（社会学专业论文）经济体制转轨与我国失业保险制度的完善.pdf

内容摘要 失业已成为全球普遍存在的社会经济问题，各国为了提高失业者 的基本生活和促进再就业，纷纷建立了失业保障体系，其中以失业保险 制度为核心的失业保障体系最为常见。我国在经济体制转轨中，也面临 着日益严重的失业问题，而现行的失业保险制度已滞后于转轨的进行， 阻碍了国有企业改革的深入及劳动力的自由流动。我国失业保险制度不 同于西方发达市场经济国家，面l 晦着解决失业增量和存量的双重任务。 本文提出在建立与社会主义市场经济相适应的常规性失业保险制度的同 时，划拨部分国有资产以股权或债权的形式充实失业保硷基金以满足 固有企业隐性失业人口显性化之需、立足于国情，作者还提出必须注重 基本保险与补充保险的结合，正式社会复持渊络与非正式社会支持网鲳 的结合。实现失业保障的多重化， 关键词：失业保险、国有企业、隐性失业人口显眭化、国有资产 i a b s t r a c t u n e m p l o y m e n t h a sb e c o m eaw i d e s p r e a ds o c i a lp r o b l e ma l lo v e r t h ew o r l d e v e r yc o u n t r yh a db e e ns e tu pu n e m p l o y m e n te n s u r a u c e s y s t e m f o rg i v i n gt h eu n e m p l o y e db a s i cl i f e a n dp r o m o t i n ge m p l o y a g a i n a m o n g t h e mt h eu n e m p l o y m e n te n s u r a n c es y s t e mw h i c ht a k et h e u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c er e g u l a t i o na st h ec o l ei st h ec o m m o no n e o u r c o u n t r yh a sb e e nc o n f r o n t i n gm o r ea n dm o r es e r i o u su n e m p l o y m e n t p r o b l e md u r i n gt h es t r u c t u r a lr e f o r m ，a n dt h ec u r r e n tu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c es y s t e m ，a n dh a sb e e nb e h i n dt h er e f o r m ，h a sb l o c k e dt h es t a t e e n t e r p r i s e r e f o r ma n dl a b o r s m i g r a n t m e n t o u r c o u n t r y s u n e m p l o y m e n tr e g u l a t i o n i sn o tt h es a m ea st h ew e s t s i ti s f a c i n g d o u b l ea s s i g n m e n t s ，t h ei n c r e m e n ta n de x i s tu n e m p l o y e d ，w h i c hn e e dt o b e s o i v e dw i t hn e w ，s c i e n t i f i cm e t h o d m e a n w h i l et h ec o n v e n t i o n a l u n e m p l o y m e n tr e g u l a t i o n i ss e tu p ，t h es t a t e s p r o p e r t yi s t r a n s f e r r e d i n t o u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c ef u n dt o s u p p l y t h es t a t e e n t e r p r i s e r e c e s s i v e u n e m p l o y e dd o m i n a n c e f y m o r eo v e r , o n t h eb a s i co fo u i n a t i o n a lc o n d i t i o n ，t h eb a s i c u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c em u s tc o m b i n e w r ht h e s u p p l yo n e ，a n d t h ef o r m a ls o c i a l s u p p o r t n e t w o r km o s t c o m b i n ew i t ht h ei n f o r m a lo n e k e yw o r d s ：u n e m p l o y m e n te n s u r a n c es y s t e m r e c e s s i v e u n e m p l o y e d d o m i n a n c e f y t h es t a t e sp r o p e r t y m e 三吉 弋于口 生存权是人的基本权利，为了生存人们必须参加社会经济活动，正 是这种广泛而积极的参与，构成了人类生存和实现社会文明的必要前 提。因此，联合国在人权宣言中，就把保障人类参加社会经济活动 的权利，即把劳动权置于突出地位，特别是把劳动者失业时能得到保护， 并为其创造条件再就业作为全球努力的目标。随着社会经济变迁加剧， 各国所遇因失业而带来的社会压力也日趋增大。所以，不论是从提高人 们的生存能力，还是从发展经济、稳定社会来说提高社会对失业的承受 力和保障力度，满足和适应不断发生变化的社会经济要求，都是十分紧 迫的现实问题。因此，建立能适应经济变化和劳动力环境的综合性失业 保障制度成为各国追求的重要目标之一。事实上由于失业保障体制的广 泛建立，弱化了失业所带来的负效应，保证了这些国家劳动力市场的正 常运行，尤其在保障失业人员及其家属的基本生活方面作用显著。 我国从1 9 7 9 年开始进行了经济体制改革，即由传统的计划经济体 制向社会主义市场经济体制转轨。而失业是市场经济的必然产物，我国 要改革原有的劳动用工制度，打破“铁饭碗”，引入竞争机制以促进劳 动力的合理流动，必然出现大量失业。并且由于我国的劳动力供给一直 大于劳动力需求；农村剩余劳动力向城市转移；产业不断调整和升级， 麟经济周期性波动以及国有企业将逐步向社会排放冗员等原因，我国 的失业人口将在一段时期内不断增加。为了避免失业给劳动者造成的譬二 存危机和给社会带来危害，必须在城镇建立失业保险制度。这是为经济 发展而稳定社会不可缺少的制度之一。更是社会保障改革中刻不容缓的 改革措施之一。 我国学者对失业保险制度已经进行了很多研究。例如有研究者认 为，各国的事业保障制度部趋于多元化，实际方式上大多是以失业保险 制度为主，失业救济制度为辅的互补性双重方式。失业保险的费用负担 是该制度成败的关键问题，各国一般采取国家、企业、个人三方分担的 方式，研究者对各国的失业保险在资格条件、给付内容、费用负担、管 理体制等方面进行了比较研究，并对改善我国的失业保险制度提出了对 策。( 郭士征1 9 9 5 ) 有研究者指出对于失业，一是创造更多的再就业机 会是最好的失业保险；二是以失业保险为核心的失业保障体系，才是解 决失业问题的出路。( 李培林1 9 9 4 ) 有些研究者认为中国不宣通过保险方式解决失业问题。重要理由 是：1 现行失业保险金缴费率过低，失业保险难敷大用，如果提高失业 保险金的缴费率企业和个人难以承受，政府的现实财政能力有限。失业 保险体系无法支撑下去。2 实施失业保险的操作难度也极为巨大。3 影 响企业分离冗员的障碍更主要地来自其他一些体制性障碍。比如旧体制 下形成的隐性负债不能得到有效补偿等问题，进而提出建立一种面向全 体社会成员的制度化、社会化的救济体系。( 葛严风1 9 9 8 ) 有研究者认 为目前我国不仅不具备实行法定的强制性失业保险制度的条件甚至也 不完全具备实行常规性的以严格的个人收入调查为基础的失业救济制 度。而应采取应急性的失业保障措施，以解燃眉之急，待各方面的条件 成熟后，再建立和实施常规性的失业保险制度。( 赵履宽，李舜萱1 9 9 4 ) 有的研究者针对转轨时期国家对经历过旧体制的国有企业职工补偿问 题，提出了划拨国有资产充实失业保险金的思路，并在部分国有资产转 为失业保险金的形式上提出了采取股权或债权的形式。( 牛仁亮 1 9 9 4 ) ( 林帆，1 9 9 8 ) 本文从总体上分为四个部分。第一部分试图从全球宏观着眼，比较了各 国失业与失业保险制度的概况：第二部分在回顾了我国失业保险制度建 立的基础上，阐述了随着经济体制转轨的逐步深入，我国失业保险制度 的滞后及对体制转轨的阻碍。第三部分分析了我冒失业保险制度面临的 特殊问题，并提出了解决办法。第四部分则设想了实现我国失业保险体 系多重保障目标的手段。 v 经济体制转轨与我国失业保险制度的完善 王笛 华中师范大学社会学系 f 湖北武汉4 3 0 0 7 9 ) 一、失业与失业保险的产生与发展 失业，是指有劳动能力并愿意就业的劳动者找不到工作这社会现 象。它的实质是劳动者不能与生产资料相结合，进行社会财富的创造， 是一种经济资源的浪费。 一1 全球失业概况 失业已成为世界上普遍存在的社会问题。在此，我们可以把全球分 为三个区域进行失业情况的介绍和分析。 在西方市场经济发达国家( 主要是经合组织国) ，7 0 年代第一次石 油危机使这些国家的失业率迅速上升，到8 0 年代，整个经合组织的失 业总人数达到3 0 0 0 万，到9 0 年代以来，失业率又迅速攀升，1 9 9 4 年经 合组织国家失业总人数达到近3 5 0 0 万人，创历史最高已录。下图反映 出经合组织不同区域及国家失业情况。 经合组织国家失业率变化曲线图 失业辜t t ) i 蝤l g t 0i g t 9t 啪1 9 8 51 0 1 9 9 5 i 资料来源：袁志剐失业经济学p 4 8 堙m 8 6 z 0 从总体上看，这些国家的失业情况具有以下几个特点： 第一，所有年龄段的劳动人1 ：3 中，年轻人的失业率最高； 第二，非技能劳动者的失业率要大大高与平均失业率： 第三。长期失业人口( 六个月以上) 增加。德国占到6 0 以上，法 国占到5 2 以上，日本占到3 4 ，失业1 2 个月以上的人口比 例，德国占4 0 ，法国占3 0 ，爱尔兰和意大利占近6 0 。 在前苏联，东欧国家，从8 0 年代后期以来。由于实行“休克疗法” 作为从传统计划经济向市场经济的转轨方式，出现了政治动荡，生产滑 坡，失业剧增等后果。据统计，前苏联，东欧国家除俄，捷外在转轨 过程中普遍经历了较高的失业率基本上保持在1 0 以上，且没有观显 的下降趋势。 从失业人员构成来看，由于各国普遍实行私有化，国有部门持续衰 退，因而失业人员中国有企业职工偏高，其中俄罗斯超过2 3 的失业人 员来自国有企业。 从地区差异看，各国内部也显示出失业率的不均匀分布。主要是由 于不同地区间产品结构，国家财政政策，劳动力流动性和工资水平的差 别，相应表现出失业率的差别。 在行业结构方面，各国一致表现出服务业就业人口增长，而工农业 就业人口下降，1 9 9 4 年服务业所占劳动力比例在捷，匈，斯洛伐克超过 了5 0 ，在波兰，保加利亚超过4 0 。 中国是典型的二元社会经济结构的发展中国家，又是一个从传统的 计划经济向市场经济过渡的国家，因此，中国的失业原因十分复杂。 是由于人口过多，使劳动供给的增长一直快于经济增长所带来的劳动力 需求。二是二元结构特征又使得农村每年有大量剩余劳动力向城市转 移。三是经济转轨时期随着市场经济体制的深入，原来依靠牺牲效率而 处于隐蔽状态的失业，在市场化过程中日益成为公开化的失业。加上 宏观经济周期性波动和劳动力市场不完善，还存在周期性失业和摩擦性 失业。目前，中国的失业率不断上升主要是隐性失业显性化引起的。据 统计，我国的失业率己由1 9 9 4 年的l _ 3 上升到1 9 9 7 年的3 1 ( 中国 统计年鉴，1 9 9 8 ) 二) 失业保险的产生与发展 失业人口的出现，需要建立一种物质帮助制度，保证劳动者在失业 期间的基本生活，同时积极创造机会和条件，促进他们再就业。因此， 提供这种物质帮助制度的失业保险制度应运而生，逐渐在世界各国建 立。 失业保险产生于1 9 世纪初期，是在工会互助社形式的基础上发展 起来的。如1 8 2 4 年英国汽机制造师协会便由工会汇集基金补贴失业者； 1 8 4 6 年比利时的布鲁塞尔印刷厂工会对失业者实行旅费津贴，以便其寻 找工作，基金源于劳动者工作时每月缴纳费用。1 9 世纪末期，非工会会 员也纷纷组织失业津贴计划。随后，法国于1 9 0 5 年，挪威于1 9 0 6 年， 丹麦子1 9 0 7 年相继在一些大城市建立了失业保险制度。但此对的失业 保险系属任意保险方式。1 9 1 1 年英国正式颁布了强制性失业保险法。此 后，西方各国纷纷效仿，先后建立了强制性失业保险制度。 失业保险的适用对象，随着社会经济的发展和进步不断变化。最初 的失业保险，定义非常严格，失业只是对“有职业失去职业”而言，其 对象只是容易失去职业的劳动者，不包括工作较稳定的公务员，不包括 失业风险很大的独立劳动者，也不包括临时工。季节工，农业工，家庭 工人以及家庭用人，更不包括不曾有过职业的毕业学生和失业青年。 这种传统的狭义的失业保险范围，目前日益为一些国家所突破，1 9 8 8 年 第7 5 届国际劳工大会通过的促进就业和失业保护公约( 第1 6 8 号) 规定失业保险的适用对象包括公务员，学徒，临时工，季节工，家庭用 人在内的所有工资劳动者。正因为如此，失业保险的立法用词，从1 9 6 2 年起，将“失业公约”改称“雇佣公约”，1 9 7 6 年又改称“就业公约”， “促进就业公约”等。这种用词上的改动，反映了失业保险工作内容， 工作方法的变动。失业保险已从消极地管发放失业保险金，转向积极地 防止失业，促进就业这一新的工作内容。 二、国外的失业保险制度概况 西方国家的失业保险制度至今已有近百年历史，各国在不断的实践 过程中，摸索创造出不少宝贵经验，从而使失业保险在为各国经济与 社会的发展上作出了特别的贡献。因此，发掘这一世界共同的财富，不 仅是继续发展失业保险的需要，更是我国改革大业的需要。 一) 市场经济发达国家的失业保险制度 l 。结构层次 在西方国家中，复式保障结构受到普遍重视，其目的一屉扩大失业 保障覆盖面，二是提高失业者及家庭的生活保障程度。目前主要有以下 几种复式结构： ( 1 ) 英，德，法的“强制性失业保险+ 失业救济”型 德国于1 9 6 9 年颁布劳工安置与就业保险法，规定失业保险适用 范围包括大部分受雇人员及家庭佣工，但不包括每周工作少于1 9 小时 的受雇人员。失业保险覆盖范围以外人员和超过失业保险领取期限仍无 工作的失业者领取失业救济金。失业救济来自国家财政，待遇水平比失 业保险金低，但比社会救济高。法国，英国的规定也很类似。这样就避 免了部分失业者因未能就业而陷入社会贫困者行列。 ( 2 ) 美国的“失业保险+ 企业补充失业津贴”型 根据美国联邦政府颁布的社会保险法，美国的失业保险覆盖面 较广，除一般雇员外，公务员和家庭用人也在其中。但失业保险给付标 准较低，一般在失业者原工资的5 0 以下。 为了不使失业者及其家庭的基本生活受到严重影响，1 9 5 5 年美国福 特汽车公司率先在企业内实施补充失业津贴制度，并逐渐扩展到其他行 业。企业补充失业津贴制度的建立，减缓了失业对失业者及其家庭的冲 击，同时也为降低法定失业保险的给付水平创造了条件。 ( 3 ) 加拿大的“失业保险+ 特殊失业补助”型 加拿大在实施强制性失业保险的同时，对失业者中一些有特殊困难 的弱者给予特殊失业补助，其对象为有特殊困难的伤病失业者，老年失 业者和孕期女性失业者。领取条件是伤病失业者和孕妇失业者需在过去 5 2 周内，有超过2 0 周的就业经历和医生的病情证明。特殊失业补助不 同于失业救济，是一种国家援助，是国家保护失业弱者的一项政策措 施。 ( 4 ) 其他复式结构 在瑞典，芬兰等北欧国家，由于社会福利制度完善，一般实行“自 愿失业保险+ 失业救济”型失业保障结构，其中“自愿失业保险受国家 财政补贴。而日本则实行的是“强制性失业保险+ 自愿失业保险”型的 失业保障制度。 1 资格条件 由于失业保险制度的对象是失业者，并且担负着促进就业的重任， 因此失业保险的资格条件，比起其他社会保险项目更为严格。 ( 1 ) 必须是非自愿失业。具体体现为由于企业经营破产，由于经济 不景气企业裁员，由于工作技能不够而成为失业者，等等。 ( 2 ) 达到合法的就业期，筹资期或筹资额等，例如，德国规定失业 人员必须有每周1 8 小时以上的工作经历，美国规定每年至少2 0 周的就业劳动。部分国家根据地区失业率的变化，灵活变动就 业期的要求。如加拿大规定失业率在6 以下时，就业期要求为2 0 周年，失业率达到l o _ 一1 1 时，就业期要求降至1 5 周年。体 现了原则性与灵活性的结合。 有些国家为了强调权利与义务的对应，以及保持失业保险基金的收 支平衡，非常重视筹资要求。如日本和瑞士就要求失业前一年中至少要 有6 个月和5 个月的筹资经历。德国要求失业前三年中，至少要有i 8 0 天的筹资期。英国规定失业者在失业前筹资额至少为当年按最低工资水 平计算的参加社会保障金每周应付额的2 5 倍a ( 3 ) 失业者必须完成某些义务。 有些国家规定了一些义务要求。包括 ( 1 ) 定期向失业保障部门报告就业状况； ( 2 ) 接受失业部门对失业者能否继续享受待遇的阶段审查： ( 3 ) 接受失业部门的职业介绍；( 有正当理由者除外) ( 4 ) 参加有关部门的职业培训： 3 、费用负担 决定费用负担一般要受到以下几个因素的影响： ( 1 ) 、历史传统和相关政策； ( 2 ) 、政府对失业应负担责任的认识： ( 3 ) 、企业对创造新就业机会的积极性； ( 4 ) 、企业本身的经济效益。 由此产生不同的费用负担方式。但是，应该指出由企业、个人、政 府三方面负担的方式，是当前世界失业保险制度国家总数的4 0 5 0 ， 具有代表性的国家有德国、加拿大、日本和英国等。 关于企业负担的比例。一般来说，企业总是占大头。美国、加拿大、 法国分别为5 4 、4 ，3 4 、4 3 4 ，日本费用率最低，为0 ，9 ，德国居 中。费率为2 ，1 5 。 关于个人负担的比例。各国的共同经验做法有：个人负担不超过总 费用一半：应为缴费工资收入基数设定上下限：特定身份的人免缴保险 费等。 政府在失业保险制度中一般直接投入较少。最常见的政府负担方法 是：负担行政费用；承担弥补失业保险基金的赤字。但是，在失业率迅 速提高的情况下，政府一般都提高额外的费用支持。如加拿大规定失业 率超过4 时，根据情况提供相应的财政支持。 6 4 、给付待遇与期限 目前世界上许多国家的失业保险给付水准都有一种标准化趋势，即 一般都在本人原工资收入的4 0 一一6 0 之间，其原则是维持失业者的基本 生活。失业保险金给付的计算基准通行四种： ( 1 )按近期社会平均工资的一定比例；如加拿大为6 0 、美国是 5 0 ： ( 2 )按本人失业前工资的一定比例：如德国为5 3 ； ( 3 )按本人失业前工资的一定比例+ 定额给付：如法国是4 0 ； ( 4 )按最低工资标准的一定比例； 有些国家在制定失业保险标准时充分考虑失业者在家庭中所处的地 位、供养的人口数量( 一般按未成年子女数量) 确定应增发的失业保险 数额。如美国每有一个末成年子女增加2 5 美圆周。 西方各国失业保险金给付期限大多在9 0 天一1 年之间。国际上除 统一规定给付期限之外，还有不少国家采取统一期限+ 加算期限的办法 操作。即根据基本条件获取统一规定的给付期限，而后再根据各个失业 者的年龄、投保期和家庭责任等予以加算延长。如加拿大、德国、埃及 等国。 5 、促进就业 目前各国失业保险制度中促进就业的特色越来越鲜明。归纳起来主 要有三个方面： ( 1 ) 激励就业一一主要是通过失业保险待遇与再就业挂钩的办 法，激励失业者尽快就业： ( 1 ) 拉大保险待遇的差距。即失业期越短给付越高。 ( 2 ) 提前就业可获就业补助。即在法定失业保险给付期 限内，提前找到工作可得到部分未付的保险金。如f 1 本规定，只要在给付期还剩一半以上的时间内，找 到持续一年以上的工作，便可领取3 0 1 2 0 天的就 7 业补助。 ( 3 ) 愿意从事低下工作给予工资补贴。 ( 4 ) 增加保险给付条件。如加拿大等国在保险给付上增 加了个人必须提交再就业计划的条件。 ( 2 ) 抑制解雇日本的失业保险机构主要从稳定就业出发，采取了 资助某些企业的做法。例如，资助不景气企业，力争不裁龄 和残疾劳动者的企业；资助一些就业环境差的企业，减少离 职、跳槽等情况。 ( 3 ) 支持培训 英国对参加受训i 并取得资格证书的失业人员，分别按资格登 记增加失业保险给付。美国规定参加职业培训的失业人员。 可适当延长失业保险给付期。德、意规定参加培训的失业人 员可享受生活补贴( 注册费、书费：交通费等) 二) 、向市场经济转轨的前苏联、东欧国家的失业救济制 度 前苏联、东欧国家在传统的计划经济体制时期，没有建立失业保险 制度。当这些国家从传统的计划经济体制向市场经济体制过渡的过程 中，由于采取急进式转轨方式导致了政局动荡、生产大幅度下降，加上 原来国有企业中大量隐性失业人员公开化。致使前苏联、东欧国家失业 率急剧上升。这些国家纷纷仿效西方，迅速建立了各自的失业救济制度。 之后，由于失业人数的增加和失业时间的延长。各国政府一再审查j 重定领取救济金的原则、时限以及数额。尽管政府支出存在着约束，但 在保护那些岱于国有企业改革而失业的人们的收入方面，却提供了高 度的优先权。 前苏联、东欧国家的失业救济制度有一些共同的特征： 1 ) 、对领取失业救济的资格设置了条件，即在领取失业救济前 有一定时间的就业经历，对此，各国规定不尽相同。保加利 亚、罗马尼亚和波兰的规定是在前一年必须工作6 个月，而 捷克、斯洛伐克，匈牙利，则规定在过去3 4 年中必须工 作一半阱上。阿尔巴尼亚、保加利亚和斯洛伐克还要求救济 者必须是被迫失业。 2 ) 、在救济金水平方面，除了阿尔巴尼亚和波兰以外，各国的 失业救济都同原来的收入和当事人的就业经历相联系。多数 国家最初救济金为原先工资的5 0 _ - 7 5 。然而，在阿尔巴 尼亚失业救济金是固定的，而在波兰，救济金被一律规定为 平均工资的某一比例。 3 ) 、各国对领取失业救济金的时间作出了限制。这项限制是为 了鼓励人们在享受救济金期满之前重新工作。除了罗马尼亚 ( 时限由6 个月延至9 个月) 和保加利亚( 时限由6 个月延 至1 2 个月) 之外，自1 9 9 1 年以来大多数国家的时限都在 缩短。 4 ) 、对于那些无资格里失业救济金的人各国政府组织了社会援 助计划。援助金额取决于对个人经济状况可调查。援助金的 最高额通常与最低工资及养老金相联系。 三、经济体制转轨与我国豹失业保险制度 与大多数实行计划经济体制的社会主义国家一样，在改革以前，我 国没有建立失业保险制度。其主要原因是受? 失业是资本主义的产物”、 “社会主义能够消灭失业”错误理论的影响。在实践中，国家为了消灭 显性失业，以充分就业为目标，实行对劳动力统一分配的就业体制。在 这种体制下，企业几乎没有用工权，被遣接受匿家韵就业指标，丽劳动 者一旦进入企业，就终生享有就业的保障，但无权更换岗位和职业。在 这种情况下，失业保险制度就没有存在的必要。实际上，国家让企业承 担了比失业保障功能更强的就业保障的责任，为职工提供了离与失业救 ， 济的工资收入。这样虽然成功地消除了显性失业问题，但只是将失业隐 蔽在国有企业内部，从而导致了一系列的低效率，曙劳动力资源配置与 再配置过程的低效率，企业内部资源利用的低效率等。( 袁志刚，1 9 9 7 ) 这是我国国有企业效率低下的一个重要原因。 一) 、经济体制转轨初期我国失业保险制度的建立 我国从1 9 7 8 年以来，实行了以市场化为导向的经济体制转轨，整 个体制转轨从两个方面展开：一是在传统的计划经济体制之外发展新型 的市场主导部门，改变传统体制下部门和企业所有制结构单一的状况， 以创造更加充分的竞争环境；二是在传统的计划经济体制部门中逐步地 引入市场机制，使其逐渐的转化为市场主导型经济部门。这两种体制转 轨的战略是相辅相成的，构成了中国渐进式改革的一大特征。同时也使 得我国的经济体制在i 乇时期内处于“双轨制”状态。我国改革的另一个 特征是“避重就轻”，即从容易改革的部分入手。循着这条思路，我国 先以价格改革的手段，形成了产品市场的竞争，然后逐步向以产权改革 的手段的要素市场的建设。这就导致了我国的要素市场( 尤其是劳动力 市场) 建设相对滞后于产品市场的建设。 在经济体制转轨初期，国家对于国有企业实行放权让利的改革。即 企业可以在完成国家下达的计划产量指标后，将超过计划产量的部分在 市场上出售，企业对其利润具有一定的留成权利。在这种情况下，可以 认为企业开始追求幂- l j n 最大化，同时，1 9 8 6 年，我国进行了劳动体制改 革，实行合同用工制度，不再实行就业由国家包下来的政策。计划就业 体制提供的就业保障开始被打破，国有企业职工开始有了失业风险，企 业用工规模的灵活性增强。同年，国务院又颁布了国营企业辞退违纪 职工暂行规定，规定丁企业对违纪职工可以予以辞退除名。这改革 扩大了企业的辞退权，但这一权利的行使仍然是以职工的过失行为为前 提的，企业实际上不能根据生产需要解雇贩己，即浚在有限的辞退权范 围内由于缺乏相应的配套措施，i 4 ：- 多- 企业实际上无法充分行使此权利， 据统计，从1 9 8 6 年1 0 月到1 9 8 9 年l o 月，解除劳动合同原因造成的失 业人员占全国登记失业人员总数的9 1 。被辞退的职工占全国登记失业 人员总数的2 8 为了配合劳动合同制的实行，1 9 8 6 年7 月，国务院 发布了7 7 号文件国营企业职工待业保险暂行规定，标志着我国 失业保险制度的正式建立，这一规定的主要内容是： ( 1 ) 实施范围为：国营企业的职工，非国营企业的职工及机关事业 单位的职工均不包括在内， ( 2 ) 实施对象为：宣告破产企业的职工：濒临破产企业法定整顿期 间被精简的职工：企业终止、解除劳动合同的职工：企业辞退的职工： ( 3 ) 待业基金按全部职工标准工资总额的1 交纳， ( 4 ) 待业保险金的标准为：工龄在5 年以上的最多发给2 4 一卜月的待 业保险金，其中l 1 2 个月，为本人标准工资的6 0 7 5 ，l ：j 2 4 个月为本人标准工资的5 0 ，工龄不足5 年的最多发给1 2 个 月的待业保险金，每月为本人标准工资的6 0 7 5 从1 9 8 6 年到1 9 9 1 年共有4 1 5 万领取了待业保险金，其中2 8 万人 重新就业。 1 9 9 3 年4 月，国务院又颁布实施了国有企业职工待业保险规定。 该规定的实施范围虽然仍确定为国有企业职工，但省、自治区、直辖市 人民政府可根据此规定指定实施办法，实施对象由原来的四种扩大为七 种，即新增了按照国家的规定被撤消、解散企业的职工；按照国家有关 的规定停产整顿企业被精简的职工：依照法律法规规定或按省、自治区、 直辖市人民政府规定享受待业保险的其他职工。企业辞退的职工条中 又增加了除名或开除职工的内容。待业保险资金筹集改为按全部职工工 资总额的0 6 缴纳待业保险金，最多不超过1 。待遇标准改为按当地 民政部门规定的社会救济金额的1 2 0 至01 5 0 ，以后又改为当地最低工 资的6 0 到8 0 发给。 1 9 9 3 年1 1 月1 4 曰党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立 社会主义市场经济体制若干的问题的决定，西明确将劳务市场更名为 劳动力市场，同时将待业保险正名为失业保险。这是劳动经济理论上的 一大突破和发展。此后，有的省市郾将待业保险暂行规定改为失业保险 的办法。 ( 二) 经济体制转轨的深入与失业保险的制度的滞后 1 失业保险基金不足对国有企业的改革的阻碍 随着经济体制的转轨的逐步深入，国有企业的改革进入攻坚阶段。 改革从价格改革转向产权改革，建立现代企业制度已成为国有企业的改 革的方向。这就意味着，国有企业的目标将发生重大变化，追求利润的 最大化成为企业的第一目标。这样企业的劳动力雇佣政策必然要求与利 润目标一致。从一九九五年开始，现代企业制度的试点企业被允许在法 律的许可范围内解雇多余的人员。至此，国有企业的就业制度的改革取 得了一定程度上的突破。可以预计，拥有解雇多余人员的企业的范围会 不断扩大。 同时，随着转轨的深入，国有企业的深层次矛盾逐渐暴露出来，具 体表现在：第一，企业生产能力利用率低，停产半停产企业和下岗职工 较多。第二资金循环不畅，产品积压和资金相互拖欠严熏。第三，企 业生产经营困难加剧，发展后劲严重不足。从1 9 9 6 年起，我国的国有 企业出现了整体亏损的状况，国有经济呈现出严重的困境，面临着全面 的调整。在此过程中，如下环节将涉及到隐性失业的显性化。 ( 1 ) 优化资本结构，中央决定在试点城市中进一步推进“增资、改 造、分流、破产”，必然把企业的部分人员推向劳动力市场。 ( 2 ) 抓大放小工作，即对国有小企业加大调整力度，采取改组、联 合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，隐性失业 必然走向显性化。 ( 3 ) 国有企业在转机建制过程中，加大技术改造的力度。通过引导 企业以新的投入带动设备的更新，提高资本的有机含量，必然提高 一1 2 - 劳动生产率，使富余人员不断增加。 安置企业富余人员一直困扰着国有企业改革。如果依从政府理性， 让冗员继续滞留在企业内部，则必然引起国有企业的生产成本上升；劳 动者效率低下；下岗者的较好待遇导致企业隐性失业人员的增加；国有 企业劳动力的流动不对称现象等问题。( 袁志刚、陆铭1 9 9 7 ) 从而影响 整个国有经济调整的顺利完成。如果依从企业理性，把冗员推向社会， 实现隐性失业完全显性化，由于我国的失业保险基金不足，无法承受如 此众多的失业人员。同时，我国的劳动力市场也不完善，下岗失业人员 难以顺利再就业，从而可能引起社会的震荡。据调查，1 9 9 6 年我国城市 居民有3 4 5 的家庭有成员失业或下岗，并分别给其中4 6 9 和4 5 5 的 家庭造成一定程度或明显的生活水平下降，公众对社会保障的满意状况 由1 9 9 4 年的2 8 9 下降到1 9 9 6 年的2 7 ( 国家体改委社会调查系统， 1 9 9 6 ) 另外影响国有企业释放冗员还来自一些“体制障碍”例如，传统 体制下的低工资、高积累所形成的隐性负债不能得到有效补偿；公有制 经济部门与其他经济部门之间在养老、医疗等保障方面存在着本质差 距：公有制以外的经济部门发展尚不稳定，劳资关系方面存在诸多不规 范问题等。其中以隐性负债的补偿尤甚( 葛延风，1 9 9 8 ) 由于目前我国的失业保险制度正处于建立之中，在法律上没有一个 对“国家之债”( 隐性负债) 补偿闯题的权威界定，因此在政策上没有一 个统一的规定，国家在计划经济体制下又没有为中老龄职工积累失业保 险金。在实践过程中，各地政府、企业按照自己的理解，采取不同的办 法。如沈阳市，某企业采取“买断工龄”的办法，以四到十万元的代价 收买国有企业的职工的身份，以割断下岗职工与企业的劳动关系，整不 雷为探索补偿问题的大胆实验，然而就全国而荟微有一个科学的标准， 没有一套规范的运作，势必会造成新的混乱。 正因为上述问题的存在，国有企业的隐性失业入口显性化的进程一 直比较迟缓a 据统计，1 9 9 7 年9 月末国有企业下岗七百多万人，占国有 t 1 3 企业职工人数约1 0 ( 中国统计年鉴1 9 9 7 ) 离3 0 的国有企业的冗员还 有一段距离。很明显，国家还没有允许国有企业完全释放冗员a 然而， 从总体上考虑，现行的以企业消化冗员为主的思路己越来越让国有企业 难以承受。 首先。让企业消化冗员违背市场经济的企业理性，与企业追求利润 最大化的目标相悖。 其次，继续让国有企业承担过重的就业负担，只会使国有企业在市 场竞争中面临不利的局面，不利于公有制经济的健康发展。 其三，让国有企业消化冗员的思路不仅依赖于整个国民经济的增 长，而且依赖于国有企业确实拥有消化冗员的能力，事实上国有经济的 增长远远落后于其他经济的增长。据统计1 9 9 2 年1 9 9 6 年间，国有 企业的数目基本成下降趋势，工业总产值增长远远低于非国有经济，固 定资产投资增幅也远远低于非国有经济( 见表l 3 、可以推论，国有 企业消化冗员的能力并不强。靠国有企业消化冗员，建立现代企业制度 的目标就会落空。据调查企业经营者对不利于企业发展的外部因素的判 科“社会保墨裂雾黧篡：耋嚣等焉嚣蕊昆i 酣0 0 ) 舔骷黟各类经济类型工业总产值按可比价格计算( 上年为 7 、年份 经济类垂 1 9 9 11 9 9 21 9 9 31 9 9 4 i国有工业 i 岫6 21 1 2 4 01 0 5 7 31 0 6 5 0 l集体工业 1 1 8 4 01 3 9 2 81 3 5 9 61 2 9 8 4 l 城乡个体工业 1 2 5 2 31 5 2 ，s 81 6 7 9 71 6 8 3 4 l 其他经济类型 l s 0 1 11 6 4 8 51 8 6 5 41 8 6 4 5 ( 表1 ) 各种经济成分职工人数( 万人) 年份 1 9 9 11 9 9 21 9 9 31 9 9 4 经济类型、 国有单位1 0 6 6 4 1 0 8 8 91 0 9 2 01 0 8 9 0 城镇集体单位 3 6 2 83 6 2 13 3 9 33 2 1 7 其他经济 2 1 6 0 42 8 1 7 85 3 5 6 97 4 7 4 6 ( 表2 ) 1 4 城镇新就业人口( 万人) 、年份 1 9 9 11 9 9 21 9 9 31 9 9 4 经济类垂 国有单位 3 6 3 03 6 6 93 1 0 02 9 4 0 城镇集体单位 2 7 2 02 1 8 22 0 2 21 8 1 0 其他单位 7 0 07 7 59 8 51 1 5 0 从事个体劳动 6 0 07 3 49 5 o1 2 5 0 ( 覆3 ) 数据来源： 2 、非国有经济的迅猛发展与失业保险范围发展滞后 经济体制改革以来。我国的非国有经济迅猛发展，在非国有经济单 位就业的人员越来越多，引起就业结构的变化。特别是外资企业和私营 企业的发展，出现了完全市场运作的员工群体。1 9 8 6 年建立待业保险 时，这些员工在数量上很少。到1 9 9 6 年，其数量已发展到9 4 2 万人( 中 国统计年鉴1 9 9 7 ) ，从改革的趋势看，其比重还会扩大。 从经济风险的角度看。完全按市场运作的非国有经济单位职工面临 的失业风险较大，而国有经济单位的职工面临的失业风险较小，然而现 实中，非国有经济单位的职工却得不到良好的失业保险，享有失业保险 的囡有经济单位的职工，却是失业风险最小的群体。即“失业保险错位， 这种现象一方面不符合公平原则，使非国有经济单位的职工暴露于失业 风险的侵袭之下；另一方面在一定程度上阻碍了劳动力豹自由流动和就 业体制的改革。 有一种观点认为目前只限于国有企业，失业保险都难以承受，如果 进一步扩大覆盖范围更难办了。实际上，正是由于失业保险仅仅限于国 有企业，才使失业保险金的收缴捉襟见肘。当前的现实悬国有企业整体 不景气。到1 9 9 7 年底拿国独立核算企业亏损额为1 3 4 0 亿元，其中国有 企业亏损7 4 4 亿元约占5 5 5 ( 中国统计年鉴1 9 9 8 ) 而非国有经济状况 好于国有经济，就业需求量大，失业率低，将失业保险的覆盖面由国有 经济单位向非国有经济单位扩展只会对失业保险金收缴有利；同时非国 有经济单位对国有企业冗员的吸纳可使整体失业率下降。目前，我国已 有1 2 个省市失业保险制度覆盖了全部企业职工。( 岳颂东，1 9 9 7 ) 3 失业保险金的筹措方式有待改进和强化 我国失业保险制度建立以来，虽规定了国家、企业、个人三者分担 的实施方向，但在大多数地区实际还是企业一家负担，个人不交纳有关 费用。这应被视为我国失业保险制度的重大缺陷。他一方面使失业保险 金的收缴直接受企业的经营状况好坏的影响。例如近年许多企业因亏损 而拖欠缴费，失业保险金的收缴率不断下降，有些地方已降至5 0 到 6 0 ，另一方面，失业保险的本质特征之一是互济性，劳动者负担一定 的费用是合情合理的。其次国家也只是以税前列支的形式承担责任并 为实质投入也影响到失业保险费用负担的整体格局，远离国家、企业、 个人三者共担的改革目标。此外，由于部分企业缺乏足够的社会保障意 识，在缴纳失业保险金时，或借故资金短缺经营困难而拖欠，或以本 企业无失业人员等为由而拒缴，对此，若不采取一定的措施( 法律的、 经济的等) ，则很难保证资金的筹措。 4 没有严格区分失业保险与失业救济，给付水平较低。 失业保险与失业救济是两种根本不同的失业保障形式，。失业保险遵循 保险原则，强调保险权利与义务的对应，个人投保额与回报额之间存在 着一定的对应关系，多投多得，少投少得不投不得。而失业救济则是政 府对于所有失业人员发放的救济金，只要是失业人员即可领取，领取金 额与本人原就业时的工资、是否缴费无关。而在我国的失业保险制度中， 由于个人没有缴纳保险金，我国的失业保险只有救济功能，导致失业保 险金的给付水平较低。我国的失业保险金的发放一开始规定的标准是按 照职工标准工资的6 0 到7 5 ，后来改为按当地社会救济金额的1 2 0 至0 1 5 0 。有些地方还只能以当地最低生活水平或职工工资的3 0 左右发放， 使得很多失业人员的基本生活难以为继。湖北省1 9 9 7 年失业保险金共 支出2 0 1 4 1 万元，其中失业救济金支出4 9 8 6 万元，当年失业人员8 5 0 9 5 人，平均每人每月4 8 元，根本无法保障基本生活。 5 、失业保险的资金支出不合理 一是管理费用太高，按国外水平管理费支出一般只占基金总支出的 3 n4 ，而我国曾连续几年高达3 0 ，其中不乏超标建楼、购置交通工 具等现象，损害了失业保险基金的正常运作。二是用于扶持失业人员生 产自救和转业训练的支出效率低下，有的地方在兴建失业人员生产自 救和转业训练设臆时，没有进行科学的论证，投资项目效益低下，甚至 造成亏损和破产。三是由于法制不健全，造成失业保险金的挪用和浪费 现象严重。某市失业保险机构从1 9 8 6 年到1 9 9 0 年擅自借基金累计达：9 8 万元，占基金总数的9 5 4 ( 陈红爱、李光1 9 9 4 ) 6 、失业保险基金运作与就业制度脱节 前文已讨论过国有企业现有的就业制度，即增量部分进入较自由 而存量部分的解雇仍受到限制。由于企业排放冗员受到限制，企业实际 上还须为冗员支付工资，甚至再就业费用。而我国目前的失业保险制度 中失业保险金的给付对象并不包括企业内的失业人员下岗职工。这 样就出现了一个问题，即作为失业保险基金主要缴纳者的国有企业却不 能在失业保险制度中得到与其负担相应的好处。由此造成了失业保险基 金筹集的困难，从而。进一步加剧了失业保险基金总量不足的困境，制 约了国有企业隐性失业显性化的过程，企业不能顺利地将隐性失业显性 化，还要为其支付工资和再就业费用，进一步加重了企业的负担。 四、我国失业保险面临的双重任务 从上述可知，现阶段我国的失业保险制度面临着特殊的问题。它不 同于西方发达市场经济国家的失业保险制度在经历了近百年的实践 中，他们的失业保险制度比较完善，其任务只需解决增量问题，即为每 t 7 年的新增失业人1 ：3 提供失业保险金；而我国的失业保险必须在自身尚不 完善的阶段立即为一大批失盐大员的即将转为公开的失业人口的隐性失 业者提供失业保险金，即它不但要解决增量问题，还要解决存量问题， 因而它的任务是双熏的。而我国现有的失业保险金相对于这样一个庞大 的失业入口，可谓杯水车薪。因而，器要开辟新的途径，科学、合理的 解决增量和存量问题所需的失业保险费用。这就是动用国有资产的部分 存量，通过债权和股权的方式，实现转轨中巨额失业保险费用。同时着 手建立新型的常规性失业保险制度。 一) 、过渡性失业保险措施的设计 过渡性失业保险措旌的理论依据，可以用“合同违约理论”来解释。 在计划经济的就业体制下，下国家与企业职工之间形成了一种隐性的“就 业合同”，即由国家承诺保障职工就业，而职工领取低工资，将一部分 劳动所得交给国家。当计划经济体制向市场经济体制转轨时，就业体制 相应发生变化。1 9 8 6 年国务院颁布的国营企业实行劳动合同制暂行规 定标志着我国开始全面推彳亍劳动合同制，这一制度动摇了铁饭碗式的 传统就业制度失业风险随之产生。同年十月，我国建立了国有企业职工 失业保险制度。也就是说，从那时起传统的就业和约解除了国家不 再承担为每个劳动者安排工作的义务：同时新的和约形成了在企业 内，职工与企业签定劳动合同；在企业外，劳动者通过交纳失业保险费 而享有失业期间领取失业保险金的权利。 在这个“就业合同”的解除过程中，作为改革推进者的国家成为实 际的违约方，而国有企业职工成为违约的实际受损方。这就要求在一定 的过渡时期内，对经历过传统就业体制的失业者作出补偿。由于在旧体 制下职工的一部分劳动价