（经济法学专业论文）城市供水价格法律规制研究.pdf

i t i 摘要 l i i ii ii iii i iii i i iitiil 18 4 5 5 5 2 本文主要研究城市供水价格的法律规制制度，2 0 0 9 年各地出现的水价听证会 引起了我对这个问题的思考。在这个问题的研究上，本文除了引言和余论，总共 分为五个部分。 第一部分主要是基础理论的论述，论述了自然垄断理论及其发展，以及城市 供水行业的自然垄断属性。日本学者植草益( 1 9 9 8 ) 的研究表明，自来水的生产 业务因具有规模经济的原因具有自然垄断性，由于运输业务依托能覆盖其市场范 围的城市自来水管网完成销售，而管网投资巨大、资本回收期长，所以运输业务 具有强自然垄断性。 第二部分阐述了西方发达国家的供水价格法律监管制度，如美国的“收回服 务成本原则”、英国的最高限价制度和法国的协商制度，都有清晰的水价形成机 制和监管机制，企业对政府的报价都向社会公布，消费者参与价格的制定过程， 这些较为先进的经营理念是值得我国借鉴的。 第三部分主要是我国城市供水价格监管的立法与改革，主要有我国关于供水 行业的法律规定和供水价格法律规制经历的三个发展阶段。 第四部分主要是我国城市供水价格法律规制存在的不足及原因分析，由于供 水行业长期的自然垄断性，供水价格法律规制存在种种缺陷。主要有：缺乏科学 的成本核算机制，政府对于企业的监管在实际操作中甚至会出现企业报多少政府 批多少的现状；价、费难分，居民交的水费到底是企业的供水价格，还是包含了 其他的费用支出? 水价的听证制度存在明显的不足；同时国家的立法滞后于行业 的发展。 第五部分主要探讨我国城市供水价格法律规制的完善，首先，要转换供水价 格的形成机制，政府要从直接参与转换到到间接管理；其次，要完善供水价格的 监管制度，政府角色的变换，就是要充分发挥其宏观调控职能，利用水价协调供 需平衡；再次，要完善水价格听证制度，用程序的公正来保证结果的公正；最后， 要加快供水价格法律法规的立法步伐，只有立法完善了才能确保行业发展的有序 性和合法性。行业有法可依，一切才能有条不紊的发展。 关键词：自然垄断城市供水行业供水价格水价的法律规制 a b s t r a c t t h em a i nr e s e a r c ho ft h i sa r t i c l ei st h el e g a lr e g u l a t i o no fw a t e rs u p p l yp r i c e t h e i n s p i r a t i o no ft h i sq u e s t i o ni st h em e e t i n go f i ti n2 0 0 9 t h i sa r t i c l ei sc o m p o s e do ff i v e p a r t se x c e p tt h ei n s t r u c t i o n t h ef i r s tp a r ti st h ed i s s e r t a t i o no fb a s a lo ft h e o r y t h ed i s s e r t a t i o no ft h i sa r t i c l e i n c l u d e st h et h e o r yo ft h en a t u r a lm o n o p o l ya n di t sd e v e l o p m e n ta n de v e nt h en a t u r a l m o n o p o l yo ft h eu r b a nw a t e rs u p p l y t h er e s e a r c ho fj a p a ns h o w st h a tt h er e a s o no ft h e n a t u r a lm o n o p o l yi st h ee c o n o m i cs c a l e t h et r a n s p o r t a t i o nb u s i n e s si sb a s e do ft h e n e t w o r ko ft h ew a t e rs u p p l yi nu r b a n h u g ei n v e s t m e n ti nn e t w o r ko fw a t e rs u p p l yl e a d t h el o n gt e r mo fi n v e s t m e n ta n dr e s u l ti sn a t u r a lm o n o p o l yi nt r a n s p o r t a t i o n c h i n a sw a t e rp r i c ef o r m a t i o nm e c h a n i s mh a sb e e n , b e c a u s eo fi n f o r m a t i o n a s y m m e t r y ，m a k i n gc o n s u m e r sf e e lal a c ko ff a i m e s s c o m p a r a t i v e l ys p e a k i n g ，t h e r ei s ac l e a rp r i c i n gm e c h a n i s ma n ds u p e r v i s i o nm e c h a n i s mi nt h ew e s t e r nd e v e l o p e d c o u n t r i e ss u c ha sa m e r i c a s c o s t - r e c o v e r yp r i n c i p l eo ft h es e r v i c e ，t h eb r i t i s hp r i c e c e i l i n gs y s t e ma n dt h ef r e n c hs y s t e mo fc o n s u l t a t i o n t h em o r ea d v a n c e dm a n a g e m e n t p h i l o s o p h y ，w h i c hi n c l u d e sp u b l i s h i n ge n t e r p r i s e sq u o t e dp r i c ef o rt h eg o v e r n m e n t ， c o n s u m e r sp a r t i c i p a t i n gi np r i c e m a k i n gp r o c e s s ，i sw o r t h yo fo u rr e f e r e n c e t h et h i r dp a r ti nt h i sa r t i c l ei sl e g i s l a t i o na n di n n o v a t i v ei nc o n t r o l l i n gi nw a t e r s u p p l y t h em a j o rp a r t i s l e g i s l a t i o no fw a t e rs u p p l ya n dt h e t h r e es t a g e s l e g a l r e g u l a t i o ni nw a t e rs u p p l y al o to fd e f i c i e n c i e se x i ti np r i c ef o r m a t i o nm e c h a n i s m m a i n l yi n c l u d e s ：l a c ko f s c i e n t i f i cc o s t a c c o u n t i n gs y s t e m ，o u rw a t e rp r i c ei m p l e m e n t a t i o no fg o v e r n m e n t p r i c i n go rg o v e r n m e n tg u i d i n gp r i c i n gs y s t e m h o w e v e r , t h eg o v e r n m e n tf o ro p e r a t i n g c o s t so fe n t e r p r i s e sc a nn o tb ef u l l yc o n t r o l l e d ，i np r a c t i c e ，t h e r em a ye v e nb eas t a t u s t h a tt h en u m b e ro fb u s i n e s s e sr e p o r t e dt h a tt h en u m b e ro fg o v e r n m e n ta p p r o v a l l e d p r i c e ，c o s ti sd i f f i c u l tt od i s t i n g u i s h , t h er e s i d e n t sp a yf o rw a t e ri nt h ee n di st h ep r i c eo f w a t e rc o m p a n i e s ，o ro t h e re x p e n s e si n c l u d e d ?s h o u l dt h ee x p e n d i t u r e s ，s u c ha s p e r s o n n e ls a l a r i e so fe n t e r p r i s e s ，t h em a n a g e m e n tf e e sa n ds oo n , b ea l l o c a t e dt ot h e c o n s u m e r s ? w h i l et h e r ei sa no b v i o u sd e f i c i e n c yi nw a t e rp r i c eh e a r i n gs y s t e m ，a r e a s o n a b l ec h a r a c t e ra n dt h el e g a l i t yo ft h ew a t e rp r i c eh a sb e e ng r e a t l yr e d u c e dw h i c h i sl a i dd o w nb yt h eh e a r i n g a tt h es a m et i m e ，t h en a t i o n a ll e g i s l a t i o nl a g sb e h i n dt h e d e v e l o p m e n to ft h ei n d u s t r y 2 1 i m p r o v et h ew a t e rp r i c eh e a r i n gs y s t e m ，t oe n s u r et h ei m p a r t i a l i t yo fj u s t i c ew i t h p r o c e d u r e s ；f i n a l l y ，t os p e e du pt h ep a c eo fl e g i s l a t i o nf o rt h ew a t e rp r i c el a w sa n d r e g u l a t i o n s o n l yi ft h el e g i s l a t i o n gi sp e r f e c t e d , w i l lt h eo r d e r l yd e v e l o p m e n ta n d l e g i t i m a c yo ft h ei n d u s t r yb ee n s u r e d a l lw i l lb eo r d e r l yd e v e l o p p e d ，w h e nt h e r ea r e l a w st oa b i d eb y k e yw o r d s ：n a t u r a lm o n o p o l y ，u r b a nw a t e rs u p p l yi n d u s t r y ， t h ep r i c eo fw a t e rs u p p l y ，w a t e rp r i c er e g u l a t i o n 3 目录 引言1ji目j 一、城市供水行业的自然垄断属性2 ( 一) 自然垄断理论及其发展2 ( 二) 城市供水行业的自然垄断属性及特征3 ( 三) 对城市供水价格进行法律规制的必要性5 二、国外供水价格的法律监管机制8 ( 一) 供水行业的立法8 ( 二) 供水价格的监管方式9 ( 三) 供水价格的监管机构1 1 ( 四) 国外供水价格法律监管制度的评价和启示1 3 三、我国城市供水价格监管的立法与改革1 5 ( 一) 我国城市供水价格的立法15 ( 二) 我国城市供水价格监管的改革16 四、我国城市供水价格法律规制存在的问题及原因分析2 0 ( 一) 水价规制存在的问题2 0 ( 二) 水价规制存在问题的原因分析2 l 五、我国城市供水价格法律规制的完善2 5 ( 一) 转换城市供水价格形成机制，实行合理的价格管理体制2 5 ( - - ) 实行政企分离，引入竞争机制，提高效率2 8 ( 三) 完善价格听证制度2 9 ( 四) 加快供水价格法律规制的立法步伐31 余论3 3 参考文献3 4 致谢3 6 引言 引言 在2 0 0 8 至2 0 0 9 年之间，我国很多城市如兰州、上海、广州、宁波等都召开 了水价上调听证会，上海的水价上调听证会顺利通过并确定了水价的上调价格和 实施日期，而广州的听证会却遭到了消费者的激烈抗议，此外还有很多地方的听 证会被认为形同作秀。水价调整被炒得沸沸扬扬，说明这个问题已经深受消费者关 注。政府举行的水价格听证制度也遭到了消费者的质疑，首先是听证会的程序总 是存在不合理的地方，参加听证会人员在听证会上受到差别性待遇；其次对于水 价上调的理由没有合理的说明，不能提出让消费者接受的涨价理由；再次听证会 的公开、公平、公正性受到质疑。 城市供水从最初的福利性供水发展到现在的漠视消费者利益，与行业的自然 垄断性质息息相关。自然垄断带来的高成本、低效率违背了市场经济规律，破坏 了市场经济的公平与自由，在计划经济体制下的行业包办发展模式与现在的市场 经济明显不符。价格具有连接经济关系媒介和调节国民经济功能的地位，是重要 的经济杠杆。所以要改革城市供水行业，需要先学习它的价格体系及法律监管， 通过完善其价格的法律监管制度，来规范行业的发展。 国家的宏观调控是一只看不见的手，在市场失灵的时候调控着我国市场经济 的运行。城市供水价格形成机制还需要进一步的完善，水价监管有待加强。对城 市供水价格监管的法律法规立法滞后于行业发展的需要，滞后于市场的需要。基 于此，本文从价格机制出发，研究现有城市供水的价格体制现状，通过国家的宏 观调控配合以市场自身的调节，完善我国城市供水价格的法律监管机制，以提高 城市供水行业的发展水平，维护消费者的切身利益。 城市供水价格法律规制研究 一、城市供水行业的自然垄断属性 ( 一) 自然垄断理论及其发展 所谓自然垄断，就是由于技术的性质，一个市场只能容纳一个或很少的几个 企业。在这时，市场定价的功能就失去了作用，并伴随的出现垄断高价。城市供 水行业属于传统自然垄断行业之一，也是中国不可或缺的公用事业之一。由于其 具有“先天性 的自然垄断性质，所以要对其进行研究就需要先了解自然垄断的 一些基础理论。自然垄断理论是经济学中的一个传统概念，其从产生到发展和变 化的过程，可分为三个阶段。 第一阶段，是主要考察单个产品生产领域，以规模经济为主要标志。据考证， 最早提出自然垄断概念的经济学家是约翰穆勒( j o h ns t u a r tm i l l ) ，早在1 8 4 8 年 就谈到了自然垄断的问题，他观察到英国伦敦的某些公共设施不应该竞争性经营， 指出：如果伦敦的煤气、自来水由一家煤气公司和一家自来水公司垄断经营，而 不是像当时那样由许多家企业竞争性经营，就会取得巨大的规模经济性。如果由 一家企业经营特定的公共设施，按照当时的利润率定价就可以大大降低收费价格。 f a r r e r ( 1 9 0 2 ) 把那些从来没有发生过竞争，或者发生竞争而最终失败的产业归为 自然垄断产业，并认为5 个经济特征是真正自然垄断存在的必要条件：( 1 ) 产业 提供的产品或是服务是居民生活不可或缺的；( 2 ) 产业应该具有其自己的产业优 势，要么生产环境比较特殊、要么其必须配合以独特的地理条件；( 3 ) 产业所生 产的产品需是及时消耗无法储存的；( 4 ) 产业的生产肯定是具有相当的规模经济 效益法人；( 5 ) 产业消费者想要得到的产品或服务应该是稳定、不间断和不变的， 因为每一天都会有需要，通常该产品或是服务只能由一家企业才能提供这种供应。 第二阶段，由单个产品生产领域上升到了多产品生产领域的更一般的认识， 以范围经济为主要标志。在实践中，人们发现，传统观点对自然垄断的认识不够 全面，因为原来的一个企业只生产一种产品的假设不符合实际情况，实际上一个 企业生产多种产品的情况非常普遍。即使规模经济不存在，但主要单一企业供应 整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单个企业垄断整个市场的 成本可以达到最小，该行业就是自然垄断行业。基于对这种现象的研究，导致了 对自然垄断认识的转变，即出现了范围经济概念。 第三阶段，以成本弱增行概念的提出为主要标志。1 9 9 7 年鲍莫尔在美国经 济评论发表了论对多产品产业自然垄断的恰当成本检验一文。文中首次以 多产品企业的成本弱增性定义了自然垄断，成本弱增性是指当一种产品由一家企 “王俊豪、周小梅：中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策，经济管理出版社2 0 0 3 年版，第1 页。 2 一、城市供水行业的自然垄断属性 业来生产时的成本比由多家企业来生产所需要的成本低时，那么该行业就呈成本 弱性增长，称为成本弱增性。旺该文章的发表代表了对自然垄断的最新认识水平。 丹尼尔史普博在其著名的规制与市场中给自然垄断的定义是：“自然垄断通 常是指这样一种生产技术特征：面对一定规模的市场需要，与两家或更多的企业 相比，某单个企业能够以更低的成本供应市场。自然垄断起因于规模经济或多样 产品生产经济。” 从自然垄断理论的演进过程中，可以得出早期对于自然垄断的认知主要是从 规模经济的角度出发的，认为自然垄断企业的平均成本随产量的增加而持续下降， 如果把某种产品的全部生产交给一家企业来进行垄断式的生产，那么对于社会来 说总成本会降到最小。但是也有学者提出，即使不存在规模经济，只要一家企业 能比两家或两家以上的企业更有效地提供产品或服务，或者能消耗更少的社会资 源，那么就存在自然垄断，也就是说不能简单的以规模经济来识别自然垄断，还 需要考虑具体产业中市场的定义和范围、需求的性质等市场相关因素。 ( 二) 城市供水行业的自然垄断属- i 生及特征 根据城市供水条例的规定，城市供水是指城市公共供水和自建设施供水。 城市公共供水，是指城市自来水供水企业以公共供水管道及其附属设施向单位和 居民的生活、生产和其他各项建设提供用水。自建设施供水，是指城市的用水单 位以其自行建设的供水管道及其附属设施主要向本单位的生活、生产和其他各项 建设提供用水。从学理定义上城市供水行业是围绕自来水的生产、使用等一系列 业务而形成的产业，其流程包括取水、制水、输水、用水、排水、回收利用等环 节。具体过程可以简单概括为：将江河、湖泊、水库等地表水或地下水及其他可 利用水资源作为原水，通过管网系统输送至供水加工厂，在原水中加入制水原材 料后，再经过多道加工工艺处理消除各种污染，并根据不同需求分类制成不同品 种的成品水，然后通过自来水供应管道网络系统，分销给消费者使用。使用后的 污水进入下水道排污系统，再由管网回收输送至污水处理厂，经过处理后流入江 河湖海。( 3 当然在一些水资源比较贫乏的地区，在回收的废水经过污水处理厂处理 之后可以再作为工业用水，这样可以实现水资源的有效循环利用，提高了水资源 的利用效率，也给企业减少了成本。因为一般再度循环利用的水价要比第一次供 水价格便宜，同时这样也有利于环境保护。 传统理论认为，城市供水行业具有比较显著的自然垄断性。日本学者植草益 ( 1 9 9 8 ) 的研究表明，自来水的生产业务因具有规模经济的原因具有自然垄断性， 2 王俊豪： 论自然垄断产业的有效竞争， 载经济研究1 9 9 8 年第8 期。 3 刘戒骄：公用事业：竞争、民营与监管，经济管理出版社2 0 0 7 年版，第2 5 5 页。 3 城市供水价格法律规制研究 由于运输业务依托能覆盖其市场范围的城市自来水管网完成销售，而管网投资巨 大、资本回收期长，所以运输业务具有强自然垄断性。( 4 ) 城市供水行业作为自然垄 断性行业使其具有了一般“公用事业 所具有的普遍行业特征，主要有： 1 、具有传输产品或服务的网络系统 像铁路、电力、煤气、等自然垄断产业，城市供水行业具有明显的网络特征， 即生产企业必须借助于传输网络才能将其产品或服务传递给用户，用户也必须借 助于传输网络才能使用企业生产的产品或服务。一般来讲这些自然垄断行业并非 所有业务都具有自然垄断的性质，而主要是这些网络运输需要集中经营。像供水 行业的水厂、自来水公司等并不必然具有行业垄断性，但是运输自来水的网络管 道是不宜分家经营的。 2 、生产具有极大的范围经济效益 所谓范围经济效益，是指企业的联合生产销售比单独生产销售能极大地节约 费用。在大部分自然垄断产业领域，由于存在着生产和配送方面巨大的规模经济 效益，如果企业各自进行单独生产和销售的话，将会形成在生产设备和配送系统 上的巨额重复投资，造成资源的巨大浪费。 3 、商品和服务的需求弹性小，具有较强的公共性 大多数自然垄断产业的商品是公众所需要的基本服务，水是每个居民每天生 活的必需品，因而普遍服务特征也是城市供水行业的基本要求。( 5 ) 城市供水行业其本身所具有的，区别于其他“公用事业”的经济技术性特征 主要有以下几点： 1 、外部性 城市供水行业取水源头所需要建设的设施，如水库、拦河堰、深井以及河流 流域及水资源保护区环境的保护，都具有强烈的外部性。这些设施的建造与维护 成本庞大，但却不必然仅仅作为供民众饮水来源之用。例如，农林、养殖、休闲、 发电、航运，以及治山防洪与水土保持功能等，都会依附在各类取水设施上运作。 例如世界上著名的阿斯旺水坝成了当地的一大旅游景点，虽然当时的建设投资是 一笔很大的支出，但是之后它给这个城市带来的经济拉动力也是不可低估的。 “朱晓林：中国自来水规制改革研究，东北大学出版社2 0 0 9 年版，第8 页。 “肖兴志：自然垄断产业规制改革模式研究，东北财经大学出版社2 0 0 3 年版，第1 9 页。 “刘戒骄：公用事业：竞争、民营与监管，经济管理出版社2 0 0 7 年版，第2 5 6 页。 4 一、城市供水行业的自然垄断属性 等因素除外，都可以在市场上通过自 原料之一水，只能取自集水区的 如农业及工业用水共享该原料，无法 为自然垄断行业的主要原因，是因为 ，因为供水行业的固定资产具有资本 庞大、使用年限长的特征。因此该产业的成本很容易产生沉没而无法在短时间内 回收成本，而且即使设备闲置也无法改变其使用用途，也无法像别的行业那样折 旧出售转移到其他地方使用。供水行业利用资金或设备在市场上进行周转的能力 极为有限，当用户的需求减少，原供水设施却不能因此而拆减，只能是闲置在那 里或是发挥很小的作用；同时当饮用水水质标准趋于严格、水源区遭受污染需要 升级设备进行处理时，就会需要增加资金的投入。 ( 三) 对城市供水价格进行法律规制的必要性 城市供水行业在市场结构中所处的自然垄断地位，决定了其在市场中是一股 危险的异己力量，在垄断市场中，其很有可能随时会损害该企业之外的竞争者， 危害市场和他人。f ”那么，城市供水行业是以怎样的形式来破坏市场健康和损害 他人利益的呢? 正如前面所言，最终还是表现为垄断式定价。垄断式的定价使市 场缺乏活力，形成市场壁垒，最终损害消费者的权益。 在改革开放的大背景之下，一些传统自然垄断行业的发展受到了极大的挑战， 城市供水行业自然也不例外。根据国家统计局经济景气监测中心的抽样调查显示， 在老百姓心中，最该破除垄断式经营的这些传统自然垄断行业中，电信排第一。 自来水公司的霸王经营规则，也使百姓怨声载道，如曾一度的对用户规定最低用 水度数，收费时如果不足底度的按底度收。这是严重侵害消费者权利的霸王条 款，很多人觉得没有用到底度也要按底度收，那还不如用到所规定的底度，这样 造成水资源的严重浪费。 在城市供水行业引入竞争的改革之前，各国反垄断法对其作为公用事业之一 的行业原则上是不适用的。因为其是自然垄断行业，无法也不宜开展竞争。但是 随着市场经济体制在我国的发展与完善，这种立法模式显然不合时宜了。如果城 “史际春：公用事业引入竞争和反垄断法，载法学家2 0 0 2 年第6 期。 “史际春：公用事业引入竞争和反垄断法，载法学家2 0 0 2 年第6 期。 5 城市供水价格法律规制研究 市供水行业一直保持其自然垄断性，而不对外开放引入竞争，不仅不能利用优势 实现外部竞争，还会造成效率的低下和资源的浪费。其根本原因是：自然垄断产 业政策是过分强调自然垄断规模经济和范围经济，而忽视了其本身所固有的缺陷。 自然垄断同样具有垄断所具有的效率低下、官僚主义和漠视消费者利益的弊病。 这些弊病带来行业的直观表现是供水价格的不合理性。我国城市供水行业实行价 格垄断的原因可以追溯到该行业的本质上，城市供水行业属于公用企业，其经营 目标的双重性导致利益难以协调，城市供水行业经营目标的双重性体现在：作为 经营者他和普通商家一样，希望通过运营获得利润，提高企业的竞争力，提高本 单位职工的福利待遇；但是作为公用企业还要维护大众消费者的利益，要以较低 的价格服务于大众。四在这种两难的情境中，如果没有很好的监管体系，企业偏向 于市场利润，实行价格垄断是利益的驱动使然。 一方面，供水企业主张我国城市供水价格是偏低的，一般只占家庭开支里面 的3 左右，跟燃气费和电费相比，水费支出要少得多。这与我国公民的传统观念 有着密切的关系，在解放初期，水并没有被当成商品，很多供水企业由于是公益 性的事业单位，长期都是以水价低于成本来提供服务的。像后阶段的排水、污水 处理、以及这些处理过程需要应用到的设备，网管建设等投资，都没有计入收费 的范围。 另一方面，我国的城市供水价格形成机制是不合理的。政府定价或指导行为， 采用成本加利润的定价模式，直接保护并保证了供水行业的利润收入。而这个成 本并非社会平均成本而是企业的个别成本，这样企业的成本可以转嫁成水价由消 费者来分担，这样就不是促使企业积极提高效率、降低成本，同时损害了消费者 的利益。美国经济学家斯蒂格里兹曾指出：政府企业不必关心破产，通常不必考 虑竞争。作为管理公营企业的官僚，追求的最大目标是机构的最大化，而非经营 效益的最优化。加上信息的不完全和不对称，导致了公营企业的低效率。“ 因此，对于城市供水价格出现的不合理现象，必须通过进一步健全价格法和 反垄断法来对其进行宏观调控。根据价格法第1 8 条的规定，对于自然垄断商 品的价格是实行政府定价或是政府指导定价的。同时价格法还规定了政府价格管 理的范围、定价目录的制定权限、具体价格的制定原则和程序等，在一定程度上 保证了价格管理的有序和高效性。同时，由于有价格法作依据，也规范了政府行 为，提高了价格管制的权威。此外我国反不正当竞争法第6 条对公用企业或 是在市场上占有垄断地位的企业的垄断行为进行了规制，规定不得损害市场的的 公平竞争秩序。但是其规定是非常局限性和笼统性的，仅仅规定该经营者不得限 9 吴伟达：反垄断法视野中的价格竞争，浙江大学出版社2 0 0 5 年版，第2 8 1 页。 “” 美 约瑟犬斯蒂格墨兹：政府经济学，春秋出版社1 9 8 8 年版，第6 8 页。 6 一、城市供水行业的自然垄断属性 定他人购买其指定的经营者的商品。在现实中，具有自然垄断地位的经营者的垄 断行为远远不限于此。因此2 0 0 8 年，期待多年的反垄断法的出台，标志着我 国经济法的发展迈上了一个新的台阶，跨出了阶段性的一步。从这次立法的表面 上看似乎并没有把自然垄断归于其管制范围，但是宗旨还是很明确的，根据第7 条的规定，自然垄断行业经营者的行为和价格仍需受到监督和管制，消费者的权 益必须得到维护，但除了第七条的原则性规定，应该有进一步的具体性规定，既要 规定“一般豁免”情形，对于损害消费者利益，破坏市场经济秩序的垄断定价问 题，也要规定“特别适用”情形。只有这样灵活的，适应市场经济发展的法律规 定，才能真正起到规范市场经济的宏观调控作用。 7 城市供水价格法律规制研究 二、国外供水价格的法律监管机制 ( 一) 供水行业的立法 国外主要发达国家在反垄断立法和司法实践上，已经有上百年历史，积累了 大量的成功经验。作为一种人类的智慧法律文化，它值得我们学习和借鉴。 与中国的行业发展模式不同，西方国家遵循先立法后实行的“立法先导 发展模 式，这样就保证了行业的发展是在有法可依的背景下依法、有序地进行的。 1 、美国供水行业立法 美国是现代反垄断法律制度的起源地，也是世界上最早对垄断价格实行规制 的国家。规制一般的行业垄断定价，主要有谢尔曼法，这是美国第一部反价 格垄断的法律，主要规制美国经济社会中的价格垄断行为，如价格卡特尔等。此 外还有著名的在克莱顿法和鲁滨逊帕特曼法主要是对价格歧视行为 的禁止。 美国的自来水行业经历了一个“私有合资公有”的发展过程。现如 今美国自来水行业最大的特点是：自来水业所有制结构以政府经营为主；融资以 低成本的市政债券和政府的相关基金的拨款和低息贷款为主；注重水质和环境保 护。n ”美国政府对自来水及污水处理业的规制原则是只管水质和依法管理。虽然 没有全国性的统一水法，但是法制建设完善，对于自来水以及污水处理的联邦法 律主要有：水清洁法安全饮用水法和固体废物处理法等；州政府也制 定相应法律，如水污染水质量法等。根据这些法律的规定，美国的自来水 价虽低但能回收成本，价格制定采取的是投资回报率规制； 2 、英国供水行业立法 英国的自来水行业是以政府规制立法为先导的，规范的法律体系使得其民营 化过程和监管过程有法可依、有序进行。1 9 8 9 年以来，随着改革的推进，英国实 现了自来水行业的全盘民营化，并建立了一整套自来水规制体系。主要是：1 9 8 9 年的水法，1 9 9 1 年的水产业法和水资源法。根据这三部法律建立起了 规范的水行业监管机构，并确立了水价征收制度，其水价的实行贯彻三大原则， 即公平原则、成本原则和区别性原则。即对相同体积的供水及排污收取相同的费 用，但是对于不同用途和不同地区不同标准的又加以区别对待，实现正真的公平， 对于征收的水费要反应供水排污的成本。 “”朱晓林：中国自来水规制改革研究，东北大学出版社2 0 0 9 年版，第1 2 0 页。 8 二、国外供水价格的法律监管机制 3 、法国供水行业立法 法国的自来水产业国有、私营、合营三种模式并存，合营模式占主导地位。 合营即是水的所有权归属国家，国家拥有专营权，但是通过合同委托，私人部门 承担运营责任。根据1 9 8 2 年的分权法案和1 9 9 2 年的水法的颁布，法国 自来水产业开始引入私人资本。根据该法律的规定，法国水价管理采取的是“谁 污染谁付费，谁用水谁付费”的原则，不管是何种经营模式，政府始终控制着水 价，水价都要经过市议会讨论，在宏观调控的情况下再并通过三方对话或是协商 的方式最终确定水价格。 ( 二) 供水价格的监管方式 1 、美国的“收回服务成本原则 美国供水行业最主要的特征就是由市级政府来控制，其行业性质也和世界上 大多数国家一样，供水公司的主要成分是国家公有的。市级公有供水公司提供的 服务覆盖了全国的百分之八十以上，并且在政府的经济监管之下必须保证市民享 有符合规定的水质的饮用水。如表1 所示 表1 所有制营业额资产量 数额( 1 0 8 美元)所占比例( )数额( 1 0 8 美元)所占比例( ) 公有 2 2 28 5 7 1 1 7 88 9 3 私有 3 71 4 31 4 11 0 7 页 转载于：张春虎：中国自来水产业市场化改革研究，暨南大学出版社2 0 0 9 年版，第7 4 过重的公有化比重使得美国政府也同样面临着沉重的财政负担，因为自来水 设施的建设和改造需要巨大的资金投入。过大的公有化比重也是对产业发展的一 种束缚。面对规模小、设施技术落后等长期问题，美国自来水产业也进行了一系 列的市场化改革。以美国的新泽西州为例，在其本来就比较开放的市场经济氛围 下，引入了民营成分，让私人资金进入到该行业，允许小型私人供水公司与公有 的供水公司公平竞争。一方面，实行产权私有化改革，美国政府于1 9 9 2 年发布法 令，鼓励市政公用基础设施私有化，实行经营权的外包，由政府负责投资和拥有 公有设施的产权，将供水设施的运营维护以及管理权以服务合同的方式外包给私 人公司；另一方面，产业内部实行规模化经营，一些小的企业分别进行了兼并和 9 城市供水价格法律规制研究 重组，这样不仅能取得一定的规模经济和范围经济效益，同时有利于提高资源的 利用效率。 在此改革的基础上，以新泽西州为例，美国的供水价格建立起了“收回服务 成本原则 所谓的“收回服务成本原则”是指，企业在通过合理的核算，核算出 供水的基本服务费后允许向用户收回该费用，以保证企业的适当盈利。“收回服务 成本原则又可称之为“投资回报率制度 ，u 2 是指政府不直接制定城市供水的 最终价格，而是通过制定投资回报率来控制价格成本中的利润大小，从而实现对 城市供水价格的间接控制。这种价格控制手段不是通过定价方式，而是通过控制 利润水平来实现价格调控作用。 2 、英国的最高限价制度 在1 9 8 9 年英国出台了自来水法，创立了整个自来水产业私有化的机制， 将原有的地方水利局转制为自主经营的供排水公司。在私有化的前提下，英国在 供水价格改革中，形成了具有代表性和典型性的定期价格调整审查制度。该制度 又有学者称之为最高限价制度，是指政府通过定期价格调整审核，确定供水公司 在下一个价格可调整周期内每年度可以上调的价格幅度，以此为基础，来确定水 价格的上调幅度。 其结果是，这些环境保护费落实到每个消费者身上，是消费者通过价格承担 来承受这些额外的资本成本，而不是企业通过减少利润承担这些资本的成本。q ” 同时这个价格变化幅度是由水务办公室任命的独立核算师团队，通过对供水公司 各方面的调查，其数据主要来自于对该公司消费者的调查，譬如停水次数及时间、 饮用水质量、账单等各方面的满意程度，通过该信息收集过程，再进行整理和核 实，最终做出的一个数据分析，这就作为水务办公室确定水价调整幅度的重要依 据。也正是因为该数据主要是来自于消费者，所以更能体现市场的自由选择，实 行优胜劣汰，同时可以激励企业之间进行竞争，提高服务水平和供水质量，保护 消费者的合法权益。 3 、法国的三方协商制度 法国公民的节水意识和环保意识都比较强烈，在经过工业发展和污水处理阶 段之后，在2 0 0 5 年以来法国完成了所有污水处理都达到保护环境的质量标准的巨 大任务。在工业用水和农业用水的价格制定上都实行一定的政府补贴政策，但总 体来说是遵循“成本补偿原则”和“排污者付费和治污者补偿原则”，即水价应该 “”朱晓林：中国自来水规制改革研究，东北大学出版社2 0 0 9 年版，第1 2 6 页。 张春虎；中国自来水产业市场化改革研究，暨南大学出版社2 0 0 9 年版，第6 8 页。 l o 二、国外供水价格的法律监管机制 覆盖供水和污水处理等服务所需的成本，以反映水的真实经济价值。u 4 同时这样 也可以避免不合理的用水在数量和质量上对水资源造成危害。 法国供水行业采用的是城镇管理模式，几乎每个城镇都有他们自己的供水部 门和污水处理部门，或者采用政府直接管理的模式，或是采用委托管理的模式来 管理供水企业，这样对于供水价格势必会造成影响。因此，供水价格的制定要经 过市镇政府有关部门的磋商来决定，具有一定的法定性。在政府直接管理的情况 下，供水价格的定价模式比较简单直接，主要由平衡开支和保证资金回收两部分 组成。 如果是政府委托管理模式，政府是始终控制着水价的。在国家的宏观调控下 采用民主的对话形式和水价听证制度来确定供水价格，主要由政府、用户和企业 三方参与下进行协商。这样水价的调整过程是透明的，供水单位的财务状况既要 上报主管部门，又要向社会用户公布，逐渐的形成了一个可操作性强、科学、合 理、规范的水价格形成机制。q 卯其供水价格主要考虑由水的销售价或是委托合同 中规定的废水处理成本价( 该价格是在包括服务成本、经营支出、及委托经营的 财务支出等各项支出预算基础上核算出来的) ；及政府征收的附加税组成。法国的 水价格最具特色的就在于每一种类型的水价中都包含对排污费的征收， 法国在制定法规时考虑到价格是会随着市场情况的变化而变化的，因此，规 定了供水价格仲裁制度。其法律依据是：1 9 9 1 年环境保护管理法案、1 9 9 2 年 水法和价格与规制独立仲裁庭法案、1 9 9 7 年环境保护运营法案。所谓 的供水价格仲裁制度是指，一般来讲，价格会受经济条件以及经营开支的变化影 响而变化，受委托的私营企业所得到的报酬也会随之产生变化。比如一段时间的 经过、经营范围的变化、大型设备的更新等。那么企业报酬和价格变化形式就要 经过协议双方进行复核并磋商，磋商不成的情况下就要成立一个委员会对有关复 核结果进行仲裁。其仲裁委员会的组成由双方各选一位，第三位由己选的两位仲 裁员共同选举产生，这样就在一定程度上保证了仲裁的公平行。 ( 三) 供水价格的监管机构 1 、美国的监管机构 在上个世纪前半叶，美国对于垄断行业实行的是严格的结构主义，通过谢 尔曼法、克莱顿法、联邦贸易委员会法等多部法律可以看出，当时美国重 力遏制行业垄断。到了7 0 年代以后，由于受到越来越多国外企业的竞争压力和美 “”耿爱先：自然垄断管制与放松：对我国自来水行业制度变迁的研究，华南师范大学出版社2 0 0 1 年版， 第9 7 页。 “陈建民：法国水价制度研究，h t t p ：v r w w w e b y n g o v c n 6 - 2 h t m 。 l l 城市供水价格法律规制研究 国市场的开放性，美国转向了实行较为温和的宽松政策。n 6 大量私营供水企业 的出现一方面活跃了市场气氛，提升了整个行业的竞争力，但是另一方面也使美 国政府面临着新的监管压力。各州纷纷进行了相应的供水行业的立法工作，如安 全饮用水法、污水处理基础设施改进法等，并有相应等级的联邦执法机构， 确保法律落到实处。如表2 所示 表2 级别监管机构职责 联邦环保署( e p a ) 饮用水水质、水源水质及水环境 水委员会研究水的政策问题 水资源管理委员会 管理水权，发放排污许可证，制定州内各地区水 州 质管理规划 负责水资源工程规划、设计、施工和运行，管理 水资源委员会 与水有关的公共安全 公用事业委员会水价审批 制定供水建设或改造方案，筹集资金，建设和管 地方 县市水管局 理供水工程 转载于：朱晓林：中国自来水规制改革研究，东北大学出版社2 0 0 9 年版，第1 2 3 页 另外还有很多中间组织，如美国水工作协会、全美供水协会等。通过这些社 会中间组织，可以调节和缓解企业与政府之间的矛盾和冲突。企业可以通过这些 协会提出意见，协会再集中大多数企业的、或是具有实际影响作用的共同问题与 政府协商，或是向政府作报告。这样缓解了企业与政府的关系，使双方各尽其能。 最后值得一提的是，美国政府很重视供水行业的环境保护监管，供水企业的 饮用水水质和污水处理都要受到严格的环境监管，并有国家机构联邦环境署负责 实施。 2 、英国的监管机构 根据英国1 9 7 3 年水法对地方政府进行重组后，一改之前的供水服务由法 定供水公司及数百家地方当局的供水和污水处理部门提供的状况，把公共水服务 的管理从地方政府独立出来，并由此统一成立了1 0 个地方水务局。监管框架也进 行了重组，主要由三个部门来负责监管：水务办公室，主要负责经济性的管制， 包括价格监管和企业供水服务水平问题的监管；环境署，顾名思义是负责执行环 境保护职能，对自来水资源的的环境方面有监督和执行权；饮用水监督署，主要 “”王黎明、沈君：反垄断：从国别走向世界，山东人民出版社2 0 0 6 年版，第1 4 9 页。 1 2 二、国外供水价格的法律监管机制 是对供水企业提供的饮用水及其他用水的质量问题进行监督和把关。 n 7 同时因为该制度对于全英国