（环境与资源保护法学专业论文）中美环境影响评价制度比较研究.pdf

重庆大学硕士学位论文中文摘要 摘要 近代以来，人类的生存环境遭到严重破坏，为了实现人类社会的可持续发展， 各国采取了诸多措施来保护我们的环境，其中在上世纪6 0 年代末首先在美国确立 的环境影响评价制度，成为环境保护的一种重要制度，并在全世界推广开来。环 境影响评价通常是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人 类活动可能产生的环境后果进行分析。环境影响评价制度是环境影响评价工作的 法定化、制度化和程序化。 我国在上世纪7 0 年代末引进了该项制度，虽然环境影响评价制度在我国经历 了近三十年的发展，并且我国于2 0 0 2 年1 0 月2 8 日通过了环境影响评价法， 但是由于我国长期以来对环境保护工作的重视不够，环境影响评价制度还存在很 多尚待完善之处，我国环境影响评价制度的发展状况与国外特别是美国还存在很 大的差距。我们应该根据国情，借鉴吸收一些新的环境管理理念和技术，这对完 善我国的环境影响评价制度，将具有重要的意义。完善的环境影响评价制度是促 进经济与环境保护共同发展的一济良药，是构建和谐社会所必需的制度，通过环 境影响评价制度的实施来转变现行的发展方式，走上一条科技含量高、经济效益 好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路， 走上生产发展、生活富裕、生态良好、人与自然相和谐的文明发展道路，走上有 效利用资源和以保护环境为基础的循环经济之路，走上可持续发展的道路。 美国环境影响评价制度由于其起步早，并且一直受到美国政府和人民的重视， 是目前环境影响评价制度发展较为完善的国家之一。因此，借鉴美国环境影响评 价制度中的先进部分，完善我国环境影响评价制度，是保护我国环境的重要途径。 本文比较研究了我国和美国环境影响评价制度在立法、执法和司法等方面的不同， 总结出我国在这三方面需要完善的地方，并提出了完善建议，以期能够为完善我 国环境影响评价制度作出自己的一份贡献，希望我国的环境保护工作能顺利进行， 为建设和谐社会贡献自己的一份力量。 本文主体分六部分进行阐述，第一部分是对环境影响评价制度的概述，主要 对环境影响评价中的相关概念进行了解读；本文的第二、三、四部分分别从立法、 执法和司法三个方面比较研究了我国和美国在环境影响评价制度上的差异，分析 了我国的不足之处。在立法方面，笔者重点阐述了扩大环境影响评价的对象范围 以及完善公众参与细则的必要性；在执法方面，笔者重点阐述了美国在执法主体 方面的多样性，以及我国执法主体的单一性，提出我国公众参与执法的必要性； 在司法方面，笔者通过比较研究我国和美国在环境影响评价制度中的司法状况， 重庆大学硕士学位论文 中文摘要 重点提出了在我国建立并完善环境公益诉讼是环境影响评价得以顺利实施的保 证；第五部分，笔者仔细研究了美国环境影响评价制度的发展趋势，以期从中找 到值得我们将来立法借鉴的地方；第六部分，笔者在通过比较研究中美环境影响 评价制度后，从立法、执法和司法三个方面提出了完善我国环境影响评价制度的 建议。 关键词：环境影响评价制度，比较，立法，执法，司法 重庆大学硕士学位论文英文摘要 a b s t r a c t s i n c em o d e r nt i m e ，h u m a n i t y ss u r v i v a le n v i r o n m e n th a sb e e n s e r i o u s l y d e s t r u c t e d i no r d e rt or e a l i z eh u m a ns o d e v ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t , m a n yc o u n t r i e s h a v et a k e nm a n ym o a b u l d $ t op r o t e c to u re n v i r o n m e n t a m o n gt h e s em e a s u r e s , e n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e mw h i c hw a sf i r s ts e tu pi nt h eu n i t e ds t a t e si n t h e6 0 so fl a s tc e n t u r yb e c a m eo n ek i n do fi m 聊 t a n tm e o s u r e st op r o t e c tt h e e n v i r o n m e n t a n dt h i sm e a s t e ew a sp r o m o t e da l lo v e rt h ew o r l d s o m e t i m e s ，t h e m e a n i n go f e n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ti st oc a r r yo na p p r a i s ei na d v a n c et ot h e h u m a n i t ya c t i v i t yw h i c hm a yi n f l u e n tt h ee n v i r o n m e n t , o rt oa n a l y s i st h ee n v i r o n m e n t c o n s e q u e n c ew h i c hm a yb ec a u s e db yt h ep r o p o s a lh u m a n i t ya c t i v i t y t h em e a n i n go f e n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e mi st o l e g a l ，i n s t i t u t i o n a n ds e q u e n c i n g e n v i r o n m e n ti m p a c ta s s 帮s m e n tw o r k s c h i n ai n t r o d u c e dt h i ss y s t e mi nt h ee n do f7 0 so fl a s tc e n t u r y a l t h o u g ht h e e n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e mh a se x p e r i e n c e dn e a r l y3 0y e a r sd e v e l o p m e n t i no u tc o u n t r y , a n do u tc o u n t r yp a s s e d e n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n tl a w o i l o c t o b e r2 8 ，2 0 0 2 b u tb e c a u s eo u tc o u n t r yi si n s u f f i c i e n tt ot h ee n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nw o r kf o rs u c hal o n gt i m e , t h o l ea r em a n yf l a w si nt h ee n v i r o n m e n ti m p a c t a s s e s s m e n ts y s t e m t h e r ei sab i gd i s p a r i t yb e t w e e no u rc o u n t r ya n dt h eo v e r $ e a $ e s p e c i a l l yt h eu n i t e ds t a t e sa b o u tt h ed e v e l o p m e n tc o n d i t i o no fe n v i r o n m e n ti m p a c t a s s e s s m e n ts y s t e n la c c o r d i n gt ot h en a t i o n a lc o n d i t i o n , w es h o u l da b s o r b8 0 l n on e w e n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ti d e a sa n dt h et e c h n o l o g y ，w h i c hm a yh a sb i gs i g n i f i c a n c et o c o n s u m m a t eo u re n v i r o n m e n t i m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e m c o n s u m m a t i n gt h e e n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e mi sag o o dm e d i c i n et op r o m o t et h ec o m m u n a l d e v e l o p m e n to f t h ee c o n o m i ca n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ne n dt h es y s t e mi sa l s ow h a t t h eh a r m o n i o u ss o c i e t yn e e d sf o rt r a n s f o r m i n gt h ep r e s e n tw a yo f d e v e l o p m e n tt h r o u g h t h ei m p l e m e n to fe n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e m , a n ds t e p p i n go n t ot h en 唧 i n d u s t r i a l i z a t i o nw i t hh i 曲t e c h n o l o g yc e n t 4w i t hg o o de c o n o m i ce f f i c i e n c y , w i t h c o n s u m e dr e s o u r c e s ，w i t hf e we n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n , a n dw i t hf u l ld i s p l a yo ft h e h u m a n r e s o u r o 器s u p e r i o r i t y a st h er e s u l to fi t se a r l ys t a r to ft h ee n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e mi nt h e u n i t e ds t a t e s ，i th a sc o n t i n u o u s l yr e c e i v e dt h ea m e r i c a ng o v e r n m e n ta n dp e o p l e s a p p r o v a l t h eu n i t e ds t a t e sh a sb e c o m eo n eo f t h ec o u n t r i e sw h i c hd e v e l o p st h em a t u r e h i 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 s y s t e m s oa d v a n t a g e sf r o mt h ea d v a n c e dp a r to ft h ee n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n t s y s t e mo ft h eu n i t e ds t a t e sp e r f e c t so u tc 0 1 u 3 t r y $ e n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n t s y s t e m i ti s 姐i m p o r t a n tw a yt op r o t e c to u l c o u n t r y se n v i r o n m e n t t h i sa r t i c l e c o m p a r a t i v e l ys t u d i e dt h es u r v e yo fe n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e mi nt h e u n i t e ds t a t e sa n dc h i n ai na s p e c to fl e g i s l a t i o n , l a we n f o r c e m e n t , j u r i s d i c t i o na n ds o o na n ds u m m a r i z e dt h ep l a c ew h e r en e e dt ob ee o m u m m a t e di nt h e s ea s p e c t so f0 1 1 1 e o t m l r y a n da l s oip r o p o s e ds u g g e s t i o n s 幻c o n s u m m a t et h e m , i no r d e r t om a k e 阻o w n e o n t r i b u d o nt oe o n s m l u n a t et h ee n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e m h o p eo u r c o u n k r y $ e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nw o r kc a l lb es m o o t h l yc a r r i e do ni no r d e rt o c o n s 缸u c ta l lo w n s t r e n g t ht ot h eh a t m o l l i o u ss o c i e t y t h i sm a i nb o d yo fm ya r t i c l ew a sd i v i d e di n t os i xp a r t st oe a r l y0 1 3 t h e e l a b o r a t i o n t h ef t r s tp a r ti st oe l a b o r a t et h ee n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e m t h i ss e c o n d , t h i r da n df o r t hp a r t sc o m p a r e da n ds t u d i e dt h ed i f f e r e n c eo fe n v i r o n m e n t i m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e mi nt h ea s p e c to fl e g i s l a t i o n , l a we n f o r c e m e n t , a n d j u r i s d i c t i o nb e t w c e l lo u rc o u n t r ya n dt h eu n i t e ds t a t e s , a n da n a l y z e dt h ed e f i c i e n c yo f o u l c o u n t r y i na s p e c to fl e g i s l a t i o n , t h en e c e s s a r yt oe x p a n dt h es c o p eo ft h eo b j e c to f t h ee n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ta n dt oc o n s u m m a t et h ep u b l i cp a r t i c i p a t e sw a y s e l a b o r a t e dw i t he m p h a s i s i na s p e c to fl a we n f o r e e r n e n t , t h em u l t i p l i c i t yo fl a w e n f o r c e m e n ti nt h eu s a n dt h eu n i t a r yl a we n f o r c e m e n to f o u rc o t r yw 弱e l a b o r a t e d w i t he m p h a s i s p r o p o s e dt h en e c e s s i t yo fp u b l i ep a r d e i p a t e si nt h el a we n f o r c e m e n t i n a s p e c to fj u r i s d i c t i o n , t h r o u g hc o m p a r i n ga n ds t u d y i n gt h ej u d i c i a lc o n d i t i o no ft h e e n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e mb e t w e e no u rc o u n t r ya n dt h eu s ，t h ei d e ao f e s t a b l i s h i n ga n dc o n s u m m a t i n ge n v i r o n m e n tp u b l i cw e l f a r el a w s u i ti no u rc o u n t r y b e i n gt h eg u a l a n t c et oc a r r yo nt h ew o r ko fe n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ts m o o t h l y w f l , sp r o p o s e dw i t he m p h a s i s i nt h ef i f t hp a r t , m ya r t i c l es t u d i e dt h et e n d e n c yo ft h e e n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e mi nt h eu sc a r e f u l l yi no r d e rt ot r yt of i n do u t t h ep l a c ew h i c hi sw o r t ht ob eu s e df o ro u rl e g i s l a t i o ni nt h ef u t u r e i nt h el a s tp a r t , t h r o u g hc o m p a r i n ga n ds t u d y i n gt h ee n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e mb e t w e e n 0 1 1 l c o t r ya n dt h eu s ，m ys u g g e s t i o n sw a sp r o p o s e d t oc o n s u m m a t eo l t l l c o u n t r y s e n v i r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e mf r o mt h ea s p e c to f l e g i s l a t i o n , l a w e n f o r c e m e n ta n dj u r i s d i e t i o n k e y w o r d l s ：e r l , a r o n m e n ti m p a c ta s s e s s m e n t e l l f o r c e m e n t ，j u r i s d i c t i o n i v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方夕卜，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重鏖太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：喜i 茚 j 签字日期：星胡年厶月知日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 重鏖太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重鏖太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名：妄j 苜 签字日期：纱7 年彦月如日 导师签名。歹劬哆 签字日期溯7 年乒月多口日 重庆大学硕士学位论文 引言 引言 曾经几何，人类的地球被郁郁葱葱的植被所覆盖，清澈的河流蜿蜒流淌，天 空中鸟儿自由翱翔，树林里动物追逐嬉戏，一幅升生机昂然的景象。可近年来， 这幅景象越来越成为人们想象中的情景，环境污染、资源破坏已经越来越成为人 们谈得最多的词组。由于人类对地球环境过多的摄取和破坏，地球环境正慢慢的 发生着巨大的变化：温室效应，两极浮冰群和冰层的融化，温带的热带化，厄尔 尼诺现象更加频繁，热带地区的沙漠化，热带的物种向中纬度地区迁移，极端天 气频发，洪水和水灾比过去增多并且更加强烈和持久，北欧的大风暴也更加频 繁，这些都给人类和其他生物造成了严重的灾难，其中尤其是温室效应对人 类可能造成的灾害最为引人关注，英国有关温室效应评估的“斯特恩报告”指出， 如果不对温室效应采取适当措施，全球将出现上世纪3 0 年代那样的经济大萧条， 由气候变暖造成的洪水或干旱将使大约2 亿人流离失所。当今，环境的变化已经 不在是悄无声息，人类已经明显感觉到大自然的异常了，造成这种后果的原因有 自然因素，更有人为之“祸”。 自工业革命以来，人类社会在取得高速经济增长的同时，人类的生存环境也 遭到严重的破坏，自然资源的消耗已经难以维持人类的长远发展，经济发展与资 源环境之间的矛盾越来越严重，如今我们应该怎么对待这个矛盾昵? 文明社会以 前，人类对这个的矛盾认识不足，或者是基本上没有认识。因为当时人口不多， 生产力也不是很强，对自然环境产生的压力也不大，所以当时的影响极其微小， 人们感受不到威胁。但是到了工业文明以后，社会化的大生产，这种以追逐利润 为目的而从事的生产活动，而不是为了养家糊口、为了生存的生产活动，其结果 是什么? 从马克思的资本论中可以看到：在资本主义上升时期，资本主义创造的 物质财富，已经超过了所有人类历史上创造的物质财富之和。而这个发展的时间 才只有一百年，按照这种发展理念、发展理论、发展模式走下去，出路何在? 这 种生存方式、这种发展模式是可取的吗? 当然是不可取。所以我国要采取的发展 战略是什么呢? 党中央和国务院明确提出了“科学发展观”、“构建社会主义和谐 社会”，实际上提的是一个转变，不是继续沿用工业文明时代，先期工业化国家所 走过的道路，而是转变我们自己的发展理念、发展理论和发展模式，以及具体的 经济增长方式。那么，怎么来促进这个转变? 我想环境影响评价尤其是战略影响 评价非常重要的一点，就是要促进我们国家整个发展模式的转变。当然这要从具 体入手，从某一个发展规划、从几个发展规划入手。我想我们要做好环境影响评 价，还应该在理论方法上给它奠定雄厚的基础，让它立于不败之地，而且更快的 往前进展。 重庆大学硕士学位论文引言 环境影响评价制度在上世纪6 0 年代末首先在美国确立，而后我国在7 0 年代 末引进了该项制度，虽然环境影响评价制度在我国经历了二十多年的发展，并于 2 0 0 2 年1 0 月2 8 日通过了环境影响评价法，但是由于我国长期以来对环境保护 工作贯彻的不彻底，环境影响评价评价制度还存在很多的缺陷，我国环境影响评 价制度与国外特别是美国还存在很大的差距。本文通过查阅国内外文献资料，在 导师的指导下比较分析我国与美国在环境影响评价制度的立法、执法以及司法等 方面的不同，分析美国环境影响评价制度中值得借鉴的地方。其中重点分析了， 我国与美国在立法内容方面的差别，得出我国在环境影响评价立法等方面还存在 诸多需要完善的地方，本文还提出了针对这些问题的完善建议。当然在执法、司 法方面我国与美国相比也存在诸多差距，本文也比较分析了其中至关重要的内容， 并提出了相关方面的完善建议。 本文正文共分六部分进行阐述，第一部分是对环境影响评价制度的概述，主 要对环境影响评价中的相关概念进行了解读，如什么是“规划”、“计划”、“政策” 等概念，由于在许多学者的论述中很少对次进行阐述，许多读者对这些概念不是 很清楚，因此笔者认为，有必要对这写概念进行定性，才能更好地阐述环境影响 评价制度。 本文的第二、三、四部分，分别从立法、执法和司法三个方面比较研究了我 国和美国在环境影响评价方面的差异并分析了我国的不足之处。在立法方面，笔 者重点阐述了扩大环境影响评价的对象范围以及完善公众参与细则的必要性等内 容；在执法方面，笔者重点阐述了美国在执法方面的多样性，以及我国执法的单 一性，提出我国公众参与执法的必要性；在司法方面，笔者通过比较研究我国和 美国在环境影响评价中的司法实践，重点提出了在我国建立并完善环境公益诉讼 是环境影响评价得以顺利是实旄的保证。 第五部分，笔者仔细研究了美国环境影响评价制度的发展趋势，以期从中找 到值得我们将来立法借鉴的地方。 第六部分，笔者在通过比较研究中美环境影响评价制度后，主要从立法、执 法和司法三个方面提出了完善我国环境影响评价制度的建议。 2 重庆大学硕士学位论文1 环境影响评价制度概述 l 环境影响评价制度概述 环境影响评价( e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ，e i a ) ，简称环评，通常 是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生 的环境后果进行分析。这里的“人类活动”包括进行项目建设，以及规划、计划、 政策及法律等的制定和实施。我们将环境影响评价在规划、计划、政策及法律层 次上的应用，称为战略环境影响评价( s t r a t e g i ce n v i r o n m e n t a la s s e s s m e n t ， s e a ) ，简称战略环评，即战略环境影响评价是指对规划、计划、政策及法律的环 境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程。 这里的“可能产生的环境后果”包括对各种环境因素或环境介质的影响、对 动植物和人类健康的影响，有时还涉及对社会、经济和文化的影响；这里的“规 划”主要是指：在遵循大政方针和基本精神的前提下，结合实际情况和主要矛盾， 政府部门制定的切实可行的具体安排，即在合理确定目标后，为实现这些战略目 标，在今后应该落实的哪些主要任务，要分门别类地一条一条地列出来；这里的 “计划”指：政府部门根据实际情况，通过科学、准确的预测，提出在未来一定 时期内的目标及实现目标的方法。同“规划”相比，“计划”它是组织中各种活动 ( 包括规划) 的行动指南，也是各项活动有条不紊地进行的保证，如：国家逐步 实现从源头治理环境污染计划，而“规划”具有实际的可操作性，如城市规划、 土地规划等；“政策”广义上指：国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的 行动准则 ，政策在宏观上体现着国家的战略目标与意志，在微观层面上体现着规 范、引导以及资源分配的重任，广义上的“政策”往往通过法律( 就广义而言) 、 条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来，而狭义上的“政策”指 政府规范性文件，往往以规定、办法、通知等形式出现，如国务院关于加强土 地调控有关问题的通知，环评中的政策通常应理解为广义的含义；“法律”就是 国家按照统治阶级的利益和意志制定或认可、并由国家强制力保证其实施的行为 规范的总和，包括宪法、法律( 就狭义而言) 、法令、行政法规、条例、规章、判 例、习惯法等各种成文法和不成文法。虽然政策往往会通过法律来体现，但是并 非所有的法律都是政策的体现，加上法律的特殊性，往往把法律与政策单独列出 作为环评的对象。 关于环评的概念我国环境影响评价法第二条规定：本法所称环境影响评 价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估， 提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。关 o 现代汉语辞海北方妇女儿童出版社出版2 0 0 2 1 1 3 重庆大学硕士学位论文1 环境影响评价制度概述 于环境影响评价的概念，我国的许多学者都有各自的定义，大致有以下几种： 环境影响评价，也称环境质量预断评价，有狭义和广义两种含义。狭义的环境影 响评价，是指在一定区域内进行开发建设活动，事先对拟建项目可能对周围环境 造成的影响进行调查、预测和评定，并提出防治对策和措旌，为项目决策提供科 学依据。广义的环境影响评价，也叫宏观活动的环境影响评价，又称战略环境影 响评价，是指进行某项重大活动( 如经济发展政策、规划，重大经济开发计划) 之前，事先对该项活动可能给环境带来的影响进行评价。回环境影响评价是指对 环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境 后果进行分析。4 对可能影响环境的工程建设、开发活动和各种规划，优先进行 调查、预测和评价，提出环境影响及防治方案的报告，经主管当局批准才能进行 建设，这就是环境影响评价。固 所谓“环境影响评价制度”是环境影响评价工作的法定化、制度化和程序化， 是环境资源法调整人与自然关系的重要机制。环境影响评价制度成为各国环境法 的一项基本法律制度，是环境法的科技化的一个突出表现，是当代决策方法的重 大发展，是科学决策、民主决策的基础之一，是综合决策的根据和前提。健全环 境影响评价制度对于环境影响评价活动的顺利推广和有效开展，促进我国经济和 社会的可持续发展具有法律保障作用。 o 韩德培， 环境保护法教程，法律出版社，2 0 0 3 ，第4 版，7 8 页。 o 蔡守秋， 环境影响评价制度的发展趋势及建议，上海环境科学，第2 1 期 o 金瑞林，环境科学，北京大学出版社，1 9 9 9 ，第1 4 6 页。 4 重庆大学硕士学位论文2 中美环境影响评价制度立法概况比较研究 2 中美环境影响评价制度立法概况比较研究 2 1 中美环境影响评价制度立法的历史沿革 2 1 1 美国环境影晌评价制度立法的历史沿革 1 9 6 9 年，美国制定了国家环境政策法) ( n a t i o n a le n v i r o n m e n t a lp o l i c ya c t ， 简称n e p a ) ，在世界范围内率先确立了环评制度，依据该法设立的国家环境质量 委员会( c o u n c i lo i le n v i r o n m e n t a lq u a l i t y ，简称c e q ) 于1 9 7 8 年制定了国 家环境政策法实施条例( r e g u l a t i o n sf o ri m p l e m e n t i n gt h ep r o c e d u r a l p r o v i s i o n so ft h en a t i o n a le n v i r o n m e n t a lp o l i c ya c t ，简称c e q 条例) ，为 其提供了可操作的规范性标准和程序。美国环评制度经历了一个从单一项目的环 评一规划计划层次政策法律层次，最终达到完善的战略环评的发展过程。 自从美国首先规定并实施环评制度以来，世界上已经有超过1 7 0 个国家、地 区以及有关国际组织已通过立法或国际条约采纳和实施环评制度o ，大多数的发展 中国家也通过环境立法采用了环评方法o ，具有法律约束力的环评程序已得到广泛 应用，环评已构成环境与发展之间关系的重要纽带。 2 1 2 中国环境影响评价制度立法的历史沿革 中国的环评法律制度主要是在建设项目环境管理实践中不断发展起来的，它 经历了一个逐步形成、完善的过程，大体上可以分为四个阶段。 从上世纪7 0 年代初，到1 9 7 9 年环境保护法( 试行) 的颁布，是对环评制 度的探索阶段，很多人还不知道环境评价是于什么的，相关部门也是现学现卖， 看看国外的文献，再看看我国情况，一边学一边干。当时的环评，几乎不能够推 翻任何一个建设项目。环评之后，报告一交，至于将来这个项目是不是这么做了? 谁也不知道。o 从1 9 7 9 年9 月环境保护法( 试行) 的颁布到1 9 8 6 年3 月建设项目环境 保护管理办法颁布前，是环评法律制度的试验阶段。环境保护法( 试行) 明 确规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止 对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的 报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”之后，包括 关于基建项目、技措项目要严格执行“三同时”的通知( 1 9 8 0 年1 1 月) 在内 的许多法规性、政策性文件都强调环评问题。 on a r o b i n s o n ，t h e n e p c d 【p 耐c n c c ，l e w i s p u b l i s h e r s , 1 9 9 2 ，a t p 6 7 9 9m a r c e i l y a e t e ra n d l a l k 姗h l a s u r i y a , e n v i r o n m e a t a l i m p t a s s e s s m e n t l e g i s l a m n 缸d e v e l o p i n g c o u n t r i e s ，u n e p , a tp 2 5 7 o 叶文虎，对开展战略环境影响评价的几点认识 ，在2 0 0 5 年8 月船日绿色中国缳八届论坛上的发言 5 重庆大学硕士学位论文 2 中美环境影响评价制度立法概况比较研究 从颁布建设项目环境保护管理办法( 1 9 8 6 年3 月) 至环境影响评价法 ( 2 0 0 3 年9 月) 颁布前，是环评法律制度逐步建立健全的阶段。1 9 8 6 年3 月建 设项目环境保护管理办法的颁布实行，标志着我国环评法律制度的初步建立。 该办法对环评的范围、内容、程序、审批权限、执行主体的权利义务和保障 措施等作了全面规定。之后一系列环境保护法律、法规和行政规章大都规定了有 关环评的措施和要求。例如，环境保护法( 1 9 8 9 年1 2 月) 第1 3 条规定：“建设 项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价。” 自1 9 9 6 年8 月1 3 日起，“对没有执行环评法律制度，擅自建设或投产使用的新建 项目，由县级以上环境保护行政主管部门提出处理意见，报县级以上人民政府责 令其停止建设或停止投产使用”。水污染防治法( 1 9 9 6 年5 月修改) 和环境噪 声污染防治法( 1 9 9 6 年1 0 月) 的第1 3 条均规定：“环境影响报告书中，应当有 该建设项目所在地单位和居民的意见。”这己成为我国公众参与环评的法律根据。 建设项目环境保护管理程序( 1 9 9 0 年6 月) 、建设项目环境保护设施竣工验收 管理规定( 1 9 9 4 年1 2 月) 等行政规章，对环评的适用范围、内容、程序和保障 措施等问题作了具体规定。建设项目环境保护管理条例( 1 9 9 8 年1 1 月) 的颁布 实旌，标志着我国环评法律制度的基本建立。此时我国也开始对战略环评进行了 尝试，如国家环境保护局“三定”方案( 1 9 9 4 年2 月) 提到，国家环境保护局 “组织对重大经济政策的环境影响评价”。国务院关于环境保护若干问题的决定 ( 1 9 9 6 年8 月) 规定：“在制订区域和资源开发、城市发展和行业发展规划，调整 产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑经济、 社会和环境效益，进行环境影响论证” 自从1 9 9 8 年开始，全国人大经过反复调研、论证，经过四年努力，终于在 2 0 0 2 年1 0 月2 8 日九届人大常委会第三十次会议通过了环境影响评价法，2 0 0 3 年9 月1 日起正式施行，该法已将环评的范围从建设项目扩大到有关规划行为， 将环评确定为国家的一项重大法律制度，这对于中国的政治、经济、社会和环境 的一体化发展具有重大的意义。环境影响评价法的正式颁布和施行，标志着我 国的环评制度进入到一个新的发展阶段，即战略环评阶段。 2 2 中美环境影响评价制度立法内容比较研究 2 2 1 环境影响评价的立法目的 美国国家环境政策法的第一条就开明宗义地宣称“促进人类和环境之间 的充分和谐；努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健 康与福利，充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性”。作为环评的立法目 9 赵田青主编，外国环境法选编 ( 第一辑美国法典第4 3 2 1 条) ，中国政法大学出版社2 0 0 0 年1 0 月版， 6 重庆大学硕士学位论文 2 中美环境影响评价制度立法概况比较研究 的。这里，“生态系统以及自然资源对国家的重要性”应当理解为包括了对经济发 展的重要性，但是美国环评制度特别强调了“增进人类的健康和福利”。 我国环境影响评价法第一条就规定了环评的立法目的主要是：第一、预 防因规划实施后对环境造成不良影响；第二、预防因建设项目实施后对环境造成 的不良影响；第三、实施可持续发展战略，促进经济、社会和环境的协调发展。 通过上述比较可见，单从立法规定的角度进行考察，美国的环评制度是侧重 保护人群健康的立法目的，我国的环评法则强调“实施可持续发展战略”，这应当 认定为是侧重促进经济发展的立法目的。比较可见，美、中两国在环评立法的目 的方面是同中有异，这与两国的经济发展水平、环保意识等是密切相关的。美国 由于经济高度发达，民众的环保意识和要求相对较高，因此其更重视“增进人类 的健康和福利”；而我国自改革开放以来，虽然在经济发展方面取得了长足进步， 但相对于发达国家仍有很大差距，因此，在现阶段我国在重视环保的同时，更强 调发展也是顺理成章，符合我国国情的。笔者认为，待将来我国经济水平高度发 达之后，我们可借鉴美国的做法，实行侧重于保护人群健康的立法目的，这也是 符合世界各国环境保护发展规律的。 2 2 2 环境影响评价的对象范围 环评的对象范围是指那些人类活动需要进行环评，也就是对环境有影响的“人 类活动”的范围。根据前面的论述，环评的对象主要应包括：建设项目、规划、 计划、政策及法律的制定和实施。由于世界各国经济、政治、法律等各方面的不 同，各国对此也进行了不同的规定和表述。 美国环评的对象是联邦政府的立法建议和其他的对人类环境有重大影响的重 大联邦行动。可见，美国环评的对象是联邦政府的行为，这些行为的种类主要有： 联邦政府机关向国会提出的议案或立法建议，其中包括申请批准条约；全部 或部分地由联邦政府资助的、协助的、从事的、管理的或批准的工程或项目以及 新的或修改了的行政决定、条例、计划、政策或程序。应该可以说美国环评的对 象涵盖了建设项目、规划、计划、政策及法律等各方面，不仅涵盖了可能对环境 产生影响的联邦行动，还涵盖了联邦政府管理或者批准的人类活动。 美国环评制度的精髓是强调政府行为特别是重大联邦行为对环境的影响及其 评价和审查。实践证明，“环保靠政府”，在各种对环境有影响的人类行为中，以 政府行为对环境的影响最为明显，因为政府对许多人类环境行为扮演着发起、引 导、组织、批准和控制的角色，在某种程度上政府行为决定着其他人类环境行为 的产生、发展、规模和作用。在各种政府行为中，以对人类环境有重大影响的立 法建议或立法议案和其他重大联邦行为最关键。这是因为，立法建议或立法议案 第5 页。 7 重庆大学硕士学位论文 2 中美环境影响评价制度立法概况比较研究 的预期产品是法律，而法律所规定的行为是反复、多次、长期适用的行为，与单 个行为相比较，法律行为对环境具有反复、多次、长期的影响和作用。这就是美 国环评制度把立法建议或立法议案作为重大联邦行为的理由。当然，除了立法建 议或立法议案外，还有制定政策、规划等其他重大联邦行为。美国环评制度强调 政府行为特别是包括立法建议或立法议案在内的重大联邦行为，对环境的影响及 其评价和审查，可以说是抓住了规范人类环境行为的关键和主要矛盾，因而具有 重要而深远的影响。 但是并非所有联邦政府的上述行为都要进行环评，还要以这些行为“对人