（法学专业论文）我国古树名木保护法律制度研究.pdf

摘要 l ( 1 1 111 1 iue l l ll liil y 2 0 4 7 0 31 古树名木是自然界和祖先遗留给我们的宝贵财富，不仅具有重要 的科学、文化、经济、观赏价值，而且具有防风固沙、蓄水保土、调 节气候、净化空气、改善环境等众多的生态功能。加强对古树名木的 保护，珍惜人类文化遗产，理应成为生态保护和绿化建设的重要内容。 ，、 我国古树名木资源十分丰富，但在其保护管理中还存在着诸多问题， 使得古树名木的数量不断减少。法律制度的不完善也是其重要原因之 一。我国现行古树名木保护法律制度主要内容包括普查建档制度；价 值说明和保护标志制度；养护管理责任制度；特殊保护制度；法律责 任制度等。但其也存在着不少缺陷，诸如法定保护对象的范围过窄； 专门保护的规定效力层次偏低；义务性规则偏多；缺乏古树名木保护 公众参与制度的规定；缺乏明确的古树名木权属及流转监管制度；缺 乏有效的养护管理资金保障制度等。这些缺陷使得法律在古树名木保 护和管理中的作用大大降低。为了充分发挥法律在古树名木保护和管 理中的作用，必须尽快完善我国古树名木保护法律制度。我国古树名 木保护法律制度应主要从以下几个方面予以完善：第一，出台专门的 法律法规，提高古树名木法律制度的效力层级；第二，扩大法定保护 对象的范围，注重对古树名木后续资源的保护；第三，增加授权性规 定，力求古树名木管护责任者权利义务的平衡；第四，完善古树名木 权属制度，做到责、权、利相统一；第五，建立古树名木保护的专项 规划制度；第六，确立古树名木保护的公众参与制度；第七，建立有 效的养护管理资金保障制度，确保资金的充足和科学合理的使用；第 八，完善法律责任制度等。这样将古树名木的保护和管理纳入健全的 法制化轨道，确保这一宝贵资源的可持续发展，从而更好的服务于生 态文明社会的构建。 关键词：古树名木；保护和管理；法律制度 i l a b s t r a o t a n c i e n ta n df a m o u st r e e sa r et h e p r e c i o u sw e a l t ht h a tn a t u r ea n do u r a n c e s t o r sl e f t u s ，t h e yn o to n l yh a v et h ei m p o r t a n ts c i e n t i f i cv a l u e ， c u l t u r a lv a l u e ，e c o n o m i cv a l u ea n do r n a m e n t a lv a l u e ，b u ta l s oh a v et h e j f u n c t i o n so fs a n d - f i x i n g ，s o i la n dw a t e r c o n s e r v a t i o n ，c l i m a t er e g u l a t i o n ， p u r i f y i n gt h ea i r , i m p r o v i n gt h ee n v i r o n m e n ta n dm a n yo t h e re c o l o g i c a l f u n c t i o n s t os t r e n g t h e nt h ep r o t e c t i o no fa n c i e n ta n df a m o u s t r e e sa n dt o t r e a s u r et h eh u m a nc u l t u r a lh e r i t a g es h o u l db e c o m et h ei m p o r t a n tc o n t e n t o fe c o l o g i c a l p r o t e c t i o na n dg r e e n i n gc o n s t r u c t i o n o l dt r e e s i no u r c o u n t r ya r ev e r yr i c hi nr e s o u r c e s ，b u ti ni t sp r o t e c t i o nt h e r es t i l le x i s t s m a n yp r o b l e m s ，s u c ha sh a b i t a td e s t r u c t i o n ，w e a ka w a r e n e s so ft h e p r o t e c t i o n ，t h es h o r t a g eo ff u n d s ，m a n a g e m e n ts y s t e mi sn o tp e r f e c te t c ， t h e s em a k et h ea m o u n to ft h ea n c i e n ta n df a m o u st r e e s d e c r e a s e s c e a s e l e s s l y o u rc o u n t r y sc u r r e n tl e g a ls y s t e mo ft h ea n c i e n ta n df a m o u s t r e e sp r o t e c t i o nm a i n l yi n c l u d et h es y s t e mo fc l a s s i f i c a t i o n ，r e c o g n i t i o n ， r e c o r da n df i l e ，t h e s y s t e mo fv a l u ea n dp r o t e c t i o n ，t h es y s t e mo f m a i n t e n a n c em a n a g e m e n tr e s p o n s i b i l i t y , t h es y s t e mo fs p e c i a lp r o t e c t i o n a n dt h es y s t e mo fl e g a lr e s p o n s i b i l i t y b u ti t a l s oe x i s t sm a n yd e f e c t s ， s u c ha st h el e g a lp r o t e c t i o no b j e c ts c o p ei st o on a r r o w , t h ea d m i n i s t r a t i v e l e v e l sa n dt h es p e c i a lp r o v i s i o n sf o rt h e p r o t e c t i o na r eo nt h el o ws i d e ，t h e c o m p u l s o r yr u l e sa r et o om a n y , t h el a c ko fp u b l i cp a r t i c i p a t i o nr u l e sf o r t h ep r o t e c t i o n ，t h el a c ko ft h es y s t e mf o rt h ec l e a rt r e e sa u t h o r i t ya n d t r a n s f e rs u p e r v i s i o n ，t h el a c ko ft h ef i n a n c i a lg u a r a n t e es y s t e mf o rt h e i i i c o n s e r v a t i o na n d m a n a g e m e n t t h e s ed r a w b a c k s m a k et h ef u n c t i o no ft h e l a wi np r o t e c t i o na n dm a n a g e m e n tf o ra n c i e n ta n df a m o u st r e e sr e d u c e d g r e a t l y i no r d e rt og i v et h ef u l lp l a yo f t h el a wo nt h ep r o t e c t i o no fo l d a n df a m o u st r e e s ，i tm u s tb ea ss o o na sp o s s i b l et oi m p r o v eo u rl e g a l s y s t e mo ft h ep r o t e c t i o nf o rt h ea n c i e n ta n df a m o u st r e e s t h r o u g ht h e a n a l y s i st h el a ws y s t e mo fp r o t e c t i o nf o ro u rc o u n t r y so l da n df a m o u s t r e e s ，a n dt h ep r a c t i c eo fm a n a g e m e n to fa n c i e n ta n df a m o u st r e e si na n u m b e ro fl o c a lp l a c e s ，c o m b i n e dw i t ht h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ft h e f o r e i g nl e g a ls y s t e mf o rt h ep r o t e c t i o n ，t h i sp a p e ra r g u e st h a t c h i n a s a n c i e n ta n df a m o u st r e e sp r o t e c t i o nl e g a ls y s t e ms h o u l db ei m p r o v e d f r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：f i r s t ，i n t r o d u c e ds p e c i f i cl a w sa n dr e g u l a t i o n s t oi m p r o v et h el e g a ls y s t e mo ft h ea n c i e n ta n df a m o u st r e e si nh i g h e r l e v e l ；s e c o n d ，e x p a n d i n gl e g a lp r o t e c t i o nr a n g eo ft h eo b je c t ，p a y a t t e n t i o nt ot h ep r o t e c t i o no ft h es u b s e q u e n tr e s o u r c e so fa n c i e n ta n d f a m o u st r e e s ；t h i r d ，t oi n c r e a s et h ea u t h o r i z e dp r o v i s i o n st ob a l a n c et h e p r o t e c t i o nf i g h t sa n do b l i g a t i o n s ；f o u r t h ，i m p r o v et h ea n c i e n ta n d f a m o u s t r e e sf i g h ts y s t e m ，a c c o m p l i s ht h eu n i t yo fr e s p o n s i b i l i t y , r i g h t sa n d b e n e f i t s ；f i f t h ，e s t a b l i s ht h ep r o t e c t i o np l a n n i n gs y s t e mf o ra n c i e n ta n d f a m o u st r e e s ，i n c l u d i n gl e g i s l a t i v ep l a n n i n g ，p r o m o t i o n a lp l a n n i n g ， s c i e n t i f i cp l a n n i n g ，p r o t e c t i o na n dm a n a g e m e n tp l a n n i n g ；s i x t h ，e s t a b l i s h t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ns y s t e mf o rt h ep r o t e c t i o no fa n c i e n ta n df a m o u s t r e e s ，t h r o u g hs p e c i f i cs y s t e ma r r a n g e m e n t t om a k et h e p u b l i c i n d e p e n d e n t l yp a r t i c i p a t e i nt h ep r o t e c t i o nt h r o u g ht h e i ro w na c t i o n s ； s e v e n t h ，e s t a b l i s h a ne f f e c t i v ef i n a n c i a lg u a r a n t e es y s t e mf o rt h e c o n s e r v a t i o na n dm a n a g e m e n tt oe n s u r et h eu s eo ff u n d sr m i o n a l l ya n d i v s u f f i c i e n t l y ；e i g h t h ，i m p r o v et h el e g a lr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m t h e s ec a n m a k et h ep r o t e c t i o na n dm a n a g e m e n to fa n c i e n tf a m o u st r e e si n t o a s o u n d l e g a ls y s t e m ，s ot h a t t oe n s u r et h e s u s t a i n a b i l i t y i nt h e d e v e l o p m e n to ft h i sv a l u a b l e r e s o u r c e sa n dt os e r v et h e e c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o nc o n s t r u c t i o nb e t t e r k e y w o r d s ：a n c i e n ta n df a m o u st r e e s p r o t e c t i o na n dm a n a g e m e n t ；l e g a l s y s t e m v 我国古树名木保护法律制度研究 引言 我国古树名木资源十分丰富，但因多种原因，古树名木保护工作 未能引起各级政府及社会的足够重视，导致这一宝贵资源流失严重。 而理论界有关古树名木保护的研究主要集中于综合管理措施及养护 技术层面，专门从法律制度层面进行研究可谓非常少，只有个别期刊 论文，而且论述不全面。我国现行古树名木保护法律制度存在着不少 缺陷，使得法律在古树名木保护和管理中的作用大大降低。为了充分 发挥法律在古树名木保护和管理中的作用，必须尽快完善我国古树名 木保护法律制度。本文正是以古树名木保护法律制度为研究内容，通 过对我国现行古树名木保护法律制度进行分析，并对多个地方古树名 木保护和管理的实践进行考察，重点阐述了我国现行古树名木保护法 律制度存在的问题，并提出了如何完善的建议，以期实现对古树名木 这一特殊资源在法律制度上的特殊保护。 硕士学位论文 古树名木保护概述 1 1 古树名木的概念与分级 1 1 1 古树名木的概念 古树名木，一般是指在人类历史过程中保存下来的年代久远的或 一具有重要科研、历史、文化价值的树木。早在1 9 6 3 年，我国就提出 一 了古树名木的标准：名有纪念意义的；树形奇特、有历史传说的； 国内或世界上稀有的；年代比较悠久的，同时要求“城市园林部 门，应当调查和系统整理名胜古迹和古树名木的有关历史资料，经过 技术鉴定，分别建立档案”。中国农业百科全书对古树名木的内 涵界定为：“树龄在百年以上的大树，具有历史、文化、科学或社会 意义的木本植物”。原城乡建设部在广泛调查取证、搜集资料和征求 专家意见的基础上，规定树龄在 0 0 年以上的树木都可称为古树，国 内外稀有的以及具有历史价值和纪念意义及重要科研价值的树木为 名木。与古树相比，名木标准的外延要广得多，只要满足下列四个 条件之一者就可称为名木：一是外国元首栽植或外国元首赠送的“友 谊树”，如原美国总统尼客松赠送给周恩来总理的美国红杉( 现植于 杭州植物园) ；二是国家主要领导人为某件特殊事件而栽植并且有纪 念意义的树；三是在著名风景区起衬托点缀作用，并与某个历史典故 有联系的树木，如北京市景山公园原崇祯皇帝上吊的槐树，不过此树 已名存实亡，现只能用另外一棵槐树代替；四是国家明文规定稀有珍 贵或濒危树种或该地区特有树种，如湖j l 禾u ) i i 谋道溪的水杉。由此 杭州市园林文物局西湖风景园林( 1 9 4 9 1 9 8 9 ) 上海：上海科学技术出版社，1 9 9 0 ：1 2 8 ( 城市古树名木保护管理办法( 建城2 0 0 0 第1 9 2 号) ，第三条 胡坚强等古树名木研究概述，福建林业科技2 0 0 4 ( 9 ) ：1 5 1 我国古树名木保护法律制度研究 可见，古树和名木是两个概念，二者既有区别又有联系。只有当某一 名木的树龄达到古树树龄的标准时，该树才既是古树又是名木，此时 古树和名木的概念才合为一体，完整地体现在一棵树上。 1 1 2 古树名木的分级 古树名木的分级具有重要意义，关系到古树名木管理和养护的责 任，是古树名木保护的基础。关于古树名木分级的标准，各地并不统 一。城市古树名木保护管理办法第四条指出：古树名木分为一级 ，一 和二级。凡树龄在3 0 0 年以上，或者特别珍贵稀有，具有重要历史价 值和纪念意义，重要科研价值的古树名木，为一级古树名木；其余为 二级古树名木。该规定较为笼统。2 0 0 1 年全国古树名木普查建档 技术规定则给出了较具体的标准，即古树分为国家一、二、三级， 其中一级古树树龄5 0 0 年以上，二级树龄3 0 0 一4 9 9 年，三级树龄1 0 0 2 9 9 年；国家级名木不受年龄限制，不分级。各地也根据本地古树 名木现状及保护的需要，也作出了不同的分级标准。如北京市古树 名木保护管理条例第二条规定“古树，是指树龄在百年以上的树木。 凡树龄在3 0 0 年以上的树木为一级古树；其余的，为二级古树。名木， 是指珍贵、稀有的树木和具有历史价值、纪念意义的树木”。苏州市 古树名木保护管理条例第五条规定“古树名木分为一级和二级。树 龄在3 0 0 年以上，或者特别珍贵稀有、具有重要历史价值、纪念意义 和景观作用的古树名木，为一级古树名木；其余为二级古树名木 。 洛阳市城市古树名木保护管理办法第三条规定“本办法所称古树 名木，是指树龄在1 0 0 年以上的树木和珍贵、稀有、具有历史价值或 者纪念意义的树木。树龄在3 0 0 年以上的，特别珍贵、稀有的，具有 重要历史价值、科研价值和纪念意义的古树名木为一级古树名木；其 余为二级古树名木。 硕士学位论文 由上述可知，古树一般是根据树龄作为分级的标准的。但很多情 况下，由于年代较久，使得古树实际树龄的测定较为困难，实践中许 多地方往往以古树的胸径来估算古树树龄，在这样的估算方法下，往 往会出现估算树龄与实际树龄差别较大的情况，比如对于某些生长缓 慢的树木，估算树龄就会低于实际树龄，从而不利于对其进行应有的 保护。鉴于古树所具有的重要价值，笔者认为不能拘泥于严格的树龄 标准，要根据古树所在地的实际情况进行评定，对于不到古树树龄的， 可以将其作为古树的后续资源纳入保护的范围。而名木的划分标准存 在的问题相对较多，对于珍贵、稀有的名木，其级别的界定可以参照 国家或地方的重点植物保护名录进行，但是，对于一些具有纪念意义 的树木，如何评定就显得较为困难。因此，笔者认为，可以根据树木 栽植者的影响力以及栽植树木的纪念意义的大小来确定。比如，可以 将某一级别以上领导、国际国内知名人士以及具有相当影响力的团体 所栽植的树木确定为名木。其中，可将国家元首级人物或具有世界影 响力的人亲自种植的定为一级，其他的可定为二级。 1 2 古树名木保护的意义 古树名木是自然界和祖先遗留给我们的宝贵财富，是活化石和活 着的古董，是有生命的“绿色文物”，不仅具有重要的科学、文化、 经济、观赏价值，而且具有防风固沙、蓄水保土、调节气候、净化空 气、改善环境等众多的生态功能。同时，古树名木是珍贵的不可再生 的自然和文化遗产，是人居环境的重要组成部分及重要的旅游资源， 对园林绿化的树种规划也具有极大的参考价值。因此，古树名木的保 护具有很强的现实意义。 1 2 1 古树名木是历史的见证，具有独特的历史文物价值 许多古树名木年代久远，见证了是历史的变迁。在我国的一些地 4 我国古树名木保护法律制度研究 方，就有周松、秦柏、汉槐、隋杏、唐梅、唐樟的说法，这些都可以 作为历史的见证。毫无疑问，古树是活着的化石和文物，是自然景观 和人文景观巧妙融为一体的典范，古树以其顽强的生命力传达着悠久 的历史信息，将人类文明的发展史、城市建设史及政治兴衰史真实的 记录下来，并为继承和发扬所在地的历史风貌提供了活的依据。名木 更是具有重要的历史意义和纪念意义，在历史长河中有其独特的见证 作用。 二 1 2 2 古树名木是珍贵的自然史书，具有重要的科学价值 可以说，古树名木是经历了历史的沧桑和大自然无数次的劫难而 顽强顽强存活下来的，这使得其有着极其重要的生物学价值。它们具 有很强的抗性，是非常优秀的物种生物基因库，为我们培育新品种提 供了十分重要来源。历经沧桑的古树同样也是人类不断探索大自然奥 秘的桥梁和依据。一棵古树就好比是一部珍贵的自然史书，其粗大的 树干中记录下了千百年来的气象信息，向人们昭示了自然变迁的历 史。古树复杂的年龄结构，就像一面历史的明镜，向人们展示着它那 经历漫长岁月的气候、水文、地质、地理、生物、生态等变化情况和 人类活动的历史。 1 2 3 古树名木是活着的画，具有很大的旅游观赏价值 古树名木苍劲挺拔，以其千姿百态为众多的名胜古迹添彩增辉， 而且其古怪奇俊的特点又可以形成自己独有的景观，如北京天坛的 “九龙柏 、太液池团城的“遮荫候 、中山公园的“槐柏合抱”、香 山公园的“白松堂”、嵩山脚下的“大将军柏 、“二将军柏”、“三将 军柏”等，都因其极高的观赏价值而驰名中外，它们装点着祖国的山 河，令无数中外游客流连忘返。古树名木是活着的画、凝固的诗，为 我国的文化艺术增添了许多光彩。不少古树名木曾倾倒了许多历代的 硕士学位论文 文人骚客，他们为此吟咏抒怀，留下了许多千古诗文，这些都是我国 文化艺术宝库中的珍品和重要的观赏旅游资源。 1 2 4 古树名木是乡土树种，具有重要的林学参考价值 古树多为乡土树种，对当地气候和土壤条件都具有很强的适应 性，抗病虫害的能力也很强。因此古树是其所在地树种规划以及城市 绿化树种最好的选择依据。例如湖南古树中樟树占了较大比重，而它 也被广泛应用于城市和道路绿化。近年来，城市园林树种越来越多样 ：一 化，其中不少就是从古树名木中筛选出来的优良品种。 1 3 古树名木保护存在的问题 目前，我国的古树名木保护工作开展得很不平衡，总体而言是城 市好于乡村，风景名胜区好于一般地区，经济发达的地区好于经济落 后的地区，既有专人管护的，也有无人问津的。鉴于古树名木保护的 严峻形势及其存在的许多不和谐现象，我们应该认清古树名木保护和 管理中存在的诸多问题，以便有针对性的采取相应的保护措施。 1 3 1 古树名木的重要性宣传不够，人们的保护意识不强 在古树名木保护的宣传上，各级政府和相关业务主管部门以及新 闻媒体等重视程度不够，既没有专门安排经费、人力和相应的时间对 保护古树名木的重要性进行宣传，也没有采取相应的宣传措施，比如 在有古树名木的地方，设置安装固定性标有保护古树名木相关法律、 法规、条例等内容的宣传警示牌等。由于对保护古树名木的宣传工作 重视不够，使得人们对古树名木的科学、文化、经济价值认识不足， 保护古树名木的意识不强，因此，一些珍贵古树名木遭到不法分子破 坏的情况时有发生，还有一些人在古树名木旁顺便乱建猪栏圈、乱堆 物品、乱倒垃圾、在古树名木上乱刻乱画等。 1 3 2 古树名木的保护缺少统一的、强有力的法律依据 我国古树名木保护法律制度研究 目前，我国还没有一部专门保护古树名木的法律法规，原建设部 2 0 0 0 年城市古树名木保护管理办法只是一个部门规章，效力级 别较低，不能在法律上对全国各地的古树名木保护起到统帅作用。地 方各级人大或政府一般是根据中华人民共和国森林法和中华人 民共和国环境保护法来制定本地保护古树名木的地方性条例或办 法，实行园林绿化养护部门和单位、个人共同保护管理的措施。由于 缺少国家统一的、强有力的法律依据，使得各地在依法保护与打击破 ， 坏古树名木的行为中难以做到有法可依，只能依靠地方性法规与规 章，其结果往往是执行力度不够，难以起到应有的威慑和保护作用。 1 3 3 古树名木养护主管单位众多，养护资金不足 根据城市古树名木保护管理办法第7 条的规定，古树名木保 护管理工作实行专业养护部门保护管理和单位、个人保护管理相结合 的原则。根据此规定，古树名木的保护管理单位涉及城市园林绿化专 业养护管理部门，铁路、公路、河道管理部门，风景名胜区管理部门， 散生的古树名木所在地的单位及个人等。众多的保护管理责任单位造 成的直接后果就是在管理与保护上发生问题时出现互相推诿的现象。 由于一些古树名木年代久远，其中有不少长势较弱，需要投入大 量的资金进行养护管理。而在许多地区，古树名木的养护意味着只投 入资金而没有回报，因此一些单位与个人没有保护和管养古树名木的 动力，不愿意为此投入资金。如果单纯依靠政府部门的资金投入，由 于资金有限，很难更好的去管养古树名木。比如，北京市政府对古树 名木保护管理投入的资金，十几年累计投入不过8 0 0 万元，平均下来 每株每年不过2 0 元。这样的投入，连施肥、打药、浇水等这样的常 规养护费用都不够，更谈不上满足土建工程养护和科技复壮所需费 用。 硕士学位论文 1 3 4 缺乏因地制宜、因树制宜的养护管理措施 目前古树名木管护技术措施存在着不系统以及不甚科学规范的 问题。各地对古树名木的养护管理措施一般是采取换土、施肥、水分 管理、复壮、树体加固、病虫害防治等。但是，什么样的古树应采取 什么样的管护技术措施，何时应采取以及是否所有的古树都需采取人 为措施加以养护等问题，一线的管理人员往往很难决定。古树名木的 养护管理是一个牵涉到树种本身生物学特性、植物生理、土壤、环境 气候、微生物学、昆虫学等很多方面的综合问题，不同的树种、不同的 立地条件、不同的生长状况、不同的地区采取的方式应有所侧重，不能 干篇一律，在其他地区以往的成功经验不能照搬照抄到另一地区。 1 3 5 广大农村及山区古树名木保护不力 由于广大农村及山区特有的自然环境、地理优势以及适宜的气候 条件，使得众多古树资源与稀有珍贵树木资源得以培育和保存。但由 于受地理环境、交通、信息等因素影响，对这些资源的保护力度不大， 破坏现象时有发生。而且有时受经济及政治利益的驱动，比如2 0 世 纪9 0 年代的“大树进城风，使得一些地区的古树资源受到了严重 的破坏。 1 3 6 缺少古树名木即时动态信息 我国古树名木挂牌工作始于2 0 世纪8 0 年代，在2 0 0 1 年进行了 全面的普查，记载了古树名木的相关信息。但是近l o 年过去了，由 于城市建设迅猛发展和一些不可抗拒的自然因素，一些古树名木难以 避免会受到影响，是否对受到影响的树木进行了移栽与妥善处理，周 边环境如何，本身生长状况如何。由于这些信息都很难及时准确的反 映在古树名木的资料信息中，对于后续的养护管理与保护工作增加了 难度。 张庆峰古树名木保护中存在的问题与对策，河北农业科技2 0 1 0 ( 1 4 ) ：2 7 8 我国古树名木保护法律制度研究 2 国内外古树名木保护法律制度综述 古树名木保护法律制度是指运用法律规范来调整人们在古树名 木保护和管理活动中产生的社会关系时所形成的各种制度。法律制度 在古树名木的保护和管理中具有十分重要的作用。因此，研究国内外 有关古树名木保护的法律制度，并进行比较与分析，对于完善我国古 一 树名木保护法律制度无疑具有十分重要的意义。 2 1 国外古树名木保护法律制度概况 在国外，城市古树名木的保护和管理被纳入了城市树木管理体 系，城市树木管理已有几百年的历史，特别是欧美国家迄今已经形成 了较完善的管理体系。一些国家纷纷通过相关法律法规，以法律形式 保证了城市树木管理以及研究经费的固定来源。综观其相关的法律制 度，颇有些值得借鉴的地方。 2 1 1 设立专门的养护管理机构 在美国和加拿大的城市，政府设有专门管理树木的部门，称为树 木局( f o r e s td e p a r t m e n t ) ，该部门或独立存在，或隶属于其他部门。 树木局一般有自己的养护队伍，采取三级分层管理模式。顶层为一个 或几个高级主管( f o r e s t e r ) ，总领全局工作；二级管理者称为现场 督导( f i e l ds u p e r v i s o r ) ，负责巡视、指导、督促现场工作；三级 管理层即直接指挥工人操作的领班( f o r e m a n ) ，负责向巡视人员报告 工作进程。城市专职树木养护人员的数量视城市规模而异，大中城市 一般设有几支养护队伍，分别负责植树、修剪、病虫害控制等，并有 专门队伍应市民要求赴城市各处完成树木保护与管理方面的突发的 紧急任务。 硕士学位论文 专门的树木管理机构使得树木的管理权集中起来，有效地避免了 多机构分头管理而造成的职责不明和互相推诿现象，有力的保证了树 木正常的管护工作的持续、统一和高效。 2 1 2 树木委员会制度 美国的树木委员会( t r e eb o a r d ) 是一种由官方资助、负有一定行 政责任的市民组织，是对政府树木管理部门的补充。它包括三种类型， 第一种可称为树木咨询委员会，主要负责在调查、研究之后向市政府 分管树木的行政长官提供咨询意见，但无权干预树木管理基金的使用 及具体管理行为；第二种可称为树木政策制定委员会，负责有关树木 管理项目计划、预算和实施，但并非独立机构，其对有关基金使用和 操作须听命于市政府，在市政府的行政框架内运作；第三类可称为树 木管理委员会，它的财政独立于市政府之外，直接源于年度财政预算 拨款，对城市树木有关项目负有全权，其职责包括聘用相关官员、制 定城市树木发展规划和政策、审批预算以及项目评估。 ? 美国树木委员会的成员由关心树木的市民代表组成，但他们一般 也是市民中有影响力的人物，熟悉和了解城市的政治和社会环境，能 从日常工作和事务中发现问题并提出建议。树木委员会是对政府树木 管理部门的补充，同时作为市民与政府间的桥梁，可以为市民提供更 多有关树木的信息，其自身的运转也能吸引市民的注意，引发更多的 人关心和支持城市树木的保护和管理。 我国的绿化委员会在机构设置上类似于美国的树木委员会，但职能 较单一，仅限于全民义务植树运动，且对树木的实际管理能力十分有限。 所以，可以借鉴美国这一组织形式，增加我国的绿化委员会在古树名木 保护的宣传、教育以及辅助政府主管部门对古树名木进行保护和管理的 陈爽国外城市树木管理体系与方法，城市管理2 0 0 2 ( 1 ) ：3 0 3 2 1 0 我国古树名木保护法律制度研究 功能。 2 1 3 树木基础信息库制度 树木的管理可归纳为四大类，即植树、管养、防护和清理。而所 有这些管理措施都是基于一个现代化的管理信息系统，这就是树木基 础信息库。具体的做法是通过实地调查，将每棵树的位置、种名、树 龄、长势和有关特性如胸径、树冠、树高等加以记录，并存入电脑作 为基础信息库，之后随时记录相关信息，保持信息库的动态管理。这 ， 些动态信息是现代城市树木尤其是古树名木管理的必要前提，同时也 可以为城市规划和城市土地开发提供准确的资料，避免或减少城市发 展对古树名木的损害。 2 2 我国古树名木保护法律制度现状 2 2 1 现行古树名木法律规范体系 一般认为，法律体系是指一国现行全部法律规范分类组合成不同 的法律部门所形成的有机联系的统一整体。从这个意义出发，古树名 木法律规范体系是指调整在古树名木的保护和管理过程中形成的社 会关系的法律规范的总称。目前，我国古树名木法律规范体系主要由 一下几个部分组成： 2 2 1 1 宪法中关于古树名木保护的法律规范 宪法是我国法律体系中具有最高法律效力的法律文件，是我国的 根本大法，宪法关于古树名木保护的规范是我国古树名木法律制度的 根据和基础。宪法第九条第二款规定：“国家保障自然资源的合理 利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵 占或者破坏自然资源。 该规定具有较强的指导性、原则性和政策性， 一切古树名木法律规范都必须服从宪法的规定，不得以任何形式 与宪法相违背。 硕士学位论文 2 2 1 2 环境保护法中关于古树名木保护的法律规范 环境保护法是将环境作为一个有机的整体加以保护和改善的 实体法，其中也有对于古树名木保护的规范。比如环境保护法第 十七条规定：“各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系 统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区 域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰 川i 、火山、温泉等自然遗迹f 以及人文遗迹、古树名木，应当采取措 施加以保护，严禁破坏。 这里有关于古树名木保护的明确规定。第 二十三条规定“城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、 水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设。”由于 古树名木是城市园林、绿地和风景名胜区的重要组成部分，该条同样 适用于古树名木的保护。 2 2 1 3 各自然资源单行法中关于古树名木保护的规范 这里主要有森林法、野生植物保护法等法律中关于古树名 木保护的规定，这些规定也是古树名木保护法律体系的重要组成部 分。 2 2 1 4 古树名木保护的行政法规和部门规章 这里主要是国务院城市绿化条例及原建设部2 0 0 0 年颁布实 施的城市古树名木保护管理办法。比如城市绿化条例第二十 五条就全面规定了对古树名木的保护和管理。而城市古树名木保护 管理办法则是古树名木保护和管理的专门规定，在古树名木法律体 系中具有重要地位。 2 2 1 5 古树名木保护的地方性法规和规章 古树名木保护的地方性法规和规章，是指享有地方立法权的人民 我国古树名木保护法律制度研究 代表大会及其常务委员会或者地方人民政府制定的规范性文件。由于 我国幅员辽阔，全国各地的古树名木现状各有不同，因此，各地根据 其具体情况，适当的制定专门的古树名木保护地方性法规和规章，对 因地制宜的进行古树名木的保护和管理是十分必要的。 2 2 1 6 古树名木保护和管理的有关技术规定 这是我国古树名木法律规范体系中一个特殊的组成部分，它是具 有法律性质的技术规范，是制定古树名木具体保护措施的依据。如全 国古树名木普查建档技术规定就是典型代表。 综上可知，我国古树名木法律规范体系是多方面、立体的、多层 次的。 ： 2 2 2 现行古树名木法律制度的主要内容 2 2 2 1 保护管理的原则 根据国务院城市绿化条例及原建设部城市古树名木保护管 理办法等法规、规章的有关规定，我国的古树名木实行统一管理， 分别养护的原则d 在管理体制上，实行分级分部门管理的体制。具体 而言，国务院建设行政主管部门负责全国城市古树名木保护管理工 作；省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的城市 古树名木保护管理工作；城市人民政府城市园林绿化行政主管部门负 责本行政区域内城市古树名木保护管理工作。在具体的保护管理上， 实行专业养护部门保护管理和单位、个人保护管理相结合的原则。具 体而言，生长在城市园林绿化专业养护管理部门管理的绿地、公园等 的古树名木，由城市园林绿化专业养护管理部门保护管理；生长在铁 硕士学位论文 路、公路、河道用地范围内的古树名木，由铁路、公路、河道管理部 门保护管理；生长在风景名胜区内的古树名木，由风景名胜区管理 部门保护管理；散生在各单位管界内及个人庭院中的古树名木，由所 在单位和个人保护管理。城市绿化行政主管部门负责监督管理和技术 指导。 2 2 2 2 普查建档制度 ， 根据城市绿化条例、城市古树名木保护管理办法及全国 古树名木普查建档技术规定，普查建档制度的主要内容包括：其一， 普查建档的目的、古树名木的范畴、分级及标准、组织领导及建档管 理等；其二，调查制度，包括调查技术培i ) l l 带l j 度、每木调查制度、树 种鉴定制度、照片及编号制度等；其三，质量管理制度，包括监督、 验收、抽检、等级评定等。各省( 区、市) 要对本行政区域内的古树 名木进行统_ 一编号、建档，实行计算机动态管理。不同的古树名木的 级别由不同的主体予以确认，并报相应的主管部门备案，以便采取不 同的保护措施。 2 2 2 3 价值说明和保护标志制度 古树名木的管理部门应当对本部门保护管理的古树名木进行建 档的同时，一、二、三级古树名木分别由省( 区、市) 、市( 地、州) 、 县( 市、区) 人民政府设立标牌，标明树名、学名、科属、树龄、价值 说明等内容，划定一定的保护范围，并完善相应的保护设施。 2 2 2 4 养护管理责任制度 城市人民政府园林绿化行政主管部门应当对城市古树名木按实 际情况分别制定养护、管理方案，落实养护责任单位和责任人，并进 行检查指导。古树名木养护单位或者责任人，应当按照城市园林绿化 我国古树名木保护法律制度研究 行政主管部门规定的养护管理措施实施养护管理，并承担养护管理费 用。抢救、复壮古树名木的费用，城市园林绿化行政主管部门可适当 给予补贴。 2 2 2 5 特殊保护制度 包括建设工程对古树名木的避让、保护措施；严禁损害古树名 木的行为制度；特殊情况下严格的移植审批制度等。 2 2 2 6 法律责任制度 主要包括砍伐、擅自迁移或养护不善致使古树名木受到损伤或者 死亡的法律责任；不按规定的管理养护方案实施保护管理，影响古树 名木正常生长的法律责任；破坏古树名木及其标志与设施的法律责 任；未经批准擅自买卖、转让古树名木的法律责任；损害城市古树名 木的行为的法律责任；影响古树名木生长的建设工程不办理有关手续 的法律责任；城市园林绿化行政主管部门或其工作人员渎职的法律责 任等。 j 二 硕士学位论文 3 我国古树名木法律制度存在的主要问题 3 1 法定保护对象的范围过窄 只注重对城市及保护区古树名木的保护，忽略了对广大乡村古树 名木的保护；只注重对现有古树名木的保护，忽视了对古树名木后续 资源的保护。 ：一 3 2 专门保护的规定效力层次偏低 全国性的专门的古树名木保护规定是原建设部2 0 0 0 年颁布实施 的城市古树名木保护管理办法，该办法是部门规章，效力层次较 低，不能在古树名木法律制度体系中起到应有的核心作用，也不能对 各省市古树名木保护的地方性法规及地方政府规章起到指导作用。 3 3 义务性规则偏多 法律规则从内容上看可以将它分为授权性规则、义务性规则和权 义复合规则。义务性规则是直接要求人们作为或不作为的规则，表现 为对义务主体的约束。义务性规则是必要的，对他人和社会是有利的， 没有义务性规则，社会将不存在。然而，义务性规则对义务人却是 不利的。现代法律注重的是利益主体权利与义务的对等和均衡。如果 一部法律过分强调人们的义务，势必影响该法律的遵守和执行。我国 现行古树名木法律制度义务性规则偏多，古树名木所在地的单位和个 人承担了过多的责任。比如城市古树名木保护管理办法规定古树 名木的养护管理费用由责任单位或责任人承担，城市园林绿化行政主 管部门只有在抢救、复壮时才可给予适当的补贴。这些规定明显的把 各级政府的责任推给了有古树名木的单位和个人。上述办法还规 张文显法理学，高等教育出版社，北京大学出版社，2 0 0 3 ：7 2 1 6 我国古树名木保护法律制度研究 定，养护责任单位和个人应按照城市园林绿化行政主管部l - jn 定的养 护技术措施进行养护，否则造成古树名木死亡或其他伤害还要受到罚 款及行政处罚。就以城市古树名木保护管理办法来说，该办法总 共只有二十一条，其中牵涉到养护单位和个人权利义务的有十三条， 其中有十一条是义务性规定。再如长沙市古树名木保护管理办法 只有十二条，牵涉到养护单位和个人权利义务的有五条，几乎全部是 义务性规定。其他地方的古树名木保护管理办法也都大同小异。这些 规定显然很不合理，势必影响责任单位和个人保护管理古树名木的积 极性。 3 4 缺乏古树名木保护公众参与制度的规定 古树名木广泛分布于各个公共场所及居民院落，公众与其接触密 切，其行