（环境与资源保护法学专业论文）我国环境行政合同制度的建构.pdf

河海大学硕上学位论文我周环境行政台同制度的建构 摘要 应对环境问题主要有两个途径；第一，提高利用环境资源的科技水平，第二， 制定有效的环境政策。但是，因环境问题所具有的区域性以及高度科技性的特征， 单靠传统管制性的环境政策难以有效的应对开趋严重的环境问题，因此，有必要 创新环境政策。最初借助环境行政合同这一手段来履行政府环境管理职能的是在 日本的横滨，称之为“横滨模式”之公害防止协定。公害防止协定由于具有传统 的直控型环境政策所不具有的独特功能，在环境管理领域发挥了很大的作用，取 得了很好的环境绩效，从而成为一项具有创新性的环境政策，有必要对环境行政 合同进行研究，以构建适合我国国情的环境行政合同制度，弥补我国环境政策之 不足。为此，本文首先通过对环境行政合同进行定义，论述其特征，并从宏观上 对环境行政合同进行分类，总结其不同于传统管制性环境政策的功能，从而对环 境行政合同的一般理论进行了研究。在此基础上，本文研究了环境行政合同应用 于环境管理领域的合法性基础，包括社会基础和理论基础，总结了国外部分国家 和地区实践中的环境行政合同的成功经验。最终，本文研究了构建我国环境行政 合同制度应采取的立法模式和应适用的原则以及包括合同主体、订立、内容以及 救济制度在内的具体制度。 关键词环境行政合同合法性基础比较研究制度构建 河海夫学硕士学位艳文 我鼠环境行政合同制度的建构 a b s t r a c t d e a l i n g 丽n 1m e 朗v i r o r n e n t a lq u 韶t j o nh a sm a i l l l y 俺，ow a y s ：m ef i r s ti se n h a i l c e m et e c h l i c a ll e v e lo fu s i n g 锄v i r o n m e l l ta n dr c s o u r c e ，t l l es e c o n di sf - o n n u l a t em e e f f b c t i v e 锄v i r o n m e n tp o l i c y b u t ，b e c a u s et h ee n “r 0 1 1 1 1 1 c 1 1 tq u e s t i o nh 舔n l er e 萄o n a l c h a r a c t 喇s t i c 柚dh i 曲l yt l l es c i e 芏l c e 锄dt e c l l l l o l o g yc h a r a c t 舐s t i c ，o n l yd 印c i l d i n go n c o m p u l s o r yc n v i r o n m tp o l i c yi sd i 街c m tt o d e a l 、v i mm o r ea n dm o r es 甜o u s e n v i r o 删q u e s t i 蚰e 触i v e l y ，s o ，ni sn e c e s s a r yt o 洳v a t em ee n v 油n m e n t p o l i c y a t 血虬w i ma i do fm ee n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i o nc o n t r a c t i o nt 0 如l f i l lm e g o v e m m e n te 1 1 v i r o l l r i l e i l tm a n a g 锄e n tf i l n c t i o ni sj nj a p a n e s ey o k o h a m a ，c a l l e dt h e p 0 1 l u t i o np r e v e n ta 黟e e r r i c l l t “t h ey b k o h 锄ap a t t c r i r b e c a u s et h ep o l l u t i o np r e v e n t a 伊e 锄c i l th a sau n i q u e 劬c t i o nw h i c h 删i t i o n a lc o m p u l s o r ye i i r 0 i l m e n tp o l i c yi s n o th a s ，i ti sh a sb r o u g h ti n c ob 谵r o l e si ne n v i r o 姗e n t a lm a n a g e l i l e i l t 矗d d 锄【dg o tm e v e r yg o o de n “r o n m e n ta c h i e v 啪e n te f f b c t ， a i l dh a v eb e c o m eai l l l l o v a t i v e e n v 的m e l l t a lp 0 1 i c y ，i ti sn e c e s s a r yt os t u d y v i r o n m 锄t a la d h l i n i s 拄a t i o nc o n 打a c tt o s 仃u c t u r et l l ec i l v 曲m e n ta d m i n i s 仃a t i o nc o n 廿a c t s y s t e mb e i n gs u i t a b l e t oo u r n a t i o n a lc o n d i t i o n ，t om a l ( eu pi n s u 伍c i e n c yo ft h ep o l i c ym a k i n gu po u rc o u n t w e n v i r o 蛳e 力t f o rt h i s p u r p o s e ，m em e s i sf i r s t l yh a sb e e nd e f i n e de n v j r 0 1 1 1 1 l e n t a d m i l l i s t m “o nc o n t r a c t i o n ，d i s c u s s e di t sc h 盯a c t e r i s t i c ，a n dd a s s i f i e de n v i m l l m e n t a d m i n i s t r a d o nc o n m l c to nm a c m s c o p i cv i e w ，s u mu pi t sm e 如n c t j o nb e i n gu n l i k e t r a d i t i o nc o n 仃0 1e n v j r o 姗e n tp o l i c y ，s oa st os n 】d yg e n e m lt h e o r i e so fe n v i r o n m e l l t a l a d m i n i s t r a t i o nc o n 仃a c t o nt l l eb 鹪i s ，t l l et h e s i sh a sb e e i ls t i l d i e dl e 百t i m a c yb a s i so f e n v i r o 啪e n t a l 甜m i n i s t r a t i o nc o n 姗a p p l 弭n gt ot l l ee n v i r o n m e n t a lm a i l a g c r n e n t f i e l d ，i l l c l u d i n gs o d a la 1 1 dt h e o r e t i c a lb a s i s ，h a ss u 删n e du ps u c c e s s f b le x p 甜e t l c eo f e n v i r o f l i i l e n t a la d l n i n i s t r a c i o nc o n 仃a c ti np r a c t i c ei np a r t i a lc o u n 砸e sa n dr e 百o n s a t l a s t ，出em e s i sh a sb e e ns t u d i e dt h ei e 百s l a t i o np a n e ma d o p t i n ga n d n c i p l ea p p l 如n g i nt h ec o i 蝎t r u c t i o no fe n “r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nc o n 仕a c to fo u rc o u n t r ya n d s p c c i f i cs y s t 铷i 1 1 c l u d i n gs u 巧e 鸭c o n c l u s i o n ，c o n t 朋t 趾dr 哪e d ys y s t e m o f e 1 】v i m n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nc o n t r a c t k 巧w o r d s ： e n v i r o n m e n t a la 也n i n i s t r a h o nc o n t r a c t ，l e 西t i i n a c yb a s i s ，c o m p a r i s o n r c s e a r c h ，s y s t 锄c o n s t n 】c t i o n 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标 注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实，本人 负全部责任。 论文作者： 学位论文使 2 0 0 8 年黾c r日 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中 国学术期刊网( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学 位论文的复印件或电子文档，可以采用影印、缩印或其他复 制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相 一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 论文全部或部分内容的公布( 包括) 授权河海大学研究生院 办理。 论文作者： 2 0 0 8 年月厂歹日 河海大学颇。i 学位论文 我同环境行政合同制度的建构 一、引言 ( 一) 问题的提出 近半个多世纪以来，由于人口数量和人类驾驭自然能力不断增长，市场经济给人 类带来了巨大的经济繁荣，但是一味地追求经济效益和短期利益致使环境污染加剧， 为此各国不断的寻求有效的环境政策以应对r 趋严重的环境问题。 1 9 6 4 年，横滨市政府在该市根岸湾开辟海浦新生地，东京电力公司所辖的火力发 电厂欲取得该新生地，在程序上应该取得横滨市政府的同意。但是该火电厂是由政府 出资，并经电源开发调整审议会决定的基本计划，依据电力事业法的基本规定， 必须经过经济部长的同意，并由其负责监督，而横滨市政府对此却没有任何的法律和 条例可以规范，仅有电源开发调整计划审议会在设厂时，须征询县长意见之规定。横 滨市政府遂用其拥有的同意权，与受让人签订土地买卖契约，同时规定受让人的公害 防止义务一一必须设置污染防治设施及采取防治对策，这就是在日本有名的“横滨模 式”，也就是现在所谓的公害防止协定，到1 9 7 7 年1 0 月，r 本全国市府当局仅这类 协议已签订了1 3 0 0 0 份，日本也因此一举摘掉了“公害大国”的帽子，成为世界上的 清洁国家之一。公害防止协定这种不同于传统的环境管制手段在r 本的成功，引起很 多国家极大的兴趣，为此，很多国家在环境管理领域中引入了公害防止协定这种环境 行政合同的模式。，大都取得了较好的坏境绩效。 类似于上世纪中期的日本，我国现在也正处于经济高速发展、环境问题高度增长 的时期。然而，尽管我国制定了大量的环境法律法规，环境问题却未有根本好转，因 此，有必要对公害防止协定进行充分研究，以创新我国的环境政策。 在我国，类似于公害防止协定的是于上世纪7 0 年代制定的环境目标责任制，我国 在责任制中规定以签订责任书即环境行政合同的形式来落实责任制，由于环境行政合 同能有效的把责任落实到人( 单位) ，强化了行政相对人的环境责任，弥补了传统的以 命令、控制为手段的坏境管理模式的不足，在取得较好的环境绩效的同时也为我国刨 。参见事玲：r 本公害防止协定制度研究及j e 借箍，中国政法大学硕1 ：学位论文中国期刊剧优秀硕士学位论文 数据库。 。公害防止协定现在h 足枉开本肯这种称呼，欧荚荇困f 的称之为环境协 义，有的称之为臼愿协议，我周台湾地区 成为环境佩护悱定，我国把这种协议称之为王1 、境廿标责任状、自愿协议等，以下如小特别指 | ：都用环境行政台同这 个名称。 河海大学硕士学位论文我国环境行政合同制度的建构 新环境管理政策探索了一条新的路径。然而，我国的环境目标责任制度是制定于计划 经济时期，有着强烈的计划经济背景，适应计划经济时期的环境管理。因此，随着我 国市场经济的确立和逐步的深化，企业或个人的自主性增强，环境目标责任制已越来 越难以适应市场经济时代的环境管理需要。除此以外，随着我国排污许可制度、环境 评价制度、退耕还林以及节能减排等一系列制度的实施，环境行政合同也在更多的环 境管理领域得以运用，相继出现了各种不同于环境目标责任书的环境行政合同形式， 如自愿协议，排污许可协议，订立方式也不同于环境目标责任状的协商订立，而是招 标、拍卖等订立方式。 尽管环境行政合同在我国环境管理领域得到大量的运用，而且表现形式多样，但 是，由于没有统一的环境行政合同立法，单行立法又杂乱，不成体系，立法规定也极 为简单，缺乏对环境行政合同的性质、订立以及违约责任和救济制度等的规定，致使 环境行政合同在订立、履行等过程中经常发生偏差，实践中的环境行政合同又存在没 有平衡合意性和行政性的问题，因此，有必要通过总结环境行政合同的实践经验，从 运用于各环境管理领域的环境行政合同中归纳出一般原则、权利义务等共同的内容， 以构建我国的环境行政合同制度，指导环境行政合同的运用。 1 研究现状 ( 二) 研究现状和研究意义 ( 1 ) 国内研究现状 行政合同自二十世纪中期在行政管理领域得以运用以来，从来就不乏理论上的争 议，至今尤是如此。环境行政合同作为行政合同在环境行政领域内的运用，环境行政 合同理论研究现状毫无疑问的要受制于行政合同的理论研究现状。 从现有的资料来看，我国行政法学界研究行政合同的专著有张树义所著行政合 同和余凌云的行政契约论，此外邢鸿飞教授在当代中国行政法( 下卷) 中也 有专章对行政合同进行了深入的研究，其中余凌云教授的专著行政契约论中的观 点被引用的最为广泛的。除了专著以外，还有很多行政法学者如应松年、薛刚凌、刘 莘等也有研究行政合同的论文发表。 综观学术界对行政合同理论的研究，可以发现有如下几个特点：第一，对于行政 2 河海人学硕七学位论文 我国环境行政合同制度的建构 合同的存在与否，行政法学界和私法学界是持对立观点的，行政法学界普遍持肯定态 度，而私法学界并不认可。第二，尽管行政法学界对行政合同的存在持肯定态度，但 是，对行政合同的主体、行政优益权的性质、来源和行政合同纠纷的救济等一些根本 的理论问题却各执一端，并没有取得一致意见，甚至对于行政合同是否属于具体行政 行为都莫衷一是。 从上世纪7 0 年代以来，我国对环境行政合同的研究极少，只是在近几年才有些学 者涉及到环境行政合同，有关环境行政合同的著作也只有一部，即较早时期由湛中乐 所著环境行政合同，此后在陈泉生教授所著的环境法原理有所涉及。至于学术 论文则有钱水苗的论环境行政合同和常纪文的环境保护行政合同基本问题研究 等。从现有资料来看，我国环境行政合同的理论研究现状有如下特点：第一，除了研究 环境行政合同学者很少之外，现有研究也只限于对环境行政合同的概念、特征、分类、 功能等进行总结性的表述，缺乏理论深度。第二，受行政合同研究现状的影响，环境 行政合同的诸多理论问题如环境行政合同的名称、概念、性质等诸多根本性的理论问 题在学界没有取得一致意见。第三，实践中我国的环境行政合同主要表现为环境目标 责任状、自愿协议以及通过招标、拍卖等形式签订的合同。这几种不同形式的环境行 政合同从签订到履行以及合同的权利义务都存在差别，尤其是自愿协议，还只是近两 年在我国钢铁行业的肖能领域得以运用，但是从现有的资料来看，我国对自愿协议这 种形式的环境行政合同的研究非常之少。 ( 2 ) 国外研究现状 尽管公害防止协定这种不同于传统的环境管制手段在r 本得到成功运用，但是， 从其诞生之日起就争议不断，也引起了很多的学者对其进行研究的兴趣。 从现有的资料来看，尚没有研究环境行政合同的专著被介绍到国内，而且国外的 涉及到环境行政合同研究的著作也较少被介绍到大陆，论文就更是寥寥。 涉及到环境行政合同研究的国外著作有德国的托马斯思德纳著的环境与自然 。参见麻松年主编：当代中圆行政法( 下卷) ，中目方正版社2 0 0 5 年版邢鸿飞著：行政契约论，第9 7 3 页。 4 从一些行政法学著作的目录中来看，有的认为行政合同足除r 抽象行政行为和具体行政行为之外的一种行政行为， 参见陈新民著：中 j j 行政法学麒理，中田政法大学版社2 0 0 2 年版第5 页。有的把行政含同行为和依申请的 行政行为以及依职批的行政行为并列，属十行政土体实施的j e 他行为。参见姜明安主编：行政法行政诉讼法， 北京大学出版社、高等教育出版社1 9 9 9 年版，第3 页。自的把行政合同视为是行政相关行为，参见熊文钊著：现 代行政浊臆理t 法律版社2 0 0 0 年版，第4 页。有的认为是行政合同足一种具体行政行为参见胡建淼著；行 政 土学，北京：法律版社1 9 9 8 年版，第1 3 7 页。竹的认为足一种双方行政行为，参见孙萍、娄成武著：行政 法学，武汉i | ：版 l ：、科学i i 版社2 0 0 2 年版，第5 3 5 4 页。这种情况反映“ r 我国当今的行政法学界对行政台 同的认识还处于比较混乱的状态。 河海大学硕士学位论文 我围环境行政合同制度的建构 自愿管理的政策工具，在这本著作里， 然自愿管理的政策工具来加以研究的， 作为一种环境法律制度来加以研究。 作者只是把环境协议作为一种纯粹的环境与自 只是从实践的角度来研究环境协议，而并不是 公害防止协定发端于日本，研究的理应更多，但是，目前在大陆所见似乎只有盐 田尚颜所著环境法中有所涉及，但是，也仅止于对公害防止协定的意义、沿革、 效用、法律性质以及运用上的问题进行较为浅显的介绍，并不深入。 我国台湾研究环境保护协定的学者也较多，而且起步也较早，如我国台湾学者林 奇青的行政法学上公害对策之研究，就利用大量篇幅介绍了日本的公害防止协定。 柯泽东在其所著述的环境法论中介绍了法国的环境行政合同的发展状况。还有其 他一些学者也对环境行政合同进行了阐述。台湾的公害纠纷处理法还专门对环境 行政合同( 在台湾被称为公害防制协定) 进行了规定。除此以外，我国台湾学者陈慈 阳所著的环境法总论也对台湾的环境保护协定进行了介绍，也仅限于功能、内容 等基本的介绍。 在普通法系国家，由于没有公、私法之分，用契约手段实现公共管理目的是很正 常的事情，而且普通法或制定法上原本就允许政府拥有缔结契约的权限，因此，普通 法系国家很少对环境协议以公、私法的区别为背景进行研究，对能否以协议方式来实 施环境管理在学界也没有什么争议，学界的研究主要的还是着重于对实践中的环境协 议进行研究。 而在坚持公、私法之分的大陆法系国家，基于公法之高权性和私法之协商性的分 野，学界对环境行政合同在环境管理这种公的领域的适存性、性质、效力等一系列的 基本理论问题存在很大的争议，如在日本，对于公害防止协定的性质，日本学界主要 有三种，即：君子协定说，持此说者主要根据在于认为公害防止协定没有法律上的依 据，只有靠道德上的自觉遵守。民事合同说，持此说者主要的着眼点在于承认没有法 律上的依据，但是可以作为在私法自治基础上缔结的民事契约。行政合同说，此蜕不 但认为公害防止协定具有法律上的依据，而且因为协定的法益是指向区域环境保全这 一公的行政上的目的，因此，公害防止协定应该具有行政法上的效力。从以上所列对 公害防止协定的法律性质的认识来看。主要是围绕着如下两点来认识的：公害防止协 定的法律依据和公害防止协定的法律效力问题。之所以对公害防止协定会产生这几种 。参见来丽、r ：论环境行政台耐制度东北林业人学硕 ：论文，中国期刊嘲优秀顾 ：学位论文数库 4 河海大学硕上学位论文 我囝环境行政合同制廑的建构 不同的法律性质的认识，根本原因在于行政合同和传统行政法理论的不相容性。传统 行政法认为行政行为是命令和服从方式实施的，行政主体和相对人是不对等的法律地 位，双方不可能缔结合同，这就是行政性和合同性的不相容，因此，公害防止协定虽 然是公的行政事务，但是没有法律依据可以以协定方式实施，不具有法律效力，更何 况，有些公害防止协定约定企业的公害防止义务是严于法律的规定的 2 研究意义 本文的研究意义有三；第一，我国学界对环境行政合同的概念、履行以及纠纷解 决等诸多理论存在重大的分歧，这种研究现状不利于指导我国实践中的环境行政合同 的运用，有必要对此进行梳理、总结。第二，随着我国经济的发展，能源需求越来越 成为制约我国经济发展的瓶颈，而增加能源的供应又势必会对环境造成破坏，故此， 节能就成为解决能源问题的一种重要的途径。我国“十一五”规划中提出要把节能作 为个约束性目标，作为环境行政合同的一种表现形式节能自愿协议对于实现这 一目标的也就显得尤为重要。实践中我国节能自愿协议尽管取得了一些较好的效果， 但是，也存在诸如自愿性有余约束性不足等诸多问题，这些问题的存在直接影响到了 我国节能政策的推行和目标的实现，有必要通过研究对其进行完善。第三，解决环境 问题主要是通过两种途径。一是提高对环境与资源的利用技术。二是制定正确的环境 政策以平衡人们在利用环境时的利益关系。第二种途径就有赖于环境法律制度的设计。 实践中，我国有环境目标责任状、自愿协议等各种形态的环境行政合同，这些环境行 政合同在实践中得到大量的应用，而且取得了很好的环境绩效，然而，环境目标责任 状、自愿协议等不同形态之问的环境行政合同从签订到履行以及合同中的某些方面的 权利和义务等都有着较大的区别，有必要通过考察各种形态的环境行政合同，从其中 总结出一般的规律，最终通过制度的形式规定下来，以指导和规范实践中的环境行政 合同的运用。 在我国的十一五计划中，继续提出应对环境问题要综合运用法律、经济、技术、 社会监督和必要的行政手段，环境行政合同作为上述诸种手段的综合运用，就显得尤 为重要，深入研究也势在必行。 河海大学硕f 。学位论文我国环境行政含删制度的建构 1 研究思路 ( 三) 研究思路和可能创新之处 本文遵循着这一研究思路： 首先对实践中的环境行政合同进行梳理、总结，研究了环境行政合同的概念、特 征等一般理论。“他山之石，可以攻玉”，在上述的基础上，本文还对域外的环境行政 合同的实践如日本的公害防止协定、美国的环境自愿协议以及荷兰的能效长期协议进 行比较研究，在此基础上进行分析、归纳和总结，并结合我国国情进行分析，以探讨 进行法律移植的可能性，并力求能实现和我国法律的同构和兼容，最终实现被移植法 律的本土化运作。理论和实践最终要在制度上能得以反映或应用。因此，本文最后把 研究思路定格在我国的环境行政合同制度的构建上，并对环境行政合同的立法模式、 原则和应有的内容作了论述。 2 可能创新之处 本文的可能创新之处有二： ( 1 ) 随着我国经济的不断发展，尤其是城市化进程的不断加快，环境污染也在逐 渐的由城市向农村扩展，大有城市包围农村之势，再加上农村本身如农药、农膜等的 使用造成的污染，农村的环境问题己日趋严重。然而，更为重要的是，我国现有的环 境法律制度不适应农村、农村环境监管缺位等因素的存在决定了难以有效的应对农村 的环境问题，基于农村环境问题的现状和环境行政合同相对于传统的环境管制手段所 具备的特有的优势，本文提出了由村委会作为环境行政主体、以同企业、村民签订环 境行政合同的方式来实施环境法律法规，并论述了可行性和必要性。 ( 2 ) 通过研究我国环境行政合同制度的立法和实施现状，提出了在我国对 环境行政制度进行统一立法的可行性和必要性，在此基础上提出制定我国的环境行 政合同条例。 6 河海大学硕 学位论文我国环境行政合同制度的建构 二、环境行政合同界说 ( 一) 环境行政合同的内涵界定 概念是一事物区别于它事务最直观特征的概括，法律概念尤其如此。从某种意义 上讲，法律制度就是由一系列的概念、判断和逻辑推理等元素而建构起来的严密逻辑 体系。要界定环境行政合同的内涵，首先必须明确其上位概念行政合同的概念以 及其外延。 1 行政合同的概念及相关概念辨析 ( 1 ) 行政合同的概念 要定义行政合同，必须明确两个问题，即：行政主体之间为履行行政职能而签订 的合同是否成立行政合同，也就是行政合同的形式标准问题，此其一。其二，行政合 同的内容或目的是什么也就是实质标准。 行政合同的主体问题在学界争议较大，有学者认为：行政主体如政府问就边界争 端达成的协议不属于行政合同，因为“这类协议不具有行政合同的典型特征即行政优 益权”，而且这种“不涉及相对人的纯粹行政事项内容的协议，也不宜由人民法院主管”。 o 而余凌云教授认为“行政优益权只是行政契约作为实现行政目的的行政手段而派生的 内容，不能反过来以此作为识别行政契约的标准”。o 邢鸿飞教授也认为“行政契约的 实质是双方当事人的合意，只要这种合意存在于行政主体之间，行政契约即可成立。 至于行政主体间的协议不宜由人民法院主管，也只能说明我国现行司法审查制度和人 们诉讼意识的落伍，并不等于它将来也不被纳入司法审查范围，更不能以此作为否定 行政主体间协议的行政契约性质”。笔者认为：行政优益权是当行政合同中公益和私 益存在冲突时而派生的内容，只不过是一种保证公益实现的手段，当行政主体间不存 在公益和私益这一对矛盾时，行政优益权的存在是没有意义的，因此，行政合同和行 政优益权不能等同起来，其道理与市场经济和社会制度不能等同是一样的，只要行政 ”参见刘莘：行政合同1 议，载中周往学，1 9 9 5 年第4 期。 4 参见余凌云：行政契约论中固人民人学 j 版礼2 0 0 6 年版，第2 4 页。 。参见庶松年主编：当代中国行政法( 下卷) 中国方正i f 版社2 0 0 5 年版，邢鸡飞著：行政契约论，第9 8 9 页。 河海大学硕士学位论文我罔环境行政合同制度的建构 主体问签订的协议是为履行其行政职能就应认定为行政合同。 至于行政合同的实质标准，从我国学界对行政合同的定义来看，尽管其表述不同， 但是，实际上都可以表述为履行行政职能，实现行政目的。 因此，行政合同是指以行政主体为一方当事人的为履行其行政职能、实现其行政 目的而签订的协议。 ( 2 ) 和民事合同的区别 行政合同和民事合同主要有如下区别： 合同主体上的区别。从上文论述的行政合同概念上可知，行政合同必有一方是 行政主体，这是因为行政合同主要是行政主体履行行政职能的一种手段，包含着行政 权的运用，而行政权只有行政主体才能享有。在民事合同也有行政机关作为一方当事 人的情况，但是，此时的行政机关只是作为一个民事主体来签订合同，其合同行为并 不是运用行政权的行为。除此以外，基于行政合同的行政性的存在，合同主体之间的 关系也有区别。行政合同的合同主体之间的关系不像民事合同那样是对等关系，而是 不对等的关系，这种不对等的关系主要表现在合同的权利和义务上的不对等，这是因 为行政合同是以赋予相对人一定的私益来实现公共利益，为了确保行政合同中公共利 益的实现，行政主体必须拥有监督和单方变更或解除合同权，以防止合同履行过程中 私益对公益的侵害，这也正是行政合同的突出特征。 合同目的的区别 行政合同是行政主体为履行其行政职能，实现其行政目的而签订的协议，其本质 在于公共利益的实现，而民事合同的合同目的则是平等民事主体之间为私益的实现而 达成的一致，和行政合同的合同目的有着本质的区别。 合同内容上的区别 尽管行政合同也是通过协商成立的，但是，行政合同和行政相对人之问建立的是 一种行政法律关系，双方享有或承担的是行政法上的权利义务，而民事合同当事人之 问则是民事法律关系，其内容是民事权利义务。 。行政合同的实质标准学肯有不同的表述，如“为实现同家行政管理的某些目标”绒为r “实现公共利益目的”等， 但宴质， ：都足意枉裹达行政台问追求的日的是实现行政目的。参见余凌云：行政契约论，中周人民人学i ；版t i | = 2 0 0 6 年版，第2 6 页。 河海大学硕十学位论文 我同环境行政赍同制度的建构 2 环境行政合同的概念以及特征 ( 1 ) 环境行政合同的概念 环境行政合同是指包括经法律、法规授权的非国家机关组织在内的环境行政主体 之间或同其他公民、法人以及其他组织之间为实现其保护自然资源和防治环境污染的 行政职能而签订的合同。 为了准确理解环境行政合同的定义，必须明确如下几点： 环境行政主体之间也可以订立环境行政合同 环境行政主体之间通过协议的方式来履行环境管理职责，如政府间就流域的污染 治理而签订的协议，这种协议的性质也应属于环境行政合同。确认这一点，对于有效 的实施环境管理来说尤为重要，因为环境问题具有广延性和扩散性，往往需要区域内 的环境行政机关共同的协作才能很好的解决，如河流的污染治理就是如此。此外，明 确这种协议的环境行政合同性质，就可以纳入司法审查范围，有利于解决实施过程中 发生的纠纷。 环境行政主体的范围 环境行政主体并非只是环境保护基本法中的那几类环境行政主体，还应包括 经法律法规授权如村民委员会等非国家机关组织。当然，被授权组织只有是为了履行 法律法规授予的行政职权而签订的合同才具有环境行政合同的性质。 环境行政合同相对方的范围 有学者认为“环境保护行政合同是指政府或行使环境监督管理职权的行政机关依 据环境法和政府组织法的规定，在行政自由裁量权范围内与行政管理相对人就各自的 环境权利( 力) 、权益和义务及相应的法律后果做出约定的协议罾。行政相对人是指行 政行为直接作用的对象，实践中，环境行政合同并不是只有在环境行政主体和环境行 政相对人之间才能成立，如当污染企业超标排污而拒不执行环境行政管理机关的限期 治理的行政处罚时，环境行政机关可以同专业的污染治理企业签订代执行合同，此时 。根据我因1 9 8 9 年的环境 j f l 护法第七条的规定，我国的环境保护主管部门主要包括：。国务院环境保护行政主 管部门、县级以f ：地方人民政府环境保护行政土管部门、国家海洋行政主管部门、港务临督、渔政渔港j 临督、军队 环境保护部门和再级公安、交通、铁道民航管理部门作为环境执法部门町以对环境污染实施监督管理，县级以上人 民政府的十地、矿产、林业，农业、水利行政土管部门，a 以依照法律的规定对资源的保护菇施监督管理”。 智参见常纪文、黎菊云：环境保护行政台同基本问题研究( 上) ，河南公安高等专科学技学撒2 0 0 4 年2 ， 第l 期。 河海大学硕+ 学位论文我国环境行政台删制度的建构 的污染企业才是行政行为直接作用的对象，是直接享有或承担行政法上权利义务关系 的环境行政相对人。 ( 2 ) 环境行政合同的特征 由于环境行政合同是环境行政主体以行政合同的方式实施环境监督管理职能，因 此，环境行政合同既具备行政合同的特征，又具备作为环境政策的一种实施机制所应 有的特征。 环境性 这是环境行政合同区别于其他种类的行政合同的特征。环境行政合同之所以具有 环境性的特征，是因为：环境行政合同主要是通过合同的方式约定环境行政主体和法 人、公民或团体在自然资源养护和防治环境污染方面的权利、义务，合同的主要内容 是有关环境保护的责、权、利。当然，由于如土地、河流等自然资源也同时是环境污 染的直接对象，环境污染的同时自然资源也受到了破坏，环境污染和自然资源的养护 往往存在密切的关系，因此，很多的环境行政合同既有自然资源养护的内容也有污染 防治的内容，如在污染源限期治理合同中，既包括对污染的治理方面的权利义务，也 有可能包括恢复因破坏自然资源如草场、森林所产生的权利、义务。 行政性 行政性的特征使环境行政合同有别于环境民事合同，环境行政合同的行政性是指 环境行政主体借助于合同的形式实现其行使环境行政职权的目的。主要表现在：首先， 合同必有一方是环境行政主体，即包括经法律法规授权的非行政机关，当然环境行政 主体之间也可以签订环境行政合同。其次，环境行政合同中的行政性最充分的表现莫 过于环境行政主体在环境行政合同中享有的行政优益权，这是由于环境行政合同是实 现环境公益为主要目的合同，为了公益的实现必须配置给环境行政主体这些权利( 力) 以“强制性干预”。的方式来实现利益的平衡，从而实现良好的环境秩序。 合意性 合意性是环境行政合同的突出特色，这使之明显的区别于其他以强制方式实施环 境行政行为。合意性是指环境行政合同必须通过合同双方当事人协商一致才能订立， 环境行政合同的合意性有如下表现：首先，环境行政相对一方对合同是否订立、什么 时候订立等有一定的选择权，这在自愿协议这种形式的环境行政合同表现的尤为明显。 其次，合同的内容具有可妥协性，即在合同的订立阶段可以对合同的内容进行充分的 。参见张立姓土编：法理学，高等教育版社、北人“i 版礼1 9 9 9 年版第2 2 1 _ ! i ( 。 1 0 河海大学硕士学位论文我国环境行政仑同制度的建构 协商，在履行阶段还可以根据具体情况对合同进行情势变更，这点对于环境行政合同 更为重要，因为合同约定的环境事务具有多变性，如果不加强协商，及时沟通双方的 意见将难以及时应对新出现的环境问题。至于合同的解除，除了环境行政主体单方解 除之外，也不排除协商解除这种方式。当然，行政合同的合意性是有限的，不能妨碍 行政目的的实现。 ( 二) 环境行政合同的分类 从上世纪八十年代初环境目标责任制在环境管理领域的运用，早期的环境行政合 同主要是在污染治理、污染设备的使用和排污费的收缴等较小范围的运用。随着政府 职能的转变、环境意识的增强，社会契约观念的加强，环境行政合同已经成为我国的 一项重要的环境管理手段。因此，有必要对实践中的纷繁复杂的环境行政合同进行较 为宏观的分类，通过恰当的分类可以达到：对不同种类的环境行政合同可以有区别的 给以规范和控制；可以揭示环境行政合同的存在领域的广泛性，同时从不同侧面了解 环境行政合同。” 1 自然资源的开发和养护行政合同以及环境污染防治行政合同 根据环境行政合同所要处理的环境事务的不同，可以分为自然资源开发和养护行 政合同以及环境污染防治行政合同。 ( 1 ) 自然资源开发和养护行政合同 根据我国环境保护法确定的“谁开发，谁保护”的原则，直接进行开发利用 自然资源的单位，除要合理的开发利用自然资源外，还应肩负起保护自然资源的责任， 如在风景名胜区特许经营合同中就有明确规定：在对风景名胜区内的自然风景在开发 的同时不得侵入核心景区，而且在开发收入中必须有保护自然风景的资金。 ( 2 ) 污染防治行政合同 根据“谁污染、谁负责”的原则，对环境造成污染的企业或个人除必须对造成的 损失进行赔偿，还必须对污染进行治理。通过和污染企业或个人签订污染治理行政合 同则可以很好的落实污染治理责任人，促使其及时的对污染进行治理，污染限期治理 。参见余凌云：行政契约论，中田人民人学f | j 版社2 0 0 6 年版，第4 9 页。 1 1 河海大学硕士学位论文我国环境行政台同制度的建构 合同、使用排污费合同等应都属于此类合同。 在实践中这两类合同难以完全进行区分，很多时候是二者兼有，如在环保设施建 设合同中可能既包括污染防治设施的建设也包括对自然资源的养护等内容。 2 内部环境行政合同和外部环境行政合同 根据环境行政合同主体之间关系的不同，分为：内部环境行政合同和外部环境行 政合同。 ( 1 ) 内部环境行政合同 从实践来看，这种环境行政合同又包括不具有从属关系的环境行政主体之问签订 的和具有从属关系如上、下级环境行政机关之间或者环境行政机关与其内部工作人员 签订的环境行政合同，此外，还有环境行政主体和受其委托代为行使行政职权的组织 或个人之间签订的环境行政合同也属于此类。 ( 2 ) 外部环境行政合同 这种环境行政合同主要是指环境行政主体和环境行政相对人或其他公民、法人之 间签订的合同，这种合同在实践运用的更为广泛，排污许可合同、退耕还林合同或节 能自愿协议都是外部环境行政合同。 区分内部环境行政合同和外部环境行政合同的主要意义在于合同纠纷的解决机制 不同，承担的责任形式不同。前者的合同纠纷不能通过司法途径解决，而后者则就有 可诉性。前者的责任承担形式可以是行政处分，而后者承担责任的方式可以是行政处 罚或赔偿损失，不包括行政处分。 ( 三) 环境行政合同的功能 1 弥补环境立法的缺陷以及替代立法规制 ( 1 ) 弥补环境立法的不足 我国的环境立法不足表现为立法存在空白或滞后以及由于职能交叉等原因导致的 环境立法的相互冲突。我国综合性的坏境立法始于十九世纪七十年代末，此后环境立 法走上了快车道，但是，基于环境问题的复杂性，再加上立法的程序性和稳定性的原 河海大学硕一 学位论文我国环境行政台同制度的建构 因，环境立法难免存在空白或滞后的情况。而我国环境立法冲突的情况也不胜枚举， 如“在我国的环境立法中存在同一法律制度在不同法律中表现的内容不一致的问题， 如水污染防治法是没有超过排放标准的也得交超标排污费，而大气污染防治法 则只是规定了超标要交。”回当出现7 立法空白或立法冲突时，环境管理机关和相对人 就可以根据具体情况在充分协商的基础上来约定处理环境问题的措施从而可以避免立 法空白时的无奈和立法冲突时的尴尬。当然，作为一种实现行政职能的手段，要尽量 符合法的规定性，必须要有明确的法律依据。 ( 2 ) 达到替代立法规制的效果 之所以会用行政合同来替代立法规制，是因为“通过统治行为方式追求目标的实 现存在不足，由于立法可能在效果上显得冗长、复杂且不确定，因而通过立法方式又 可能是不行的；而分配利益方式可以对于诸如讨价还价和非正式协议加以运用，这有 助于对政策选择的短期尝试和避免所必须的立法授权”，。实践中，很多污染企业为了 避免对其实施更严厉的立法管制，主动的以自愿形式履行环境义务，如美国的“工业 有毒物质项目”就是允许企业自主承诺取得优异的环境表现以换取政府在环境管制上 的放松。还有，因为自愿协议是以自愿方式实施的，有的相对人可以承诺实施比法律 规定更高的标准，取得了通过立法规制所不能取得的效果。 2 降低环境行政成本，促进环境绩效的提高 衡量环境绩效( e n v i r o n m e n t a lp e r f o r m a n c e ) 指标主要是环境成本和环境效果， 用以考量环境政策的实际效果，是评定环境政策效果的最终标准。在一定的环境成果 基础上，环境成本和环境绩效负相关，即：环境成本越小，环境绩效越好。总结环境 行政合同的实践，环境行政合同能在如下几个方面实现较好的环境绩效： ( 1 ) 环境行政合同能实现环境行政主体对企业或个人的环境状况进行事前、事中 和事后的监督管理，尤其是对污染能有效的从末端治理转向全面预防为主。 “我国很多的环境法律制度仍坚持以对环境问题的末端控制为基本定位，多为事后 参见金瑞林、汪劲著：二十世纪环境往学研究述评，北京大学 j ；版社2 0 0 3 年版，第1 4 5 页。 。参见余凌云著：行政契约论，中国人民大学m 版杜2 0 0 6 年版，第4 5 页。 o 参见牟挚，p 著：环境法的新发展管制与民土之互动，人民法院l i j 版社2 0 0 6 年版第1 4 5 页。 。参见解振毕：环保工作只是个过程，其好坏还要看环境质量足省改善和提岛，中国环境撤，1 9 9 8 年l o 月2 9 u 河海大学硕l 学位论文我国环境行政台同制度的建构 救济式的被动性制度，预防优先的思想根本未完全确立；仍局限于对现有环境问题的 被动应对的立场，尚未全面确立维持和增进环境质量的目的，未从根本上体现符合可 持续发展的要求。”。末端控制的缺陷相对于预防性制度而言，具有环境管理的成本高、 效益低下，尤其是污染后再治理的情况更不适合我国的国情。而环境行政合同相对于 环境管制手段来说，其不仅可以通过约定的方式来采取实现对环境污染的预防，更重 要的是可以实现对污染企业的全过程控制。以我国台湾地区“行政院环境保护署”颁 布的环境保护协定范本为例：除了在第三条约定成立各方成员参加的、各方沟通之管 道的执行委员会和第四条邀请专家对环境进行连续的监测等预防性措施之外，还约定 了纷争处理、损害赔偿等事后处理措施，从而实现了对污染的全过程控制，尤其是执 行委员会和环境监测的规定更是能有力的预防环境污染的发生。这些措施一旦能全面 履行，明显的要比传统的环境管制手段的管制成本要低，而且效果更好。 ( 2 ) 环境行政合同能因地和因对象的不同，从而约定不同的环境保护措旌以取得 较好的环境效果。 环境问题因地理位黄、环境状况及经济发展水平不同而具有显著的区域性和自适 应性，就各个污染企业而言就更是千差万别，法律不可能针对某一个企业或某一个地 域来制定单独的环境标准，因此，在不同的区域适用同一的环境法律法规不一定取得 很好的法律实效。而环境行政合同由于是通过和企业协商的方式来规定企业的环境义 务，在这个过程中，就可以结合企业的具体情况，结合企业所在地的环境状况，在不 违反环境法律法规的硬性规定的情况下，通过约定采取因地制宜、因人( 企业) 制宜 的措施实施环境管理，甚至在企业有着比较好的防治污染的技术或设备的情况下，还 可以实施比现有的规定更严格的标准，这就充分的发挥了环境行政合同的适时性和机 动性的特点，改变了直控型的环境政策那种“一刀切”的僵硬的状况，从而将环境管 理建立在科学的、符合区域特征和环境自身规律的基础上。 ( 3 ) 环境行政合同通过约定的方式可以使纠纷的快速处理有个参照的依据