（经济法学专业论文）论自然垄断的法律规制.pdf

硕士学位论文 m a s t f r st h f s i s 内容摘要 自然垄断的法律规制有着深刻的经济学根源。当前我国社会中的电力、自来水、 煤气和铁路运输等行业都面临着改革，且正当我国反垄断法出台之际，如何将 这些自然垄断行业纳入我国反垄断法规制的范围之内，无论对于反垄断法 的实施，还是确保社会经济健康稳定的发展都具有极为重要的意义。 本文以自然垄断的理论基础变迁为出发点，拟从经济与法律的角度对我国自然 垄断的法律规制问题进行探讨。从结构上，全文分以下四个部分： 第一部分介绍了自然垄断的经济学基础，对传统和现代经济学意义上的自然垄 断的基本概念、特征及其范畴界定等基本理论进行了回顾：由最原始的自然资源稀 缺理论到比较成熟的近现代规模经济理论再发展到现代成本弱增性理论，近几年又 有经济学家从网络特性的角度定义自然垄断；进而从法学理论基础方面介绍了自然 垄断由传统的存在合理性到现代的不合理，即：传统自然垄断理论以能最大限度地 降低生产成本、有效地提高社会福利水平为理由进入法律豁免地带，然而现代经济 生活中自然垄断理论忽视了垄断所固有的效率低下、官商作风、漠视消费者权益等 弊病，与法律的价值目标相违背，失去了其合法合理地位。 第二部分主要论述了自然垄断的反垄断法规制情况。以自然垄断适用反垄断法 除外制度的价值变迁为切入点，论述了自然垄断适用反垄断法的基本原则和规制方 式，即以“一般适用、例外豁免 和“成本效益”原则为指导，根据不同业务领域 自然垄断性强弱的不同，对其采取不同的规制内容和方式。 第三部分从自然垄断价格形成的因素入手，深刻剖析了我国自然垄断行业政府 定价行为和企业自主择价存在的矛盾，指出我国应从实体法和程序法两方面完善自 然垄断的价格法律规制。建立以价格法为核心、以投资回报率管制法和最高限 价管制方法为辅助的价格管制方式，同时在程序方面要建立健全价格信息披露制 度、完善价格听证程序。 第四部分对我国自然垄断行业引入竞争机制提出一些建议。通过分析自然垄断 行业引入竞争机制的可行性和必要性，主张应放松自然垄断政府管制、引入竞争机 制：在引入竞争机制适用的自然垄断范围方面，应区分不同性质的自然垄断行业； 同时，自然垄断型国有企业在引入竞争机制时不可盲目竞争，要适度保持集中和国 有经济控制力。 关键词：自然垄断；法律规制；反垄断法；价格：竞争机制 硕士学位论文 m n t f r s1 l f e s l s a b s t r a c t t h el e g a lr c g u l a t i o no f 坞n a t l l m lm o n o p o l yh 嬲d 唧e c o n o m i co r i 西n s t 硼鼯 跚c h 嬲m ec l 洲c i t y m 衄i n gw a t e r c o a lg 雒a n dm i l w a y 咖s p l o r t a t i o ni nn l ep 陀s e n t s o c i e t ) ro fo u r u n 廿y e t c a l lf a c et l l er e f 0 蛐，a n dw h e no u rc o l l l 哪sa m i m o n o p o l y l a wi s s u 懿，h o wt 0i n c l u d e l e s en a n 删m o p o l yi n d u s 硒锱i nm e 姗g co fo u r c o u i l t d ，sa n t i - m o n o p o l yl a w佗g i l l a t i o n ， n om a 钍贸 t 0t l l e i m p l 锄朗协t i o n o f a n t i m o n o p o l yl a w ，o rt 0 昏坷舢t l eh e a l t h ya n ds t a ：b l ed e v e l o p m 铋to fs o c i a l e c o n o m yh 弱e x 瞻n e l yi m p o r t 雏tm e 锄i n g s t h i sa r t i c l er e g a r d sm e o r e t i c a lf o u n d a t i o nc h a n g e so ft 1 1 en a t u r a lm o n o p o l y 嬲t l l e s t a n i n gp o i 咄p l 锄st 0 伽t yo nn l ed i s c u s s i o nt 0m el e g a lr c g u l a t i o nq u 懿t i o no f 廿l e m 曲r a lm o n o 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o p o l ya r e t 0p o i n to u to u rc 0 u n t 叮s h o u l d i m p r 0 v ep r i c el e g a lr e g u l a t i o no fn a t u r a lm o n o p 0 1 yf 沁ms u b s t 觚t i v el a wa n dp r o c e d u r e l a wn l e s et w or e s p e c t s s e t t i n gu pp 订c el a wa st l l ec o r e ，c o n 舡d 1n l ep r i c e 嬲s i s t e dw i t l l 廿i er a t eo fr e t u mo ni n v 鹤廿i l e n t ，s e t t i n gu p 孤l d 锄p l i 即n gt h ei n f 0 衄a t i o n 觚n o u n c i n g s y s t 锄o fp r i c 嚣，i m p r o v i n g 廿l eh e a r i n gp r o c e d u 阳o fp 订c 镪i np r o c e d 汜a tt l l es 锄e t i m e p a r t 内u ri n 仃o d u c 懿c o m p e t i t i o nm e c h a l l i s m 柚dp r o p o s i n gs o m e 跚g g c s t i o n st 0m e n a t i 】丽m o n o p o l yi n d u s 仃yo fo l l rc 0 岫t 哆1 1 啪u 曲锄a l y z i n gm ef e 嬲i b i l i t y 锄d n c c e s s i t yo fi n t r o d u c i n gc o m p e t i t i o nm h a i l i s mt on a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t im a i n t a i n t l l a t9 0 v 踟姗锄tc o n 仃0 lo f 吐l en a n 聃lm o p o l ys h o u l db e 他l 戤e d 锄di n 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本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：撞 日期少彤年6 月歹日 导师糨复! 缬 日期：靳月f 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”- 卜令义发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回慧论塞握銮卮澄卮；旦生! l ；旦! i ：；直生生蕉壹! 作者签名：缎 日期：浠年6 月s 日 撕叛勃! 缬 日期：沛年6 月歹日 硕士擘位论炙 m s t f r st l l f s i s 引言 电力、自来水、煤气和铁路运输等行业由于投资成本巨大，资产专用性强，投 资回收期长，存在明显的规模经济效益，因此被称为自然垄断产业。传统的经济学 理论认为，对于这些自然垄断产业，由于其巨大的规模经济的存在，由一家或少数 几家企业来提供产品或服务，有利于发挥规模经济效益，因此反垄断法理论一直将 其列入适用除外对象：但垄断经营又会导致企业制定垄断高价，使消费者利益受损。 这就为政府进行规制提供了存在理由，一方面，政府对自然垄断产业实行进入规制， 以确保发挥规模经济效益；另一方面，又对其价格和服务费用进行规制。但是由于 规制下的垄断经营往往使企业缺乏竞争压力，从而使企业缺乏降低成本、提高效率 和推动技术进步的动力，企业处于低效率的运行状态。同时由于信息不对称、规制 机构容易成为利益集团的“俘虏 等原因，导致规制失灵。 到2 0 世纪7 0 、8 0 年代，自然垄断理论取得了新的进展：鲍莫尔( b a u m 0 1 ) ，潘 札( p a n z a r ) 和威利格( w i l l i g ) 用成本劣加性( 也被称为成本的弱增性或部分可加性) 重新定义了自然垄断，认为如果企业生产所有各种产品的总成本小于多个企业分别 生产这些产品的成本之和，企业的成本方程就是劣加的。如果在所有有关的产量上 企业的成本都是劣加的，则该行业是自然垄断行业。也就是说，即使规模经济不存 在，即使平均成本是上升的，只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别 生产的成本之和，由单一企业垄断市场的社会成本仍然是最小的，该行业就仍然是 自然垄断行业。同时鲍莫尔在成本劣加性的基础上，提出了可竞争市场理论。施蒂 格勒根据研究提出了规制失效理论。这些理论的提出，为西方的自然垄断改革提供 了理论基础。 从2 0 世纪7 0 年代中期开始，英美等发达国家在自然垄断领域开始了轰轰烈烈 的放松规制改革。在短短的1 0 年时间里，竞争之风席卷了电信、航空、铁路、电 力等过去由政府垄断经营或严格规制的产业，在价格和进入方面都大大放松了规 制，并积极引入竞争，建立竞争机制。放松规制、引入竞争明显提高了自然垄断企 业的经营绩效和服务质量，减少了成本，降低了价格，增加了社会福利。从自然垄 断的规制改革中可以看出，放松规制、引入竞争是自然垄断产业改革的方向。但在 自然垄断产业中引入竞争后，随着技术的不断发展和市场需求的不断变化，自然垄 断产业的边界和产业特点也在不断变化，是否需要重新纳入反垄断法律规制范围， 如果需要的话应该如何规制最为有效，如何进一步完善法律规制、并将反垄断法规 硕士学位论文 m a s t e rst h l 三s i s 制与价格规制和引入竞争机制相结合等则是我们要解决的问题。 在全国人大十五届五中全会关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划建 议中，明确了有关垄断性行业中国有企业改革最新精神：电力、铁路、民航、通 信等垄断性行业，要按照政企分开原则推进管理体制改革，引入竞争机制，减少行 政性审批。然而，竞争机制的引入是个极其复杂的问题，自然垄断型国有企业改革 并不能用“引入竞争机制 一词就能概括或表达，研究对自然垄断产业如何进行法 律规制，建立规范、系统的规制体系就显得十分必要，需要在理论和实践上进行探 讨。这也是写作本论文的初衷。 2 硕士学位论文 m s t 卜r nt l i i i s l s 一、自然垄断的理论基础 ( 一) 自然垄断的经济学基础 1 自然垄断的传统经济学基础 自然垄断在法学领域里，只是作为纯粹学术概念，并未见诸于具体的法律规范 之中，而是在学理研究层面广泛使用。传统自然垄断是经济学中的一个概念。早在 1 9 世纪，英国古典经济学家约翰穆勒在政治经济学原理中阐述地租时第一个 提出了自然垄断的概念。穆勒认为：“地租是自然垄断的结果。即自然垄断是指由 于制度和自然资源的稀缺性，某些行业自然而然地形成垄断现象。但随着经济的发 展，自然条件决定论的片面性同益显露。人们开始从经济层面来研究自然垄断现象。 法罗认为，自然垄断产业是那些从来就没有发生过竞争以及即使发生过竞争但最终 失败的产业。亨利卡特亚当斯依据规模效益不变、规模效益下降和规模效益上 升三种情况把产业分为三类，认为应该对前两类产业实行市场机制，而对规模效益 递增的产业实行政府管制，并把自然垄断的定义简化为产业的规模经济技术状况。 建立在上述研究成果之上，经济学家们以规模经济为理论基础和根本出发点，建立 了比较成熟的近现代自然垄断理论。认为自然垄断的含义是指由于生产、配送方面 的规模经济效应原因，一个单独企业可以比任何数量的企业更有效地增加产出。详 述之，自然垄断是指在技术和市场需求不变的条件下，即存在规模报酬递增的行业， 其产品长期平均成本在其产出规模扩大到整个产业的产量时仍然处于递减状态中， 那么由一个厂商垄断经营就会比多个厂商提供相同的产量更能节约成本；在成本递 减的情况下，垄断是竞争的必然产物，同时也是生产效率的客观要求。这种由于自 然技术原因而非人为限制进入的因素形成的垄断被经济学界称之为自然垄断。 传统经济学理论认为自然垄断产业具有三个特征：第一，由成本而导致的规模 经济。自然垄断企业的平均成本随产量的增加而持续下降，如果把该种产品全部交 给一家垄断企业来生产，对社会来说总成本最小。第二，网络系统导致的规模经济。 自然垄断产业如供电、供水、有线通信等，在提供服务时需要有庞大的的固定投资。 由于每一个网络的建设耗时长、投资大、规模高，如果在一个地区同时建设多个网 络就会造成资源的巨大浪费。第三，大量的沉淀成本。沉淀成本构成一般企业的 。姜海春、李怀：自然垄断理论述评，当代经济研究2 0 0 3 年第5 期。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 退出壁垒，也构成了较高的进入壁垒。 在自然垄断产业中，由于企业的平均成本和边际成本持续下降，并且边际成本 一直低于平均成本，此时，由一家企业提供整个产业的产品的成本要比多家企业分 别提供这些产品的成本低。因此，从资源配置的角度来看，独家企业垄断经营比多 家企业同时竞争性生产更有效率。要注意的是，规模经济也能导致垄断，但是规模 经济与自然垄断是不同的两个概念。第一，自然垄断的成本递减是指在既定的企业 投资规模基础上增加产出量而导致的成本下降，而规模经济则是指企业投资规模扩 大所引起的成本下降。前者的成本下降是因为产品成本中的固定成本远大于可变成 本，增加产出导致平均固定成本下降，最终使平均成本下降：而后者的成本下降则 是由于专业化、新技术和管理等因素。第二，自然垄断的市场通常受到地域的分割， 异地同类企业的竞争从生产技术上来说是不经济的；而规模经济并不排斥在异地企 业之间的竞争，而且竞争通常可以促进生产效率的提高。这是目前众多自然垄断理 论中的一个误区。 习惯上被称为公用事业的产业，如电信、电力、煤气和供水服务等，通常具有 自然垄断的特征。譬如，煤气公司的产品是输送煤气、天然气，由此必然要铺设管 道，其成本是非常高昂的。但一旦铺设完毕，向管道注入更多的煤气则不需要更多 的资金投入，以至于边际成本趋向于零。因而，如果在这些行业允许竞争，新的竞 争者必然要对原有企业的设施进行重复投资，而这种投资一旦进入市场，便无法退 出，由此必然引起价格战，最终导致整个行业企业都不能取得正常利润甚至亏损， 最终会导致社会公众无法得到较好或更好的产品服务。与其如此，倒不如把煤气的 生产经营全部交给一家企业，开足马力，社会需要多少就生产多少，把平均成本降 到最低。这样做才可能做到社会整体效益最大化。 2 自然垄断的现代经济学基础 2 0 世纪8 0 年代以来，在现实经济生活中的很多自然垄断产业里，其成本随着 产量的增加而呈现出越来越高的趋势，即处于规模不经济状态，但该产业仍然属于 自然垄断产业，建立在规模经济基础上的自然垄断理论不能解释这种现象。 现当代的经济学家看到了规模经济理论的不足，传统的自然垄断理论只适用于 生产单一产品的企业，而在现实世界中生产单一产品的企业是极少见的，显然，多 产品垄断更符合现实。这一观念对传统的自然垄断理论提出了挑战，从而现代自然 垄断理论应运而生了。1 9 8 2 年，鲍莫尔( b a u m 0 1 ) 、威利格( w i l l i g ) 和潘札( p a n z a r ) 用劣加性( s u b a d d i t i v i t y ) ( 或称成本弱增性) 重新定义了自然垄断。该理论认为自 4 硕士学位论文 m 人s t f r st i l f s i n 然垄断不仅可以存在于规模经济阶段，在规模不经济阶段也可以成立，只要单个企 业能比两个或两个以上的企业向市场提供相同数量的产品成本更低即可。圆这可能 是规模经济的效果，也可能是范围经济的效果。范围经济的特征表现为一个企业生 产多种产品的成本低于多个企业分别生产一种产品的成本。 假定某产业存在n 个企业，i 企业的产量为x i ，i 企业生产产量x i 时的成本函 数为c ( x i ) 。假定该产业的总产量为x ，x = 2 x i ，由一家企业全部生产时的成本函数 为c ( x ) ，这时若c ( x ) c ( x 1 ) + c ( x 2 ) + c ( x 3 ) + + c ( x n ) ( i = 1 ，2 n ，n 2 ) 成立， 我们就说这个成本函数c 对产出x 具有“劣加性”，它意味着一家企业生产全部产 品时的成本比分为两家企业以上生产时的成本还低。根据“劣加性可以将自然 垄断定义为：如果由一个企业生产整个行业产品的成本比两个或两个以上的企业分 别生产该产品的成本总和更低，这个行业就是自然垄断的。简言之：成本劣加性表 现为规模经济的效果时，即a 企业生产q 件产品比b 企业和c 企业共同生产q 件此 产品成本更低；表现为范围经济的效果时，即a 企业同时生产产品x 和产品y ，比 b 企业生产产品x ，c 企业生产产品y ，在相同数量的情况下，成本更低。可见，成 本劣加性的解释力明显高于规模经济的解释力，它不仅可以解释单产品生产领域的 自然垄断情形，也可以解释多产品生产领域的自然垄断情形。 这几年，经济学家又尝试从“网络特性”角度定义自然垄断，认为网络特性和 网络效应是自然垄断的基本特征。眵 ( 二) 自然垄断的法学基础 1 传统法学理论认为自然垄断具有合理性 无论是规模经济、范围经济，还是成本劣加性，都旨在说明自然垄断产业依其 性质只能或只宜独家经营，只有这样，才能最大限度地节约成本。如果垄断企业按 照成本定价，就能使消费者以最低的价格购买产品，从而实现社会福利最大化。同 时，由于自然垄断产业存在很大的沉淀成本，一旦新企业对原有企业的生产设施进 行重复投资，就难以退出市场，新企业和原有企业就必然会进行价格竞争，导致企 业不能取得正常利润甚至亏损。总之，自然垄断产业只宜垄断，不宜竞争，否则就 是低效、浪费，并损害社会福利。上述观点为国家和政府制定自然垄断产业政策提 函j ! 俊豪：论自然垄断产业的自效竞争， 经济研究1 9 9 8 年第8 期。 雪杨艳： 对自然垄断理论的评价j 再认识，经济科学2 0 0 2 年第2 期。 蕾 美 g j 施蒂勒格：产业组织i 政府规制，l ：海三联书店1 9 9 6 年版，第1 2 5 页。 5 硕士学位论文 m a s t e r n1 h e s l s 供了理论依据，长期以来，形成了自然垄断产业由国家和政府投资经营，严格限制 私人资本进入的局面，在经营中不存在有效竞争。而且，自然垄断产业不适用反垄 断法，反垄断法把它作为除外适用的范畴。 有学者在对美国电信业发展进行历史考察后指出，美国电信业的“自然垄断 并非天生的，最初形成的w e s t e r nu n i o n 和美国电话电报公司( a t t ) 的垄断局面， 是在美国充满竞争的大环境中，伴随着电信业中期发展的一系列技术发明、革新和 为争夺专利权经营权而引发的漫长法律诉讼谈判形成的。回“有权进入 是早期电 信业的游戏规则，这种“进入的权力( 产权) 的私有性、自治性和不可侵犯性，产 权的变动影响和改变着市场结构，最终形成自然垄断的局面，而非国家垄断。因而， 垄断势力除了与竞争者较量，还与国家进行激烈的较量。与垄断局面的形成相伴， 调整和规范市场竞争秩序的法律制度也不断完善。就我国而言，自然垄断行业目前 主要集中在公共设施领域。如供水、供电、煤气、热力供应、电信、交通运输( 包 括铁路、城市交通、海港、水运和机场) 、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物 的收集和处理系统等。公用企业的垄断有其非理性原因回，从文化角度看，我国有 对特种经济进行“官营 的经济传统，从汉朝的“盐铁官营”到清朝的“洋务运动 ， 无不带有官方垄断的色彩。1 9 4 9 年以后的计划经济时代，通过国家权力实现了生产 资料的公有制，许多行业由国家进行垄断经营。这种通过革命而非竞争的方式所实 现的垄断并不代表市场经济的必然逻辑。国家计划代表着国家意志具有一定的法律 效力，在这种制度安排下，不可能出现反垄断法，而只有对国家意志的服从。可见 自然垄断理论并不能成为我国公用企业垄断的辩护理由。 2 现代法学理论认为自然垄断存在负面影响 自然垄断产业能否像自然垄断理论指出的那样，既能最大限度地降低生产成 本，又能有效地提高社会福利水平呢? 事实上，在现实经济生活中，旨在节约生产 成本，提高社会福利水平而建立的自然垄断产业，实际上造成了社会资源的浪费， 社会福利水平的降低。造成这种现象的根本原因在于：这种自然垄断产业政策是建 立在有缺陷的自然垄断理论基础上的，自然垄断理论只强调了规模经济和范围经济 对降低生产成本，提高经济效益的作用，而忽视了垄断所固有的效率低下、官僚主 义作风、漠视消费者权益等弊病。事实上，在缺乏竞争的环境中，自然垄断产业不 可能自觉追求高效率，其结果是实际成本与最低可能成本存在相当大的距离，而自 张昕竹：中国规制j 竞争：理论和政策，社会科学文献f l l 版社2 0 0 0 年版，第3 4 页。 曲薛治国、徐启宇、闻力：公用企业垄断模式的非理性成闻及诳法研究，当代法学2 0 0 0 年第l 期。 6 硕士学位论丈 m a x t e r st h i 三s i s 然垄断理论是建立在自然垄断产业能实现最低可能成本基础上的。 在自然垄断行业改革前，各国反垄断法对其规制普遍采取的是整体豁免适用的 范式。这种反垄断法豁免制度，是指对某些特定行业、领域或在特定条件下，允许 一定的垄断组织、垄断状态或垄断行为合法存在的法律制度。如美国1 9 1 4 年克 莱顿法第7 条规定：“对于基于下列委员会授权完成的交易，本节不适用：美国 民航局、联邦电信委员会、联邦电力委员会、洲际商业委员会、证券交易委员会、 美国海运委员会、农业局。 但随着经济的发展，自然垄断行业整体豁免适用反垄 断法导致了法律规制的失败，各种弊端逐渐显现出来，集中体现在三个方面： ( 1 ) 反竞争行为肆虐 反垄断法的豁免适用，使得自然垄断行业成为各种反竞争行为滋生的温床。由 于缺乏反垄断法规制，垄断经营者经常在垄断业务领域收取较高价格以补贴其在竞 争性领域的产品( 服务) ，即所谓交叉补贴，利用垄断地位掠夺消费者和竞争性领域 的竞争者，最终损害社会整体利益。而由于对这些行业信息不对称的存在，使得政 府在监管中也无法精确地核定成本和定价，致使上述现象愈演愈烈。除此之外，拒 绝交易、强制交易、歧视性对待、限制竞争协议等其他各种排斥或限制竞争行为或 不正当行为，在反垄断法不作为的纵容下，同样日趋严重。 ( 2 ) 行业效率低下 整体豁免适用导致了企业内部、甚至整个行业运行的低效率。在豁免适用的法 律规制模式下，垄断的经营者不需面临竞争压力，丧失了追求成本最小化、利润最 大化的动力，生产的效率下降；具有优势地位的企业，控制产量、操纵价格、降低 产品( 服务) 质量等，致使资源配置效率降低。而国家基于自然垄断行业在国民经济 中的基础地位，又不得不给予巨额补贴，维持其稳定运营。最终，造成整个行业陷 入低效率恶性循环中，成为制约国家经济发展的瓶颈。 ( 3 ) 消费者福利损失 在整体豁免适用的情况下，消费者福利损失最直观的体现就是消费者的基本权 利得不到保障。首先，消费者基本上没有对产品和服务的选择权。他们很难自由地 从不同的供给者那里选择产品j 也无法从同一个供给者那里自由挑选产品或服务， 因为垄断者通常都会主动侵害消费者的选择权，如强迫消费者接受预先确定的一揽 子产品或服务，或者将垄断领域的优势延伸至其他竞争性领域，迫使消费者接受捆 绑的产品或服务等。其次，消费者的知情权和提起意见的权利，也因为双方的强弱 国规制包括直接规制和间接规制。前者足指政府主管部门( 主要足行业监管机构) 对自然垄断行业的直接监管； 后者是指反垄断法执法机构对自然垄断行业的反垄断法适用。 7 硕士学位论炙 m s t l i r st i l f s l s 失衡而很难得到实现。 我国公用企业所在的自然垄断行业，由于缺乏竞争，产业内的资源配置效率受 到直接的负面影响，产业或企业的利润率低或不合理，价格不能正确反映市场供求 关系。为了维持再生产或保证发展，公用企业往往依靠其垄断地位将自身负担转嫁 给广大用户和消费者，产业的社会效用大大降低。例如，邮电部一中国电信一次性 向用户分摊建设费用，2 0 世纪9 0 年代，许多城市电话初装费上涨到4 0 0 0 5 0 0 0 元， 由此扩大电话容量的投资在很大程度上转移到消费者头上。由于缺少竞争的压力， 收取了如此高的初装费，电信局的服务质量却无大的改观。从产业组织与企业内部 绩效看，在我国的自然垄断产业中，比较普遍地存在着消耗高、效率差、国有资产 运营效率低下的状况。同时，我国公用企业受政府直接控制，是政企高度合一的 特殊企业，具有企业的市场经营与行业管理相结合的双重法律地位。由于它们在一 定的范围内拥有行政垄断经营权，实际上是政府垄断企业。美国经济学家斯蒂格晕 兹曾指出：政府企业不必关心破产，通常不必考虑竞争。作为管理公营企业的官僚， 追求的最大目标是机构的最大化，而非经营效益的最优化。加上信息的不完全和不 对称，导致了公营企业的低效率。回 国沈志渔：我国自然垄断产业的市场绩效分析，河南 l 会科学1 9 9 8 年第3 期 。 美 约瑟犬斯蒂格墨兹：政府经济学，春秋 l ；版社1 9 8 8 年版，第6 8 页。 8 硕士学位论文 m a s t e r st 1 1 e s i s 自然垄断的反垄断法规制 ( 一) 自然垄断适用反垄断法除外制度的价值变迁 反垄断法中的适用除外制度，简言之，是指在某些特定行业或领域中，法律允 许一定的垄断状态及垄断行为存在，反垄断法不予追究的一项法律制度。自然垄断 行业属于传统上的反垄断法适用除外的领域。随着科技的发展和国民生活水平的上 升，消费者对产品和服务的要求也逐步提高。而一些传统的自然垄断行业部门出现 了效率低、官僚主义严重、产品和服务质量不能满足社会需要等各种问题，因此要 求把自然垄断行业从反垄断法的适用除外领域中摒除出去的呼声也越来越高，那是 否确实有必要将自然垄断行业整体地从反垄断法的适用除外领域中摒弃? 我们可 以从反垄断法适用除外规定的价值变迁中窥见一斑。 1 传统法律价值 一般认为，法的价值是指“以法与人的关系作为基础，法对人所具有的意义， 是法对于人的需要的满足，是人关于法的绝对超越指向。 法的价值是一个丰富的 准则体系，它包含秩序、自由、公平、正义等。这些准则体系密切联系、互相影响 互相作用、共同整合。芝加哥学派认为，自然垄断作为一项重要的反垄断法适用除 外制度，象反垄断法一样，具有重要的法律价值，并与反垄断法的价值共同构筑竞 争法的价值体系。 ( 1 ) 社会公益价值 适用除外制度建立的理由在于合法垄断的经济学上的合理性，其价值目标首推 社会公益。在经济学看来，尽管垄断是作为竞争的消极作用方面而存在的，但垄断 作为竞争的对立面，在某种程度上可以说，竞争的消极方面正是垄断发挥积极作用 的领域。依照国家的产业政策和其他经济政策，在某些领域里需要避免过度的竞争。 因为，在这些领域里过分的竞争会造成社会资源的巨大浪费，达不到应有的规模经 济效益甚至影响到一国的国际竞争力等，因此，在这些领域有必要通过对过度竞争 的限制，允许其存在垄断状态或垄断行为，以此来达到社会公益的价值目标。上述 领域排斥了过度竞争，保护规模经济，让“自由竞争和“个体效益价值”暂时退 居次要地位，反垄断法正是侧重于从社会整体角度来协调和处理个体与社会的关 系，适用除外制度的设置也是出于保障国民经济稳定和有序的目的。 9 硕士学位论文 m a s t f r n n 【! s i s ( 2 ) 效率与公平价值 反垄断法作为经济法体系的重要构成，它同样具有秩序、效率、公平、正义等 经济法的一般价值；作为反垄断法的适用除外制度，除了具有社会公益价值之外， 效率与公平同样是其价值目标所在。但这里的效率，指的是经济效率，且主要指的 是社会总体经济效率。为了总体效率，有时需要限制、牺牲某些个体和团体效率。 这里的公平，指的是经济生活的公平，且注重的是社会总体的经济公平。社会总体 公平要求绝大多数个体和团体间必须公平，但不要求所有个体和团体问都绝对公 平。为了总体公平，有时需要在法律设计上允许某些个体和团体间存在某种不公平。 反垄断法的适用除外制度注重的是社会公平和实质公平。在市场经济条件下，效 率与公平之间存在着既对立又统一的关系。一方面，以效率为标准配置社会资源， 提高效率，增加社会财富总量，在此基础上才可能实现高层次的公平，即共同富裕。 另一方面，如果把效率绝对化而忽视公平，就可能导致社会两极分化，造成社会不 稳定，以至从根本上损害效率。这种源于经济利益的价值张力必然表现为政治价值 上的张力，并表现为政策选择的两难。这就需要以法律的形式缓和二者间的张力， 增强其互补性，实现两种价值取向的理性平衡。圆 ( 3 ) 社会本位主义价值 在法制史上，法律的发展程式的价值取向经历了一个由国家本位到个人本位再 到社会本位的演变过程。自然垄断是在生产效率的提高和生产成本的递减的过程中 形成的，在一定程度上增进了社会利益，迎合了现代法律社会本位主义的需要。 2 现代法律价值 传统的反垄断法理论基于对自然垄断行业的经济学认识，将其列入豁免适用的 范围。但随着反垄断法理论的完善，特别是反垄断法社会整体效益价值目标的确立 和保护消费者权益价值的日益凸显，使这种整体豁免模式的法理学基础发生了动 摇。 ( 1 ) 社会整体效益价值目标的确立 芝加哥学派取代哈佛学派在官方经济学中占据主导地位后，经济效益成为美国 反垄断法的首要价值目标。 作为国家竞争政策之体现的反垄断法，将经济效益放 在了法律价值取向的最高层次，而远远高于公平正义等其他法律价值准则。豁免 漆多俊：经济法基础理论，武汉人学；j l 版社2 0 0 0 年版，第1 5 7 页 雪孙晋：反垄断法适用除外制度研究，裁经济法论从( 第六卷) ，中国方正f l i 社2 0 0 2 年版，第5 0 页 赵万一、魏静：论我国反垄断法的价值目标界定和制度架构， 社会科学研究2 0 0 6 年第2 期。 。曹士兵：反垄断法研究，法律出版社1 9 9 6 年版，第1 6 4 页。 l o ( 硕士学位论文 m a s f f r s ，i _ h f s l s 适用模式也从自然垄断行业的经济特性出发，认为采用垄断经营是符合规模经济的 要求的，因而也是符合效益要求的。但问题是，这种对经济效益的考虑仅仅是从一 个行业的角度出发的，显然具有很大的局限性。自然垄断行业豁免适用反垄断法产 生的经济效益远远不能弥补其引发弊端所造成的整个经济的损失。反垄断法的终极 价值目标是通过对竞争秩序的维护，优化配置资源，实现社会的整体效益。依此目 标，凡危害社会整体利益的垄断，反垄断法均应予遏止；反之，凡有一定合理性， 对社会整体利益有利的垄断，则应予允许甚至鼓励。因而，我国反垄断法学界应 从追求整体经济效益的价值层面重新考虑，改变整体豁免模式，打破垄断，引入竞 争，以提高该行业的产出和效率，进而促进社会效益的提高。 ( 2 ) 保护消费者权益价值的突显 传统理论认为反垄断的目的在于维护竞争，维护经济自由，对消费者的保护在 其价值体系中并不处于很高的位置。但随着消费者保护运动的兴起，对消费者进行 保护在反垄断立法、执法中占有了越来越重要的地位。有学者甚至认为，引消费者 福利不仅是反垄断的政策目标之一，更是其核心价值，或者说是终极目标”。圆而 豁免适用的反垄断法规制模式会给消费者利益带来巨大的损害。因而从