（环境与资源保护法学专业论文）环境公益诉讼制度研究——论环境公益诉讼制度在我国的建立.pdf

摘要 目前，环境公益诉讼制度逐渐成为我国环境法学领域理论研究的热点。环境公益诉讼制 度能够在排除环境侵害、保护环境公共利益的同时，更好地维护公民的生命、健康、财产以 及良好的生活环境等合法权益，是符合现代社会发展需要的种新型环境诉讼形式。在西方 发达国家的立法中，这一制度得到了不同形式地确认和体现，并且在司法实践中被广泛运用。 但是，在我国，环境公益诉讼制度尚属于立法上的“空白地带”。我国传统诉讼法对环境公 共利益的保护功能非常有限，环境公共利益受到侵害时，缺乏有效的法律救济途径，从而导 致环境公共利益得不到有效的保护。同时，这也在一定程度上阻碍了公民环境权的实现，限 制了公民广泛参与环境保护以及对我国环境执法的有效监督。这对我国的环境保护工作以及 实现可持续发展都十分不利。 本论文在介绍环境公益诉讼制度的基本理论以及国内外发展现状的基础上，采用理论分 析、比较分析、实证分析等多种研究方法，运用法学、社会学、哲学等不同学科的多维视角， 从深层次剖析了在我国建立环境公益诉讼制度的必要性。笔者认为通过建立这种新型的诉讼 形式，可以弥补传统法律的不足，完善现行立法中对公民环境权、公众参与制度等的相关规 定；为环境权益，特别是环境公共利益提供及时、有效的司法救济途径；最大限度地实现环 境诉讼的价值目标。 此外，本论文还在借鉴了德国的团体诉讼制度、日本的民众诉讼制度，特别是美国的公 民诉讼制度先进经验的基础上，结合我国具体国情，对于目前状况下，建立适合我国的环境 公益诉讼制度，如何在我国现行法律和诉讼制度的基础上改革，从而可以无需更多的成本投 入，只要充分利用现有的司法资源来设计这个制度提出了一些新思路。笔者主张除将环境公 益诉讼制度纳入国家法律，并将其作为一项基本制度在环境法律规范中加以确认之外，还要 采取一些相应的具体措施来完善该制度，主要包括公民环境权、公众参与制度、原告资格以 及诉讼费用等方面。 关键词：环境公益诉讼公益诉讼公共利益制度研究 未经作看、导卿阅敖。 勿全文公带 a b s t r a c t n o w , t h es y s t e mo f e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t a c t i o ng r a d u a l l yb e c o m e sa h e a tt o p i co nt h et h e o r ys t u d yi nt h es c i e n c ee n v i r o n m e n t a ll a wi nc h i n a t h es y s t e m o fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta c t i o nc a n r e m o v et h ee n v i r o n m e n t a le n d a n g e r m e n t a n dp r o t e c tt h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t ，i nt h es a t n et i m e ，i tc a nm a i n t a i nt h e p e o p l e sl e g a lr i g h to nl i f e ，h e a l t h ，p r o p e r t ya n dg o o d l i v i n ge n v i r o n m e n t ，a n d s oo n i ti san e wf o r mo fe n v i r o n m e n t a lp r o c e e d i n g st h a ti s f i tf o rt h em o d e ms o c i a l d e v e l o p m e n tn e e d i nt h el e g i s l a t i o no fd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h i ss y s t e mi su p h e l d t h r o u g hd i f f e r e n tf o r m sa n dw i d e l yu s e di nt h ej u d i c i a lp r a c t i c e b u ti nc h i n a ，t h e s y s t e mo f e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta c t i o ni sa l s oa “b l a n kz o n e i nt h ep r e s e n t l e g i s l a t i o n t h ep r o t e c t i v e f u n c t i o no fo u rt r a d i t i o n a la c t i o ni sl i m i t e do nt h e e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t w h e nt h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ti sv i o l a t e d ，i t a l w a y sc a n tg e tt h ee f f e c t i v ep r o t e c t i o n b e c a u s eo fl a c k i n gf o rv a l i dr e m e d i e s s i m u l t a n e o u s l y , t h e l a c ki n t e r f e r e sw i t hr e a l i z i n gt h ec i t i z e n s r i g h tt oe n v i r o n m e n t a n dr e s t r i c t sc i t i z e n s t o j o i n i n p r o t e c t i n g e n v i r o n m e n ta n d s u p e r v i s i n g t h e e n v i r o n m e n t 1 a we n f o r c e m e n t i ti s d i s a d v a n t a g e o u sv e r y m u c ho no u r e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h et h e s i si sb a s e do nt h ef u n d a m e n t a lt h e o r ya n dp r e s e n td e v e l o p m e n t s i t u a t i o no f t h es y s t e mo fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t a c t i o n w i t hr e s o r t i n gt oa l l k i n d so fr e s e a r c h w a y s ，f o re x a m p l et h e o r ya n a l y s i s ，c o m p a r i s o na n a l y s i s ， d e m o n s t r a t i o nm a l y s i s ，a n du s i n gt h em u l t i d i s c i p l i n a r yv i s i o no fd i f f e r e n ts u b j e c t s ， s u c ha s l a w , s o c i o l o g y , p h i l o s o p h y , t h i s t h e s i s d e e p l y d i s s e c t st h e n e c e s s i t y o n s e t t i n gu p t h es y s t e mo fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta c t i o ni nc h i n a t h ea u t h o r b e l i e v e st h a tw ec a nr e m e d yt h es h o r to ft r a d i t i o n a ll a w t h r o u g ht h i sn e w f o r mo f a c t i o n i tc a nc o n s u m m a t et h er e l e v a n ts t i p u l a t i o no nc i t i z e n s r i g h tt oe n v i r o n m e n t a n dp a r t i c i p a t i o ni nt h el e g i s l a t i o n ；i t b r i n g st h ei m m e d i a t ea n de f f e c t i v ej u d i c i a l r e m e d i e sf o re n v i r o n m e n t a lb e n e f i t ，e s p e c i a le n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t ；i tw i l l r e a l i z et h ea i mo fm a x i m u ma c t i o n a b l ev a l u e f u r t h e r m o r e ，t h i sp a p e rp u t s f o r w a r dal o to fn e wt r a i no ft h o u g h to n e s t a b l i s h i n gt h es y s t e mo fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t a c t i o ni nc h i n a ，w h i c hi s b a s e do nt h es y s t e mo fc l a s sa c t i o ni ng e r m a n y , t h es y s t e mo f p o p u l a ra c t i o n i n j a p a n 。e s p e c i a lt h es y s t e mo f c i t i z e na c t i o ni na m e r i c aa n dc o m b i n e so u rc o n c r e t e s t a t e s t h ei m p o r t a n c eo ft h e s e t h o u g h t i sh o wt om a k et h es y s t e mf i tf o ro u rp r e s e n t s i t u a t i o na n d d e s i g n i to nt h eb a s eo fo u rp r e s e n tl a wa n da c t i o ns y s t e ma n du s et h e p r e s e n tj u d i c i a l r e s o u r c ew i t h o u tm o r ec o s t b e s i d e so fs t i p u l a t i n gt h i s s y s t e m d e f i n i t e l yi nt h el e g i s l a t i o na n dm a k i n g i tb eab a s i cs y s t e mi nt h ee n v i r o n m e n t a ll a w ，,the a u t h o ra l s og i v e sa d v i c eo nt h eo t h e ra s p e c t sf o re x a m p l et h ec i t i z e n s r i g h tt o e n v i r o n m e n ta n d p a r t i c i p a t i o n ，q u a l i f i c a t i o n so f t h ep l a i n t i f f , e x p e n s eo f p r o c e e d i n g s ， a n ds oo n k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta c t i o np u b l i ci n t e r e s ta c t i o n p u b l i ci n t e r e s ts y s t e ms t u d y 环境公益诉讼制度研究 前言 环境公益诉讼制度实质上就是公益诉讼的一种，是公益诉讼制度在环境法律中的典型适 用。 在古罗马时期就有公益诉讼之说，但当时并没有形成一个系统的理论体系。直到2 0 世 纪，随着自由资本主义过渡到垄断资本主义，社会经济的日益繁荣，高科技的迅速发展，公 害问题不断凸显，为了维护社会公共利益，具有公益色彩的诉讼大量出现，公益诉讼的理论 与实践才引起了人们的广泛关注。作为现代公益诉讼的创始国，美国早在1 8 6 3 年的反欺 骗政府法中就有关于公益诉讼的规定。如今，美国已经形成了健全的公益诉讼制度，特别 是美国环境法中的公民诉讼制度相当完备，多部环境法规都对其有明确的规定。公民提起环 境公益诉讼有法可依，在保护环境方面发挥着重要作用。其他发达国家也相继建立了各种形 式的公益诉讼制度，并应用于包括环境在内的各个领域，如德国、法国的团体诉讼制度，日 本的民众诉讼制度等等。在理论研究方面，很多学者都在著作中支持建立公益诉讼制度，主 张充分发挥私人在保护环境方面的作用，如莫诺卡佩莱蒂的福利国家与接近正义、谷 口安平的程序的正义与诉讼以及田村悦一的居民以及居民团体在法律上的地位和保障 等。 我国对于公益诉讼制度的研究起步较晚，开始于上世纪八十年代末。当时由于社会主义 商品经济的日益发展，改革开放的不断深入，社会关系逐渐复杂化，涉及社会公共利益的新 型纠纷不断出现。这些纠纷对传统的诉讼理论提出了挑战，引起了学者们的关注，一些学者 提出了公益诉讼的观点，如韩志红的新型诉讼经济公益诉讼的理论与实践等。而环 境利益是最典型的公共利益，特别是由于环境的整体性等特殊属性，导致了环境侵权往往都 会损害环境的整体利益。但是由于我国现有的诉讼法注重对私人利益的维护，对于公共利益 的保护存在严重缺陷，很多侵害公共利益的行为都不可诉。随着人们法律意识的增强，尤其 是认识到环境的重要性后，越来越多的人拿起了法律武器为环境公共利益伸张正义。这里有 刘晖奔走十年为“黄山”正名，还有东南大学的教师为保护中山陵园的紫金山而状告国家 行政机关的义举2 环境公益诉讼越来越多地出现在了法庭上。但是这些诉讼绝大多数都 被法院因原告不具备起诉资格或不具有法律上的利害关系而判决原告败诉或驳回原告起诉。 这不能不说是一个遗憾。马克思曾说过：“只有维护公共秩序、公共安全、公共利益，才能 有自己的利益。”3 那么公共利益得不到维护，我们每一个社会成员的自身利益又有何保障 昵? 本论文针对目前我国公益诉讼制度在法律上的空白以及现行法律在环境公共利益保护 东北林业大学硕十学位论文 方面存在的问题，从环境法这个新视角，提出了在我国建立环境公益诉讼制度的新观点以及 具体实践中的一些构想，望能起到定的理论指导作用。 环境公益诉讼制度在维护社会公共利益、保护环境以及实现可持续发展方面具有重要的 价值和现实意义，虽然我国目前的国情和公民素质等诸多方面对建立这- n 度存在很多障 碍，但是“凡是符合最大多数人的根本利益，受到广大人民拥护的事情，不论前进的道路，l 还有多少困难，一定会得到成功。”4 一 堡茎竺笙塑鲨鱼! 壁婴壅 - _ - 。_ 。_ _ 。- 。 _ _ _ _ 。r - - - - _ - - 。- 。- _ _ _ 。1 一 1解读环境公益诉讼制度 1 1 关于公益诉讼 环境公益诉讼是近年来产生的一种新的诉讼形式，究其本质，可以说它就是公益诉讼的 一种，是公益诉讼制度在环境法领域的典型适用。因此，要研究环境公益诉讼制度，必须从 公益诉讼入手。 顾名思义，公益诉讼就是为了维护国家、社会的公共利益而进行的诉讼。与以往传统的 诉讼形式不同，公益诉讼所追求的目标是整个社会的公平与公正，而并不是或不仅仅是要实 现个体的权益。这也使得很多人对这种诉讼形式不理解，认为又不是自己的利益受到损害何 必那么积极，不说浪费时间、精力，还要自己掏腰包! 那么，为什么进行公益诉讼要付出这 么大的代价，还有人这样做呢? 那些进行公益诉讼的人所维护的这个“公共利益”究竟是怎 样的一种利益形式，究竟有什么“魅力”可以让社会上越来越多的人为它拿起法律武器讨公 道呢? 现在，我们就来认识一下公共利益。 公共利益是利益的一种类型，它与私人利益是利益分类中关系最复杂的。利益 ( i n t e r e s t ) ，是人们一切活动的驱动力或最终的归宿。马克思曾说过：“人们奋斗所争取的 一切，都同他们的利益有关。”5 在我国的辞源中，“利益”就是好处或功用，是指能满 足人们物质或精神需要的事物。6 新华字典中的释义是与“害”相反，即好处。7 牛津 法律大辞典对其所下的定义是“个人或个人的集团寻求得到满足和保护的权利请求、要求、 愿望或需求。”8 综合上述解释，我们不难总结出，“利益”，就是能够满足人的某种需要的某 些社会条件，是人基于自身需求对社会条件的选取。9 利益是一种客观存在，不会因人需要 的主观意志而转移，但它又是由人来自主追寻并选择的。利益是权利的重瑟要素，权利的成 立就是为了保护某种利益；并且权利的实施目的是由利益来指示的，人们行使权利就是以实 现某种利益为动机的。因此，利益是法学中的一个重要范畴。所有法律的产生和存在都是为 了社会上的某种利益，其目的就是要实现个人利益与社会利益的平衡。此外，利益是多元的， 按照不同的标准可以做出不同的划分：依主体不同，利益可以分为个人利益、集体利益、国 家利益：按性质角度不同，分为私人利益、公共利益；依据利益与主体关系的密切程度，还 可以分为直接利益、间接利益以及其它利益，等等。 公共利益( p u b l i ci n t e r e s t ) ，是与私人利益相对而言的，是不确定的多数人的利益。 由于公共利益的主体不确定，又没有明确的、具体的利益内容，所以公共利益的概念亦是抽 象且不确定的，在理论界中存在很多不同的观点。有学者认为公共利益是公众对存在状态的 愿望和需要；”也有人认为公共利益是为某个民族、国家、阶级、集团所共同享有的政治经 东北林业大学硕士学位论文 济利益；“还有人认为公共利益是普遍性的个体利益和社会共同体的利益的有机统一，“等等。 但是，我国学者普遍认为公共利益应包含国家公共利益和社会公共利益两层含义。本文仅就 社会公共利益进行论述。公共利益具有整体性和普遍性的特点，它与私人利益是一般与个别、 普遍与特殊、共性与个性的关系。公共利益作为一般的、普通的和具有共性特点的社会利益， 常常寓于作为个别的、特殊的和具有个性特点的私人利益之中：同时，私人利益又体现着社 会利益的要求，是社会利益在各个个别人身上的利益表现，并且会受到社会利益的制约。因 此，社会利益是反映在私人利益之中的一般的、相对稳定的、不断重复的东西，是人的最强 大的利益基础。但是，社会利益并不是简单地存在于私人利益之中，或是私人利益的简单相 加，而是要借助于私人利益以不同的形式和不同强度表现出来。 根据上文论述，公共利益与私人利益是一种辩证统一的关系。也就是说，它们是可以相 互转化的。首先，公共利益可以转化为私人利益。因为公共利益在被法律确认为法定权力后， 即被具体化，再经由社会中具体的个人、法人或组织依法行使，这时公共利益就转化成了私 益的形式。其次，私人利益也可以转化为公共利益。当私人利益受到侵害，并且这种侵害引 起了公众舆论的广泛关注时，就使受到侵害的私人利益成为了具有普遍性的社会现象的一个 典型代表。如果该私人利益得不到保障就会影响社会公益，从而使私益具有了公共利益的性 质。而公共利益与私人利益的这种辩证关系决定了二者相互依存、相互影响、不可分割，绝 不能肯定并重视一方而否定和忽视另一方。我们曾经有过这方面的历史教训。在计划经济时 代，我们追求“一大二公”，片面强调国家利益、集体利益，弱化个人利益等私益，将公共利 益作为衡量一切的标准，让公共利益完全吞没了私人利益，使得私人利益、个人权利得不到 有效保护。但是社会并没有因此而迅速发展，反而社会政治、经济受到严重破坏，甚至呈现 衰退的现象，社会公共利益严重受损。鉴于这种教训，改革开放以来，私人利益逐渐受到重 视，再加上市场经济体制改革进一步调整了公益与私益的关系，使得尊重和保护私益成为了 社会主流。私人利益地位的提升较之以往公共利益吞没私人利益固然值得肯定，是社会的一 种进步，但是由于我们过渡推崇私益，又忽视了公共利益，导致了“公益危机”同益严重。 环境污染，生态的严重破坏，假冒伪劣等社会公害现象日甚一同。这又使得人们开始认识到 只有维护社会的公共利益，才能有自己的利益，社会因此重新呼唤公益意识，对公共利益的 维护再次成为热点。说到这里也就足以解答上文中提到的疑问了，可以说如今公益诉讼的大 量出现正是社会进步以及人们对公共利益与私人利益关系的深入了解、公盏意识和法律意识 不断加强的结果。 而且，我国立法也很重视对社会公共利益的保护。在我国现行法律中，“公共利益”是 一个常见的法律范畴。国家的根本大法宪法第5 l 条规定：中华人民共和国公民在行使 自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。 4 环境公益诉讼制度研究 明确地指出私人利益的实现是以不损害公共利益等合法利益为前提的。刑法第2 0 条第1 款规定：为了国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法 侵害，而采取的制止不法侵害的行为，对不法侵害人造成损害的，属于正当防卫，不负刑事 责任。这就将阻止侵害公共利益的行为作为正当防卫行为的一种免除刑事责任。民法通则 第7 条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰 乱社会经济秩序。民事诉讼法第2 1 7 条第3 款规定：人民法院认定执行该裁决违背社会 公共利益的，裁定不予执行。相关的法律条文还有很多，这里不再赘述。上述几个例子已足 以说明法律对“公共利益”的认同。而公共利益也是立法、执法的一个依据，是个人的行为 准则，必须得到有效的保护。但是仍然必须指出，我国传统法律以及我国目前的法律对公共 利益的保护还有很多不足，特别是在对公共利益的救济方面存在有较大缺陷。对于私人利益 的救济，法律一般都作了较为详细的规定，私益受损害的个体成员可以依据具体的诉讼法律 规定，通过相应的法律程序保护自己的合法权益；而对于公共利益的救济途径，诉讼法的相 关规定却都很笼统，并且现行法律规定国家是公共利益的唯一诉讼主体，一般都是由国家机 关代表国家通过公权力行使维护公共利益的诉权，其他人( 包括公民、法人和社会组织) 都 没有进行公益诉讼的起诉资格。这种诉讼模式在当今社会对保护社会公共利益十分不利，随 着涉及公共利益的诉讼要求的越来越多，公益诉讼逐渐成为法学界讨论的热点问题。 公益诉讼最早出现于古罗马时代。主要是由于古罗马时的国家机构不健全，单纯依靠国 家机关、官员的力量维护国家、社会的公共利益远远不够，所以在古罗马的程式诉讼中，规 定市民可以代表社会集体起诉以维护公共利益。可以说这是法律最早授予公民公益诉讼的诉 权。但在当时，对公益诉讼的理论研究还很少，没有形成个完整的理论体系。随着社会的 发展，公益诉讼越来越为人们所关注，它也越来越多地出现在西方一些国家的立法中。这里 要说明点，公益诉讼不同于公诉，公诉是国家检察机关代表国家对犯罪行为人提起诉讼以 追究其刑事法律责任的诉讼形式；而公益诉讼( p u b l i ci n t e r e s ta c t i o n ) 是相对于私益诉 讼而言的，是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯国家利益、 社会公共利益的行为，有权向法院提起诉讼，由法院依法追究违法者法律责任的行为规范。 也就是说，公益诉讼是法院在当事人及其他参与入的参加下，按照法定程序，依法对于个人 或组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的 活动。“从公益诉讼的概念中我们可以得出这样的结论，公益诉讼是既可以由国家授权的检 察机关或行政机关代表国家提起，也是可以由个人以利害关系人或社会集体的名义提起的诉 讼制度。意大利罗马法学家彼德罗彭梵得就曾指出：“人们称那些为维护公共利益而设置 的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害( 即便只是私人利益受 损) 的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。”“与传统的私益诉讼相比，公益诉讼具有 东北林业人学硕士学位论文 以下特征：第一，公益诉讼的目的是为了保护社会公共利益。它可以在定程度上制止权力 的滥用，保护社会中每一个个体成员的合法权益，促进整个社会的稳定和发展。第二，公益 诉讼涉及的利害关系具有不特定性和广泛性。传统诉讼必须以特定主体的合法权益受到侵害 并且损害事实已经发生为前提，而公益诉讼则无此限制。第三，提起公益诉讼的原告与案件 不一定有直接利害关系。无论自身的权益是否受到损害，任何人均有权为受到侵犯的公共利 益要求司法救济。正是因为公益诉讼具有这些私益诉讼无法比拟的特点，所以公益诉讼的建 立是符合社会发展要求的。 现代社会，社会文明不断进步，政治经济与高科技技术突飞猛进的发展，人与人之间的 联系日益普遍、频繁而又复杂，社会公共关系较之以往任何时候都更为纷繁复杂，社会公共 利益作为一种独立的利益形式也就日益突出。当随之而来的公害问题越来越为人们所重视， 私人为了维护公共利益而提起的诉讼不断增加，建立并完善公益诉讼制度的呼声也越来越 高。虽然我国法律很重视对公共利益的保护，但是我国目前并未建立公益诉讼制度，宪法 中也只是原则性地规定国家权力属于人民，人民有权依法行使权力管理国家事务；公共财产 不可侵犯：国家禁止任何扰乱社会经济秩序的行为，等等。由于法律没有对公民实现这些权 利的具体途径和相应的司法保障明确规定，就使得权力形同虚设。“无救济即无权利”，当社 会中的环境公害、产品质量侵权等涉及公共利益的社会问题层出不穷，具有公益色彩的新型 诉讼的大量出现，而我国现有的法律制度存在缺陷，对公共利益的保护缺位，在这种有诉的 利益迫切需要法律救济的情况下，在我国建立公益诉讼制度就成为公共利益受到侵害时可以 诉诸法律寻求司法救济的必由之路。公益诉讼是一种理想的民治方式，是对现有司法资源的 合理利用。它具有开放性和民主性，能为公民充分参与国家事务的管理提供了新的途径：它 可以弥补了传统法律公民参与权、监督权缺乏操作性的不足，为公民参与权的实现提供有效 的司法保障，是社会主义民主在诉讼中的表现；它会使社会主义民主在诉讼领域制度化、法 律化，从而促进整个社会的发展。 1 2 环境公益诉讼 1 2 1 环境公益诉讼的基本理论 所谓环境公益诉讼制度( s y s t e mo fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s ta c t i o n ) ，就是 指当环境作为一种公共利益受到直接或间接损害时，允许公众( 包括公民个人、集体、社会 团体等) 作为环境公共利益的代表人，对侵权行为人提起环境民事、环境行政或者环境刑事 诉讼的诉讼制度。相对于传统的环境诉讼往往只是要通过诉讼保护社会个体成员的环境利益 这种私益诉讼形式，环境公盏诉讼与之最大的区别就是以保护环境公共利益为目的。作为 环境公益诉讼制度研究 种新型韵诉讼形式，环境公益诉讼主要具有以下特征：第一，环境公益诉讼是要维护衽会的 环境公共利益。它是通过允许社会中的个体依法行使诉讼权利，以个体的名义代表自身或社 会整体实现保护整个社会环境公共利益的权利。第二，环境公益诉讼的原告可以是与环境侵 害后果无直接利害关系的任何组织和个人。也就是说，只要环境违法者的环境侵权行为侵害 了环境公共利益，给不特定多数人或社会的环境合法权益造成了损害，任何组织和个人都有 权代表社会提起诉讼，并不以与损害事实有直接利害关系为诉讼前提。第三，环境公益诉讼 的前提既可以是环境违法行为已经造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害，只是 存在潜在的损害，有发生损害的可能。这里对于环境侵权的成立采用的是“行为说”，只要 有环境违法行为发生，无论是否产生损害结果，都可进行环境公益诉讼。 环境公益诉讼制度的产生是社会发展的结果。“随着现代社会的复杂化，单单一个行动 就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生，其结果使得传统的把一个诉讼案 仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完备。比方说，企业往湖泊河流里排放 工业废物，就会危害渴望享用清净用水的居民。这种受害的可能性已成为当今这个时代的一 大特征。”“人类文明发展到今天，我们应该为社会的进步而自豪。但是，我们不能忽略进步 同时所产生的负面影响。在距离我们并不遥远的上一个世纪，“人类中心主义”指引着我们 肆无忌惮地向自然环境索取物质和能量，享受着工业革命的成果却漠视它带来的环境污染与 环境危害，导致全球范围内出现严重危窖人类的环境危机。就在我们已经认识到环境的重要 性，强调环境保护之后，由于环保与经济发展的矛盾，又使得人们为了经济效益而放任了污 染，舍弃了环境利益。环境具有整体性，属于社会成员麸同所有，这就决定了环境侵权行为 的公害性，即侵权行为人只要实施了环境侵权行为，侵犯了某一个社会成员或者某一地区的 环境权益，就意味着他对整个社会环境权的侵犯以及对环境公共利益的侵害。而随着人们环 境意识的不断增强，保护环境公共利益的要求日益强烈，越来越多的人自发地为受到损害的 环境公共利益寻求救济，涉及环境公共利益的公益诉讼就产生并且不断频繁出现。 1 2 2 我国环境公益诉讼的失缺 作为一种新型的诉讼形式，环境公益诉讼对传统法律的有关规定提出了挑战。传统法律 一般侧重于对私益的保护，对原告资格、举证责任等具体的诉讼程序有严格的限制规定，不 利于公众进行针对环境公共利益的环境诉讼，使环境公共利益缺乏有效的法律救济途径。这 种情况下，西方一些发达国家纷纷建立了环境公益诉讼制度，比如美国的公民诉讼、德国的 团体诉讼、同本的民众诉讼等等。这些制度的建立改变了传统的诉讼模式，为公众充分的参 与环保，保护环境公共利益开辟了道路。我国对于环境公益诉讼的理论研究冈l j 刚起步，在法 东北林业大学硕士学位论文 律上还是一个空白。而且，我国的环境保护法律规范存在很多不足，相关的法律规定对于公 共利益特别是环境公共利益的规定也不全面，法律对环境公共利益的保护缺位，致使实践中 环境公共利益一旦受损得不到及时有效的救济。特别是我国的环境法律体系中以环境实体法 为主，对环境诉讼没有专门的规定，要参照相应的刑事、民事、行政诉讼法律规范。而这些 法律规范都采用“直接利害关系说”，对于起诉资格有严格规定，必须是与侵权行为有直接 利害关系，而环境危害往往又有间接性和潜伏性的特点，使许多受到间接损害的主体不具备 起诉条件得不到有效的法律救济。此外，根据这些传统诉讼法的规定，环境公共利益受到损 害时只有国家检察机关和行政机关有起诉资格，这些机关为了本地区的经济发展，追求短期 的经济利益，自身的财政收入，漠视环境污染与资源破坏，甚至有些环境侵权就是这些政府 部门滥用职权、徇私舞弊的行为，此时，没有其他的适格主体能够代表受损害的环境公共利 益进行诉讼寻求法律救济。尤其是近几年来，出现了很多行政机关的合法行政行为却造成了 环境危害的情况，依据现行的行政诉讼法，对行政机关的合法行政行为是不可诉的，只 能放任环境公共利益被侵犯，身边的绿色越来越少。对于这些现实生活中的大量的环境公共 利益受到侵犯而得不到司法救济的情况，在我国建立环境公益诉讼制度是必要的。而且环境 公益诉讼制度是一种十分经济的诉讼形式，它只是在现有诉讼制度的基础上的一种发展，而 不是制度创新，只要利用现有的司法资源即可，不需要付出过多的成本，所以环境公益诉讼 制度在我国建立是可行的。 环境公益诉讼制度研究 2 国外环境公益诉讼制度的理论与实践 2 1美国的公民诉讼制度 美国是现代公益诉讼制度的创始国，早在1 8 6 3 年，美国的反欺骗政府法中就规定 任何公民或公司有权以美国联邦政府的名义控告欺骗美国政府索取钱财的行为，并可在胜诉 后分得一部分罚金。在此之后的谢尔曼反托拉斯法案、克莱顿法等多部法律也均对公 益诉讼的内容作了相关规定。如今，美国已经形成健全的公益诉讼制度，适用公益诉讼审理 的案件范围广泛，包括诸如反垄断法、程序法、环境法等等。在美国的环境法中关于环境公 益诉讼已经形成了一套完备的制度，公民提起环境公益诉讼有法可依。“公民诉讼权在美国 被视为一项禁止权( 即禁止非法排污权) 或强制措施；公民则被视为私人检察官，与 政府的职能相对应而存在，在实施环境法规中发挥着重要作用。”“ 美国环境法上的公民诉讼( c i t i z e na c t i o n ) 制度，就是指公民依法可以就政府或企业 违反法定环境保护义务、污染环境的行为或主管机关没有履行法定职责的行为提起诉讼。这 种公民诉讼制度是通过个案的救济来督促政府或企业采取公益的法定行为以保护公众的环 境利益，因此它在性质上就是一种环境公益诉讼。美国环境法中有关公民诉讼的条款最早出 现在1 9 7 0 年的清洁空气法中，该法规定“任何人均可以提起诉讼”，对公民的起诉资格 没有作任何限制。尔后订立的一系列环境保护法律中，也都有关于公民诉讼的规定。1 9 7 2 年的清洁水法允许公民或各十i , i 对任何被指控为违反清洁水法的人提起诉讼。其他诸 如1 9 7 2 年的海洋倾废法、噪声控制法，1 9 7 3 年的濒危物种法，1 9 7 6 年的安全吸 用水法、资源保护与恢复法，1 9 7 7 年的有毒物质控制法等单项环境法规都有类似的 规定，公民对非法排污者和未执行环境法规的政府部门可以依法提起公民诉讼，从而保护环 境公共利益，促进和监督环境法令的执行。公民诉讼制度与大陆法系的团体诉讼不同，它具 有以下几个特点：第一，关于诉讼理由。公民诉讼制度对诉讼理由有严格的规定，要求以污 染源为被告的公民诉讼必须以环境管理机关、各企事业单位违反法定的污染防治义务为起诉 理由。第二，诉讼的目的和功能。公民诉讼的目的不只是为了个案的解决，而是要保护公众 整体的环境利益，并且督促政府、企业积极采取促进公益的法定行为。因此其功能也不仅仅 是弥补社会中某一个成员的损害，更重要的是要保障国会通过的各项环境公共政策的实施， 保护环境公共利益。第三，适用范围方面，公民诉讼仅适用于环境保护法中。美国的公民诉 讼制度的建立具有重要意义。环境利益是最典型的社会公共利益，受到侵害时往往是个人利 益受损较小而环境整体受害较大，传统理论认为保护环境公共利益只是政府的责任，公民只 能就自己的环境利益主张权利和寻求保护，使得环境公共利益在受到政府侵害或是政府对于 9 东北林业大学硕士学位论文 环境的损害漠视不理时，无人能管。公民诉讼可以通过诉讼获得司法支持，有效地制止环境 违法行为，保护环境维护公民的环境权益；通过公民诉讼能够督促联邦环境保护部门和各州 执行其法定义务，从而加强政府的环境管理；随着环境纠纷的增多，不断增加的公民诉讼也 可以推动法院针对判例做出司法解释，减少人们对法律条文的争议，弥补法律漏洞，促进环 境法制的发展和完善。 美国的公民诉讼制度是在美国环境法相关理论的发展上建立的。首先，它以“公尹售托 说”作为理论基础。6 0 年代，美国展开了一场关于环境权的大讨论，密执安大学教授约瑟 夫萨克斯在他著名的论文为环境辩护中，提出了环境的“共有说”和“公共委托说”。 他认为环境资源是全体国民的“共享资源”、“公共财产”，任何人不能任意占有、支配、损 害。国家只是作为全体共有人的委托代理人，对环境这一“共有财产”进行合理支配和保护， 因此必须对全体国民负责，不得滥用委托权。”如果国家机关不适当行使管理权限，公民可 以基于信托者的立场对公共信托的行为提起诉讼，要求其更正违法行为。公共信托理论提出 了扩大公民参加国家环境管理的重要性，为公民实施“信托者”的权利环境权开辟了道 路。其次，环境权理论的发展。环境权理论主张所有公民均应享有良好的自然环境且健康生 活的权利。美国的国家环境政策法规定“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同 时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献”。美国伊利诺斯州宪法规定，“每个人都 享有对于有利健康的环境的权利，每个人都可以按照立法以法律规定了合理限制和管理的适 当的法律程序对任何一方，不论其是政府还是个人，执行这项权利。”美国环境法律关于环 境权的规定还有很多，通过这些法律赋予了国民法定的环境权，公民就获得了环境诉讼主体 的资格，当政府和企业行使或参与破坏环境的行为时，公民可以依法以环境权受侵害为由， 向法院起诉。 美国的公民诉讼制度主要包含以下内容：一，关于原告资格。原告资格问题是公民诉讼 制度的主要内容。美国传统法律采用“法律上的权利说”，法院在判案时以原告法律上被保 护的权利正在遭受损害为受理标准。随着环境公益案件的增加，法院改变了旧的学说，将“实 际上的损害”作为新的审判标准。之后美国最高法院通过四个判例，即山岭俱乐部诉莫顿” 一案、合众国诉学生反对管理机构诉讼程序”一案、杜克电力公司诉卡罗莱纳州环境研究集 团公司“一案和卢汉诉全国野生动物联合会”一案，确立了公民诉讼制度原告资格的标准 任何个人、团体包括企业、州政府都可以提起以保护环境公共利益为目的的环境诉讼。二， 公民诉讼的限制条件。鉴于环境法律对公民诉讼制度原告资格的扩大，为了避免实践中出现 滥诉的现象，浪费司法资源，法律对公民诉讼作了一些限制规定。如：公民诉讼的对象如果 是政府部1 t n 只能针对其违法行为或义务以及滥用权力的行为诉讼；当政府已经开始并且积 极诉诸法律采取措施要求污染者履行法定义务时，不得提起公民诉讼；除了有关有毒性污染 0 环境公益诉讼制度研究 或紧急事件外，诉讼提起前必须告知将成为被告的污染者或主管机关，并且必须在告知后六 十嗣才能起诉。三，救济措施。包括：禁止令，即法院依法定授权发布禁止令，以停止污染 行为或要求主管机关采取具体措施履行法定义务：不需要发布禁止令时可以采取相关补救 措施，如通过颁发许可证等来实现国家环保政策；另外，还可以处以罚款。四，诉讼费用的 承担。作为一一种公益活动，美国法律规定公民诉讼中的诉讼费用由占优势或主要占优势的当 事入承担，减轻公民作为原告的负担，从而鼓励公众参与公民诉讼、监督执法。 2 2 德国的团体诉讼制度 德国的团体诉讼( c l a s sa c t i o n ) 制度，是指有权利能力的公益团体，基于团体法人自 己的实体权利，依照法律规定，得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命 令他人终止或撤销其行为的特别诉讼制度”。团体诉讼是处理社会多数成员利益受侵犯时的 一种特别的诉讼形式。德国法律赋予具有公益性质的社会团体以代表公共利益的众多主体实 施诉讼的权利，由它提起以保护公共利益为目的的诉讼。德国法院对团体诉讼倾向于一种比 较保守的态度，仅仅在几个特定的法律领域内赋予团体以团体名义起诉的权利，其中就包括 环境法。 德国环境法中的团体诉讼是解决环境群体性纠纷的一种方式，但其本质并不是群体性诉 讼，而是环境公益诉讼的一种，被广泛应用于涉及环境公共利益的诉讼中。这种团体诉讼在 性质上属于诉讼信托，即由法律授予社会中的具有公益性质的环保团体诉讼实施权，出该环 保团体为环境权益受到侵害的当事人起诉。这种“信托”是指通过法律的授权，将社会中的 环保团体作为社会全体成员在环境公共利益受侵害时的法定代言人，该团体可以无需团员的 选任，以自己的名义独立地不受次数限制地进行环境公益诉讼。也就是直接将能代表社会成 员环境和益的法定环保团体作为环境公益诉权的实施者。必须指出的是，这种公益性质的环 保团体在团体诉讼中只能以原告的身份参与诉讼。它的优势就在于它能在环境权益受到侵 害，社会不特定的多数成员的环境利益随之受损的情形下，比较有效地实现司法救济，克服 受害人单独进行环境诉讼举证方面、经济方面的团难，以及难以胜诉的弊端。 在德国的环境保护法律规范中，联邦原子能法、联邦水道法、联邦公害防治法 等，都规定大型污染性设施或核电场的设立，“每个人”均有权参与相应的许可程序或计划 裁决程序，不以其权力受该计划侵害为限，也就是每个社会成员均依法有权参与这种公共参 与程序。“这种环境诉讼不以原告受到直接的实际损害为要件，而是完全为了保护环境公共 利益为目的的一种客观诉讼。德国的团体诉讼的原告一般只能提起确认之诉或变更之诉，主 要是不作为请求之诉，而无权行使损害赔偿请求权。团体诉讼的判决效力具有扩张性，团体 东北林业大学硕士学位论文 备成员均可引用该团体的胜诉判决。 2 3 日本的民众诉讼制度 在f j 本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合 法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格 提起的诉讼。”由于这种诉讼形式是以与自己法律上的利益无关为起诉要件，所以只限于法 律有明确规定才能提起。r 本现行法律中承认的民众诉讼有关于公职选举的