频率和强度；商品林必须考虑它对立地条件的适应性、土地利用适宜性。同样作为 人工生态系统，它的经和利用也必须建立在森林生态系统经营的基础上，也必须考虑它 们的分布、配置和结构，在此基础上形成一种独特的森林经营体系，所以，森林分类经 营的林学理论基础可以概括为三种基础理论。 ( 1 ) 森林生态系统完整性理论 森林分类经营从宏观决策、分类区划，林种划分的经营技术，均以森林生态系统完 整性理论为基础，把森林作为一种生物群落，分析这个群落和其他群落之问，以及这些 生物和他们所处的环境之间的相互关系，把森林群落和外界环境一起作为一个生态系统 进行全面而深入的研究吼森林环境的研究包括水、土、光、热、大气等环境因子对各类 林木的耐性、适应性和生态类型区划，以及森林对这些环境因子的反作用一改良作用， 在森林群落的发生发展和演替规律。把森林群落和生态环境视为不可分割的整体，分析 了 东北林业大学硕士学位论文 森林生态系统的物质循环与能量转化，为不断扩大森林资源和有效提高森林生产率，维 护自然界和生态平衡提供科学的方法和依据。 ( 2 ) 森林可持续经营理论 森林可持续经营理论必须呈现出森林的生态、经济、社会不断提高和良性循环，必 须建立在各林种的各类林分结构合理的基础上。根据各林种的主导功能，定向培育森 林，通过经营把各种林分调整到最佳结构，已达到最佳生态效益，是森林分类经营出发 点和归宿。因此对各林种的林分，不论是天然林还是人工林，都要科学根据林学原理， 按各林种的主导功能，提出合理的林分结构调整指标，通过科学的经营，达到与可持续 经营相应的标准【2 1 。 ( 3 ) 森林资源地域和时空差异理论 森林资源存在着地域分布的差异，如海拔高度、经纬度地带差别，影响着各种气象 因素、地形地貌及土壤，从而也影响到森林植物种类的地域分布【2 1 。森林生存环境的时 空差异，为森林景观、生态布局、森林资源的合理配置、有序排列提供了根据。它体现 了林业在国民经济中的地位和作用，从而决定了森林经营时必须区别对待，分类指导。 林业区划必须把森林资源时空差异的森林分布与经济体系中生产力空间布局结合起来， 考虑林种的结构和布局、林种的搭配和分布、森林生物群落演替的规律、森林生物多样 性的保护，确定不同地区林业专业分工方式。 2 3 经济学基础 森林一直以来被看成是自然的恩赐，由于传统价值理论欠缺，认为自然资源没有价 值，可以无偿占有使用，以致森林资源遭到乱砍滥伐，挥霍浪费。所以，森林资源必须 建立在一种经济核算的理论基础上，按照市场经济规律办事，并且根据林业这个特点建 立起产业结构与分工，才能将森林资源纳入科学经营的轨道。 ( 1 ) 森林资源经济学理论 把森林资源作为资产，建立森林资产经济核算体系，将森林资产作为一种产业经营 作为资产运营，按市场经济规律办事，建立起产业结构与分工，把森林资源经营纳入科 学治林、按经济政策治林轨道。林业生产产生两类产品：一类是物质产品；另一类是生 态效益与环境的公共产品p j 。作为物质产品( 木材、林产品、经济林产品等) ，必须纳 入到市场经济轨道，按市场经济规律运营，特别是要充分运用价值规律原理运作；生态 效益产品，是对社会服务的各种生态功能，无法通过市场交易取得价值，只能由政府职 能解决所需资金。当环境生态越来越成为全球重要问题的时候，环境生态价值上升为最 高价值，保护自然环境，保护生态系统就是保护人类自己。因此，研究森林价值观念的 转变和对林业作用的重新定位，是保障社会、国民经济可持续发展的至关重要问题。 ( 2 ) 市场经济理论 林业经济体制改革的目的是实现由计划经济向市场经济转变，由林业常规的粗放经 营向现代化集约经营转变，逐步建立起社会主义市场经济体制，有效转变经济增长方 8 _ 2 森林分类经营的理论基础 式。因此，林业发展的关键在于经济体制转轨和经营机制转型，即转换经济机制，改革 管理体制。通过转换经营机制，使企业由生产任务执行型转为决策型，减少对政府的依 赖，学会在市场中寻找企业发展的方向，树立起企业围绕市场转，产品随着市场变【3 。改 革管理体制就是强化企业管理，按市场要求组织生产，加强产品开发。所以，从森林经 营出发，对于商品经济林，要按森林资产运营，纳入市场经济轨道；对于生态公益林， 森林向社会服务部分的外部行为，必须建立在环境生态效益计量基础上，建立起森林生 态效益补偿机制，使森林资源能够持续经营、持续发挥生态效益。因此，结合森林特 点，对社会主义市场经济理论加以研究和运用，是森林分类经营必不可少的长期工作。 2 4 社会学基础 森林分类经营是一种重新动员和组织社会力量经营管理森林资源的重要措施。社会 学的理论基础对于森林分类经营的指导意义在于：从自然科学与社会科学一体化的角 度，用生物技术手段与社会经济手段相结合的方法，去研究森林分类经营中不同种类森 林产权、规模、组织形式、经营方式、经营机制等带有系统性的问题：从森林的社会组 织和社会管理角度去研究林业的社会参与【4 1 。社会是由人组成的，社会的人为了共同的利 益，形成共同的规范、生活方式和社会意识，要把林业活动纳入到社会活动范围内，使 得森林分类经营i 分类管理成为社会共管、社会发展和建设的重要组成，成为一种参与 式的林业。 2 5 哲学基础 哲学和其他许多共同学科组成人类知识体系，其主要任务是解决思维方式中的认识 论与方法论问题。哲学给人以清晰的思路。森林资源在不断更新、再生中延续，是通过 人类的活动体现于自然的，人是在一定的思想支配下进行活动的。因此，认识的基础优 于专业知识，这是林业发展指导中十分重要方面。在哲学思想不断进步过程中提出了一 种组织论，就是要求解决：事务是怎样成为整体的，整体和部分是什么关系，作为复杂 系统的整体是如何运动、发展的。这正是哲学思想的主要关系之，即整体和部分的关 系，用联系发展的眼光看待事物。这也是我们在进行森林经营时所必需解决的问题。 例如森林经营。是由一些互相联系的部分( 分类) 所组成，整体的功能是由这些子系统 通过功能耦合的方式来实现的，整体又是比较模糊的，怎样分类，分类后怎样实现功 能，发挥整体的作用，这是现实中迫切解决的问题。有时，在森林经营中会出现生态和 经济、局部和整体、价值和取向的矛盾，关键在于没能找到一种正确地将整体分解为部 分和部分整合成整体的方法造成的。因为整体有不同的分法，要研究哪一种方法在当时 的条件下是合理的，是不可能的。根据上述原理，首先，要明确所研究的森林经营的整 体功能是什么：然后，要考虑这些整体功能是由哪些相关部分，通过怎样的相互作用结 合在一起的：在次，通过森林经营运作的机制分析，将各个环节的功能和整体有关部分 的性质对应起来这就是整合的方法。整体性质和规律只有在他的各个组成要素的相互联 东北林业大学硕士学位论文 系、相互作用中，整体才能产生和形成部分在孤立状态时所没有的性质；另一方面，林 业或者林业经营业和其它事物一样，是不断分化综合的过程。随着自然科学分工的越来 越细，分工和分化体现在对事物认识的不断深化，这也是一种进步和发展，而且整体和 部分只有通过分工和分化才能体现出整体的作用【2 】。因此，整体指导下的分工、分类， 分工、分类基础上的整合，正是我们所需要建立在整体和部分之问、部分和部分之间， 以及整体和环境之间功能的耦合机制。由此可知，只要将组织的整体，例如森林经营实 体，用某种适当的方式，像划分不同森林经营类型，森林经营区划，通过功能耦合机 制，发挥整体和局部的各自作用，这种分化与分类导致的新的机制，就能找到相应的森 林经营方式以此促进林业发展。 综上所述，科学的哲学思想为我们提供分类经营与整体协调的思维方式，即系统的 思维方式，一种新的综合与分析的方法，同时也提供了一种林业和森林经营新的认识论 和方法论，即整体的哲学和新的认识综合。 2 6 本章小结 理论是实践的总结和提高又是指导实践的科学依据。森林经营的对象是一个与生 态、经济和社会紧密结合的复合生态系统。实现森林分类经营，必须充分运用有关学科 的理论基础作为实践的指导。本章就哲学的整体与部分原理、林学的可持续发展原理、 自然资源法立法原理等理论进行分析，指出这些理论对森林分类经营的指导意义，是森 林分类经营理论的支撑，从而得出森林分类经营理论是在众多学科理论交叉的基础上建 立起来的。 1 0 ：里丝壅竺坌耋丝望! ! 塞竺塑竺垒丝兰 3 国外森林分类经营制度的现状及借鉴 3 1 国外森林分类经营的主要模式 ( 1 ) 国外森林分类的模式 各国的森林分类都是从本国的国情、林情出发，根据林业用地的分布位置，按森林 的主导功能，统一规划，制定相应的经营目标、经营技术，建立相应的经营体制。森林 分类作为林业可持续发展的一项基本措施，分类不是目的，只是一种手段，其真正目的 在于经营，在林种的具体划分上各国情况有所不同，基本上可归为三种：第一种划分为 二类林模式，如美国、澳大利亚、新西兰等；第二种是划分为三类模式，如法国、加拿 大、原苏联：第三种划分为多类林模式，如日本、奥地利、中国等1 6 j 。 国家或地区划分的森林类型( 占有林地面积的比例) 新西兰非商业性林( 8 2 )商业性林 1 8 ) 澳大利亚非生产林( 7 7 ) 生产林 ( 2 3 ) 菲律宾非生产林( 3 3 5 )生产林( 6 6 5 ) 原苏联保护林( 1 7 )少林区森林( 8 9 ) 多林区森林( 7 4 1 ) 多 类 林 日本国有林( 伊纳古森林区)国土保安林( 4 6 2 ) 空间里用林( 8 9 ) 自然维护林( 3 0 1 ) 木材生产林( 1 7 8 ) 马来西亚沙巴州 生产区保护区游憩区社会林业区 中国( 用材林含竹林) 用材林( 6 9 1 ) 特用林( 2 6 ) 防护林( 1 2 5 )经济林( 1 2 5 ) 薪炭林( 3 3 ) 各国在森林分类名称上虽然不同，但有两类意义一致：商品林、生产林主导功能是 东北林业大学硕士学位论文 生产木材：非商品林、非商业性林都是为了整治国土、改善生态环境、加强社会服务和 满足社会需求的公益林。 ( 2 ) 适合我国森林分类经营的模式 各国根据本国的林情划分为不同的林种，划分为两类林的国家主要是从保护天然林 发展人工林的角度出发，有些国家的林业划分指导标准多是采纳“森林多功能利用的林 业经营理论”，这种思想的内涵，就是对森林的利用体现在多功能上，除木材利用外，还 要对非木材产品进行利用，而且对非木材产品利用作为对森林利用的主攻方向。同时， 对森林环境保护功能的利用也在一定程度上予以提出。在进一步的发展中，多用途树种 和非木材产品的利用研究与推广，扩展充实了森林多功能利用的内容。划分为三类林的 国家在划分思想上采用“生态林业的林业经营理论”就是用生态经济学的理论来指导， 依据森林生态系统的规律来经营森林。在生态林业的前提下，还有几个特定条件下的规 定，如新林业，近自然林业等。新林业其实质是森林利用和自然保护相协调的一种新 晚。近自然林业与新林业相比，更有广泛的影响力。可以表述为“在确保森林结构关系 自我保存能力的前提下，遵循自然条件的林业活动，是兼容林业生产和森林生态保护的 一种经营模式”。而划分为多类林的国家既吸收了各个划分的指导思想，又进一步将这些 思想加以演变。 ， 我国在森林分类思想上吸纳了林业分工论、森林持续经营论、生态林业理论、森林 多功能利用论等作为分类的指导思想，我国目前将森林分为五大林种，其中特用林、防 护林作为公益林，用材林、经济林、薪炭林作为商品林，从广义上看这种分法并无不妥 之处，但随着森林情况的发展，林情的不断变化，这种大的划分出现了一些问题，作者 认为，在大划分的前提下应进一步细化，公益林以保护和改善人类生存环境，保持生态 平衡，保护生物多样性和国土保安等生态需求为主体功能，主要提供“公益性服务”，进 一步可分为生态性和社会性公益林两种类型，生态性公益林以满足自然生态需求为主体 功能，还可进一步划分为多个种；社会性公益林以满足人类生态为主体功能，也可进一 步划分为多个林种。商品林则以提供林特产品，获得最大经济产出为主体功能，主要是 提供能进人市场流通的经济产品，具体又可划分为木材产品林和非木材产品林两种及进 一步划分为五种。我国应借鉴两类林的分法，然后将其林种细化，这样更有利于我国森 林资源的发展与保护。 3 2 国外森林分类经营相关法律制度 3 2 1 商品林、公益林管理相关的法律制度 商品林、公益林管理具有多种机制，本文仅以其投入管理为重点进行论述。为发展 商品林、公益林加大资金投入，作为商品林、公益林经营管理重要手段，林业基金制度 是国家支持林业发展的投入的重要制度，在许多国家都有采取这样的制度，但表述方式 与中国的制度有一定的区别和相似性，国外与林业相关的基金制度对中国的林业基金制 度的完善有很大的借鉴意义，有些内容填补了中国林业基金制度中的空白。以下是各国 ：里! ! 查竺坌耋丝墼型堡墼銎竺垒篁兰 ： 具体林业基金制度的简要概述。 美国的林业基金制度包括林业基金，造林补助基金和林业退税三种制度形式i ”。美 国根据林业法的规定设立林业基金，基金来源是国家财政，由国家农业部林务局和 州林业部门提出预算，报联邦和州议会批准执行，林业基金用于国有林的发展。此外， 为鼓励私有林者造林和育林，美国还实旌了造林补助金制度和林业退税政策。 英国林业基金是根据1 9 1 9 年林业法建立起来，主要用于发展国有林。基金来源 有：国有林产品收入和土地财产的