（经济法学专业论文）试论环境纠纷行政调解制度.pdf

摘要 随着环境问题的日益显著以及公民环境意识的不断提高，因环境而产生的纠纷数 量也越来越多，而且呈现出类型多样化的特征。然而在现行制度下，虽然纠纷的解决 方式有多种，但无论是行政途径还是司法途径，对环境问题的解决都有些力不从心， 因此，环境权利受到侵害的当事人寻求更为有效的解决方式的愿望显得越发迫切，而 纠纷的大量积聚亦无疑会制约社会的整体发展进程。在众多的纠纷解决方式中，行政 途径以其灵活性、简便性、专业性和经济性等特点成为公众寻求选择的一种偏好，通 过行政途径解决纠纷，可以弥补现代法治自身的不足、法律以及司法机关审判存在的 缺陷，无论对社会资源还是司法资源都是一种有益的节省。而且，由行政机关来解决 纠纷，在我国有其存在的深刻的文化背景和社会基础。 本文通过考察环境纠纷解决机制中的行政救济途径，认为其主要体现为行政调解 方式，因此，将行政处理制度直接称为行政调解制度。文章共分五大部分。第一部分 是对环境纠纷、行政调解等基本概念进行界定；第二部分回顾了行政调解制度及环境 纠纷调解制度的历史发展，对环境纠纷行政调解的现行制度进行梳理，指出其存在的 问题并分析了原因，例如行政调解在范围、方式、程序、效力等方面都缺乏相应的规 定，导致其在实践中有可能形同虚设；第三部分总结了环境纠纷行政调解制度存在的 必要性及意义；第四部分探讨了环境纠纷行政调解方式与其他纠纷解决方式的差异、 行政权力介入民间纠纷处理的依据、行政权与司法权的交叉和分立以及行政调解行为 的效力等问题，在理论上为建立完善的环境纠纷行政调解制度扫清道路；第五部分提 出笔者对建立有效可行的行政调解制度的一些具体建议，最终目的是使不以严格适用 法律为目的，而以纠纷化解为目的的行政调解制度成为我国环境纠纷处理制度中的一 个特色制度，担当起它应有的功能和职责，从而为构建更加完善和理性的纠纷解决体 系作出贡献。 关键词：环境纠纷行政调解行政处理替代性纠纷解决方式 a b s t r a c t w i t ht h e i n c r e a s i n g e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s a n d i m p r o v i n g e n v i r o n m e n t a l c o n s c i o u s n e s s o ft h ec i t i z e n s ，e n v i r o n m e n t a ld i s p u t e sa l eg r o w i n gf a s ta n db e c o m i n g d i v e r s i t y i nc u r r e n td i s p u t e sr e s o l u t i o ns y s t e m ，a l t h o u 【g ht h e r ea r es e v e r a lm e t h o d s ，n e i t h e r a d m i n i s t r a t i v em e t h o d sn o rj u d i e i a lm e t h o d sa l ev e r ye f f e c t i v e t h e r e f o r e ，t h ep o l l u t i o n v i c t i m sn e e dam o r ee f f e c t i v er e s o l u t i o nu r g e n t l y , a n di na n o t h e rw o r d s ，t h ea c c u m u l a t i o ni f d i s p u t e sw i l lr e s t r i c tt h ed e v e l o p m e n to ft h ew h o l es o c i e t y a m o n gs om a n yd i s p u t e s r e s o l u t i o n ，a d m i n i s t r a t i v es o l u t i o ni sm o r ef l e x i b l e ，c o n v e n i e n t ，e c o n o m i ca n dp r o f e s s i o n a l s ot h a tp o l l u t i o nv i c t i m sh a v em o r em o t i v ef o r c et oc h o o s et h i sl i m i t e dj u d i c i a lr e s o u r c e h a sh a r d l yb u r d e n e dt h el a w s u i t s a n da d m i n i s t r a t i v em e d i a t i o nh a sd e e pc u l t u r et r a d i t i o n a n ds o c i a lf u u n d a t i o n i nf a c t ，t h em o s ti m p o r t a n ta d m i n i s t r a t i v es o l u t i o ni sa d m i n i s t r a t i v em e d i a t i o n t h e a r t i c l eh a sf i v ep a r t s p a r to n ed e f i n e ss e v e r a lb a f i cc o n c e p t i o n s ；p a r tt w oi n t r o d u c e st h e h i s t o r yo fa d m i n i s t r a t i v em e d i a t i o n ，d e s c r i b e st h ec u r r e n ts y s t e m ，t h e na n a l y z e st h ee x i s t i n g p r o b l e m sa n dt h e i rr e a s o n s ，f u re x a m p l e ，t h es p h e r e ，m e a n s ，p r o c e d u r ea n dl e g a le f f e c to f a d m i n i s t r a t i v em e d i a t i o na r en o tr e g u l a t e db yl a w , w h i c hb r i n ga b o u tm a n yp r o b l e m s ；p a r t t h r e es u m m a r i z e st h en e c e s s i t ya n da d v a n t a g e so ft h ea d m i n i s t r a t i v em e d i a t i o no f e n v i r o n m e n td i s p u t e s ；p a r tf o u rd i s c u s s e st h ed i f f e r e n c eb e t w e e na d m i n i s t r a t i v em e d i a t i o n a n do t h e rd i s p u t e ss o l u t i o n s ，t h er e l a t i o n s h i po fa d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n dj u d i c i a lp o w e r , a n dt h ee f f e c to fa d m i n i s t r a t i v em e d i a t i o ne t c i nt h e o r y ；t h el a s tp a r tt h ew r i t e rp r o p o s e s s o m ea s s u m p t i o ni nd e t a i la n dh o p e st oc o n f i r mt h a tb yl a wi nf u t u r e t h i si n s t i t u t i o no f a d m i n i s t r a t i v em e d i m i o nw i l ld og o o dt oe n v i r o n m e n t a ld i s p u t e sr e s o l u t i o na n dp r o t e c tt h e i n t e r e s t so fp o l l u t i o nv i c t i m s ，f i n a l l y , s a f e g u a r dt h es t a b i l i t yo ft h es o c i e t y k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a ld i s p u t e s a d m i n i s t r a t i v er e s o l u t i o n a d m i n i s t r a t i v em e d i a t i o n a d r ( a l t e r n a t i v ed i s p u t er e s o l u t i o n ) 独创- 陛声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学雠文储魏警瞄 日期：伽6 年缸月名岳日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本论文属于 保密口，在年解密后适用本授权书。 不保密d ( 请在以上方框内打“”) 学位敝作者躲苇蟛 日期：可h 年午月l 8 日 指导教师签名：z ； 日期：w6 年乒月咕日 刖吾 “人类保有生存最低限度保障的权利”与“人类有生存在不受污染环境下的权利” 已成为当今民主国家的人民最热门争取的基本权利。就各国政府而言，对环境问题日 益重视，一些国家的政治候选人甚至将此作为其赢得选民支持的重要筹码，但无法逃 避的现实却是环境的日益恶化，空气、水质及土壤的污染，噪音、振动、恶臭及地层 下陷等问题，仍对人类的生命、身体、健康及财产构成严重的威胁。虽然现今的环境 政策正在从事后补救向事前预防转变，但不可否认的是，公众健康的保护、环境纠纷 的处理及环境损害的恢复和救济，仍是环境保护的应涵之义。严峻的现实状况也使公 众的环境意识逐渐提高，关爱自己、关爱生命、关爱环境的理念已经对人们的思想和 行为产生了潜移默化的影响，因此环境纠纷的数量亦呈逐年上升之趋势，而且纠纷的 类型日益多样化，根据中国环境年鉴上的数据统计，从1 9 9 9 年至2 0 0 2 年，群众反映 的环境纠纷逐年增长i l 】，而污染受害者法律帮助中心的数据也表明，从1 9 9 9 年到2 0 0 4 年止，虽然中心记录在案的环境案件数量有所减少，但“其它类”的纠纷却大幅度的 增加。【2 i 仅仅依靠单一的纠纷解决办法根本无法适应纷繁复杂的现实情况。“公害纠纷 的存在本身并不是问题，有问题的是既有的纠纷处理体系是否有化解纠纷的能力。”【3 】 目前各国都加强了对环境纠纷处理体制、方法和机制的研究，特别是在司法资源有限 的前提下，以其他非诉讼方法来解决环境纠纷、分担环境诉讼的压力，建立多元化的 环境纠纷解决机制逐渐成为各国环境纠纷处理和诉讼制度改革的共同发展趋势。 在我国现阶段，环境纠纷的解决途径多种多样，笔者按照国家权力的介入状态将 其分为三大类。第一类是没有国家公权力介入的私的解决方式，主要包括当事人双方 自行和解、第三人主持的民间调解、受害者自力救济等。第二类是国家行使政权来解 决纠纷，主要包括行政处理、行政调解、行政裁决等。第三类是国家行使司法权来解 决纠纷，主要包括诉讼和仲裁两种方式。上述三类纠纷解决途径，当事人可以自由选 择，但由于各类方式自身具有的一些特点，使其在应用于纠纷解决时体现出不同的适 应性。其中，行政调解由于成本小，方式灵活、专业性强等特点符合当事人之间的友 好关系，因而在环境纠纷的处理实践中应用较多。但是，行政调解制度的体系及理论 的完整性与公众及环保机关对此制度的期待值相比，还存在着很大的差距，这种差距 相当一部分原因是由于立法缺失造成的。这就要求在由行政机关运用简易迅速的解决 程序的同时，建立一种能够担保公正且妥当的解决纠纷的纠纷处理制度。就我国目前 环境法制状况而言，实体法相对完善，程序法却接近空白。行政调解正是欠缺一部规 范其行使的行政程序法，因为没有明确的法律依据，实践中出现了诸多问题，首先， 行政机关的处理行为如何定性? 是行政行为还是民事行为? 由此产生如何确定行政 处理最终效力的问题，它既是学者争议的焦点，又是现实执法中的难点，能否赋予其 强制执行力? 如果这样做是否有侵犯司法权之虞? 另外灵活性是行政调解制度的精 髓所在，但如何将其灵活性与原则性有效统一起来? 例如由于行政调解的期限没有具 体规定，有的环保部门能拖就拖、久调不决，有的环保部门是由于受权限所限导致调 解的时限较长。这些问题能否解决，直接关系到环境纠纷能否得到及时、合法、有效 和公正的处理，进而影响到处理结果的认识及其执行。行政调解似乎正处于一个两难 境地，一方面大量的环境纠纷需要行政机关来解决，另一方面行政机关又不能提供顺 畅的解决方法。笔者承认法律不是万能的，解决这一问题需要多项制度的支撑，同时 希望能从法律的角度对以上这些问题作出回应。 1 环境纠纷行政调解制度相关概念之界定 只有清楚明晰的概念才能为任何希望发现或解决问题的努力铺平道路。因此，本 文首先要对几个相关的基本概念加以界定。 1 1 环境纠纷的概念 环境纠纷的范围非常广泛，对于什么是环境纠纷，各位学者对其定义大同小异。 广义的环境纠纷，是指环境法主体之间就其环境权利和义务而产生的争议。包括因环 境行政、环境侵权等引起的环境民事纠纷、环境行政纠纷和环境刑事纠纷，从主体来 分，又包括发生在公民个人之间的、单位之间的、个人与单位之间的，以及上述主体 与国家机关之间的，甚至国家之间的纠纷。其中，公民个人遭受国家不法侵害的救济 在制度上属于行政诉讼及国家赔偿范围之内，因此，不属于本文所讨论的范围。根据 我国环保法的规定， 4 1 并且消除不必要的歧义，本文所涉及的可以由行政处理的环境 纠纷是指狭义的环境纠纷，即发生在个人之间、单位之间以及个人与单位之间的有关 环境赔偿责任与赔偿金额的民事纠纷。因为本文的目的并不在于让行政调解这一制度 适用于所有环境纠纷的解决，而是构建完善的环境纠纷行政调解制度发挥其在此的 优势，为当事人提供多种纠纷解决途径以供选择，使纠纷得以较好的解决。 1 2 行政调解及相关相关概念之辩析 在环保法领域中，行政机关处理环境纠纷的用语并不统一，有的称为“处理”， 如中华人民共和国环境保护法第四十一条、中华人民共和国水污染防治法第 五十五条，1 5 j 有的直接指明“调解”，如中华人民共和国环境水法第五十七条，1 6 有的直接称为“调解处理”，如中华人民共和国大气污染防治法第六十二条、【7 】 中华人民共和国环境噪声污染防治法第六十一条、 8 1 中华人民共和国固体废物 污染环境防治法第八十四条。1 9 i e 是由于法律概念上的不统一，导致了环境纠纷行 政处理这一制度的性质难以确定。有人认为这种处理是第三人居问调解，有人认为是 有效力的行政处理决定，还有人认为是行政裁决。直到1 9 9 2 年1 月3 1 日全国人大常 委会法工委作出“关于如何理解和执行中华人民共和国环境保护法第4 1 条第2 款的含义给国家环保局的答复”后，行政处理的调解性质基本确定下来，即当事人不 服环保机关处理的，只能以对方当事人为被告向法院提起民事诉讼，不能以处理纠纷 的环保机关为被告提起行政诉讼，环保机关作出的处理结果没有任何法律效力。至于 “行政调处”，是环保等部门在实际工作中对其处理环境民事纠纷手段的称谓，既包 括调解又包括处理。【1 0 】是行政机关在处理环境纠纷时，往往先进行调解，所以二者合 在一起，被称为行政调处。 n l 在行政法学范畴，行政处理是一个过程或者说是一项活动，它不是指具体的某一 行政行为，而是诸多行政行为的总称，行政处理包含的方式很多，例如行政处罚、行 政调解、行政裁决、行政指导等，都属于广义的行政处理范围。环境纠纷的行政处理 是指环境保护行政主管部门或者其他依据法律行使环境监督管理权的部门，应环境纠 纷当事人的请求，依法对环境纠纷进行处理的活动，与上文所述的行政调处概念类似。 行政处理与行政处理决定意义完全不同，后者是指行政机关依法针对特定对象所作的 具体的、单方面的、能直接发生行政法律关系的决定，它是具体行政行为的一种，例 如征收排污费、限期治理、批准环境影响评价报告书( 表) 等的决定。而行政调解， 是指由行政机关主持的，以国家政策法律为依据，以自愿为原则，通过说服教育的方 法，促使双方当事人友好协商、互让互谅、达成协议、消除纷争的诉讼外调解活动。 调解结果没有强制力，一般不被认为是行政法学上所讲的具体行政行为。因此，在现 阶段环境纠纷的行政处理制度从本质上讲就是行政调解制度。本文所述环境纠纷的行 政调解就是指环境保护行政主管部门及其他依照法律规定行使环境监督管理权的部 门对环境民事纠纷进行的调解。环境纠纷行政调解制度则指有关行政调解的范围、方 式、原则、内容、法律效果等一系列问题所组成的相对完整的规则体系。 2 环境纠纷行政调解制度之历史考察及现状分析 在界定了行政调解制度的相关基本概念之后，有必要对该制度的历史发展做一个 回顾，为分析现实及完善今后的制度奠定基础。 2 1 行政调解制度的产生发展 中国的调解历史可谓悠久。以调解解决纠纷，是中华民族的优良传统之一。在我 国古代官制中就有“调人”的设置，它属“地官”中的一种，其职责是“掌司万民之 难而谐和之”，专门调解民间杀、伤、言语争斗等。j 1 2 】但当时民间的调解是人们为了 避免“官府衙门”的欺压和“刀笔讼师”的盘剥，而通过邀请亲友长辈和一些办事公 道、素孚众望的人出面调停来解决纠纷。 1 3 1 调解制度是中国传统法律文化的精髓，其 产生和发展不仅有深厚的传统“和为贵”的文化底蕴，而且是根植在中国自给自足的 自然经济、宗法制度和儒家思想的社会基础之上的。因此，调解是古代中国解决社会 纠纷的一种卓有成效的方法，与诉讼制度共同维系着古代中国社会秩序的稳定。 1 4 1 我国古代历史上，调解可以分为民间调解和诉讼调解两大类。民间调解包括乡里 调解、宗族调解、邻里调解等。诉讼调解又称司法调解，是司法机关的官吏在审理案 件时，当堂对纠纷双方当事人进行调解，解决纷争。在中国古代社会，官府衙门既是 行政机关又是审判机关，身兼二职。在诉讼过程中，调解劝和是司法官吏的普遍做法。 现行的纠纷调处机制是我国早在新民主主义革命时期就逐步开始建立和完善起 来的。从新民主主义革命时期开始，各个革命根据地的基层人民政府都负有调解民事 纠纷和轻微刑事案件的职责。建国后，行政调解逐步发展为多种形式，除基层政府调 解一般民事纠纷和轻微刑事案件以外，法律还规定某些国家行政机关负责调解特定的 民事纠纷和经济纠纷。行政调解作为国家行政机关对经济活动和社会生活执行管理和 监督的一种方式，不仅是可以调解公民个人之间的纠纷，还可以调解个人与单位之间 以及单位与单位之间的权利义务关系的争议。这是它不同于人民调解的一个重要特 点。 现阶段我们所指的调解，是指发生纠纷的双方当事人，在第三者的主持下，通过 第三者依照法律和政策的规定，对双方当事人的思想进行排解疏导，说服教育，促使 发生纠纷的双方当事人，互相协商，互谅互让，依法自愿达成协议，由此而解决纠纷 的一种活动。目前，我国的纠纷调解制度体系由民间调解【1 5 】、司法调解【1 6 1 和行政调解 共同构成。行政调解已和司法调解相分离，成为我国调解制度中一个重要的组成部分。 就调解的种类来说，行政机关在行使行政管理职能过程中所遇到的纠纷，基本上都可 以进行调解。但主要常指的行政调解有这样几类：第一类，基层人民政府的调解。调 解民事纠纷和轻重刑事案件一直是我国基层人民政府的一项职责，这项工作主要是由 乡镇人民政府和街道办事处的司法助理员负责进行。第二类，工商行政管理机关的调 解。我国合同法第1 2 8 条规定，当事人可以通过和解或者调解解决合同争议。第 三类，公安机关的调解。我国治安管理处罚条例第五条规定，对于因民阁纠纷引 起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节轻微的，公安机关可以 调解处理。我国道路交通事故处理办法第五章专章规定了调解制度，其第三十条 规定，公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定 交通事故造成的损失情况后，召集当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。第四类， 婚姻登记机关的调解。我国婚姻法第3 2 条规定，男女一方要求离婚的，可由有 关部门进行调解或直接向人民法院提出离婚诉讼。第五类，环境保护行政主管部门或 其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门的调解。我国环境保护法及各个单 行法都有相关规定。多年以来，我国行政机关调解处理了大量的经济纠纷和民事纠纷， 为保护公民、法人和其它组织的合法利益不受侵犯，调整经济关系和社会关系，维护 社会稳定，推动社会主义经济建设起了重要作用。 2 2 环境纠纷行政调解制度的产生发展 环境纠纷作为民间纠纷的一种，适用行政调解自然由来已久。随着环境纠纷的日 益增多使得建立多元化的纠纷解决机制成为必须。在我国，1 9 8 2 年8 月2 3 日通过的 海洋环境保护法中首次规定了环境纠纷可以请求行政处理( 第4 2 条) ，后来在先 后通过的水污染防治法( 第4 1 条) 、大气污染防治法( 第3 6 条) 、环境噪声污 染防治条例( 第4 3 条) 等环境法律法规中都做了类似的规定。1 9 8 9 年1 2 月2 6 日公 布实施的中华人民共和国环境保护法作为环境保护的基本法，再次肯定了这一制 度。 各地方的人民政府依据环保法的相关规定，将行政处理环境纠纷作为环保部门的 法定职责，制定了不少的地方法规、规章或办法，环保部门亦依据此类法规、规章采 取行政调解、行政处理决定等方式，成功处理了大量的环境污染民事纠纷。但直到1 9 9 2 年前，行政处理环境纠纷还面i 临着四大问题：第，行政处理环境纠纷是否是环境保 护行政主管部门或其他依法行使环境监督管理权的部门的法定职责? 第二，行政处理 的含义是什么? 是否包括行政调解和在调解不成的情况下作出的行政处理决定? 第 三，行政处理的结果是否有法律效力、约束力或执行力? 第四，由行政处理引起的诉 讼是民事诉讼还是行政诉讼? 1 9 9 2 年1 月3 1 日全国人大常委会工委对国家环保局的请示作出的答复意见中予 以明确，即“因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，环境 保护行政主管部门依据中华人民共和国环境保护法第4 1 条第2 款规定，根据当 事人的请求，对因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷所作的处理，当事 人不服的，可以向人民法院提起民事诉讼，但这是民事纠纷双方当事人之间的民事诉 讼，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼。”由此确立 了环境行政主管部门处理的调解性质。 综上所述，行政调解制度对于环境纠纷的解决十分必要，但是在现行体制中该制 度运行的实际效果如何? 又存在着哪些亟待解决的问题? 2 3 环境纠纷行政调解制度的现状 2 j 1 现行法律规定有权处理环境纠纷的行政部门 首先，作为环境保护基本法的环境保护法第四十一条规定，“造成环境污染 危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和 赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法 律规定行使环境监督管理权的部门”，即行使环境管理权，具有环保职责的机关，在 该法第六条中提到的有县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，国家海洋行政 主管部门港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民 航管理部门，以及县级以上人民政府的土地、矿产、林业、水利等行政主管部门。 其次，从各个单行法来看，大气污染防治法规定“由环境保护行政主管部门 调解处理”；环境噪声污染防治法规定“由环境保护行政主管部门或者其他环境噪 声污染防治工作的监督管理部门、机构调解处理”，这就包括了各级公安、交通、铁 道、民航等主管部门和港务监督机构；固体废物污染环境防治法规定“由环境保 护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理”，即 包括国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门在内； 而水污染防治法明确指出“由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理”。 2 3 2 环保局内部的机构设置及其职责 虽然可以解决环境纠纷的行政部门很多，但最主要的担负此职能的应该是环境保 护行政主管部门，主要就是指国家和地方各级的环保局，所以我们就把重点放在环保 局的机构设置上。根据我国环保法的规定，国家环境保护总局作为国务院环境保护行 政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；省、市、县级环境行政机关分 别是省( 自治区、直辖市) 、市、县人民政府对本辖区环境保护工作实施统一监督管 理的行政主管部门。 从国家环保总局来看，它内设1 1 个司，其中与环境纠纷处理有关的是办公厅和 环境监察局，前者负责重大环境污染事故和省际环境污染纠纷情况的通报和联络工 作，负责信访和公众举报工作；后者的职责也提到受理环境事件的公众举报。从省级 环保部门看，以福建省环保局为例，其政策法规处的职责是参与重大环境污染的调查 和处理；污染控制处则负责调查处理全省重大环境污染事故。而北京市环保局虽然在 其职责中指出“协调解决本市重大环境问题；调查处理重大环境污染事故和生态破坏 事件；协调解决区、县之间的区域、流域环境纠纷”，但是具体到哪个部门来处理， 却没有专门的规定。从市级环保部门看，大同市环保局在职责中写有“指导和协调解 决跨县、跨流域的重大环境问题；调查处理重大污染事件和生态破坏事件；协调县区 间环境污染纠纷”，但同样没有指明负责处理的具体部门是哪一个。 2 3 3 行政调解的程序 行政调解的程序在法律中并没有明确的规定，从实践来看，一般有如下五个步骤： 首先，受理纠纷当事人的申请，行政调解需要双方当事人的同意；其次，调查情况， 查明纠纷的起因、过程和争议焦点等：第三，拟定调解方案和初步处理方案；第四， 实旌调解，促成和解；最后，调解失败后，确定最终的处理方案，或提出其他处理意 见。 2 3 4 行政调解的效力 根据我国现有法律及法律解释的规定，行政调解的结果没有任何法律效力，调解 协议达成后，主持调解的行政机关不能强制执行，也不能申请法院强制执行，它只能 依靠当事人自觉履行。一旦一方或者双方当事人人反悔，则调解协议自动失效。当事 人不服调解结果的还可向法院提起诉讼，请求司法救济。对这种行政调解处理不服的， 既不能申请行政复议，也不能提起行政诉讼。 2 4 现行制度存在的一些问题 2 4 1 现行法律规定缺乏可操作性 关于行政调解，法律只是指明了一个大的方向、框架和方法，只是说归哪个部门， 至于具体的内容，则无相关规定。而环保局的职责中大都没有写出调解赔偿责任和赔 偿金额的环境纠纷，因而在环保局内部也没有设立专门的纠纷处理办公室和人员，分 工不明导致相应的职责并没有细化，这也是环境纠纷不能有效解决的一个现实原因。 2 4 2 行政处罚与行政调解界限不清 行政处罚，是指国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一 种行政行为，属行政制裁范畴，它遵守的是处罚法定原则。行政处罚的决定是有强制 执行力的，对行政处罚不服的，公民、法人或其他组织有权申请行政复议或者行政诉 讼。而行政调解如前所述，只是为当事人双方提供一个交流对话解决问题的平台，促 成其达成和解，并不作出有效力的决定。现阶段它并不被认为是具体行政行为。但在 实践中，环保机关常常在一个文件中既有行政处罚又有对民事纠纷的处理。例如陕西 王廷民一案，在环保局作出的行政处理决定中，既有认定责任的行政处罚，又有赔偿 金额的确定。【1 7 】 2 4 3 处理程序不规范，灵活性强规范性弱 行政调解的程序并没有法律作出明确规定，在实践中只是一个粗略的轮廓，因此 常常出现行政机关滥用职权，变非强制行为为强制行为，强迫当事人接受调解结果； 或者行为不规范，在不查清基本事实的情况下和稀泥；或者在调解过程中偏听偏信， 不能做到公正、公平；或者懈怠行使职权，拖延调解。这些问题不解决，行政调解的 灵活性、便捷性优势就荡然无存。而且程序问题还关乎最后实体结果的公正，因为倘 若当事人觉得用来解决纠纷的程序是不公正的，那么无论从心理上还是在行动上都不 太可能接受其调解结果。这既影响行政机关办案的效率，又影响当事人寻求行政救济 的积极性。 2 4 4 难以达成调解协议 调解的特点即在于双方当事人的自愿，调解的启动和完成必须经双方当事人的同 意，但现实情况可能出现占据优势的一方采取不合作态度。例如在调解有利于一方当 事人，而诉讼有利于另一方当事人的情形下，双方难以达成调解合意。又如有的当事 人希望将纷争公开，扩大社会影响，成为众所瞩目的焦点，寻求公众的支持，在这种 情形下，他就会选择诉讼的途径而非行政途径。还有在公民个人对抗污染企业的情形， 污染企业是当地的利税大户，因此财大气粗，认不有政府撑腰，对环保部门阳奉阴违 甚至不理不睬，对打官司也毫不在乎，导致纠纷难以解决，受害人的利益得不到保护。 2 4 5 调解协议执行不力 即使在行政机关的主持下，当事人达成调解协议，由于此协议没有任何法律效力， 当事人一方或者双方都可以随时反悔，任意否定此协议，而遵守协议一方或者行政机 关都无权请求人民法院强制执行，行政机关自身更没有执行权，而法院判案也可无视 此决定，使得前期的调解努力付之东流，因此，环保部门在人、财、物都有限的情形 下，不愿也没必要去做这种费力不讨好的工作，极大的挫伤了行政机关作出调解的积 极性。另一方面这种不确定性同样也影响当事人选择此种方式解决问题的积极性。 2 5 对存在问题的原因探析 2 5 1 法律供给不足造成行政调解的先天不足 无论是环境保护的综合性立法还是单行法，关于纠纷处理的规定都多是概述性、 综合性的，在实体和程序上都欠缺具体的规定，导致在实践中缺乏可操作性。法律供 给的不足直接影响调解的效果，要么无法可依，要么有法难依。实体法上的欠缺，主 要是指相关的环境立法不完善，比如我国的环境噪声污染防治法就有许多空白， 如关于低频噪声影响居民休息的案件越来越多，但法律却没有相关规定：又如某村一 养殖专业户在住户密集区养殖约六百只肉鸽，由于鸽子叫声集中，住户反映影响他们 休息和健康，要求环保部门查处。经现场查看，情况属实。但由于噪声污染防治法 对家业和养殖业的噪声还没有作出专门规定，环保部门无权对养鸽人采取处罚或其他 行政处理措施，造成难以执法。最后，环保部门调解不成，申请人只好向人民法院起 诉。 另外，缺乏环境纠纷行政调解的程序法，甚至连最基本的行政调解的概念在立法 上也没有协调统一，有的叫行政处理，有的叫行政调解，还有的叫行政调处。立法上 概念不清，过于粗糙，加上行政调解缺乏具体程序的规范，例如有关当事人同意的形 式，调查的职权范围和程度，调解的期限，调解的最终效力等问题。此外，谁来监督 行政机关的行为，其行为有何不当，亦没有相应的配套规定，这些都为行政调解制度 的落实制造了先天障碍。 2 5 2 经济发展优先的观念阻碍环境纠纷的解决 经济发展与环境保护之间的矛盾在现阶段依然存在，对某些污染企业的地主保护 主义还相当严重。虽然中央及各级人民政府对环境问题日益重视，“可持续发展”的 理念也已经写入法律，但如果地方政府没有从思想上根本改变，而只是停留在口号的 层面，在环境保护与经济发展发生冲突时，政府还是会毫不犹豫的选择经济发展优先。 而环保机关由于在资预算、人员编制等问题上仍受制于地方政府，因此，环境执法受 到地方领导不当干预的案例在现实中不胜枚举。 2 5 3 环境问题本身的复杂性增加了行政调解的难度 前文已述，环境纠纷具有复杂性、广泛性、不确定性、潜伏性等，即使是作为专 司环保职责的环保局在处理纠纷时也可能力不从心，尤其是在环境科学、医学上仍难 以解决的问题，使得责任认定、因果关系确定都有很大的困难，造成行政调解的难度 加大。 2 5 4 行政调解制度的实践缺乏法学理论的支撑 传统行政法学认为，行政法律行为是指国家行政机关依法实施行政管理，直接或 间接产生法律效果的行为。行政行为是行政法律行为的简称。一个有效的行政行为是 具有公定力、确定力、拘束力、和执行力的，强制性是行政行为的基本特征。而行政 调解因其不具有行政法律行为的四项效力，不被认为是行政法律行为的一种，因此大 多数教科书或者没有行政调解的内容，或是仅仅涉及其概念而没有系统论述，对其的 研究相对缺乏。不过，随着行政法学的发展，对行政调解行为的研究也日益增多，有 人认为其属于行政事实行为，有人称其为非强制行政行为，有人认为其属于行政司法 行为，也有人将其与行政指导、行政事实行为并列为行政相关行为一类。 2 5 5 行政调解没有任何强制性的特点成为其发展的阻力 环保机关对于环境纠纷采取较为消极的态度，动辄把纠纷推向法院，一方面是出 于推卸责任：但更重要的原因是行政调解协议的法律无效性。这也与司法与行政程序 之间的冲突不无关系法院与行政处理机制未形成有效的衔接，双方缺乏沟通，依 据的规则和程序以及对纠纷的认识和处理方式都存在极大的差别，法院对行政处理缺 乏应有的尊重，而行政机关对于司法审查则缺少正确的认识。一旦一方当事人反悔起 诉到法院，即使另一方当事人援引调解协议，法院通常也不予考虑，调解协议甚至不 具有普通契约的效力。因此，除了能够即时履行的协议外，涉及重要利益和长期履行 的纠纷处理，当事人宁可通过诉讼解决，以避免调解不成的尴尬和达成调解后遭遇反 悔的风险。 2 5 6 环保部门调解人员的素质有待提高 调解实际上对调解人的要求很高，因为其形式和手段更加灵活，既要依据法律、 政策，更多情况下还可借助社会道德、自身能力等因素，促成当事人达成合意。有人 就将美国的调解特点归纳为“程序重于实体，个人技巧重于法律规定”。在我国虽然 行政调解范围较广，但缺乏健全的职能机构和素质较高的调解人员，有些调解人员专 业知识不够，未经过业务培训，无法适应现代行政管理的需要，为公众服务的意识不 强，因此很难保证调解的质量和效率，并直接导致行政机关处理纠纷的能力和公正性 受到当事人的怀疑。 3 环境纠纷行政调解制度之存在必要性及意义 通过对环境纠纷行政调解制度的历史考察，可以看出该制度之所以产生并延续至 今，是有着广泛和深刻的社会基础的，其制度价值即表现为它对于解决环境纠纷存在 的必要性，主要体现在如下几个方面： 3 1 行政调解解决环境纠纷的必要性 由行政调解解决环境纠纷与环境纠纷本身所具有的特殊性是分不开的，环境纠纷 的特殊性主要有以下几点： 第一，环境纠纷的多样性决定了解决方式的多样性 环境纠纷种类很多，依不同的标准可以划分为不同的类别，依纠纷的行为性质分， 可分为环境污染纠纷和环境破坏纠纷，以及个人与单位之间的环境纠纷：依请求权利 的不同可分为停止污染破坏的环境纠纷、消除危险排除妨碍的环境纠纷、确认损害责 任的环境纠纷，以及要求损害赔偿的环境纠纷等。如此之多的环境纠纷，必然要求多 种救济途径来满足当事人的需求。行政调解则不失为一种较好的行政解决途径。 第二，环境纠纷的公益性决定了政府必然在其中扮演重要的角色 一般的民事纠纷往往发生在相对特定的当事人之间，因而所涉及的权利义务等法 律关系也多属于当事人间纯粹的私益。而环境纠纷则不同，由于环境本身的公益性， 导致纠纷也时常与这种公共物品性联系在一起，它除了涉及纠纷当事人的个人利益 外，大多数案件都与公共利益相关。 在理论上，多数学者都认为环境是一种公共财产，有很强的公共物品性，政府作 为公共利益的最有力的代言人，当然在其中发挥着不可估量的作用。况且，有一部分 环境纠纷的发生与政府的行政行为密切相关，例如已经取得政府机关颁发的许可证的 企业发生污染而导致的环境纠纷；还有一部分纠纷会涉及行政处理决定，例如对污染 企业或个人的罚款、限期治理等措施，这些都会影响到纠纷的最终解决。 第三，环境纠纷的复杂性决定了行政解决的优越性 环境案件的复杂性主要表现有：其一，法律关系复杂，例如包括公民个人之间、 个人和单位之间、单位和单位之间的纠纷，既有一对一的纠纷，又有一对多的纠纷， 而且往往是不确定的多数；其二，纠纷内容的复杂，例如涉及当事人的多种利益，如 生命、身份、健康以及财产等，同时也会涉及不同的环境因子，如大气、水、土壤等； 其三，受到损害的环境权既有经法律肯认的，如相邻权、地役权等，也有法律无明文 规定的，如生活舒适权、日照权等；其四，这种复杂性还由于环境纠纷会涉及到环境 科学的相关知识，某些科学上的不确定因素导致污染原因的不确定、损害结果的不确 定，以及污染行为和损害结果之间因果关系的不确定等问题；最后，从当事人角度看， 纠纷当事人对损害的承受度及想要达到的目的差异很大，导致其寻求救济途径的选择 亦有不同。 第四，纠纷当事人地位的不平等需要行政机关作出政策倾斜 这主要指发生在企业和个人之间的环境纠纷，污染企业大多实力雄厚，如果走诉 讼的途径，双方经济地位悬殊将不可避免的导致实际地位的不平等，例如在证据的搜 集，专业律师的聘请等方面，企业一方财大气粗，可以投入更多的成本，使得诉讼更 加有利于他们，而受害者一方收集证据上则困难重重。但通过行政途径解决纠纷时， 环保机关本身对企业的行为有监督管理之责，这不可避免会对企业形成一种压力，而 行政调解这一制度相对于形式上的平等而言，更看重的是结果上的平等。这样通过扶 弱抑强使得双方最终达成一种平衡，更容易取得协调一致。从实际来看，“大多数受 害者不愿通过需要严格的程序、耗费钱力的裁判程序，而希望通过行政机关的专门知 识和作为公共机关的信誉，有时依靠其政治力量，使问题简易迅速而且廉价的得到解 决”【1 8 1 。 3 2 行政调解制度解决环境纠纷之优势 这里讲行政调解制度的优势主要是相较于司法途径而言，主要表现在以下几方 面： 第一，自身优势 首先，灵活性。主要表现为行政调解的过程和方式手段灵活多样，因为调解的最 终目的是追求当事人之间的合意从而平息纠纷，虽然在这过程中必然要遵守法律，不 能脱离法律大的框架和原则，但这不同于人民法院在审理案件时严格“以法律为准绳” 来适用法律，只要不与法律相抵触即可。另外，它也没有规范、创制或解释法律之目 的，相对而言是一种较为消极的遵守法律，法律的适用在某种程度上讲只是行政主体 解决问题的一个方法手段，调解时也可依据人情公理、公序良俗等非强制性因素加以 辅助。此外，调解的时间、地点都可灵活掌握。因此，程序上的灵活性赋予了行政机 关较之法院更大的自由裁量权。 其次，便捷性，及时性。环境纠纷往往需要得到快速的回应和解决，正是因为调 解具有灵活性，使得纠纷的解决更加方便快捷。例如它没有诉讼制度中严格的起诉资 格的限定、证据充分的要求，行政权在环境实害未发生之时即可介入调查研究，而且 受案范围十分宽泛，不用交费或费用较小等；这无疑为当事人节约了解决问题的成本。 在美国的一本环境法教科书上有人作了统计，最复杂的调解可能需要花费几千美元， 而一个昂贵的诉讼则可能需要上百万。1 1 9 1 此外，在一些情形，特别是发生超标排污或 者环境污染突发事故的情况下，环保机关可以第一时间了解和进入到纠纷事态中，也 有利于纠纷的迅速解决。 再次，专业性，技术性。环境纠纷常常会涉及较多环境科学的相关知识，有很强 的专业性，而且在法律规定中有许多针对环境案件的特殊规定，而环境保护行政机关 专司环境保护之职责，对本辖区的环境保护工作实施统一监管，因而熟悉当地的环境 状况，并且下设专门的环境监测机构和环境监察机构，拥有先进的环保科技设备和丰 富的环境信息资料，污染事故发生后，可以迅速派出专业技术人员查明污染原因、损 害程度，在处理环境纠纷时更为便捷、更具专业性，所以，相较而言，由环保机关来 处理环境纠纷会比法院更加得心应手。 最后，非对抗性。在环境案件中，往往难以作出非黑即白的判定，而即使是法院 作出判决，也不能消除当事人之间的隔阂。而行政调解的程序一般是非正式的，即双 方当事人不像在法院诉讼中那样处于相当对立的状态，而是较为平和的坐在一起，在 良好的氛围下争取达成合意，化干戈为玉帛。调解协议体现的是双方当事人认可的内 容，不似法院判决包含很强的公权力的价值判断的性质，具有强制色彩。因此协议只 要是自愿达成之后，容易为双方当事人接受。 第二，行政调解迎合了公众依赖政府和息事宁人的心理 从调解制度发展的历史可以看出，由行政调解解决社会纠纷在老百姓心中已经根 深蒂固，尤其是从人治转向法治的一段时期内，法律作为社会控制的主要方式之一被 忽视，这既有主观因素，即社会公众对于打官司普遍抱有一种恐惧的心理，甚至把打 官司同人们的道德品质联系在一起；又有客观因素，即法律法规的供给不足。迫于这 种外在的社会压力，人们通过牺牲自身的某些利益，来寻求“调解式”的方式解决现 实中的各种问题。在现阶段“有问题找政府”的观念还很普遍，根据1 9 9 8 年7 月一 l o 月的全国公众环境意识调查显示，公众的环境意识呈明显的“依赖政府型”i 冽， 政府作为人民公仆、公众利益的代言人，它与公众的距离似乎更近，相对于高高在上 的法院，公众寻求救助时自然更容易一些。 另外，无论是企业还是个人，选择何种方式来解决纠纷，取决于多种因素，例如 当事人的性格、愿望、解决纠纷的决心、他所希望达到的目的以及双方当事人的矛盾 激烈程度等等。例如在发生社区邻里纠纷时，