（环境与资源保护法学专业论文）土地环境治理激励机制研究——以土地产权制度为中心.pdf

独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成 果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研 究成果，也不包含获得 西南政法大学西南政法大学 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。 学位论文作者签名： 签字日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 西南政法大学西南政法大学 有关保留、使用学位论文的规定。特授权 西南政法大学西南政法大学 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机 构送交论文的复印件和磁盘。 （保密的学位论文在解密后适用本授权说明） 学位论文作者签名： 导师签名： 签字日期： 年 月 日 签字日期： 年 月 日 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 土地环境治理激励机制研究 research on the governance incentives of land environmental 作 者 姓 名： 王 宏 指 导 教 师： 张 怡 西 南 政 法 大 学 southwest university of political science and law 1 内容摘要 土地是人类赖以生存的基本条件， 也是最为珍贵、 不可再生和不可替代的生产资料。 我国土地资源原生环境由于人口压力与现存的诸多问题已变得异常严峻，并且由于“公 地的悲剧”的急剧上演，转而引发我国土地资源次生问题的发生，而这一切的症结是土 地产权制度的缺陷所致，因此，土地产权制度的更新就是必然的趋势。总而言之，在中 国既有的社会制度层面下，土地的私有化是有所限制的，政府规制虽然说也能取得一定 程度的优化，但也终究不能抵御土地环境恶化的急剧提升。因此土地产权制度的创新势 成必然，这种创新应以保护土地资源的良好有序利用为基础，尝试土地产权制度的局部 微调为手段，逐步达成一种有利于环境、有利于生态、有利于经济的新型土地产权制度。 就目前中国土地的生态环境状况而言，这种做法不但是迫在眉睫而且也应该是众望所归 的。 在对土地产权制度与土地环境保护之间的逻辑联系的系统梳理中， 我认为现有的土 地产权制度缺陷导致了环境恶化的加剧，所以急需完善我国的现行土地产权制度。在第 一部分中，提出了主要研究对象：土地环境治理激励机制，并分别阐述了研究的目的、 思路与方法。 第二部分分析了我国土地环境之现状以及现行土地产权制度， 首先对土地的相关概 念进行了界定，然后分别描述了我国的原生土地问题以及次生土地问题，最后在分析我 国现行法律体系下的土地产权制度，主要为土地产权制度中的两个方面，即土地所有权 制度以及土地使用权制度。 第三部分主要阐述我国现行土地产权制度与土地环境恶化二者之间的逻辑联系， 即 我国现行土地产权制度的缺陷导致土地环境之恶化。 我国土地产权制度还较不完善且存 在较多的缺陷，加之我国土地产权的所有制制度，可判定我国的土地富具“公地”特色。 由于我国土地具有“公地”之色彩，不管从经济学还是社会学等学科考量，那么也将无 可避免地导致“公地的悲剧”。 第四部分为寻求土地环境良性发展之路径分析，就这一部分而言，主要分析土地产 权制度的局部微调、环境治理者受益、土地资源治理激励机制之先位遵循原则等三条路 径的必要性、正义性。 2 第五部分提出建构以土地产权为中心之激励机制，其中首先阐述的是微调土地产 权，提高土地所有权人或土地使用权人保护土地的积极性；第二，阐述确定土地治理者 的产权利益分配，土地治理者可以基于治理行为获得土地耕作权、宅基地使用权、地役 权的优先设立权、土地产权制度之经济激励等。最后主要提出的激励机制也是对于政府 的一种限制，即土地征收必须遵守严格程序。 第六部分，通过以上各个部分的相关论述，总结了解决我国土地环境问题的几条路 径，也就是以土地产权制度为中心的激励机制。 关键词关键词：土地；环境治理；土地产权制度；激励机制 3 abstract land is the basic human survival conditions, is the most precious non-renewable and irreplaceable means of production. the article seeks to resolve the land problem to find the path is extremely important significance. my native land resources because of population pressure on the environment with the existing problems have become unusually severe, and because of the tragedy of the commons the dramatically staged, in turn trigger a secondary problem of land resources, our countrys happened, but the crux of all this are the land defects caused by the property rights system, such being the case, land property rights system is the inevitable trend update. in short, both in chinas social system level, the privatization of the land are somewhat limited, although government regulation can also obtain a certain degree of optimization, but eventually the land should not resist the rapid deterioration of the environment of upgrading. therefore the update of land property rights system is bound to become inevitable, this update should be to protect the land resources for the orderly development of a good foundation to try to land property rights system as a means to fine-tune the local, and gradually reached a favorable environment conducive to the ecological, there is conducive to new economy of land property rights system. chinese land on the current ecological and environmental conditions, this practice is not only imminent but also should be welcome. based on the land property rights system of environmental protection and land links between the logic of the system sorted. our country consider the existing land property rights system defects led to the deterioration of the environment intensifies, so necessary to improve our countrys current land property rights system. in this paper, the structure is divided into six parts, partfor the introduction, this section leads to the main research object of this article: land environmental governance incentives. and separately described the purpose,ideas,methods of this study. part analyzes the status of the land environment, as well as the current land property rights system, first of all the related concepts of land have been defined, then describe our countrys native land, as well as secondary land problem, and finally the analysis of our country under the existing legal system land property rights system, mainly for land property rights system in two aspects, that is, land-tenure systems and land use rights system. part of our country mainly on the current land ownership system and the environmental degradation of land between the two logical links, that is, chinas current land ownership 4 system deficiencies resulting from the deterioration of the environment. chinas land property rights system has more than imperfect deficiencies, combined with our countrys ownership of land property rights system, can determine our country a land rich commons characteristics. land because of our country have a commons of color, no matter from such disciplines as economics or sociology considerations, then it will inevitably lead to the tragedy of the commons. part iv is divided into the search for the sound development of the land environment of the path analysis, on this part, the main analysis of land property rights system of the local fine-tuning, environmental governance benefit, land resources management incentive mechanism of the first 3-bit path to follow the principle of necessity justice. construction of the part v of land property rights as the center of the incentive mechanism, one of the first fine-tuning are set out in the land property rights, improve land ownership or land use right person to protect the enthusiasm of the land; secondly, those who set out to determine the property rights of land control the distribution of benefits land management will be able to act based on the governance of access to land cultivation rights, homestead right to use easements to establish the right priorities, land property rights system and other economic incentives. finally the main incentive mechanism proposed by the government is also a limitation that the land acquisition must comply with strict procedures. part vi for the conclusion, through the various parts of the relevance of the above discussion, summed up the solution to environmental problems our country the land of several paths, it is based on land property rights system as the center of the incentive mechanism. key words： land； environment governance； land property rights system； incentive mechanisms 5 目 录 内容内容摘要摘要1 abstract3 引引 言言1 （一）研究的目的及意义1 （二）研究的思路1 （三）研究的方法2 一、我国土地环境现状与现行土地产权制度分析一、我国土地环境现状与现行土地产权制度分析3 （一）我国土地环境问题之现状分析3 （二）我国现行法律体系下之土地产权制度6 二、 我国现行土地产权制度的缺陷导致土地环境恶化二、 我国现行土地产权制度的缺陷导致土地环境恶化10 （一） 现行土地产权制度缺陷11 （二） “公地的悲剧”12 （三）现行土地产权制度引发“公地的悲剧”15 三、 寻求土地环境良性发展之路径分析三、 寻求土地环境良性发展之路径分析17 （一） 土地产权制度的局部微调之必要性分析19 （二） 环境治理者受益之正义性分析20 （三） 土地资源治理激励机制之先位遵循原则22 四、 建构土地产权制度为中心之激励机制四、 建构土地产权制度为中心之激励机制24 （一）微调土地产权，提高保护土地的积极性24 （二） 确定土地治理者的产权利益分配27 （三） 土地征收必须遵守严格程序36 结结 语语38 致致 谢谢39 参考文献参考文献41 土地环境治理激励机制研究 1 引 言 （一）研究的目的及意义 本文研究是主要目的是：在当下我国土地环境日益恶化的情形之下，力求通过土地 产权制度的更新寻找到延缓甚而解决当前土地环境问题的路径或者方法。 我国的土地产 权制度现在呈现出来的是我国土地资源的“公地”属性，而由此急剧上演的“公地的悲 剧”则引人深省，继而引起土地资源次生土地问题的急剧提升，诸如土地污染严重、土 壤肥力下降、水土流失严重、土地沙化扩大等方面土地环境问题已经成为禁锢我国现时 代发展之桎梏。那么在此种背景之下，引入土地环境治理激励机制研究则是大势所趋： 土地产权制度的局部微调是极其必要的，同时环境治理者受益也是极具其正义性的。 正是因为如此：本文力图寻找到解决土地问题的路径是有着极其重要意义的。我国 土地资源原生环境由于人口压力与现存的诸多问题已变得异常严峻，并且由于“公地的 悲剧”的急剧上演，转而引发我国土地资源次生问题的发生，而这一切的症结是土地产 权制度的缺陷所致，既然如此，土地产权制度的更新就是必然的趋势。总而言之，在中 国既有的社会制度层面下，土地的私有化是有所限制的，政府规制虽然说也能取得一定 程度的优化，但也终究不能抵御土地环境恶化的急剧性提升。因此土地产权制度的更新 势必成为必然，这种更新应该以保护土地资源的良好有序发展为基础，尝试土地产权制 度的局部微调为手段，逐步达成一种有利于环境、有利于生态、有利于经济的新型土地 产权制度。就目前中国土地的生态环境状况而言，这种做法不但是迫在眉睫而且也应该 是众望所归的。 （二）研究的思路 本文通过对土地产权制度与土地环境保护两者之间的逻辑联系的系统梳理。 认为我 国现有的土地产权制度的缺陷导致了环境恶化的加剧， 所以需要完善我国的现行的土地 产权制度。 首先，简要论述我国的土地环境现状以及现行土地产权制度；继而找出造成我国土 西南政法大学硕士学位论文 2 地问题的病因所在，这个病因也就是土地产权的构建问题，中国土地产权制度极具“公 地”的色彩并且还有诸多方面的缺陷，其所有权人或使用权人本身并不在乎土地的长期 实效而只注重其短期收益，从而造成土地问题的急剧提升；最后笔者提出改变这一现状 的一些方法：第一，微调土地产权，提高保护土地的积极性；国家土地所有权与集体土 地所有权的微调，稳固土地使用权与承包经营权。第二，确定土地治理者的产权利益分 配；就目前而言我们至少可以做到一下几点来激励人们对土地资源治理的热情:土地治 理者可以基于治理行为获得土地耕作权， 土地治理者可以基于治理行为而获得宅基地使 用权，地役权的优先设立，土地产权制度之经济激励。第三，土地征收必须遵守严格程 序；被治理的土地的生态环境肯定是极其脆弱的，对这一部分土地实行征收的时候，必 须遵守严格的土地征收程序。 （三）研究的方法 系统分析的方法。我国土地产权制度是由各方面因素塑造而成的，但是这种制度并 不适合于今时之情形而且容易引起“公地的悲剧”发生，那么在这种因应下以土地产权 为中心引入土地治理激励机制则十分有助于我国土地环境的良序发展。因此，对于土地 产权制度考察是一个具有复杂性、系统性的问题，而土地治理激励机制大部分内容都是 关乎土地产权制度的更新，更是一个较为系统的问题。 归纳和演绎的方法。它是辩证唯物主义和历史唯物主义基本原理的具体运用。要求 我们分析社会现象必须放在一定的历史发展的环境下来考察， 运用归纳和演绎的手法对 社会现象加以全方位的分析和论证。 土地环境治理激励机制研究 3 一、我国土地环境现状与现行土地产权制度分析 （一）我国土地环境问题之现状分析 “土地是大自然为了帮助人类，在陆地、海上、空气、光和热等各方面所赠与的物 质和力量。”1美国经济学家伊利（r.t.ely）认为土地的意义不仅指土地的表面，因为 它还包括地面上下的东西。由此而知：“土地是由地球一定高度和深度的岩石、矿藏、 土壤、水分、空气和植被等构成的自然综合体，即陆地及其附着物。”2土地是人类赖 以生存的基本条件，也是最为珍贵、不可再生和不可替代的生产资料。鉴于土地资源本 身的不可再生性以及稀缺性，那么对其进行合理的配置就是至关重要的。“经济学关心 如何使用稀缺的资源来生产能够满足我们物质需要的产品和服务， 但由于生产这些商品 的土地资源、劳动力和资本并不是无限供给的，所以对稀缺资源的需求使人们被迫对不 同商品的生产量做出一系列的选择。”3 而这一系列选择同时也正是对稀缺资源的选择，“然而由于实际中乱砍滥伐、土地 荒漠化、水土被污染、植被遭破坏等屡屡演绎公地的悲剧，致使生态环境日趋恶化， 甚至引发公权与私权之间的严重冲突。”4日益严重的土地环境之危机正急剧上演：土 地荒漠化、水土流失、耕地退化以及土地毒化等危机接踵而至。“文明人跨越过地球表 面,在他们的足迹所过之处留下一片荒漠”。5在此种情形之下：中国现行的土地立法与 环境保护立法虽已取得不菲的业绩， 然而面对土地危机的侵蚀却往往无能为力， “公地” 光环笼罩下的土地更是无法获取足够的养分而变得日趋贫瘠。 以上土地环境问题的发生 的在一定程度上或可归因于现行土地产权制度之局限，“一般言之，土地产权制度不仅 能影响经济方面，即其会从两个方面影响土地产出。一是直接影响，即土地产权安排对 人们的激励不同，从而影响人们投入生产的人力、物力和财力；二是间接影响，是指在 不同的产权制度下，即使投入相同数量的劳动力、生产资料等，也会有不同的产出。这 1 英马歇尔： 经济学原理 ，廉运杰译，北京：华夏出版社，2005 年版，第 183 页。 2 毕宝德等： 土地经济学 ，北京：中国人民大学出版社，2006 年版，第 2 页。 3 英朱利安 勒 格兰德等： 社会问题经济学 ，北京：商务印书馆，2006 年版，第 9 页。 4 张怡： “创建养护者受益环保法基本原则” ， 现代法学 ，2005 年第 6 期，第 12 页。 5 弗卡特、汤姆戴尔：表土与人类文明，庄峻等译，北京：中国环境科学出版社，1987 年版，第 3 页。 西南政法大学硕士学位论文 4 是因为在不同的产权制度下, 人们劳动的积极性以及使用生产资料的效率是不同的。” 6 当然，这种影响也同时表现在土地环境问题之上。我国现行的土地产权制度，是目前其 他国家土地法律制度模式都无法包容的独特制度，这是由于“中国在世界范围内的独一 无二的土地公有制以及在土地公有制和土地非商品性质制度基础上嫁接性地全面推 行土地有偿使用制度的改革。”7正是由于中国土地产权制度的特有属性，决定了中国 语境下“公地的悲剧”之急剧上演，公地所有者（一般指国家）在土地的管制中鞭长莫 及，并不能涉及到应有的涵摄区域，导致这些没有被涵摄到的公地土质急速下降，甚至 形成现实中满目疮痍、难以修复的自然生态环境。故而人们在寻求解决公地的悲剧的路 径中均迫不及待地陷入了两难选择：要么改变当下之土地所有权制度，要么引入更为科 学的管理制度。 土地作为人类生存的自然环境的一个组成部分，历来与财富联系在一起。正如英国 古典经济学家威廉 配第8在其代表作赋税论中所说：“劳动是财富之父，土地是财 富之母和能动要素。” “正是土地与财富的联系，才导致了自古以来人们对土地的追逐， 甚至为此而发生战争。”9社会学家埃列博(eraereboe)则更说得明白：“整个人类的 历史就是一部土地斗争史。斗争的方式或为暴力的武力斗争，或为和平的经济斗争。” 10经济学家则早已创立了“自然资本”或“自然资产”的概念，用于说明土地等自然资 源在经济结构中的作用，“把土地作为资产来对待，把土地价格作为资产的价格来 处理。”土地已然成为经济综合体，特别是在土地负载着全部自然资源，而大部分自然 资源又已被人类开发利用并物化了抽象劳动以后， 土地已经成为自然资源与人类劳动的 经济综合体。因此对土地的经济分析实际上就是对其他资源属性的诠释。11 正是由于土地资源之重要程度如此巨大， 因此保证土地环境问题的良好发展不得不 尽早提上日程。但是，我国土地资源环境问题之现状却令人堪忧。我国土地资源的环境 问题率先表现在两个维度上，即原生土地问题以及次生土地问题。 6 黄少安等：“中国土地产权制度对农业经济增长的影响”，中国社会科学，2005 年第 3 期，第 38 页。 7 刘俊： “导言” ， 中国土地法理论研究 ，法律出版社 2006 年版。 8 威廉 配第（16231687 年） ，英国古典政治经济学创始人，古典学派财政学说的先驱。其代表作赋税论 、 政 治算术等。 9 刘俊： 中国土地法理论研究 ，北京：法律出版社，2006 年版，第 1 页。 10 英沃克： 牛津法律大辞典 ，李双元等译，北京：法律出版社，2003 年版，第 512 页。 11 参见肖国兴、肖乾刚： 自然资源法 ，北京：法律出版社，1999 年版，第 173 页。 土地环境治理激励机制研究 5 首先我国土地资源最先表现为原生土地问题，所谓原生土地问题，即由于土地自然 环境的原因而导致的土地利用性能的障碍，也可称为第一类土地问题，我国的原生土地 问题可概括为四点：（1）土地自然类型结构先天不足，山地、丘陵和崎岖的高原占国 土总面积的 69%，平原和盆地仅占 31%；（2）土地资源地区分布不平衡；东部平原丘 陵地区，面积约占全国的 1/3，但分布着 1/2 以上的人口和耕地；西部山地、高原和干 旱盆地区，面积约占全国的 2/3，但生态环境脆弱，土地生产力低下。（3）难以利用的 土地面积大，致使可开发利用的土地后备资源匮乏；（4）水土资源匹配不协调。水资 源地区分布极端不平衡，东南多，西北少，南方多，北方少，由此导致我国土地资源不 能物尽其用。 由上述之我国原生土地问题所表现之状况可以得知，我国土地的基本国情是：“土 地类型多样，山地面积大，农用土地资源比较小，后备耕地资源不足。我国以占世界 7% 的耕地，养育着占世界 22%的人口，这当然是一个伟大的成绩。但是，从发展趋势看， 人均耕地面积将继续减少， 土地问题将愈来愈成为制约我国国民经济和社会发展的重要 因素。因此加强对土地的法律调整是非常必要的。”12 我国原生土地问题不容乐观，但是我国土地的问题所面临的困境还不仅限于此，我 国土地环境问题之严重更表现在次生土地问题上， “所谓次生土地问题是指人类不合理 的土地工程环境建设以及土地工程环境的运行过程所导致的土地质量衰退等人地关系 失调问题，也可称为第二类土地问题。”13就其症状而言主要表现为土地污染严重、土 壤肥力下降、水土流失严重、土地沙化扩大等方面。 （1）土地污染是指由于土地工程环境的运行，即现代化的工农业生产活动，使大 量废弃物和农药、化肥直接或间接进入土地，其中某些有毒、有害物质逐渐积累而引起 土地质量下降的现象。随着人类活动和自然环境的变化，特别是近 10 多年来，由于工 业生产上大量排放“三废”和农业生产上大量使用花肥、农药，以及由于酸雨等的影响， 故而已经对土地生态环境造成一定程度的破坏， 严重地破坏了土地资源的可持续发展能 力。 例如长期以来农业害虫依靠农药防治， 开始药性很强， 从害虫口中夺得了大量粮食， 但施用时间一长，药效下降，农民只得加大用量，国家则转为研制更为高效的农药，久 而久之，致使土壤毒化严重，害虫抗药性有增无减。“土壤处于陆地生态系统中的无机 12 李昌麒： 经济法学 ，北京：中国政法大学出版社，2002 年版，第 508 页。 13 张全景等：“论土地环境”，中国土地科学，2004 年第 11 期，第 51 页。 西南政法大学硕士学位论文 6 界和生物界的中心，不仅在本系统内进行着能量和物质的循环，而且与水域、大气和生 物之间也不断进行物质交换，一旦发生污染，三者之间就会有污染物质的相互传递。作 物从土壤中吸收和积累的污染物常通过食物链传递而影响人体健康。”14（2）我国也是 世界上土地荒漠化较为严重的国家， 荒漠化是指包括气候变异和人类活动在内的种种因 素造成的干旱、半干旱和具有干旱的亚湿润地区的土地退化，另外还包括湿润半湿润地 区由于人为活动引起环境向着类似荒漠景观的变化过程。 荒漠化不是一个单纯的自然过 程，而是一个自然与经济、社会相互关联，以人为工程活动为诱导因素所引起的土地退 化过程。目前我国荒漠化土地面积为 262 万平方公里，占国土总面积的 27.3%，潜在荒 漠化面积 69.7 万平方公里，占国土总面积的 7.3%，每年因荒漠化造成的直接经济损失 达 540 亿元人民币。（3）我国也是世界上水土流失最为严重的国家之一，在地貌不平 的地区这一趋势发展更为严重，水土流失极易使土壤耕层遭到破坏，从而使土壤养分损 失与导致土地质量下降。（4）土壤肥力也是衡量土地质量以及环境质量之重要指标， 由于长期的重用轻养而导致土地肥力水平的不断下降，也成为土地环境恶化的重要因 素。 （二）我国现行法律体系下之土地产权制度 中国现行的土地法律法规主要有土地管理法 （1998年）、 城市房地产管理法 （1994年）、土地管理法实施条例、城市国有土地使用权有偿出让和转让暂行条 例（1990）、基本农田保护条例（1998年）、农村土地承包法、水土保持 法等等；除此之外，许多关于土地的法律规制还散见于中华人民共和国宪法、 民 法通则、物权法、刑法、森林法、草原法、渔业法等法律之中。 就关于土地资源保护的立法而言，我国主要以土地管理法及其实施条例、水土保持 法及其实施条例、土地复垦规定、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例、 外商投资开发经营成片土地管理办法、基本农田保护条例、土地违法案件处 14 communication from the commission to the council,the european parliament,the european economic and social committee and the committee of the regions:thematic strategy for soil protection,com(2006)231final. 土地环境治理激励机制研究 7 理暂行办法等组成。另外在农业法、矿产资源法、环境保护法等法律中 也有一些保护土地资源的条款。同时还有一些关于土地资源保护的地方性立法。15 产权是一个历史范畴，是随着经济的社会化发展，各种经济权利与生产资料所有权 分离而产生的经济范畴；产权是一组经济权利，这组经济权利的配置和组合就形成产权 制度。产权在法律意念上是一个抽象的概念，他是在财产权确立以后才行成的，土地产 权是一束权利而不是一个权利。土地产权是土地制度的核心，特指存在于土地之中的排 他性完全权利，包括土地所有权、使用权、租赁权、抵押权、继承权等，土地产权的性 质反映着特定的社会关系和土地制度。“在土地公有制下，土地产权在我国统称土地所 有权和使用权，这两个权利的分离是永恒的。因为土地的公共所有权是一个抽象的权， 他不能直接正在土地上创造财富，必须运用各种形式的使用权才能使它产生经济效益， 创造社会财富。”16我国物权法的颁布施行进一步丰富了土地产权的内容，物权 法将我国土地产权的内容和种类统一规范为土地所有权、土地承包经营权、建设用地 使用权、宅基地使用权和地役权。 1.我国现行法律体系下的土地所有权制度 土地所有权，即土地所有人对其地表拥有的占有、适用和处分的权利。或者说是土 地所有人控制其土地地表的排他权利。 据此， 土地所有权应当具有下述法律特征： “ （1） 土地所有权的范围仅及于地表；（2）就其性质而言，土地所有权是财产权；（3）土地 使用权的分离以及土地使用权有偿转让提供了理论依据；（4）从物权法的分类角度上 讲，土地所有权是一项不动产物权；（5）土地所有权相对于其他物权，它总是极大限 度地收到国家的限制和约束；（6）土地价值显现的隐蔽性与滞后性。”17我国现行法律 体系下的土地所有权制度，是规制于中国宪法、民法通则、物权法、土 地管理法、 土地管理法实施条例等相关法律法规之中。 宪法第九条规定： “矿 藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有； 由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。 国家保障自然资源 的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏 15 金瑞林： 环境法学 ，北京：北京大学出版社，2002 年版，第 254 页。 16 沈守愚： 土地法学通论 ，北京：中国大地出版社，2002 年版，第 572 页。 17 参见刘俊： 中国土地法理论研究 ，北京：法律出版社，2006 年版，第 97 页。 西南政法大学硕士学位论文 8 自然资源。”第十条：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律 规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任 何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照 法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”再如物权法 第四十七条规定：城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊 区的土地， 属于国家所有。 第五十三条也规定： 国家机关对其直接支配的不动产和动产， 享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。 以上法律所列举之相关法律条文意在表明： 我国的土地资源所有权制度是中国土地 富具“公地”色彩之真实写照：“第一，中国实行土地的社会主义公有制，即全民所有 制和劳动群众集体所有制。中国土地所有权是二元结构的公有产权制度，即国家土地所 有权和农民集体土地所有权，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让 土地。第二，国家土地所有权由国务院代表国家行使，国务院可以通过制定行政法规或 发布行政命令授权地方人们政府或其职能部门行使国有土地所有权； 农民集体土地所有 权依法分别属于乡 （镇） 农民集体、 村农民集体、 村内集体经济组织所有， 分别由乡 （镇） 农村集体经济组织、 村集体经济组织或村民委员会和村内农村集体经济组织或村民小组 经营、管理。第三，在中国土地所有权也可以在国家和农民集体之间进行变动，其根据 是政府和国土部门依法进行的行政行为。”18从法理上讲，国有土地所有权和集体土地 所有权应是平等的，即地权平等原理。但现实情况是，国有土地所有权处于强势地位， 集体土地所有权处于弱势地位。突出表现为：一是国有土地面积越来越大，集体所有土 地越来越少，这种数量的涨落并不是公平交易的结果，这是不争的事实；二是集体土地 所有权受到国家的种种限制，权能残缺，只拥有部分收益权，处分权几乎完全缺位。例 如，国家实行土地用途管制制度，通过土地利用总体规划规定土地用途和使用条件，无 偿剥夺了农村集体经济组织对其所有 综上可知：我国土地产权制度之土地所有权制度，是建立在全民所有制和劳动群众 集体所有制之上的土地公有制形式，中国土地所有权是二元结构的公有产权制度。由此 可知：我国土地资源在一定程度上都富具“公地”色彩，而在此种产权制度下，引发环 18 参见肖国兴，肖乾刚： 自然资源法 ，北京：法律出版社，1999 年版，第 210 页。 土地环境治理激励机制研究 9 境问题的几率则大大增加了。中国土地法律制度，是目前其他国家土地法律制度模式都 无法包容的独特制度， 这是由于中国在世界范围内的独一无二的土地公有制以及在土地 公有制和土地非商品性质制度基础上“嫁接性”地全面推行土地有偿使用制度的改革。 “中国乡土社会的基层结构是一种所谓的差异格局，是一个一根根私人联系所构 成的网络，这种格局和现代西洋的团体格局是不同的。在一个安居的乡土社会， 每个人可以在土地上自食其力的生活时， 只在偶然的和临时的非常状态中才感觉到伙伴 的需要。”19但是由于中国社会与经济的急剧发展，乡土社会渐渐成为了淡出历史，土 地转变为公地而正承受着工业时代来自经济的摧残， 不过人们乡土社会之思维与习惯却 或多或少地续存了下来，人们普遍都存在着“个人自扫门前雪”的思维惯性，因而对于 土地的治理也在乡土社会思维的影响下确实并未能引起人们的关注，正是基于此，中国 语境下“公地的悲剧”被人们扩大化的续写了。 2.我国现行法律体系下的土地使用权制度 土地使用权是指公民、法人按照法律规定，对国家所有或者集体所有的土地享有占 有、使用和收益的权利。按照土地使用权产生的基础，我国的土地使用权可以分为国有 土地使用权和集体土地使用权。其中， “所谓土地使用权是指公民、法人按照法律规定， 对国家所有的土地享有的使用权； 所谓集体土地使用权是指个人或者单位依法享有的对 集体所有的土地进行适用的权利。”20“由国家所有权分离出来的国有土地使用权可分 为划拨土地使用权和出让土地使用权， 由集体所有权分离出来的集体土地使用权又可分 为国家承包土地使用权和农村建设用地使用权。”21 物权法的颁布和实施，将我国土地产权的内容和种类统一规范为土地所有权、 土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。土地使用权则包括土地承 包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权等几项权利，根据物权法定原则， 以上几项权利统称为用益物权。 “所谓用益物权是指用益物权人对他人所有的不动产或 者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”22根据物权法第一百二十条之规定： 19 费孝通： 乡土中国与乡土重建 ，台北：风云时代出版公司，1993 年版，第 30 页。 20 参见曹明德： 生态法原理 ，北京：人民出版社，2002 年版，第 428-431 页。 21 刘俊： 中国土地法理论研究 ，北京：法律出版社，2006 年版，第 191 页。 22 参见中华人民共和国物权法第一百一十七条， 中华人民共和国物权法由中华人民共和国第十届全国人民代 表大会第五次会议于 2007 年 3 月 16 日通过，自 2007 年 10 月 1 日起施行。我国物权法的颁布施行进一步丰富 了土地产权的内容。 西南政法大学硕士学位论文 10 “用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人 不得干涉用益物权人行使权利。” 中国现行的土地使用权制度的主要内容包括： “第一，国家所有的土地和农民集体 所有的土地可以依法确定给单位或者个人使用， 即在国家或集体的土地上为其设立或者 负担土地使用权。第二，国家依法实行国有土地有偿、有期使用和出让、转让制度，但 划拨国有土地使用权除外，也就是说，划拨土地使用权仍然是无偿、无期和非流通的权 利。第三，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核 发证书，确认建设用地的使用权。第四，依法登记的土地使用权受法律保护，任何单位 和个人不得侵犯。第五，土地所有权和土地使用权争议，由当事人协商解决；协商不成 的，由人民政府处理。 ”23 由土地使用权衍生出来的土地的发展权，即变更土地用途的权利；“国有土地使用 权可直接入市，而集体土地入市必须先征为国有，并且土地出让所得的巨大级差收益农 民却无权问津，已经引起农村集体经济组织和广大农民的心理失衡。”24这也使得土地 使用权人在使用土地的过程中并不注意土地资源的长期实效而注重其短期收益， 从而成 为导致土地资源环境恶化的一大症结所在。 二、我国现行土地产权制度的